France. 1. La structure du financement des régimes de sécurité sociale

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1 1. La structure du financement des régimes de sécurité sociale S'il se rattache à la tradition bismarkienne, le système français de sécurité sociale est aujourd'hui largement mixte avec une branche maladie (prestations en nature) sur base prioritairement professionnelle et subsidiairement résidentielle, des prestations familiales attribuées sur base résidentielle et une branche vieillesse comportant un minimum de pension non contributive. Le financement du système français de sécurité sociale a connu de grands changements au cours des vingt-cinq dernières années. Le poids global des prélèvements sociaux s'est accru de façon importante, suivant la tendance des dépenses sociales (environ 5 points de PIB). De plus, pour ne pas peser exclusivement sur l'emploi, l'assiette des ressources des régimes a été élargie dans les années 1990 à d'autres sources avec notamment la Contribution sociale généralisée (CSG). Parallèlement, une politique d'allègement des charges sociales a été mise en place, dans l'ensemble compensée par l'affectation de recettes fiscales et une participation du budget de l'etat (voir 3). Ainsi, les cotisations sociales assises sur les revenus d'activité et de remplacement, qui représentaient 80% environ des ressources en 1980 n'en représentent aujourd'hui que les 2/3. A l'inverse, les transferts budgétaires et les impôts et taxes affectés ont vu leur part nettement progresser. La structure française du financement de la sécurité sociale se rapproche de celle de la moyenne UE. Cotisations sociales Total cotisations Employeurs Personn. protégées Contributions publiques Autres recettes UE UE Eurostat Le mode et la répartition des ressources varient selon les branches de sécurité sociale. En ce qui concerne les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires des salariés du secteur privé, la structure du financement est la suivante: 1

2 Salariés du secteur privé 2006 Maladie, Maternité Invalidité Décès Cotisations sociales Impôts et taxes affectés CSG autres Participation de l'etat 50,3 % 37,9 % 10,1 % 1,7 % Retraite (base) 89 % % 1,8 % Avantages de retraite non contributifs Retraite (complémentaire Obligatoire en répartition) Accidents du travail Maladies professionnelles - 93 % 7 % - 99,8 % - - 0,2 % 79,8 % - 17 % 3,2 % Prestations familiales 58,4 % 21,4 % 6,6 % 13,6 % Chômage (assurance) 98,6 % - 0,7 % 0,7 % Chômage (solidarité) ,6 % 54,4 % Présentation simplifiée, hors transferts entre institutions. Sources Annexe n 4 à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 et Commission des comptes de la sécurité sociale. Pour le chômage, UNEDIC et Régime de solidarité. - Des cotisations sociales prépondérantes Elles représentent environ 2/3 des ressources du régime général des salariés. En, la cotisation de sécurité sociale constitue un prélèvement obligatoire fondé sur la loi. Elle est considérée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme une ressource publique tant au regard de l'article 40 de la Constitution que du principe de l'égalité de contribution posée par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du Citoyen du 26 août Son taux est fixé par voie réglementaire. Elle est déductible de l'impôt sur le revenu. La cotisation de sécurité sociale est un prélèvement calculé par application d'un taux sur une assiette. L'assiette comprend l'ensemble de la rémunération ou du revenu professionnel, elle inclut les indemnités de congé payés, les primes, gratifications et autres avantages en argent ou en nature. Les cotisations des salariés ("cotisations salariales") sont précomptées sur leur salaires par les employeurs qui les versent, avec leurs propres cotisations ("cotisations patronales"), aux organismes de recouvrement des régimes de base (URSSAF) et aux organismes respectivement chargés de l'assurance chômage (ASSEDIC) et des régimes complémentaires obligatoires en répartition (caisses relevant de l'arrco et de l'agirc). - Des impôts et taxes affectés en progression Si les cotisations restent encore prépondérantes dans le financement du système français de sécurité sociale, il existe également des "impôts et taxes affectés" c'est à dire des impositions de toute nature mentionnées à l'article 34 de la Constitution française, affectées au financement de la sécurité sociale. Au nombre d'une trentaine, ces impôts et taxes comprennent notamment une contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS) instituée dès 1970 pour compenser les pertes de recettes subies par les régimes de travailleurs indépendants du fait de l'activité artisanale et commerciale exercée en sociétés et une 2

3 contribution sociale sur les revenus du patrimoine et des placements destinée aux branches famille et vieillesse. Des contributions ont été aussi créées dans le secteur de l'industrie pharmaceutique sur les médicaments mis sur le marché, les dépenses de publicité des laboratoires, les ventes des grossistes répartiteurs et les ventes directes des laboratoires aux officines pharmaceutiques. D'autres recettes fiscales progressivement affectées au financement du Régime général portent sur des comportements coûteux (particulièrement taxes sur les primes d'assurance automobile, les tabacs et les alcools). 1 Surtout, dans le contexte de la généralisation de plusieurs branches de la sécurité sociale à l'ensemble de la population résidente et en vue d'alléger les cotisations pesant sur les revenus du travail, un nouvel instrument de financement a été introduit progressivement à partir de 1991: la Contribution sociale généralisée (CSG). Egalement au statut juridique d'impôt, la CSG est exclusivement affectée au financement de la sécurité sociale. Son assiette englobe les revenus d'activité (7,5 %), les revenus de remplacement (6,6 % pour les pensions d'invalidité et de préretraite et retraite et 6,2 % pour les autres prestations), les revenus de placement et du patrimoine (8,2 %) et le produit de certains jeux (9,5 %). La CSG est affectée au financement des prestations familiales, des avantages vieillesse non contributifs et des prestations en nature de maladie. Il existe enfin une Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), dont l'assiette s'étend à la plupart des revenus à l'exception des minima sociaux (0,5%). Elle a pour objet d'apurer jusqu'en 2023 environ la dette cumulée par le Régime général de sécurité sociale. En 2006, ces différents "impôts et taxes affectés" ont représenté environ 28 % du financement de l'ensemble des régimes de sécurité sociale et 32 % du financement du Régime général des salariés, la Contribution sociale généralisée (CSG) représentant environ 2/3 de ces "impôts et taxes affectés". Ces prélèvements sont nationaux. Les prestations de sécurité ne sont pas financées par des impôts régionaux ou locaux. C'est en revanche le cas pour une partie du financement de certaines prestations d'assistance et allocations de solidarité comme par exemple l'allocation pour perte d'autonomie (APA) destinée aux personnes âgées dépendantes. - Une faible participation financière de l'etat Représentant quelques pour cent des ressources de l'ensemble des régimes de sécurité sociale, cette participation financière comprend essentiellement le remboursement de certaines exonérations de cotisations et des subventions d'équilibre versées à certains régimes en difficulté comme les régimes des marins ou des mineurs de fond. 2. L'organisation du financement - Le pilotage d'ensemble: pour les régimes de salariés et d'indépendants, il repose sur la loi annuelle de financement de la sécurité sociale qui détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et, sur la base des prévisions de recettes, fixe les 1 Des informations détaillées sur ces impôts et taxes affectés figurent dans le rapport annuel à la Commission des comptes de la sécurité sociale, 3

4 objectifs de dépense notamment pour le régime de maladie. La Commission des comptes de la sécurité sociale analyse deux fois par an les comptes des régimes. Une compensation financière est organisée entre les régimes de base. Le pilotage de la politique publique de sécurité sociale a été amélioré en 2005 dans le sens de la sincérité et la transparence des équilibres financiers. Une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses a été introduite ainsi qu'une démarche des objectifs - résultats reposant sur des programmes de qualité et d efficience annexés au projet annuel de loi de financement de la sécurité sociale. Enfin, un Fonds de Réserve des retraites (FRR), créé en 1999, a pour mission de contribuer à la pérennité des retraites de base après Le recouvrement des cotisations et des contributions dues par les employeurs et, pour certains éléments, par les professions libérales, est assuré au niveau départemental par des organismes de recouvrement, les URSSAF. Au niveau national, l'acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale, établissement national à caractère public administratif) exerce des missions de direction et de contrôle des organismes locaux et assure la gestion commune de la trésorerie des différentes branches de sécurité sociale. Elle est responsable de l'organisation et du contrôle du recouvrement effectué par les URSSAF. Elle procède directement au recouvrement d'une partie des impôts affectés ciblés (voir point 1) et à la centralisation des précomptes effectués par les caisses et organismes qui servent des/de revenus de remplacement. Les autres impôts affectés ciblés et la CSG sur les revenus du patrimoine et des placements et sur les gains des jeux sont recouvrés par les services fiscaux. Les cotisations aux régimes de chômage et de retraite complémentaire obligatoire ainsi que celles relatives aux autres régimes de travailleurs indépendants sont recouvrées par les organismes en charge de ces régimes. Pour le recouvrement des cotisations sociales, de la CSG et la CRDS relatives aux revenus d'activité, les URSSAF disposent d'agents assermentés dont les pouvoirs de contrôle sont similaires à ceux des agents des impôts. En cas de difficultés de recouvrement, la procédure comprend une phase amiable assortie de majorations de retard puis une phase de recouvrement forcé, la "contrainte", qui comporte tous les effets d'un jugement. Des sûretés particulières peuvent être appliquées pour garantir les créances des URSSAF. Il existe enfin des sanctions pénales en cas d'infraction à la législation de sécurité sociale. Afin de faciliter les démarches des employeurs et des travailleurs indépendants, le secteur du recouvrement se caractérise depuis une dizaine d'années par une politique déterminée de simplification des procédures et de renforcement des droits des cotisants dans leur relations avec les organismes. La dématérialisation des formalités déclaratives et du paiement des cotisations et des contributions est favorisée 2. Parallèlement, l'accent est également mis ces dernières années sur le respect des règles d'affiliation et de cotisation et un Comité national de lutte contre la fraude à la protection sociale a été créé en 2006 pour sensibiliser les acteurs, coordonner et évaluer les politiques et les actions. 2 Elles peuvent être réalisées en ligne sur le site 4

5 3. La politique de réduction des cotisations de sécurité sociale pour favoriser l'emploi Les politiques d'emploi et de protection sociale sont étroitement liées en et il existe une cinquantaine de mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou contributions de sécurité sociale ou encore de mesures de réduction ou d'abattement d'assiette de cotisation pour une durée déterminée. Elles concernent les régimes de base sauf le régime de chômage et les régimes de retraite complémentaire obligatoire. Ces mesures sont présentées en détail chaque année dans une annexe à la loi de financement pour la sécurité sociale 3. Elles peuvent être regroupées en deux grandes catégories. - Un quart du montant des réductions et des exonérations de cotisations et contributions de sécurité sociale correspond à des mesures ciblées. Mises en place, pour certaines à partir des années 1970, elles visent les jeunes (périodes d'apprentissage et de professionnalisation). D'autres sont ciblées sur différents publics rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi comme les chômeurs de longue durée, les travailleurs âgés ainsi que les demandeurs d'emploi qui créent ou reprennent des entreprises. D'autres mesures sont destinées à favoriser l'embauche d'un premier salarié ou la création d'emplois dans des zones urbaines ou rurales en difficulté. Il existe également des exonérations au profit des jeunes entreprises innovantes. Il existe enfin un ensemble de mesures d'exonération totale de cotisation patronales pour l'emploi de travailleurs à domicile auprès de différentes catégories de personnes: personnes dépendantes, personnes handicapées, personnes très âgées et pour la garde d'enfants (assistantes maternelles notamment). - Les trois quarts du montant des réductions et des exonérations le sont au titre de l'allègement général des charges sur les bas salaires. Institués à partir de 1993, ces allègements ont progressivement évolué vers un dispositif unique qui a pour objet de réduire de manière dégressive les cotisations patronales sur les rémunérations allant d'un salaire minimum (SMIC) 4 à 1,6 SMIC. Le calcul est effectué sur la base du salaire horaire du salarié. Ce dispositif concerne environ 50 % des emplois du secteur privé. Il n'est pas cumulable avec la plupart des autres mesures ciblées. Il s'élève à 19,1 milliards d'euros en 2006, ce qui représente environ 1 % du PIB et un quart des dépenses publiques consacrées à l'emploi. Le coût des mesures d'exonération ciblées et de l'allègement général des charges sur les bas salaires, 25 milliards d'euros en 2006, est financé pour l'essentiel directement par des impôts et charges affectés et, pour une faible partie, compensé par un financement de l'etat (voir partie 1). Seul environ 10% du montant de ces réductions et exonérations est aujourd'hui à la charge directe de la sécurité sociale. 3 Elles figurent dans l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007: 4 SMIC mensuel brut:

6 4. Débats en cours Les politiques, tendant à la fois à simplifier et moderniser les procédures en direction des entreprises, à améliorer l'efficience du réseau de recouvrement et à lutter contre les fraudes, se poursuivent en portant une attention particulière aux activités et mouvements transfrontaliers. Pour favoriser le travail tout en augmentant le pourvoir d'achat, un projet de loi prévoit d'exonérer les heures supplémentaires des prélèvements fiscaux pour les employeurs et les salariés et de réduire les cotisations sociales salariales correspondantes. Cette mesure devrait être cumulable avec les dispositifs existants d'allègements de charges sociales patronales (voir 3). Compensée par le Budget de l'etat, elle sera sans conséquence sur le droit aux prestations et leur montant. Les modalités elles-mêmes du financement de la sécurité sociale sont aujourd'hui en débat. L'efficacité de la politique d'allègement des charges sociales sur les bas salaires et son équité au regard du financement de la protection sociale sont questionnées par plusieurs rapports. Différentes pistes de réformes du mode de financement de la sécurité sociale sont examinées: élargissement de l'assiette de cotisations à de nouveaux domaines, taxation sur les énergies "fossiles", taxation plus lisible et efficace sur les comportements à risques notamment dans le domaine de la qualité de l'air et de l'alimentation et, faisant l'objet de controverses, substitution d'une fraction supplémentaire de Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à une partie des cotisations patronales. 6