POLITIQUES MACROECONOMIQUES AU BENIN : PROGRES, LIMITES ET PERSPECTIVES

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1 PROJET DE RENFORCEMENT DES CAPACITES EN CONCEPTION ET ANALYSE DES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT POLITIQUES MACROECONOMIQUES AU BENIN : PROGRES, LIMITES ET PERSPECTIVES Document de Travail n 010/2010 Epiphane G. S. ADJOVI Directeur Septembre 2010 LOT 4070-A - O.H.E.E. 226 Habitat Akpakpa, Appartement 5 - Tel : Fax secretariat@capod.org - site web : 02 BP 534 Cotonou, République du Bénin

2 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX...3 LISTE DES GRAPHIQUES...4 RESUME...5 INTRODUCTION GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE AU BENIN ET PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE POLITIQUE BUDGETAIRE POLITIQUES SECTORIELLES LA POLITIQUE D ENDETTEMENT ET LE FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT LA POLITIQUE MONETAIRE POLITIQUE DES PRIX POLITIQUES SOCIALES CRISES, CONSTRUCTIONS D INFRASTRUCTURES ET DEPENSES FISCALES CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE TABLE DES MATIERES ANNEXES

3 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : Evolution des recettes de 2000 à Tableau 2 : Soldes budgétaires Tableau 3 : Evolution de quelques indicateurs de la balance courante de paiement du Bénin Tableau 4 : Evolution de la dette publique de 2003 à Tableau 5 : Evolution du service de la dette publique (en milliards de FCFA) Tableau 6 : Evolution des effectifs du système éducatif Tableau 7 : Contribution des différentes structures à la création d emplois (%) Tableau 8 : Evolution de quelques indicateurs d emploi au Bénin Tableau 9 : Récapitulatif des valeurs consensuelles retenues Tableau 10 Résultats des Simulations

4 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Evolution de la croissance réelle (%) du PIB à prix constant de Graphique 2: Evolution de la croissance sectorielle à prix constant Graphique 3 : Contribution des différents secteurs au PIB entre 2000 et Graphique 4: Evolution de la croissance du secteur primaire Graphique 5: Evolution de la croissance de la production cotonnière en millier de tonnes Graphique 6: Contribution du secteur secondaire à la valeur ajoutée totale Graphique 7: Contribution des composantes du secteur secondaire à la croissance du PIB Graphique 8 : Evolution de la croissance dans le tertiaire Graphique 9 : Evolution comparée des exportations et importations du Bénin Graphique 10 : Evolution de l Indicateur de convergence pour l inflation de 2000 à Graphique 11 : Evolution du taux d inflation de 2000 à Graphique 12 : Evolution de l offre et de la demande d emploi Graphique 13 : Evolution du taux d inflation de 2006 à

5 RESUME Depuis la fin de la décennie 90 marquée par la mise en œuvre des Programmes d Ajustement Structurel (PAS) et les conséquences sociales assez mitigées qui en ont résulté, l Etat Béninois s est engagé dans une nouvelle ère de politiques économiques avec la conception et l expérimentation des générations de Documents de Stratégie de réduction de la Pauvreté (DSRP). Ces stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP et SCRP) tirent leur essence des orientations définies dans la vision Bénin Alafia C est donc dans ce contexte de politique générale que les différentes stratégies et actions ont été menées au cours de la période sous revue, , avec les différents résultats enregistrés et qui sont analysés aux plans budgétaire et monétaire, d endettement et de financement, sectoriel et social. Des analyses faites de la situation macroéconomique du Bénin au cours de la période , il ressort ce qui suit : Au plan budgétaire, le taux de pression fiscale s est amélioré, passant de 13,9% du PIB en 2000 à 16,1% en Par contre, les finances publiques se sont détériorées affichant un solde budgétaire de base qui est passé de 1,7% du PIB en 2000 à -4,2% du PIB en 2009, suite aux dérapages constatés au niveau des dépenses. Dans le secteur réel, la décennie a été marquée par plusieurs crises d ordre économique-énergétique ; alimentaire ; économique et financière internationale - auxquelles se sont ajoutés les mouvements sociaux répétitifs, et qui ont fragilisé l économie béninoise, tant du point de vue de l offre que de la demande. Entre autres, les performances ont été affectées avec le déficit de la balance courante qui s est détérioré passant de -4,8% en 2000 à -10,6% en La croissance du PIB s est aussi amenuisée, passant d un taux de 4,2% en 2000 à 2,7% en Cette faible performance a été notée malgré les bonds de 2001 et 2008 avec respectivement des taux de 6,3% et 5% de croissance. En ce qui concerne le financement, le Bénin bénéficie encore d une viabilité de sa dette avec un taux d endettement qui est passé de 74% en 2000 à 26,7% en 2009, bien en dessous de la norme au sein de l UEMOA qui est de 70%. Mais ces résultats restent essentiellement le fruit des annulations et/ou restructurations de dettes obtenues au titre de l IPPTE et de l IADM. La dette intérieure (capital et service) quant à elle, s inscrit depuis 2006 dans une tendance à la hausse et appelle à la vigilance. 5

6 Au sujet de la politique monétaire, elle est restée l apanage de la BCEAO qui travaille à assurer adéquatement l évolution de la masse monétaire et du niveau général des prix. Toutefois, l inflation reste à maîtriser dans la norme des 3%, notamment face aux chocs qui surviennent, comme cela a été le cas avec les catastrophes liées aux inondations et aux effets de délestage en 2005, et la crise alimentaire de 2008 qui ont engendré des taux d inflation respectifs de 5,4% et 7,9%. Quant à la politique sociale, l environnement au cours de la décennie a été marqué par de nombreuses initiatives dont l intensification de la micro finance gouvernementale avec la mise en œuvre du programme de microcrédits aux plus pauvres, la gratuité de l enseignement primaire et de la césarienne pour les femmes enceintes, et de nombreuses actions en faveur de l emploi des jeunes. Ces différentes mesures ont permis l amélioration des indicateurs sociaux (taux brut de scolarisation, taux de mortalité maternel et infantile, accès des jeunes à l emploi, etc.). En effet, avec la crise alimentaire de 2008 et la tenue du sommet des Chefs d Etats de la CEN-SAD, le Gouvernement béninois a accordé plusieurs types d exonérations fiscales dont l analyse de la mise en œuvre et des effets de cette politique est également faite dans ce document au moyen d un instrument d analyse d impact (le Modèle d Equilibre Général Calculable). Les résultats des simulations réalisées ont été, dans une certaine mesure, confrontés à la réalité. C est le cas des effets négatifs sur les finances publiques, la baisse du niveau d activité, de même que la stagnation du volume de la consommation des ménages. Ces effets pourraient résulter d un mauvais ciblage des opérateurs ayant bénéficié de ces avantages et d une évaluation inadéquate des effets de la part des autorités. Au total, Il ressort des analyses que l économie béninoise demeure encore vulnérable aux chocs externes (principalement liés aux difficultés de commerce avec le Nigéria, les pénuries en fourniture d énergie et les évolutions du prix du pétrole à l international et aux crises mondiales). A ces difficultés d ordre exogène, il faut ajouter les effets néfastes de la tension sociale avec son cortège de mouvements de grève répétitifs des travailleurs, la crispation politique qui ébranlent le système économique et financier et fragilisent les perspectives économiques à court et à moyen terme au niveau national en dépit des projections à la hausse de l activité économique mondiale. A cet effet, il urge que les recommandations suscitées par les analyses menées dans ce document édifient les autorités en charge de la politique économique et qu une structure de veille économique qui anticipe les différents chocs et aide 6

7 efficacement à la prise de décisions adéquate soit réellement installée et équipée dans le temps et ceci, et dans l intérêt de l économie béninoise. 7

8 INTRODUCTION Après la crise économique et financière des années 80 qui a détérioré de manière remarquable la situation économique et sociale et aggravé la pauvreté, le Bénin est rentré dans une longue période de restructuration de son économie. Dans ce cadre, de nombreuses réformes macro-économiques ont été mises en œuvre, notamment, dans le cadre des Programmes d Ajustement Structurels signés avec les institutions de Breton Wood. Celles-ci ont, entre autres, permis à l économie de retrouver le sentier de la croissance jusqu en Malgré l élaboration et la mise en œuvre des différentes générations des Stratégies de Croissance et de Réduction de la Pauvreté 1 qui étaient destinées à accélérer la croissance et réduire la pauvreté, un certain essoufflement est noté au niveau des performances de l économie nationale à partir de Cette situation résulte du relâchement observé dans la mise en œuvre des réformes structurelles et de certains chocs exogènes. La relance insufflée à l économie à partir de 2006 n a pas eu tous les résultats escomptés puisque depuis 2008, un ralentissement du rythme de la croissance et une détérioration de certains indicateurs macro-économiques sont notés. Les causes proviennent des conséquences des crises successives 2 qui ont secoué l économie béninoise. Pour faire face aux chocs résultant de ces différentes crises, les autorités ont mis en place des politiques macroéconomiques sur les plans budgétaire et fiscal (subventions, fiscales et tarifaires, etc.), social et sectoriel. Ces politiques ont eu des conséquences importantes sur le cadre macroéconomique, le tissu économique et sur la distribution des revenus et les conditions de vie des ménages. Afin de permettre aux autorités d apprécier les conséquences de ces politiques et leur fournir des éléments pouvant les aider à mieux orienter les prochaines mesures macroéconomiques à prendre, il est nécessaire d élaborer un document de veille macroéconomique stratégique qui va au delà du suivi conjoncturel. C est dans ce contexte que le présent document intitulé «Politiques Macroéconomiques : progrès, limites et perspectives» est élaboré par le Projet de Renforcement des Capacités en conception et Analyse des Politiques de Développement (CAPOD). L objectif poursuivi est de mettre à la disposition des décideurs économiques et autres acteurs de l économie nationale et des partenaires techniques et financiers, un document de veille macroéconomique qui : i) évalue les politiques 1 DSRP intérimaire en 2001, DSRP en 2005 et SCRP en Crises énergétique, alimentaire et financière mondiale 8

9 macroéconomiques récemment mis en œuvre ; ii) dégage les contraintes à leur efficacité ; iii) présente les perspectives au regard des tendances d évolution de l environnement économique national, sous-régional et international ; iv) fait des recommandations pertinentes afin d assurer l atteinte des objectifs économiques et sociaux tout en renforçant la stabilité macro-économique. L édition 2010 du document Politiques Macroéconomiques : progrès, limites et perspectives s efforcera d atteindre ces objectifs et couvrira la période de 2000 à 2009 avec un focus sur les trois dernières années. Elle est structurée en sept (7) grands chapitres qui abordent chacun un aspect particulier des politiques macroéconomiques mises en œuvre au Bénin depuis le début des années Les quatre premiers chapitres du document portent respectivement sur les grandes orientations de la politique économique au Bénin et les performances en matière de croissance, les politiques budgétaires, les politiques sectorielles et la question du financement et de la dette. La politique monétaire, la politique des prix et les politiques sociales sont traitées successivement dans les deux chapitres suivants. Enfin, le dernier chapitre portera sur le thème «Construction d infrastructures, crise alimentaire et exonérations fiscales et douanières au Bénin en 2007 et 2008». 9

10 1. GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE AU BENIN ET PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE 1.1. LES GRANDES ORIENTATIONS EN MATIERE DE POLITIQUE ET STRATEGIE AU BENIN Les mesures de politique macroéconomique au cours de la décennie qui s achève ont trouvé leurs fondements dans des documents de stratégies et de politiques élaborés au cours de la période. La base de cet ensemble de documents est le rapport des études nationales de perspectives à long terme ayant conduit à la vision Bénin 2025 Alafia : «Le Bénin est, en 2025, un pays-phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie prospère et compétitive, de rayonnement culturel et de bien-être social». Ce document a été réalisé en 2000 (avec la Stratégie intérimaire ) et est depuis lors, la base de la politique économique du Gouvernement. En dehors du NLTPS, on a distingué deux séries de documents. Il s agit pour la première série des Programmes d Actions du Gouvernement (PAG) 1 et 2 qui ont constitué la source principale d orientation des politiques du gouvernement jusqu en Il y a aussi pour cette période, la version intérimaire et la première génération du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (Intérimaire et DSRP 1) et les documents de politiques et de stratégies sectoriels. En 2007, la vision Bénin 2025 Alafia a été déclinée en Orientations Stratégiques de Développement (OSD). Six orientations stratégiques ont été retenues à cet effet. Ces orientations sont les suivantes : i) reconstruire une Administration moderne et efficace, au service de l intérêt général et du développement du secteur privé ; ii) Assainir le cadre macroéconomique et maintenir sa stabilité ; iii) Promouvoir le renouveau économique par la mise en place d un environnement économique et institutionnel de norme internationale et par la diversification de l économie ; iv) Développer les infrastructures de qualité nécessaires à l accroissement des investissements privés ; v) Renforcer le capital humain pour améliorer la productivité de l économie nationale ; vi) Assurer le développement équilibré et durable de l'espace national. Elles sont accompagnées de mesures transversales, devant se traduire par : la promotion de la bonne gouvernance, en particulier sur les questions d intégrité, de civisme et de respect du bien public ; la promotion du dialogue social et du développement participatif ; la promotion du partenariat régional et international ; la mobilisation et l utilisation efficiente des ressources nécessaires au financement du développement. 10

11 L opérationnalisation des OSD a été faite à travers la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) qui est le cadre fédérateur et intégrateur des politiques sectorielles de l Etat et dont la première en date est la SCRP la SCRP est bâtie autour de cinq (5) axes stratégiques que sont : (i) l accélération de la croissance, (ii) le développement des infrastructures, (iii) le renforcement du capital humain, (iv) la promotion de la bonne gouvernance, (v) le développement équilibré et durable de l espace national. En 2009, le Gouvernement a fait élaborer «la Stratégie d Opérationnalisation et de Déclinaison en Plan d Investissements Sectoriels de la Vision Bénin 2025». Ce document est encore connu sous le non d «Agenda vers une Economie Emergente». Il a pour objet l atteinte du Renouveau Economique et la diversification économique, prônée par la troisième Orientation Stratégique de Développement. Selon cet Agenda, la construction du Bénin pour atteindre la vision de 2025 est semblable à la construction d une maison dont les fondements sont : (i) un environnement des affaires de classe internationale ; (ii) la disponibilité des infrastructures économiques de base ; (iii) la réforme et la modernisation de l Etat ; (iv) l aménagement du territoire. Sur ces fondements se dresseront cinq (5) piliers qui sont : i) le pilier central : Transport, Commerce et Services logistiques ; ii) le pilier Coton-Textile ; iii) le pilier Agroalimentaire ; iv) le pilier BTP et Matériaux de construction incluant le bois ; v) le pilier Culture, Tourisme et Artisanat. Cet agenda qui est la nouvelle boussole de la politique économique du Gouvernement devrait permettre de réaliser un Bénin émergent à l horizon La lecture de l Agenda pour un Bénin émergent suscite un certain nombre d interrogations relatives à sa mise en œuvre. Ces questions sont les suivantes : par 11

12 où commencer la construction du Bénin émergent? Faut-il attendre de poser les fondements avant de bâtir les piliers? Faut-il faire le tout en même temps? Par quel fondement commencer? Quel est l enchainement de la pose des piliers? En combien d années le Gouvernement compte-t-il poser les fondements? Par ailleurs, dans un contexte où les principales contraintes de l économie béninoise demeurent en place, faire passer le Bénin d un des pays les plus pauvres de la planète à un pays émergent en 15 ans ne paraît pas être une évidence. Aux OSD et à l Agenda pour un Bénin Emergent, il faut ajouter comme document ayant inspiré les politiques macroéconomiques, la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté qui s inspire largement des deux premiers documents et d autres politiques et stratégies sectorielles. Les différents programmes économiques et financiers concluent avec le FMI peuvent aussi être cités dans la rubrique des documents qui agissent sur les politiques macroéconomiques. Au total, les politiques macroéconomiques dont la plupart se fondent sur les politiques et stratégies contenues dans les documents présentés plus haut, ont imprimé, dans une certaine mesure, à l économie nationale un rythme de croissance du PIB dont l évolution est décrite dans le paragraphe suivant ANALYSE DE L EVOLUTION DES PERFORMANCES EN MATIERE DE CROISSANCE ECONOMIQUE Cette analyse est faite sur la base de la croissance observée en général et spécifiquement dans chaque secteur sur la période L évolution du Produit Intérieur Brut du Bénin entre 2000 et 2009 affiche deux moments importants. De 2000 à 2004, la croissance est dans une tendance globale à la baisse malgré le bond spectaculaire entre 2000 et Cette situation pourrait s expliquer notamment par la première expérience de mise en œuvre de la SCRP (qui n a véritablement pas permis une exécution cohérente des politiques) et aussi la crise de délestage de 2004 et les interdictions du Nigéria en ce qui concerne les réexportations béninoises entre 2003 et De 2006 à 2009, il est noté une reprise de la croissance qui s est très tôt essoufflée avec la décélération observée à partir de 2008 et la chute de Cette dernière évolution pourrait s expliquer notamment par les crises successives - énergétique ; alimentaire ; économique et financière internationales -. 12

13 Graphique 1 : Evolution de la croissance réelle (%) du PIB à prix constant de ,0 Evolution de la croissance au Bénin et ailleurs 10,0 5,0 0,0-5,0 6,3 4,8 4,4 3,9 4,6 5,0 3,1 3,8 2,9 2, PIB_Bénin PIB_Burkina PIB_Mali Source : INSAE ; FMI Toutefois, en comparant la croissance de l année 2009 du Bénin à celle d autres pays à économie similaire dans la sous région comme le Burkina Faso et le Mali, il ressort que les performances enregistrées sont en deçà de celles des autres pays. Cette situation au Bénin laisse penser que la gestion de la crise au niveau du Burkina et du Mali a été plus efficace. Le début de reprise entre 2006 et 2007 au Bénin est le fruit, entre autres, de la politique mise en œuvre par les autorités en 2006, traduite par leur volonté de renforcer les bases de l économie et les nombreux grands travaux lancés dans les BTP. Les avancées notées dans l élaboration des politiques sectorielles en cohérence avec la stratégie nationale pourraient être aussi citées en appui. Graphique 2 : Evolution de la croissance sectorielle à prix constant Source : DGAE/MEF La croissance dans les différents secteurs affiche des performances très mitigées. A l observation, les secteurs primaire et secondaire évoluent inversement, et ce, 13

14 notamment depuis l année En effet, une hausse dans le primaire correspond à une baisse dans le secondaire (et vice versa), ce qui laisse penser qu un point de croissance gagné dans l un de ces secteurs se fait au détriment de l autre. Les secteurs primaire et tertiaire étant les plus importants dans la structure du PIB, il s en suit que leur croissance tendant à la baisse entre 2007 et 2009 expliquent logiquement l évolution du PIB Global sur cette période. L analyse sectorielle approfondie permettra de dégager les spécificités sur les causes et les implications desdites évolutions. Graphique 3 : Contribution des différents secteurs au PIB entre 2000 et CONTRIBUTION A LA CROISSANCE -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 Sect. tertiaire Sect. secondaire Sect. Primaire PIB réel Source : DGAE/MEF En termes d évolution de la contribution à la croissance des différents secteurs sur la période , Il est observé que la richesse nationale au Bénin est produite notamment par les secteurs primaire et tertiaire, le secteur secondaire étant encore peu significatif dans cette contribution à la valeur ajoutée. Le tertiaire apparaît le secteur le plus prépondérant dans la formation du PIB au cours de ces dix dernières années. Il est suivi du secteur primaire qui reste aussi une part non négligeable dans la formation de la richesse nationale. Toutefois, on note entre 2000 et 2009 une présence effective des trois secteurs à la constitution de la valeur ajoutée du Bénin, à l exception des années 2004 et 2005 où, respectivement, le tertiaire et le secondaire d une part et le primaire d autre part, ont été absents. Ce fait pourrait s expliquer par les difficultés liées au délestage en 2004 et les restrictions imposées par le Nigéria dans les relations commerciales liant les deux pays. Cependant, l évolution de la contribution des secteurs à la croissance montre que les efforts d harmonisation des politiques portent peu à peu leurs fruits. 14

15 2. POLITIQUE BUDGETAIRE 2.1. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE La politique budgétaire constitue l un des principaux leviers de la politique économique de l Etat. Elle consiste à l utilisation de certains instruments budgétaires (dépenses publiques, prélèvements fiscaux) pour influer sur la conjoncture économique. Les objectifs de la politique budgétaire au Bénin transparaissent dans les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté. Elle vise principalement l assainissement des finances publiques. Il s agit en particulier : (i) d accroître les recettes de l Etat, grâce notamment à l élargissement de l assiette fiscale et à l amélioration de l efficacité des régies financières ; (ii) de maîtriser les dépenses. A partir de 2007, un accent particulier a été mis sur les dépenses d investissement public ainsi que l efficacité et la qualité des dépenses publiques notamment à travers la mise en place de la gestion des affaires publiques axée sur les résultats. La soutenabilité de la politique budgétaire au Bénin, à l instar des autres pays de l UEMOA est assurée à travers le respect des critères de convergence. Encadré 1 : Les stabilisateurs budgétaires automatiques La politique budgétaire consiste à utiliser certains instruments budgétaires pour influer sur la conjoncture économique. Ainsi, les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l activité économique. En effet, toutes les dépenses publiques ne sont pas indépendantes des variations à court terme de l activité économique. C est le cas des dépenses d indemnisation du chômage ou des prestations sociales versées sous condition de ressources qui sont mécaniquement liées à la conjoncture. Elles augmentent quand l activité économique se dégrade. Lorsque l activité économique ralentit, le montant des recettes fiscales diminue et le volume des dépenses publiques augmente. Cette dégradation provoque un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises atténuant donc l effet du ralentissement économique sur le secteur privé. Par contre, en période de forte expansion économique, les recettes fiscales augmentent contrairement aux dépenses. 15

16 Les recettes et les dépenses publiques contribuent ainsi à amortir les variations conjoncturelles de l activité économique. Par conséquent, elles constituent des stabilisateurs automatiques. Cependant, le plein fonctionnement du mécanisme de stabilisation automatique dépend du maintien des comportements de consommation des ménages et des entreprises et de la constance du niveau des taux d intérêt en période de récession. Source : Les finances publiques et la réforme budgétaire, 2ème édition En tant qu instrument de politique économique à la disposition de l Etat, la politique budgétaire est orientée depuis 2007, vers l atteinte du renouveau économique, tel qu il émane des Orientations Stratégiques de Développement. Elle est une déclinaison annuelle de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté. Ainsi, l année 2007 a été considérée comme une année de transition. Au cours de cette année, un accent particulier a été mis sur le renforcement du cadre macroéconomique (assainissement des finances publiques, apurement des arriérés, etc.). En 2008, le Budget Général de l Etat était porté par la volonté de l Etat de poursuivre et de renforcer les réformes structurelles, en particulier la réforme des entreprises publiques. Il s agissait pour l Etat de réaffirmer sa volonté de se désengager de l activité de production au profit du secteur privé. L objectif visé par ces réformes est de réduire les risques sur le budget des passifs des entreprises publiques généralement en difficulté, élargir l assiette fiscale et favoriser une croissance plus forte. En 2009, les mesures inscrites dans la Loi de Finances étaient orientées vers la dynamisation du secteur privé. Il s agissait de doter le pays d un système fiscal attractif pour les investisseurs en vue de l émergence d un environnement des affaires de classe internationale. La politique budgétaire en 2010 était axée sur le renforcement des infrastructures de base. La mise en œuvre de la politique budgétaire a été effective par la prise de plusieurs mesures : a. Mesures relatives au recouvrement des recettes i. Les mesures relatives à la fiscalité intérieure Plusieurs mesures ont été mises en œuvre pour améliorer l efficacité des régies financières, augmenter l assiette fiscale, améliorer l environnement des affaires, et lutter contre le chômage. On peut citer notamment (i) l actualisation et la simplification du Code Général des Impôts (CGI) ; (ii) le renforcement de la capacité des agents et l amélioration du parc automobile de la DGID ; (iii) l informatisation partielle des différents services des impôts et la multiplication des guichets de recouvrement. 16

17 Par ailleurs, le Gouvernement s est engagé dans le développement de la fiscalité personnelle. La principale mesure mise en œuvre dans ce cadre est l institution de l Identifiant Fiscal Unique qui devrait permettre d augmenter significativement l assiette fiscale. L utilisation de la fiscalité intérieure comme outil d amélioration de l environnement des affaires s est faite par la réduction du poids de l impôt sur l activité privée, en réponse notamment aux remarques exprimées par le Secteur Privé dans la plateforme des propositions fiscales relatives à la Loi de Finances Ces mesures ont porté entre autres sur la suppression du paiement de l Acompte sur Impôt assis sur les Bénéfices (AIB) par les grandes entreprises au cordon douanier et la réduction des taux d imposition portant sur le Bénéfice Net Commercial (BNC), le Versement Patronal sur Salaire (VPS), mais aussi et surtout sur le Bénéfice Industriel et Commercial (BIC). En effet, le taux servant à la détermination de l impôt sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux (BIC) a été réduit. Encadré 2 : Point des réformes structurelles sur les entreprises privées au 31 décembre 2009 En effet, dans la plupart des Etats membres de l UEMOA, le taux appliqué sur le bénéfice imposable pour la détermination de l impôt BIC, est compris entre 20% et 30%, alors que le Bénin appliquait les taux de 38 % aux sociétés et 35 % aux personnes physiques. Cette situation affectait l attractivité du Bénin pour les investisseurs étrangers. Le Gouvernement a corrigé cette insuffisance en portant ce taux à 25% pour les personnes physiques et les entreprises industrielles et à 30% pour les personnes morales autres que les industries. Suite à ces mesures d allègements fiscaux mises en œuvre par l Etat, la perte de recettes fiscales enregistrée est estimée à 16,9 milliards de FCFA3 dont 11,9 milliards de FCFA au titre de l impôt BIC, 69,2 millions FCFA au titre de l Impôt BNC et 4,8 milliards de FCFA au titre du VPS. Elle a contribué à hauteur de 0,5% du PIB au déficit budgétaire en Par ailleurs, afin d enrayer la tendance baissière des recettes intérieures en 2009 et limiter son impact sur l exécution budgétaire, un plan d actions d urgence a été élaboré, adopté et mis en œuvre progressivement à partir de Les actions de ce plan d action concernent notamment (i) la poursuite de la mise en œuvre de l Identifiant Fiscal Unique (IFU) et sa généralisation ; (ii) le renforcement des capacités de la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) ; la généralisation de l informatisation des services et l automatisation de la gestion des dossiers ; (iv) le renforcement des capacités de vérification des Inspecteurs des Impôts, etc. 3 Budget Economique 2011, DGAE, MEF 17

18 ii. Les mesures relatives à la fiscalité de porte Plusieurs mesures relatives à la fiscalité de porte ont été mises en œuvre depuis 2000 à travers les différentes Lois de Finances. Elles concernent principalement les exonérations sur les produits dont les pouvoirs publics veulent promouvoir l importation, les mesures de dynamisation du commerce de transit et les mesures de lutte contre les effets néfastes des crises alimentaire et financière internationales. S agissant des exonérations sur les produits dont les pouvoirs publics veulent promouvoir l importation, elles sont relatives aux exonérations sur les bus neufs (instituée dans la Loi de Finances, gestion 2000 et reconduite les années suivantes), le matériel informatique (Loi de Finances 2004), les machines et appareils agricoles (reconduites dans les différentes Lois de Finances depuis 2005), les matériaux pour la promotion de logements sociaux et les installations de distribution de produits pétroliers (instituées dans la Loi de Finances, gestion 2007), les motocyclettes quatre temps et leurs pièces détachées (instituées à partir de la Loi des finances 2008), etc. Par ailleurs, la taxe de voirie sur les véhicules en transit à destination de la République du Niger et du Burkina Faso, instituée par la Loi de Finances, gestion 1990, a été dans un premier temps supprimée par la Loi des Finances 2006 avant d être ré instituée par la Loi de Finances 2007 et supprimée à nouveau par la Loi de Finances Ceci dans le but d améliorer la compétitivité du Port de Cotonou et de dynamiser le commerce de transit avec les pays de l hinterland. La fiscalité de porte a aussi été utilisée comme un instrument de lutte contre les effets néfastes des crises alimentaire et financière internationales. En effet, dans le cadre de la crise alimentaire survenue en 2008, l Etat a mis en œuvre une politique de valeurs consensuelles sur les denrées de première nécessité afin de contenir la hausse des prix de ces produits. Cette politique consistait à réduire les valeurs en douane des importations de produits alimentaires ciblés afin de réduire leur prix sur le marché. Pour lutter contre le ralentissement économique induit par la crise financière internationale en 2009, la principale mesure sur la fiscalité de porte qui a été prise est relative à la réduction du taux de la Taxe Spéciale de Réexportation, passant de 8% à 4% en vue de la reprise du trafic à destination du Nigéria. Enfin, afin de renverser la tendance baissière des recettes de porte, l Administration douanière, à l instar de celle des Impôts a élaboré un plan d urgence. Les mesures inscrites dans ce plan d urgence concernent notamment : (i) la création à la Direction 18

19 Générale des Douanes et Droits Indirects d un Service d Etudes Stratégiques ; (ii) la dynamisation du Service des Enquêtes Commerciales de la Direction de la Lutte contre la Fraude ; (iii) le suivi électronique du transit ; (iv) le dégel des stocks de marchandises sous douane dans l enceinte du Port Autonome de Cotonou ; (v) la gestion automatisée des magasins et entrepôts sous douane ; (vi) l acquisition d un scanner mobile et d un scanner à palette ; (vii) l ouverture de quelques unités douanières sur le Nigeria (Ségbana, Kilibo, Kabo et Agouna) ; (viii) la révision de certaines valeurs consensuelles à la baisse ; (ix) la prise d un arrêté ministériel relatif aux Magasins et Aires de dédouanement et Magasins et Aires d Exportation (MAD/MAE) ; etc. b. Les mesures relatives aux dépenses La politique de dépenses vise essentiellement le respect des critères de convergence qui tiennent compte des dépenses tout en améliorant les conditions de vie des populations et en créant les conditions propices pour une croissance économique soutenue. Les critères de convergence concernés sont notamment : Le ratio du solde budgétaire de base qui doit être positif ; Le ratio de la masse salariale rapportée aux recettes fiscales qui doit être inférieur à 35% ; Le ratio des investissements publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales qui doit être supérieur à 20%. Par ailleurs, le Gouvernement au cours de la dernière décennie a procédé : i) au relèvement du point indiciaire des salaires des agents de l Etat ; ii) à l augmentation des primes et indemnités aux fonctionnaires, en particulier ceux de la santé et de l éducation ; iii) au reversement des agents occasionnels dans la fonction publique ; iv) à l augmentation progressive du ratio investissements publics rapportés au PIB ; etc. Il faut souligner que le Système Informatisé de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) est un outil à la disposition du pouvoir public qui lui permet de réguler le rythme des dépenses publiques LES RESULTATS Les différentes mesures mises en œuvre au Bénin dans le cadre de la politique budgétaire ont permis d accroître aussi bien les recettes fiscales que les recettes 19

20 non fiscales. Les recettes totales sont passées de 266,2 milliards de FCFA en 2000 à 575,8 milliards de FCFA en 2009, soit un accroissement de 116,3% en 10 ans. Les recettes budgétaires sont restées tributaires des recettes fiscales qui ont représenté plus de 80% des recettes totales sur les dix dernières années. Elles sont passées de 234,1 milliards de FCFA en 2000 à 500,4 milliards de FCFA en 2009, soit une hausse de 113,7%. Les recettes non fiscales ont connu la même tendance que les recettes fiscales avec toutefois un pic en Elles sont en effet passées de 38,1 milliards de FCFA en 2007 à 69,1 milliards de FCFA en 2008, soit une hausse de 81,4%. La hausse des recettes non fiscales enregistrée en 2007 est principalement imputable au relèvement par le Gouvernement des droits de licence GSM qui sont passés de 5 à 30 milliards de FCFA. En ce qui concerne la pression fiscale, ce n est qu en 2008 que le Bénin a atteint le seuil de 17,0%, prescrit par le Pacte de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité. Tableau 1 : Evolution des recettes de 2000 à 2009 Recettes totales (Mrds FCFA) Recettes fiscales (Mrds FCFA) Recettes non fiscales (Mrds FCFA) Taux de Pression fiscale (% du PIB) Source : MEF ,2 281,1 318,2 342,9 351,4 383,4 417,0 548,0 581,3 575,8 234,1 247,3 282,5 307,2 311,4 334,0 378,9 446,7 512,2 500,4 32,1 33,9 35,7 35,7 40,0 49,4 38,1 101,3 69,1 75,4 13,9 13,5 14,4 14,9 14,6 14,5 15,4 16,9 17,2 16,1 La baisse du taux de pression fiscale en 2009 est principalement imputable aux effets néfastes de la crise financière et économique internationale. Selon les résultats de la Commission Nationale de Gestion de l Impact de la Crise Financière et Economique Internationale sur le Développement Economique et Social du Bénin, la crise économique a induit une baisse de recettes budgétaires de 48,6 milliards de FCFA en Cette situation, couplée avec les répercussions des mesures prises par le Nigeria dans le cadre de la crise alimentaire de 2008 (réduction des taxes sur l importation de riz entre autres avec comme conséquences la dépréciation du naira, et le fléchissement de l activité commerciale) sont les principaux facteurs responsables de la contreperformance enregistrée en

21 S agissant des dépenses, elles sont passées de 326,1 milliards de FCFA en 2000 à 805,4 milliards de FCFA en 2009, soit une hausse de 146,9%. L évolution des dépenses totales est tirée par les dépenses de personnel et les dépenses d investissement. Les dépenses de personnel sont passées de 72,1 milliards de FCFA en 2000 à 225,9 milliards de FCFA en S agissant de la mise en œuvre des orientations économiques du Budget Général de l Etat sur les trois dernières années, il est noté en 2007, un assainissement des finances publiques conformément à l orientation de la politique économique retenue par le Gouvernement en cette année. En effet, le Bénin a été l un des rares pays de l UEMOA à avoir respecté tous les critères de convergence de premier rang. La plupart des critères de second rang ont été également respectés : le déficit budgétaire a été maîtrisé ; l inflation a été contenue ; les arriérés n ont pas été accumulés ; la masse salariale a été maîtrisée et le taux de pression fiscale a pratiquement atteint la norme recommandée par l UEMOA. Il faut souligner que depuis 2004, exception faite de 2007, le niveau des dépenses de personnel est en violation du critère de convergence de l UEMOA selon lequel elles ne devraient pas excéder 35% des recettes fiscales. Ce critère fait partie des critères de soutenabilité des finances publiques. Le ratio le plus important est celui obtenu en L importance de la masse salariale en 2009 est en liaison entre autres avec le reversement des agents contractuels dans la fonction publique et l'octroi des primes et avantages aux agents, en particulier ceux de la santé et de l éducation. S agissant du solde budgétaire de base, critère clé du Pacte de Convergence, de Stabilité et de Croissance de l UEMOA, il n a pas été respecté sur toute la période. Ni l UEMOA, ni la BCEAO n a les moyens de mettre en œuvre les mesures coercitives pour amener les Etats à respecter les critères de convergence communautaires. S agissant de la mise en œuvre des réformes structurelles, les opérations de privatisations engagées par le Gouvernement depuis 2008 ont rapporté au Trésor Public, plus de 40 milliards de FCFA 4. Aucune étude n est encore menée sur l efficacité de ces actions de réformes sur les performances des entreprises cédées. Cependant, il est évident qu elles ont contribué à soulager les finances publiques. 4 Tableau des Opérations Financières de l Etat des années 2008, 2009 et à fin juillet

22 Le déficit budgétaire est resté maîtrisé depuis 2000 et ressort à 5% du PIB au maximum. Toutefois, depuis 2008, on note une tendance à la dégradation qui peut s expliquer par la nécessité de faire jouer les stabilisateurs automatiques pour atténuer l effet de la crise économique. L ampleur du déficit est principalement imputable à la politique de salaire et d investissement du Gouvernement. Tableau 2 : Soldes budgétaires Solde global (base engagement) (% du PIB) Solde budgétaire de base ,6-2,8-2,0-5,4-3,6-4,8-2,7-1,4-3,5-7,4 1,7 0,1 0,7-2,1-0,6-1,9 0,1 2,9 0,4-4, LES LIMITES La politique budgétaire au Bénin est limitée par : (i) la grande vulnérabilité des finances publiques aux chocs exogènes, en particulier celles en provenance du Nigeria ; (ii) la porosité des frontières ; (iii) le faible moyen en ressources matérielles et humaines des régies financières ; (iv) la faible organisation des régies financières ; (v) la lourdeur de la chaine de dépenses ; (vi) l exécution de dépenses non programmées au Budget Général de l Etat ; (vii) la corruption. La politique budgétaire au Bénin est particulièrement vulnérable aux chocs extérieurs, en particulier celles en provenance du Nigeria. L évolution de la conjoncture et les différentes mesures de politique économique mise en œuvre dans ce pays ont un impact significatif sur l économie béninoise. Par exemple, les mesures prises en 2009 par le Gouvernement Nigérian dans le cadre de la lutte contre les effets néfastes de la crise alimentaire, en particulier le désarmement tarifaire sur l importation des produits alimentaires dont le riz, a provoqué une baisse significative des importations de riz «paraboiled» passant par le Port de Cotonou. Il en a résulté, une perte de recettes douanières qui avoisinerait 19 milliards de FCFA 5 La porosité des frontières, notamment celles avec le Nigeria, constitue également une limite majeure de la politique budgétaire au Bénin. Il faut rappeler que le Bénin partage avec le Nigeria, une frontière d une longueur totale 773 Km. L insuffisance des postes douaniers le long de la frontière en fait une frontière particulièrement poreuse. Ainsi, certaines mesures d exonération fiscale ou de valeurs consensuelles pourraient se révéler être une forme de subvention de la 5 Budget Economique 2010 de la Direction Générale des Affaires Economiques 22

23 consommation des pays voisins et les rendre inefficaces 6. La politique de valeurs consensuelles mise en œuvre par le Gouvernement en 2008 pour lutter contre la flambée des prix des produits alimentaires s inscrit dans ce cadre. Le faible moyen en ressources matérielles et humaines des régies financières limite leur efficacité et donc celle de la politique budgétaire. Elle se caractérise par : (i) un système d information parcellaire et non intégral (Takoe, Gesexo, Rfu, Winimpots) ; (ii) une absence de logiciel qui empêche le recoupement d information sur les contribuables ; (iii) une insuffisance de moyens permettant le développement des recherches et des enquêtes ; (iv) une Insuffisance de moyens matériel et mobilier ; (v) une insuffisance et une faible qualification du personnel notamment dans les Nouvelles Technologies de l Information et de la Communication. Encadré 2 : Faiblesses du système fiscal béninois Dans le but de mettre en place au Bénin une fiscalité de développement, le Gouvernement béninois a mis en place en juin 2008, le Groupe de Réflexion sur la Fiscalité de Développement Selon les résultats des travaux du GRFD, les faiblesses qui caractérisent le système fiscal béninois sont notamment : Source : Rapport Provisoire du GRFD, juin «Le Gouvernement béninois face à l inflation du dernier trimestre 2007» Article de la parution N 001 de Eco Finances. (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) une multitude des exemptions et régimes particuliers, notamment les exonérations hors Code Général des Impôts et hors code des douanes qui sont nuisibles au système fiscal ; Des régimes douaniers suspensifs (mal encadrés) qui constituent des occasions de fraude et d évasion fiscale ; une non mise à jour régulière de la législation fiscale. Le Code Général des Douanes n a jamais été mis à jour, le Code Général des Impôts n a été mis à jour en profondeur que deux fois depuis 1960) ; une mauvaise application du Code Général des Impôts et celui des Douanes dans leur contenu ; le défaut d interconnexion entre les services d une part et entre les administrations d autre part ; l absence de dispositions fiscales spécifiques aux pôles prioritaires de développement identifiés par le Gouvernement ; (vii) un secteur informel en pleine expansion ; (viii) le défaut d interconnexion entre les services de l Administration fiscale ; (ix) l insuffisance de l informatisation ; (x) (xi) l insuffisance de moyens matériels et de ressources humaines de qualité au sein de l Administration fiscale ; l existence de taxes parafiscales, etc. 23

24 Il faut également souligner que le niveau d organisation des régies financières est faible, ce qui réduit l efficacité de la politique budgétaire. En effet, les procédures de paiement et de déclaration sont encore lourdes ; les délais de réponse aux usagers sont longs et la plupart des régies financières n ont pas de service d accueil. La lourdeur de la chaine de dépenses, encore appelée «circuit financier» constitue une limite majeure de la politique budgétaire et une entrave au développement économique du pays. Entre le moment de l ordonnancement de la dépense et le moment où les ressources sont décaissées, il s écoule généralement un temps indéterminé, rendant difficile la planification, et créant du retard dans l exécution de plusieurs projets ainsi que des surcoûts à l Administration Publique. Cette lourdeur affecte également les entreprises attributaires des marchés publics dans leur trésorerie qui les empêche de remplir convenablement leurs obligations envers les banques. L exécution de dépenses non programmées au budget est une autre limite de la politique budgétaire du Bénin. Ce phénomène qui a commencé à prendre de l importance ces dernières années au Bénin compromet l efficacité de la politique budgétaire en ce sens qu il rend difficile, voire impossible l atteinte des objectifs initialement assignés au Budget. Il est donc souhaitable qu un effort de respect des actions programmées soit fait par les responsables chargés de son exécution. Enfin, il faut souligner la persistance de la corruption dans l exécution budgétaire qui crée des surcoûts à l Etat et qui limite la portée et l efficacité des dépenses réalisées par l Etat LES PERSPECTIVES A moyen terme, la politique budgétaire actuellement mise en œuvre par le Gouvernement devrait se poursuivre. Elle sera conduite conformément aux Orientations Stratégiques de Développement et à la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté Pour 2011, en plus des objectifs de l élargissement de l assiette fiscale et de l efficacité des dépenses publiques, la politique budgétaire devrait s inscrire dans la poursuite des mesures engagées depuis 2006, notamment la création d un cadre propice au secteur privé ; le renforcement des infrastructures de base ; la promotion du développement à la base et l aménagement de l espace national. Par ailleurs, le Gouvernement prépare depuis le second semestre 2008, une réforme de grande envergure à travers la fiscalité de développement. Elle 24

25 permettra de mettre sur pied un système fiscal moderne, cohérent, simplifié, équitable et transparent. Cependant, la politique budgétaire serait affecté dans les années à venir par : i) L entrée en vigueur des Accords de Partenariat Economique ; (ii) L entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO. En effet, la signature des Accords de Partenariat Economique conduira à terme à l instauration d une zone de libre échange entre les pays d Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et l Union Européenne. L entrée en vigueur de ces accords conduira à une baisse des recettes, en particulier les recettes de porte et à une déstabilisation du tissu productif béninois encore embryonnaire, si rien n est fait. La politique budgétaire devra prendre en charge cette menace. La réexportation représente près de la moitié des importations béninoises. L essentiel des produits réexportés est destiné au Nigeria. L entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO pourrait considérablement diminuer le flux de marchandises qui passent par le Port de Cotonou et impacter de manière significative les recettes douanières et l activité économique. 25

26 3. POLITIQUES SECTORIELLES Les différentes mesures de politiques mises en œuvre au cours de la dernière décennie au niveau sectoriel ont reposé sur les différentes générations de documents de Stratégies nationales (de Croissance) pour la Réduction de la Pauvreté et les spécificités définies par chaque régime politique dans les grandes orientations de la conduite de la politique économique du pays. Même si, d une stratégie à une autre, les axes d intervention définis ont connu quelques modifications, les objectifs poursuivis pour le renforcement du cadre réel de l économie et l amélioration des performances au niveau des différents secteurs, ont été de : Multiplier les sources de la croissance, notamment à travers la diversification de l agriculture ; Renforcer la compétitivité avec la promotion d un secteur privé fort ; Développer les infrastructures de transport et de communication ; Renforcer la stabilité du cadre macroéconomique et la qualité de l administration. Aussi, depuis 2000, le contexte économique du Bénin reste-t-il marqué par plusieurs et différentes crises successives, allant des délestages énergétiques à la crise économique internationale et financière en passant par la crise alimentaire. Ces chocs qui sont intervenus ont également conditionné certaines politiques sectorielles et influencé fortement les résultats obtenus dans la plupart des domaines. C est dans ce contexte que l analyse du secteur réel est réalisée LES OBJECTIFS DES POLITIQUES SECTORIELLES Les Politiques Mise en Œuvre dans le Secteur Primaire Les différentes stratégies mises en œuvre dans le primaire sont dominées par la politique agricole. Certes d importantes mesures sont aussi prises et mises en exécution dans les autres branches du primaire La politique agricole Avec l adoption des Documents de Stratégies et de Réduction de la Pauvreté (depuis la stratégie intérimaire jusqu aux SCRP), la politique agricole s est inscrite dans les orientations générales définies. A cet effet, plusieurs documents de stratégies ont été élaborés pour la conduite des actions dans l agriculture. On 26