Avis. Alsace, territoire fragile? Gestion de l espace, cadre de vie, lien social

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1 Avis Alsace, territoire fragile? Gestion de l espace, cadre de vie, lien social Avis du 12 juin 2006

2 Vu la Loi n du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des Communes, des Départements et des Régions, Vu les articles L et suivants du code général des collectivités territoriales, relatifs à l organisation de la Région, Vu les articles L et L du code général des collectivités territoriales, relatifs aux compétences du Conseil économique et social régional, Vu le projet d avis transmis par la commission qualité de la vie, environnement et solidarités du CÉSA le 6 et 8 juin 2006, Vu la décision du bureau du CÉSA en date du 12 juin 2006, Jean-Paul GUTFREUND, rapporteur, entendu en séance plénière, Le Conseil économique et social d Alsace a voté le présent avis par : 42 pour 5 contre 18 abstentions 2 Conseil économique et social d Alsace Avis n Juin 2006 Alsace, territoire fragile? Gestion de l espace, cadre de vie, lien social

3 Sommaire Introduction Etat des lieux Urbanisation : un espace de plus en plus convoité Environnement : une situation géographique spécifique et des causes planétaires Social : un état des lieux contrasté Donner du sens et du contenu au développement durable en région Finalités et démarche du développement durable Les passages obligés pour l Alsace Préserver et reconquérir un environnement de qualité en gérant l espace autrement Rendre le logement accessible à tous Accompagner les personnes en difficulté et prévenir la pauvreté Propositions pour agir...10 Sensibiliser et informer pour «produire et consommer autrement»...10 Favoriser le cycle naturel de l eau...11 Réguler l artificialisation des terres...11 Disposer d un Schéma Régional d Aménagement et de Développement du Territoire orienté vers le développement durable...12 Privilégier un outil : l Etablissement Public Foncier...12 Encourager un appui conseil aux collectivités...13 Promouvoir l habitat intermédiaire...13 Généraliser la basse consommation d énergie dans le bâti...14 Soutenir «l investissement énergie» dans le logement social...14 Prévoir une part de logement aidé dans tout programme...15 Promouvoir l écomobilité...15 Créer les conditions d une plus grande mobilité des personnes en difficulté...16 Renforcer les actions en direction des personnes en difficulté...16 Conclusion...17 Remerciements / Contact...18 Annexes : fiches indicateurs

4 Table des sigles utilisés - EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunal - EPF : Etablissement Public Foncier - HLM : Habitation à Loyer Modéré - PDE : Plan de déplacement d entreprise - PLH : Programme Local pour l Habitat - PLU : Plan Local d Urbanisme - RMI : Revenu Minimum d Insertion - SCOT : Schéma de Cohérence Territorial - SRADT : Schéma Régional d Aménagement et de Développement Durable du Territoire - SEM : Société d Economie Mixte Liste des fiches - indicateurs - Fiche 1. Démographie ; - Fiche 2. Revenus ; - Fiche 3. Personnes en difficulté, logement, famille ; - Fiche 4. Se loger en Alsace ; - Fiche 5. Petite enfance ; - Fiche 6. Santé ; - Fiche 7. Personnes âgées ; - Fiche 8. Occupation de l espace ; - Fiche 9. Etalement urbain ; - Fiche 10. Comparaisons européennes en matière d urbanisme et d habitat ; - Fiche 11. Air ; - Fiche 12. Eau ; - Fiche 13. Biodiversité et milieux naturels ; - Fiche 14. Energie ; - Fiche 15. Gouvernance en matière d environnement ; - Fiche 16. Gouvernance en matière de logement 4

5 Introduction Le CESA a décidé d une autosaisine autour de la question «Alsace, territoire fragile?». L assemblée a souhaité décliner cette question en suivant plusieurs approches : gestion de l espace, cadre de vie, lien social. L Alsace se caractérise par un territoire frontalier à forte densité démographique. Son espace est soumis à de fortes pressions de par ses différents usages et usagers. Cette situation a de nombreuses incidences sur le cadre et la qualité de vie des Alsaciens. Sur le plan social, les indicateurs régionaux de pauvreté et de chômage augmentent plus rapidement qu ailleurs depuis 2002, tout en restant inférieurs aux moyennes nationales. Dans une perspective de développement durable, c est à dire «répondre aux besoins du présent sans compromettre les capacités des générations futures à répondre aux leurs» 1, organiser et structurer autrement l espace participe d une véritable nécessité. Cela suppose de réfléchir à de nouvelles formes de gestion de cet espace dans une triple dimension économique, sociale et environnementale. De nombreux travaux du CESA passés et en cours, dont celui consacré à l industrie 2 traitant de la dimension économique, le CESA n a pas approfondi cet aspect. Il n a pas non plus entamé de réflexion sur l agriculture, ce sujet constituant à lui seul une éventuelle saisine de l assemblée. Il en est de même pour le thème de la santé, qui a cependant donné lieu à la rédaction d une fiche indicateur. Par ailleurs, plusieurs avis récents du CESA ont d ores et déjà permis d aborder la notion de développement durable dans des domaines spécifiques. Les propositions issues des avis portant sur «Les énergies renouvelables» et «Les transports dans l aménagement du territoire» de 2003 restent d actualité. 1. Etat des lieux La commission a établi un état des lieux sur la base de nombreuses auditions ainsi que de données statistiques. Il constitue un diagnostic régional présenté sous la forme d un ensemble de seize fiches annexées au présent avis, dont les éléments essentiels sont repris ci-après sous forme synthétique. Dans l espace du Rhin Supérieur, l Alsace est la seule région ayant un solde naturel de population positif. Contrairement à la plupart des régions du grand Est, l Alsace présente un solde démographique positif et reste attractive. En 2015, l Alsace pourrait compter entre et habitants supplémentaires 3. L Alsace, territoire densément peuplé et urbanisé, est confrontée à des problèmes liés à la rareté du foncier et de ses effets sur l organisation de l espace, à des aspects environnementaux et sociaux préoccupants. 1 Rapport Bruntland intitulé «Notre avenir à tous» ONU Avis du CESA «La place de l industrie en Alsace» Prévisions de l INSEE, données du scénario central Cf. Fiche 1. Démographie. 5

6 1.1. Urbanisation : un espace de plus en plus convoité D après l INSEE, 81 % du territoire alsacien abritant 93 % de la population, est sous influence urbaine. La densité atteint 218 habitants au km 2, soit près de deux fois la moyenne nationale. Avec 11 % de son territoire artificialisé 4, l Alsace se situe en troisième position en France moyenne 6,1 %), derrière l Ile-de-France et le Nord-Pas-de-Calais. De 1984 à 2000, la progression annuelle moyenne des terres artificialisées a été d environ hectares par an en région. L espace est de plus en plus convoité. En Alsace, le prix du terrain à bâtir est le plus élevé des régions de province, avec cependant des écarts importants entre territoires. La consommation d espace pour l implantation d infrastructures demeure forte. En matière de zones d activités économiques, si le foncier disponible reste important, il ne répond pas toujours à la diversité des demandes. Sur la base des évolutions socio-démographiques en cours, et notamment de l accroissement de la part des personnes âgées dans la population régionale, la baisse de la taille des ménages, et corrélativement une forte augmentation de leur nombre se poursuivront, voire s accentueront. La croissance démographique prévisible en Alsace et le niveau d activité économique correspondant auront des conséquences sur l occupation de l espace, à savoir : - une pression renforcée sur les ressources, les espaces naturels et la biodiversité ; - un risque accru de dégradation du cadre de vie et des paysages ; - une poursuite du phénomène de métropolisation et d étalement urbain ; - une forte demande de logements nombre et type de logements, localisation, ) ; - un accroissement des déplacements et des engorgements routiers ; - des nuisances sonores en forte progression. Ces tendances, connues, se sont accentuées dans les années Un stade critique est atteint aujourd hui : l équilibre environnemental et social est menacé Environnement : une situation géographique spécifique et des causes planétaires En raison de sa situation dans le fossé rhénan et de l activité humaine, l Alsace voit ses ressources naturelles telles que l eau, l air et la biodiversité, fragilisées. L Alsace et le Pays de Bade disposent d une nappe phréatique importante, nécessaire à leurs habitants et utile à son agriculture et à son industrie. La qualité des eaux souterraines est préoccupante et continue de se détériorer : 36 % de la surface de la nappe rhénane présente une qualité qui ne répond plus aux critères de production d eau potable sans traitement. L accroissement des déplacements individuels travail, études, loisirs ) et des transports routiers régionaux et de transit), les installations de chauffage, combinés avec la mauvaise ventilation du couloir rhénan engendrent une détérioration de la qualité de l air. On relève en moyenne 40 jours par an de dépassement des normes de qualité de l air pour l ozone. Concernant les nuisances sonores 5, les données synthétiques font aujourd hui défaut au niveau régional ; celles identifiées se situent le long des axes de circulation. La richesse des écosystèmes de l Alsace, sa biodiversité près de 37 % des espèces en danger) et ses paysages sont menacés par une urbanisation non maîtrisée, ainsi que par la détérioration 4 Surface artificialisée s'entend comme le regroupement du bâti continu + bâti discontinu + grandes emprises + végétation en milieu urbain. 5 Selon le rapport de B. HUGO, le bruit est devenu, loin devant la pollution de l air 18 %), la première nuisance de la vie quotidienne dont se plaignent les Français 40 %). Colloque «Environnement et santé» 4/12/2000-V. JAWORSKI-URS Strasbourg) ; En France, 80% des bruits émis proviennent des transports Sources Agenda 21-Ville d Orléans). 6

7 écologique générale à laquelle participent les habitudes, les choix et les comportements individuels et collectifs. Au plan mondial, les scénarii diffèrent, mais l ensemble des recherches scientifiques convergent : les gaz à effet de serre sont responsables du réchauffement climatique, leur réduction étant l un des enjeux majeurs du 21 ème siècle. La question énergétique se pose par ailleurs : les énergies fossiles sont limitées et, au rythme de leur consommation actuelle, elles se feront plus rares et plus chères Social : un état des lieux contrasté L Alsace dispose du revenu moyen le plus élevé des régions hors Ile-de-France en raison notamment de l effet frontalier et de la proportion des actifs plus importante qu ailleurs ; l éventail des revenus y est plus resserré. En 2003, près de 12 % de la population de moins de 65 ans vivait sous le seuil de pauvreté 6 : moins de la moitié percevait des minima sociaux. Fin 2005, l Alsace comptait allocataires du RMI, leur part dans la population étant plus faible en Alsace que la moyenne métropolitaine. Cependant, leur nombre a augmenté rapidement entre 2000 et 2005 : l évolution a été de plus de 40 % en Alsace contre 15,6 % pour l ensemble de la métropole. Alors que la pauvreté s était progressivement réduite ces dernières décennies sous l effet de l augmentation générale du niveau de vie, elle gagne à nouveau du terrain. Le retournement de la situation sociale alsacienne s est opéré en 2001, essentiellement en raison de la détérioration de l économie régionale. Les pertes d emploi dans le secteur de l industrie, et surtout la diminution du nombre d emplois peu qualifiés, fragilisent une partie de la population. Tout en augmentant sur l ensemble du territoire alsacien, la pauvreté reste surtout concentrée dans les trois principales villes Strasbourg, Colmar, Mulhouse. Les cartes des taux de chômage, celles des bénéficiaires des minima sociaux, celles de la population sous le seuil de pauvreté et celles des logements sociaux se superposent et, sans surprise, se localisent dans les trois grandes agglomérations alsaciennes. La pauvreté concerne plus particulièrement des jeunes de moins de 30 ans, des personnes isolées et des familles monoparentales. Quand les fragilités s additionnent, les populations potentiellement exposées augmentent. Avec l emploi, le logement est l un des éléments essentiels qui structure la vie des individus. La question du logement se pose en Alsace avec une acuité accrue en raison notamment du manque de logements sociaux. La part de ces logements n y représente que 13 % des résidences principales, alors que la moyenne nationale s établit à 17 %. Dans le Bas-Rhin, parmi les demandeurs de logement sociaux, la part des demandeurs sans logement propre résidant en hôtel, foyer ou hébergés) représente près d un tiers. Le nombre de ceux qui éprouvent des difficultés à se loger grandit et touche les personnes sous contrats précaires, les ménages ayant des budgets serrés, une partie des classes moyennes Alors que la revalorisation des barèmes d aide au logement s est élevée à 1,5 %, les loyers et charges ont progressé davantage en Si la mixité sociale reste un objectif politique, le fonctionnement du marché du logement engendre une ségrégation sociale et spatiale de fait. Celle-ci se manifeste en Alsace, comme dans les autres régions françaises. Les études régionales confirment la persistance des inégalités sociales en terme de santé. Ces inégalités sont renforcées régionalement en raison de pathologies plus prégnantes, que sont notamment les maladies cardio-vasculaires et les cancers. 6 Cf Fiche 2. Revenus : Le seuil de pauvreté ou seuil de bas revenus représente la moitié du revenu médian. 7

8 Quelles seraient, sur la base du diagnostic établi et de certaines prévisions, les conséquences d un scénario au fil de l eau? - une poursuite de l artificialisation des terres, avec une accentuation des déséquilibres des cycles naturels et une régression de la biodiversité sous toutes ses formes ; - des eaux de surface et une nappe de plus en plus fragilisées en quantité et qualité ; - une situation des transports de plus en plus problématique ; - des logements relativement plus rares et toujours plus chers ; - une pauvreté accrue. Comment infléchir de telles perspectives? 2. Donner du sens et du contenu au développement durable en région Quel avenir pour les générations futures? Comment l imaginer et le construire? Le développement durable, tant du point de vue de la démarche que de ses finalités, relève d un choix impératif Finalités et démarche du développement durable Le doute est jeté sur un développement linéaire et une croissance sans fin. La question centrale du développement durable est celle de la satisfaction des besoins actuels et futurs de l humanité et de sa survie. Le développement durable interroge les modes actuels de consommation et de production, au regard non seulement de leurs effets immédiats mais également plus lointains. Trop souvent, le développement durable est relégué à la marge du processus de prise de décisions. Or, il devrait être au cœur des stratégies pour construire le futur cadre de vie de nos enfants. Il s agit de reconquérir un état d équilibre et de le conserver pour l avenir. La performance recherchée doit être globale c est à dire à la fois économique, sociale et environnementale. Le développement durable nécessite une nouvelle démarche : il décloisonne les sujets et met en œuvre de nouveaux principes participation, précaution, réparation), de nouvelles méthodes définition d objectifs, mesure des résultats, recherche de consensus, consultation, concertation) induisant de nouveaux modes d élaboration de la décision, afin de créer les conditions du compromis. Cette démarche implique la construction de nouvelles gouvernances Les passages obligés pour l Alsace Les travaux du CESA ont mis en évidence des fragilités sur le plan environnemental et social en région, de même qu un certain nombre d aspects transversaux : forte urbanisation d une partie croissante du territoire, augmentation continue des déplacements et des engorgements routiers, difficultés de certaines catégories de population à se loger Dans ce contexte, quels sont les passages obligés pour donner sens et contenu au développement durable en région? Préserver et reconquérir un environnement de qualité en gérant l espace autrement Préserver et reconquérir un environnement de qualité est possible. La gestion de l espace est alors centrale, pour préserver les équilibres essentiels. 8

9 La maîtrise foncière se trouve au carrefour des préoccupations environnementales, économiques et sociales : - préoccupations environnementales : les déplacements domicile-travail-loisirs sont les premiers responsables des émissions de gaz à effet de serre ; or le développement de l habitat sous la forme de lotissements pavillonnaires, la création d équipements collectifs et l implantation de zones d activités sont fortement consommateurs de foncier, le plus souvent au détriment d espaces agricoles ou naturels, ce qui fragilise les écosystèmes ; de plus, ces extensions sont rarement articulées avec des transports collectifs et des services de proximité ; - préoccupations économiques : le manque de foncier ou son coût élevé peut freiner l investissement immobilier, voire entraîner la disparition de certaines activités ; - préoccupations sociales : le coût du terrain à bâtir exclut les classes modestes, voire moyennes, de l accession à la propriété ; il explique en partie la pénurie de l offre de logements aidés. L étalement urbain en tache d huile des années soixante s est mué en émiettements, au sein de vastes territoires, incluant des communes rurales et touchant les villes moyennes. Un sentiment de non maîtrise de l urbanisation prévaut. Certains choix d aménagement ont des effets induits considérables. Si rien n est fait, la métropolisation non organisée de la région se poursuivra, accentuée par la croissance démographique. Les acteurs en présence sont nombreux particuliers, agriculteurs, promoteurs, investisseurs, élus ) avec des intérêts trop souvent divergents. La réflexion doit porter sur une manière d urbaniser qui «ménagerait» l espace, tout en répondant aux aspirations d intérêt général dans une logique de développement durable Rendre le logement accessible à tous Dans un de ses avis 7, le CESA s alarmait de la crise du foncier et du manque de logements sociaux dans notre région. Aujourd hui, la situation est encore plus préoccupante. En effet, les niveaux des prix atteints sur la majorité du territoire alsacien ne permettent plus à un nombre croissant de concitoyens d acquérir leur logement. Cette situation se répercute sur le marché locatif, et ce d autant plus que l offre en logements sociaux reste très insuffisante. Le logement se révèle être un facteur d exclusion pour une part croissante de la population. La situation alsacienne du logement n est pas perçue avec l acuité qu elle mérite. La mesure des changements et de la ségrégation sociale et spatiale à l œuvre n a pas été suffisamment prise en compte. Cela s explique notamment par : - le poids croissant de la part du budget des ménages consacrée au logement location ou accession à la propriété) ; - la dégradation de la situation économique et l accroissement consécutif du nombre de personnes relevant des minima sociaux ; - le manque de logements sociaux, leur part parmi les résidences principales étant nettement inférieure à la moyenne nationale. En Alsace, l offre de logements se trouve insuffisamment diversifiée et le logement social inégalement réparti sur le territoire. De plus, l offre de logement n intègre pas suffisamment les évolutions socio-démographiques : augmentation du nombre de familles monoparentales, de personnes âgées, de jeunes de moins de 30 ans avec peu de ressources ayant des besoins spécifiques. La puissance publique est loin d être passive face aux problèmes posés mais les réponses, les moyens mis en œuvre et leur articulation ne sont pas à la hauteur des défis posés. Les modifications de compétences en matière de logement s accompagnent de priorités réaffirmées par les différents acteurs : pour l Etat au travers de la Loi «Engagement national pour le logement», pour les Conseils Généraux et les EPCI par la délégation des aides à la pierre, pour 7 Avis du CESA «Le logement en Alsace»

10 les communes par la Loi Solidarité et Renouvellement Urbain SRU) et la mise en œuvre des PLU Ces changements constituent une opportunité pour mettre à plat la situation et construire des politiques articulant lien social et occupation de l espace Accompagner les personnes en difficulté et prévenir la pauvreté Les situations de pauvreté sont extrêmement diverses et ne se limitent pas aux allocataires de minima sociaux. Certains salariés, y compris parmi ceux qui bénéficient d un contrat de travail à durée indéterminée, sont touchés par la pauvreté. Parmi les causes extrêmement diverses, les difficultés à se loger sont de plus en plus présentes. Les loyers et les charges grèvent les budgets, particulièrement ceux des plus démunis, l aide au logement n ayant pas progressé au même rythme que les coûts. Les statistiques disponibles aux plans national et régional ne permettent pas d appréhender l ensemble des situations de pauvreté. Certains indicateurs, comme la progression du nombre de bénéficiaires du RMI, interpellent. Les associations et les travailleurs sociaux expriment leurs préoccupations devant l accroissement des situations de pauvreté et de précarité. Pour ces populations, qui se concentrent sur des territoires identifiés, une action globale et coordonnée s avère nécessaire. Les politiques de minima sociaux apportent certes des filets de sécurité aux personnes concernées, mais ne sont pas suffisamment orientées vers l insertion. L exclusion est, on le sait, avant tout un processus contre lequel il faut agir le plus en amont possible pour le prévenir. D autre part, il faut aider dans la durée ceux qui la subissent à retrouver progressivement toute leur place dans la vie sociale et professionnelle. Les Départements sont en première ligne en lien avec l Etat et les autres collectivités. Dans le cadre du transfert des compétences, une nouvelle articulation des politiques centrées sur la question de la pauvreté semble indispensable. 3. Propositions pour agir Sensibiliser et informer pour «produire et consommer autrement» Si les problèmes environnementaux se situent à l échelle de la planète, ils sont aussi la résultante de nos modes de production et de consommation. L aspect le plus déterminant dans les changements intervenus ces cinquante dernières années réside dans la distance qui s est créée entre lieux de production et de consommation. Le développement du transport a concerné progressivement la plupart des biens de consommation, mais également les déplacements domicile-travail-loisirs, d où une explosion de la consommation énergétique dans ce secteur. Si les améliorations techniques permettent aujourd hui de réduire la consommation énergétique, les comportements restent déterminants. Dans les transports ou l habitat, les changements reposent encore essentiellement sur une démarche volontaire de certains consommateurs, conscients de l intérêt de limiter le gaspillage des ressources. Aller vers davantage de sobriété et de responsabilité suppose de s interroger sur la manière de produire et de consommer, et sur leurs incidences énergétiques. Le CESA demande aux collectivités alsaciennes d accentuer la sensibilisation des citoyens par des campagnes de communication, notamment dans leurs supports habituels, sur l intérêt et les possibilités de réduire la consommation d énergie et de «consommer autrement». Il s agit par ailleurs de créer, au travers des débats publics et des lieux d information, les conditions pour que s élaborent collectivement des solutions alternatives. Participe de cet objectif, un soutien 10

11 continu au réseau associatif d éducation à l environnement et à l éco-consommation, et plus globalement au milieu associatif. Les actions de communication seront accompagnées d une offre de services ou d équipements adaptés à la demande individuelle 8 et aux moyens financiers des ménages. Favoriser le cycle naturel de l eau L eau, c est la vie au présent et au futur. Elle est une des préoccupations majeures de nos concitoyens et, à ce titre, mérite une gestion spécifique. On observe une raréfaction de la ressource eau, des perturbations de son cycle naturel, une mauvaise qualité de la nappe et des cours d eau Si des textes législatifs et réglementaires fixent des objectifs et encadrent la gestion de cette ressource 9, leur mise en œuvre n apparaît pas toujours suffisamment rigoureuse. Le CESA demande à la Région et aux Départements de mettre en place, en complément des politiques existantes, des actions ciblées visant la régénération de la nappe phréatique avec deux objectifs : - tendre vers un fonctionnement plus naturel des cours d eau : garder ou rétablir les zones d épandage qui leur donnent la capacité à pouvoir utiliser leur lit mineur. Le respect de la réglementation en matière d urbanisation dans les zones inondables doit être strict et plus contrôlé. Les modes de culture doivent également être réexaminés en fonction de ces principes. - mieux gérer les eaux pluviales et favoriser leur infiltration naturelle : cet objectif est jugé prioritaire en Alsace au vu notamment de la part importante des surfaces artificialisées. La maîtrise des eaux pluviales doit faire partie intégrante des projets d urbanisme. Les équipements collectifs ou ouvrages publics prévoyant un cahier des charges particulier en la matière 10 doivent être soutenus financièrement. Dans l habitat individuel, la valorisation des eaux pluviales suppose des investissements en équipements tels que des collecteurs d eau de pluie et des installations de réseaux utilisant ces eaux pour certains usages domestiques. Ces équipements induisent des coûts qui pourraient faire l objet d un programme spécifique, à l image de celui mis en œuvre pour développer les énergies renouvelables. Réguler l artificialisation des terres Réguler l artificialisation des terres en Alsace doit être à court terme un objectif politique. Il ne s agit pas de conserver la répartition des usages du foncier en l état, ni de s opposer à toute infrastructure nouvelle, mais d initier une démarche de développement durable tendant à compenser toute artificialisation par une action de désartificialisation ou, en d autres termes, de stopper le «grignotage» des milieux naturels ou des terres agricoles pour assurer le développement. Pour trouver son opérationnalité, une telle démarche doit à la fois se situer au delà de l aire communale et être initiée par les acteurs locaux à une échelle infra-régionale. Les Pays, et plus encore les SCOT qui définissent les orientations générales de l aménagement de l espace, en particulier l équilibre à maintenir entre zones à urbaniser, zones agricoles et espaces naturels, sont les cadres institutionnels de référence dans ce domaine. A cette échelle pourraient se mettre en place une fonction d observation de l occupation de l espace, à articuler avec les missions des EPF, et un système d arbitrage de son affectation, notamment au vu des projets consommateurs d espace. 8 Ex : diagnostic énergétique, proposition d équipement en récupérateurs d eau, de matériel de compostage 9 Loi sur l eau du 03/01/1992 ; Loi du 21/04/2004 : transposition en droit français de la Directive-cadre européenne du 22/12/2000 ; Projet de Loi sur l eau et les milieux aquatiques - Débat programmé à l Assemblée Nationale en mai Ce cahier des charges, qui est à élaborer pourra intégrer par exemple des fossés, des retenues naturelles des eaux pluviales tels que les puits d infiltration, les toits stockant 11

12 La densification de zones déjà urbanisées, la dépollution et la requalification encore plus systématique de certaines friches 11, la création d un réseau «trame verte» participent déjà d une démarche de développement durable. Celle-ci doit également permettre d amplifier les actions de préservation des milieux naturels et des espèces vivantes, et favoriser la reconquête de la biodiversité. Disposer d un Schéma Régional d Aménagement et de Développement du Territoire orienté vers le développement durable Le CESA renouvelle sa demande à la Région de se doter, en concertation avec les autres collectivités, d un Schéma Régional d Aménagement et de Développement du Territoire SRADT). En effet, si la nécessité de «ménager» le foncier semble aujourd hui partagée, peu d outils traduisent des priorités dans ce domaine. Le débat public porte, selon les moments, sur tel ou tel aspect relatif à l occupation de l espace : extensions urbaines, consommation d espaces agricoles, conflits d usage entre agriculteurs et résidents, niveau des prix du foncier, perte de biodiversité et d espaces naturels, accroissement des déplacements pendulaires, dégradation de la qualité de l air Cependant, une vision d ensemble, indispensable, fait défaut. Il est nécessaire de fixer des priorités d aménagement au plan régional et de les inscrire dans une stratégie régionale. L élaboration des SCOT devrait à l avenir intégrer en tant que tel l aspect foncier 12 et notamment quantifier la consommation prévisionnelle de foncier dans le temps. Ces prévisions devront se décliner en matière démographique et de choix d habitat, de développement d activités et d infrastructures. Comme déjà indiqué plus haut, l échelon intercommunal, voire inter- EPCI, est incontournable dans cette approche. De même, les questions de mobilité sont insuffisamment prises en compte lors de l élaboration de documents d urbanismes tels que les PLU, SCOT alors que la déclinaison d un volet «mobilités» devrait être systématique. Au plan régional, la mise en cohérence de ces documents d urbanisme avec le SRADT s impose. Le CESA demande donc à l Etat de rendre le SRADT opposable, comme c est déjà le cas du Plan d Aménagement et de Développement Durable de la Corse. Privilégier un outil : l Etablissement Public Foncier L accès au foncier est un problème majeur en Alsace. La pression qui s exerce a des conséquences sur les conditions de logement des populations, sur l environnement et la préservation des espaces naturels, ainsi que sur le maintien de l activité agricole et la maîtrise du développement économique. Face à cette situation, il revient aux élus d élaborer une politique foncière ancrée dans une réflexion d aménagement inscrite dans la durée. Celle-ci doit être globale et intégrer l ensemble des problématiques de développement économique, social, de déplacement et de préservation de l environnement. L EPF est un instrument au service des politiques foncières et d aménagement voulues par les collectivités locales. Le principe de l EPF est celui de la mutualisation des moyens au service d une égalité d intervention sur toute la région, alors qu actuellement, seules les agglomérations d une certaine importance ont les moyens de déployer une politique foncière. L EPF sera notamment un «facilitateur» des opérations relatives au logement social et privilégiera les interventions en direction d opérations menées dans le cadre de PLH intercommunaux. 11 Les surfaces occupées par des friches sont relativement restreintes env ha en ). L enjeu sera de prioriser la requalification de certains sites stratégiques, bien localisés, en terme de potentiel d urbanisme. 12 Exemple du SCOT du Piémont des Vosges. 12

13 En Alsace, plusieurs projets de création d EPF sont à l étude à l heure actuelle, sans que leur périmètre ait été définitivement arrêté. Du point de vue du CESA, il importe que l outil mis en place soit de portée régionale c est à dire que l ensemble du territoire soit couvert et qu une cohérence régionale, en articulation avec le Schéma régional, soit recherchée. Les questions du montant et de la clé de répartition de la taxe spéciale d équipement servant à financer l EPF devront faire l objet d un large débat. La fonction d observatoire régional du foncier devra également être assurée par l EPF, avec une possible déclinaison de cette fonction par territoires. Il devra s entourer, au niveau régional, d un Comité de suivi composé de représentants issus de la société civile. Encourager un appui conseil aux collectivités L acte de délivrance du permis de construire doit s inscrire dans une stratégie foncière et d urbanisme communal. Les communes sont dans l obligation de mettre en compatibilité leur PLU avec le SCOT dans les 3 ans qui suivent l adoption de celui-ci. Pour l élaboration de leur PLU, elles bénéficient généralement d appuis techniques, mais se trouvent trop souvent démunies en matière de suivi et de mise en œuvre. Or, un suivi qualitatif est une condition essentielle de réussite de l urbanisme communal dans la durée. Un service aux collectivités, à articuler avec les services d aide et de conseil existants, doit permettre de travailler avec les particuliers, avec les acteurs économiques dès la phase de conception des projets. La recherche d une meilleure cohérence et de l insertion des projets dans la continuité de l urbanisme existant doit guider cette démarche. Par ailleurs, disposer de telles compétences se révèlerait utile pour les élus, fréquemment sollicités par des opérateurs privés, des promoteurs En matière d habitat, la référence à la dimension intercommunale progresse. Un tel service de conseil, mutualisé à l échelle d un ou de plusieurs EPCI, devra être expérimenté et bénéficier à ce titre d un appui financier. Promouvoir l habitat intermédiaire Cette proposition participe du «ménagement» du foncier. L extension urbaine et son corollaire, le lotissement pavillonnaire, ne sont plus les seules réponses aux besoins de logements. Les centres anciens offrent des opportunités de restructuration à la condition qu une politique foncière soit menée dans la durée par les collectivités. La densification et la requalification des centres imposent de nouvelles formes d urbanisme au vu notamment des contraintes locales et des orientations communales. L habitat intermédiaire présente une grande diversité : maisons individuelles accolées, jumelées, ou en bandes, petits collectifs issus de la requalification de certains bâtiments, petits collectifs à faible volumétrie, maisons de villes De façon plus générale, ce type d habitat comporte des espaces extérieurs appropriables par les habitants jardins, terrasses, entrées individuelles, ) et une densité de référence d environ 50 logements à l hectare. Il offre des possibilités encore insuffisamment exploitées, susceptibles de répondre à la demande des familles. Cette population recherche à la fois plus d espaces extérieurs privatifs et une localisation plus centrale à proximité de services. Des aides publiques doivent encourager les collectivités concernées à rechercher des solutions innovantes et qualitatives. Malgré des surcoûts en investissement pour les opérateurs, les collectivités ont tout intérêt à privilégier de telles réalisations économes, non seulement en foncier, mais aussi en réseaux et voiries. 13

14 Généraliser la basse consommation d énergie dans le bâti Le premier gisement d énergie se trouve dans les économies d énergie. Cela suppose de construire des bâtiments qui tirent au maximum partie de leur environnement pour assurer le confort thermique de leurs occupants ainsi que d engager la rénovation basse énergie du patrimoine existant. L intérêt d une telle proposition est non seulement environnemental, mais également économique. La réduction de la facture énergétique et le développement de nouvelles filières induit par le recours aux normes de basse consommation d énergie auront un effet d entraînement dans le secteur de la construction Pour le CESA, l ensemble des collectivités doivent progressivement conditionner leurs aides en matière de bâti à la mise en œuvre de normes de basse consommation d énergie. Par la signature de la Convention cadre avec l Etat, la Région Alsace s est engagée en faveur d un nouveau programme «Efficacité énergétique dans le bâtiment» qui prend pour modèle les programmes allemands et suisses 13. Ce programme vise à diviser la consommation énergétique du secteur «bâtiments» par quatre à l horizon Sous l égide du Groupe de Travail Energie Alsace, la Région associe de nombreux partenaires à l élaboration de ce programme. Le CESA soutient cette initiative de la Région et demande que les acteurs qui interviennent dans le champ de l habitat participent à la mise en œuvre des normes de basse consommation d énergie dans le bâti, tant pour les constructions nouvelles que pour les opérations de réhabilitation. Au préalable, comme le propose la Région dans son programme, la réalisation d un diagnostic énergétique devrait être systématique lors des transactions immobilières. Des innovations existent déjà en région ; l Alsace devrait multiplier les opérations pilotes pour favoriser la promotion du concept de basse consommation d énergie Ex : création d éco-quartiers, bâtiments à énergie positive, ). Soutenir «l investissement énergie» dans le logement social Dans un contexte où la part du budget consacrée au logement est en augmentation régulière, une action ciblée sur la qualité du logement social 14 et sa consommation énergétique constitue un axe d intervention opportun. En effet, la mise en œuvre généralisée de normes de basse consommation d énergie lors de la construction ou de la rénovation 15 de tels logements doit permettre à la fois : de diminuer sensiblement la facture énergétique des occupants 16 et de réduire ainsi leurs dépenses afférentes au logement ; de contribuer activement à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il revient à la Région, dans le cadre de son action en faveur de l efficacité énergétique dans les bâtiments d apporter des aides incitatives pour compenser partiellement des coûts d investissement supérieurs. Les niveaux de loyers ne devront pas être impactés par ces coûts supplémentaires. Deux raisons doivent conduire les Départements à soutenir cette démarche : leurs nouvelles responsabilités en matière de délégation des aides à la pierre, la diminution des charges des locataires les plus fragiles relevant du Fonds de Solidarité Logement géré par les Conseils Généraux. 13 Le label allemand Passiv Haus prévoit une consommation de 15 kwh/m2/an ; le label suisse Minergie 42 kwh/m2/an. 14 «Un logement social est un logement dont l accès ne relève pas du jeu de l offre et de la demande mais est défini par des critères d accès et des modalités d attribution» Définition du Comité Européen de Coordination de l Habitat Social. Les logements locatifs sociaux retenus pas la Loi SRU du 13/12/2000 sont les logements locatifs appartenant à des organismes HLM et des SEM, les autres logements conventionnés du parc locatif privé, dont l accès est soumis à conditions de ressources et plafonnement des loyers. 15 La valeur cible pourrait être fixée, comme indiqué par la Région à 50 kwh/m2/an. 16 Comparées à un bâtiment neuf classique, les charges de chauffage sont divisées par deux, voire par six pour les bâtiments anciens d avant

15 Prévoir une part de logement aidé dans tout programme Le déficit global de logements, le manque de logements sociaux, le faible taux de vacance, accentuent la crise du logement en Alsace. La mise en œuvre de l article 55 de la Loi SRU, et les débats qui l ont accompagnée, ont montré les difficultés à initier et à porter des projets de création de logements aidés 17. Ces difficultés sont d ordre matériel, financier, sociologique Si le CESA estime que l ensemble des acteurs du secteur du logement doivent concourir à cet objectif, l urbanisme relève d abord de l échelon communal. Afin d accentuer la diversification de l offre de logements et accroître la mixité sociale et intergénérationnelle, les PLU devraient à l avenir prévoir une part de logements aidés dans les programmes de création ou de rénovation de logements. Par la délivrance du permis de construire, le Maire a notamment la possibilité de négocier avec les promoteurs le contenu de leurs projets 18 Le CESA demande aux élus locaux d utiliser systématiquement ce levier, la maîtrise du foncier renforçant les possibilités de négociation. Le CESA propose que cette part soit significative dans tout programme. Il convient par ailleurs de relever l importance stratégique de la localisation des projets de création de logements aidés, qui devrait systématiquement être articulée avec une offre de transports collectifs, d équipements publics et de services. Promouvoir l écomobilité Toute politique en matière de transport est globale. Les évolutions à conduire se situent souvent à une échelle plus vaste que la région : le fret, l utilisation des biocarburants relèvent d orientations nationales, voire européennes. L allongement des distances et des temps de trajet compromet les efforts engagés pour réduire les émissions de CO 2. Les fréquences et les distances des mobilités continuent de croître par une multiplication des déplacements domicile-travail, domicile-études, domicile-loisirs... Le défi majeur réside dans la question du trafic routier. Il s agit d inverser les tendances et de favoriser le développement d autres modes de déplacement. Dès 2003, dans son avis «Les transports dans l aménagement du territoire», le CESA proposait «de lancer un signal fort en Alsace, la réduction significative de la part modale du transport individuel en voiture. L Alsace doit se donner l objectif de doubler la part des autres modes de déplacement d ici 10 ans». A cette fin, le CESA proposait notamment «de faire un inventaire des modalités les plus efficaces de transports alternatifs co-voiturage, auto-partage, transports à la demande, vélos, taxis collectifs) et d encourager leur utilisation par des moyens incitatifs tant en direction des entreprises que des particuliers». Le CESA renouvelle ces propositions et souligne que l effort collectif doit utiliser l ensemble de ces leviers, tous complémentaires. Il faut noter que les besoins de transports collectifs sont renouvelés en raison de l évolution sociodémographique : vieillissement de la population, nombre de ménages sans voiture La demande va vers des services de transport plus souples. Par ailleurs, l élaboration de PDE négociés avec le personnel doit être encouragée. L expérimentation d un pôle des temps et des mobilités proposé par le CESA en 2003 reste d actualité 19 et pourra concourir à ces objectifs. 17 Le logement aidé comporte, outre le parc locatif social déjà défini, les logements en accession sociale à la propriété. 18 Ex : à Obernai, réalisation d un projet immobilier privé incluant du logement social «le Hameau des Coteaux». Ex : Grenoble n accorde de permis de construire en centre ville qu aux opérations incluant dans leur programme un quota de 20 % de logements sociaux, et même 30% dans les zones les plus favorisées. 19 Parmi les principales missions de ces structures : participer à la diffusion d une nouvelle culture de déplacements plus économes, susciter la réflexion de l usager sur le choix de son mode de transport 15

16 Les améliorations en matière de transports collectifs, en particulier ferroviaire, ont été continues en Alsace depuis plusieurs années. Ces politiques doivent se poursuivre par une amélioration du cadencement et l élargissement de l offre TER et tram, le renforcement du maillage entre lignes secondaires, le développement des Comités de ligne Créer les conditions d une plus grande mobilité des personnes en difficulté La société connaît aujourd hui une grande dispersion des lieux de la vie quotidienne. Pour de nombreuses personnes, le manque de mobilité constitue un des problèmes majeurs dans leur démarche de réinsertion sociale et professionnelle. Ces difficultés sont d abord d ordre économique, du fait du coût des déplacements. Elles sont également liées à la localisation de la résidence de ces personnes, parfois éloignées des réseaux de transports collectifs, ce qui rend leurs déplacements compliqués et longs, voire impossibles. Les difficultés sont enfin sociales et comportementales : appréhension à se déplacer en ville, à effectuer des démarches, à utiliser les transports collectifs qui nécessitent de savoir se repérer L amélioration des services de transports collectifs classiques réseaux de bus, trains, tram ) est une réponse nécessaire mais non suffisante aux difficultés rencontrées par ces personnes. Il importe d appréhender les enjeux de l accessibilité en prenant en compte toutes les dimensions de la mobilité. Le CESA a déjà formulé des propositions d expérimentation de services adaptés pour ces publics 20. Des dispositifs complémentaires aux transports collectifs classiques sont indispensables pour permettre aux personnes en difficulté d accéder à la mobilité, étape essentielle vers l emploi : stages de formation à la mobilité, préparations spécifiques préalables au permis de conduire, taxi social, transport à la demande, prêt et location de véhicules à bas prix Pour mettre en œuvre ces dispositifs, il est nécessaire de fédérer les actuelles autorités organisatrices des transports. Renforcer les actions en direction des personnes en difficulté Si elle est avant tout monétaire, la pauvreté résulte également d autres facteurs extrêmement divers. Elle concerne des personnes très différentes par leur origine, leur âge et leur histoire. Pour une part de cette population précarisée, l emploi ou l insertion par l activité est une condition essentielle pour enrayer les processus d exclusion et de pauvreté. A cette fin, les actions de l Etat et des collectivités locales devraient nécessairement être transversales et s articuler autour de publics cibles. Au cours de ses travaux, le CESA a identifié, parmi les aspects périphériques à l emploi, deux axes d intervention prioritaires pour lesquels les collectivités disposent de leviers d action. Dès 2000, dans son avis «Les difficultés de recrutement en Alsace», le CESA proposait le «chèque garde» destiné aux personnes en reprise d activité ayant des enfants à charge. Le CESA réitère cette proposition. S ils existent, les services de garde, de restauration et d activités péri-scolaires sont souvent saturés et difficilement abordables d un point de vue financier. Il importe que leur accès soit facilité et leur tarification adaptée à ces publics. Les accidents de la vie provoquent des ruptures dans les parcours personnels et professionnels et fragilisent des publics nouveaux. Des difficultés financières, parfois passagères, peuvent entraîner leur exclusion du système bancaire et handicaper durablement la vie quotidienne de ces personnes. 20 Dans l avis «Les difficultés de recrutement en Alsace» de 2000, le CESA proposait de développer : - les expériences facilitant les déplacements des personnes en difficultés qui ont accédé à un stage ou un emploi, - les formules de transport collectif léger, de type transport à la demande, qui offrent une souplesse horaire et des délais d intervention courts. 16

17 Pour être en mesure de maintenir ou de reconstruire leur projet de vie, voire d éviter un processus d exclusion, un prêt personnel s avère parfois indispensable. Le CESA propose aux collectivités locales en partenariat avec les établissements financiers, d inventorier les dispositifs existants et de les compléter, le cas échéant, par la mise en place d un fonds de garantie et de cautionnement pour un «prêt social personnel». De nombreux acteurs issus des secteurs associatifs et caritatifs assurent l accompagnement des publics en difficulté. Le désengagement de l Etat, et quelquefois des collectivités, les contraint à restreindre, voire à mettre un terme à leurs activités alors que leur action reste essentielle pour éviter la rupture du lien social et le maintien de la cohésion sociale. Conclusion Les travaux du CESA conduits autour du thème «Alsace, territoire fragile?» ont mis en évidence des fragilités environnementales et sociales. Cinq priorités se dégagent des propositions qui précèdent : - privilégier une production et une consommation différentes ; - ménager l espace et le foncier ; - préserver et reconquérir un environnement de qualité ; - accroître l offre de logement, en particulier le logement social ; - accompagner les personnes en difficulté et prévenir la pauvreté. Sans mésestimer les changements législatifs et réglementaires nécessaires, et donc l action de l Etat, les propositions élaborées par le CESA relèvent principalement d une démarche de projet à conduire par les collectivités locales dans le sens du développement durable. Elles nécessitent une approche globale et interdisciplinaire, qui exige de donner plus de cohérence aux politiques mises en place, de conduire les actions dans la durée et de mettre en place une gouvernance adaptée. La démarche de projet se fonde également sur la confrontation et le débat public, ainsi que sur l expérimentation et l innovation. Elle exige parallèlement l engagement d acteurs forts et responsables. Ouverte sur le Rhin Supérieur et sur le Grand Est, l Alsace peut relever les défis qui lui sont posés, à condition d être imaginative, solidaire et déterminée. 17

18 Remerciements Le Conseil économique et social d'alsace tient à remercier pour leur disponibilité, leur contribution et leur partage d'expériences l'ensemble des personnes qui ont participé à ses travaux. Par ordre alphabétique : Martine ARNOLD Responsable Cellule aménagement du territoire, Conseil Général du Bas-Rhin Jean-Pierre BAEUMLER Conseiller Régional d Alsace, Maire de Thann, Président du Pays Thur-Doller Bertrand BARRERE Consultant, Ressources pour le Développement Durable Christine BENAD Service Etudes et statistique, Caisse d Allocations Familiales du Bas-Rhin Jacques BENOIT Chef du service statistique, Direction Départementale de l Agriculture du Bas-Rhin Jean-Paul DUPPRE Département gestion des crédits, Crédit Industriel d Alsace et de Lorraine Jean-Marc BIRRY Directeur du Conseil d Architecture, d Urbanisme et d Environnement du Bas Rhin Michel DUROUSSEAU Directeur du Conservatoire des Sites Alsaciens Guy ERB Maire de Griesheim, Président de la communauté des communes de Rosheim, Vice-Président du Syndicat Mixte du Piémont des Vosges Jean-Claude FESTOR Directeur Régional et Départemental de l Equipement Alain FERRY Député-Maire de Wisches, Président du Pays Bruche-Mossig- Piémont Patrick FOLTZER Président d honneur du Conservatoire des Sites Alsaciens Yann FLORY Président du Centre d Initiation à l Environnement Le Moulin - Lutterbach Jean-Marc FOLTETE Chef du service statistique, Direction Départementale de l Agriculture du Bas-Rhin Philippe GIRARDIN Chercheur à l INRA, Président du Parc Naturel Régional des Ballons des Vosges Jean-Marie GERARDIN Directeur de la SAFER Alsace René HARDY-DESSOURCES Chef du service des Etudes et de la diffusion, INSEE André HEIMBURGER Directeur de Association pour le Développement, l Aménagement, l Urbanisme et l Habitat dans le Haut-Rhin Michèle HEUSSNER Chargée de mission, Pays Bruche-Mossig-Piémont Georges KLAERR-BLANCHARD Responsable du service de l Aménagement et de la Prospective, Direction régionale de l Equipement Joseph KLEINPETER Directeur Adjoint de l Association pour la Surveillance de la Pollution Atmosphérique Michel KNOEL Directeur de la Chambre Régionale de Surendettement Social d Alsace 18

19 André KOCHER Chargé de mission, Service Habitat et solidarités, Conseil général du Haut-Rhin Gérard LEONHARDT Chef de service, Direction Régionale de l Equipement Marie-Claude LEMMEL Directrice du Syndicat Mixte du Piémont des Vosges Muriel MAFFESSOLI Directrice de l Observatoire Régional de l Intégration et de la Ville Christian MEYER Architecte-urbaniste Frédéric MONIN-GUENOT Architecte-chargé d études, Conseil d Architecture, d Urbanisme et d Environnement du Haut-Rhin Nadia MONKACHI Directeur d études, Observatoire de l habitat ADEUS Robert MOREL-CHEVILLET Unité «services et projets aux acteurs locaux», INSEE Yves MULLER Président de l Office des données naturalistes d Alsace Henri NONN Géographe, Association de Prospective Rhénane Claude RATZMANN Président de la Caisse d Allocations Familiales du Bas-Rhin Philippe ROESCH Chef du Service des Etudes- SGARE Valentin SCHOTT Notaire Michel SORDI Député-Maire de Cernay Jean-Paul STRAUSS Unité «services et projets aux acteurs locaux», INSEE Alain TARGET Directeur de l Association pour la Surveillance de la Pollution Atmosphérique Jean-Pierre TOUCAS Maire de Rouffach Thierry TOUITOU Chargé d études au SDAU - Conseil Général du Bas-Rhin Théo TRAUTMANN Président du Conservatoire des Sites Alsaciens Remy TROCME Chef du service habitat et logement aide, Conseil Général du Bas-Rhin Thierry UBRICH Directeur du Conseil d Architecture, d Urbanisme et d Environnement du Haut-Rhin Jean-Laurent VONEAU Conseiller général, Président du SAGE Ill - Nappe-Rhin Patrick WEINGERTNER Chef de la Division Planification études des milieux, Agence de l Eau Rhin-Meuse Maurice WINTZ Maître de conférences, Université Marc Bloch, Strasbourg Contact Conseil économique et social d Alsace Tél.: cesa@region-alsace.eu 19

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