L'intervention de l'etat et la coopération entre communes

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1 Matthieu HOUSER L'intervention de l'etat et la coopération entre communes Préface de Philippe Icard L ifarmattan

2 TABLE DES MATIERES PREFACE 7 PRINCIPALES ABREVIATIONS 11 SOMMAIRE.. 14 INTRODUCTION I. LA DECENTRALISATION TRONQUEE DE LA COOPERATION INTERCOMMUNALE 18 A. UNE DECENTRALISATION POLITIQÙE INCOMPLETE _ Une décentralisation politique impossible Une protection constitutionnelle fragile. 23 B. UNE EMPRISE CONSTANTE DE L'ETAT SUR LA COOPERATÏON INTERCOMMUNALE La définition incessante du cadre communal La politique de fusion 32 II. UNE COHERENCE INTERCOMMUNALE FACILITEE PAR LA RECENTRALISATION DE L'E.P.C.I. 36 A. LA RECENTRALISATION SPECIFIQUE DE L'E.P.C.I Les différentes formes de recentralisation Le contenu de la recentralisation de l'e.p.c.i B. LE RENOUVEAU DE L'ETAT PAR LA RECENT RÀÙSATIÔN DE L'E.P.C.I La recherche d'une cohérence par les politiques publiques sur le plan local Les limites de la recentralisation actuelle de l'e.p.c.i. 54 PARTIE I. LES MECANISMES DIFFUS D'UNE RECENTRALISATION : UNE COHERENCE LIMITEE 65 Titre I. Une recentralisation par l'objet de l'e.p.c.i. 67 Chapitre 1. La construction de l'objet de l'e.p.c.i. par la loi _ 69 Section 1. L'exercice par l'e.p.c.i. de politiques publiques définies par l'etat Une organisation du territoire imposée par les politiques publiques 72 A. La définition du territoire intercommunal par l'etat _ L'inscription du «projet» dans la loi L'apparition du périmètre pertinent 75 B. La création d'un «cadre territorial» par le législateur Le pays, base de l'e.p.c.i. 78 a. La participation des E.P.C.I. à des politiques de l'etat au sein du pays...79 b. L'absence de rapports juridiques entre les E.P.C.I. et le pays L'agglomération, base de l'e.p.c.i Une mise en œuvre des politiques publiques à l'échelon intercommunal 86 A. L'exclusion des communes au profit de l'e.p.c.i. dans la mise en œuvre des politiques publiques Une exclusion partielle des politiques sectorielles

3 a. La politique publique des transports 87 b. La politique du logement Une exclusion accentuée dans des politiques globales 91 a. La politique de la ville 92 b. Le développement durable 95 B. L'éligibilité des E.P.C.I. aux politiques publiques La création d'une logique économique intercommunale 99 a. Les antécédents 99 b. Le développement local Les instruments de la concurrence entre E.P.C.I Section 2. La fixation législative des domaines de compétence de l'e.p.c.i L'emprise progressive de la loi 107 A. Les compétences éparses des E.P.C.I. sans fiscalité propre Les compétences originelles éclatées L'étendue progressive des compétences intercommunales. 110 B. L'émergence de «blocs de compétences» avec l'e.p.c.i. à fiscalité propre La création de domaines de compétences par la loi La qualification de «domaines de compétences obligatoires» 116 a. La clarification de la notion de «compétence obligatoire» 116 b. L'exercice partiel des compétences obligatoires par les E.P.C.I La compétence exclusive prévue par la loi 122 A. Une discussion doctrinale étoffée La distinction «compétence propre» / compétence exclusive L'origine étatique des compétences exclusives 125 B. Les hésitations du législateur Le domaine de la planification La délégation de compétences des collectivités territoriales à l'e.p.c.i Conclusion du chapitre I 132 Chapitre 2. La concrétisation de l'objet intercommunal par les autorités administratives étatiques 135 Section 1. L'encadrement des compétences intercommunales par les autorités administratives étatiques Le renforcement du pouvoir décisionnel des autorités administratives étatiques _. 138 A. L'accaparement du modèle européen de subsidiarité Un champ limité aux compétences partagées Une décentralisation des compétences 141 B. La difficile transcription en droit français La spécificité française du principe 143 a. Un domaine de compétences conditionnée par l'objet. 143 b. Une détermination des compétences intercommunales par le principe de subsidiarité L'effet «à rebours» du principe 149 a. Le pays, expression d'une réappropriation des compétences

4 b. L'intervention des autorités administratives étatiques dans la détermination de l'intérêt communautaire i. Le lien intérêt communautaire et compétences 152 ii. L'intervention des autorités administratives étatiques La fixation des objectifs par le pouvoir réglementaire _ 158 A. La création d'instruments juridiques Les directives territoriales d'aménagement ( D. T. A. ) Les schémas de services collectifs (S.S.C.) B. La portée juridique de ces nouveaux instruments La portée des D.T.A La portée des S.S.C. 164 Section 2. La place déterminante du préfet dans le cadre de l'e.p.c.i L'intervention préfectorale dans la planificationintercommunale 167 A. La planification sectorielle Le logement 169 a. Le plan local d'habitat b. La délégation de compétences exclusives de l'etat vers PE.P.C.I Le transport La «politique de la ville» _ 175 B. La planification globale La participation du préfet dans l'établissement du S.C.O.T. 179 a. La participation du préfet à la détermination des objectifs 180 b. La participation lors de la procédure d'élaboration._ La compatibilité entre la planification globale et sectorielle _ La présence préfectorale par la contractualisation... _ A. La nature juridique de la contractualisation L'évolution de la contractualisation 187 a. Les origines en droit français b. La politique régionale communautaire Le renouveau contractuel _ 190 B. La mise en place de la contractualisation _ L'élaboration des contrats Le suivi de l'exécution du contrat par le préfet Conclusion du chapitre Conclusion du titre I Titre IL Une recentralisation par le statut d'établissement public 201 Chapitre I. Une recentralisation financière facilitée par le cadre constitutionnel 203 Section 1. L'absence d'un véritable statut constitutionnel Des garanties fragmentaires _. 206 A. Une apparente protection similaire entre l'e.p.c.i. et la collectivité territoriale _ L'assimilation de l'e.p.c.i. à la collectivité territoriale par le Conseil constitutionnel

5 2. Les protections liées au principe de libre administration 209 B. Une protection amoindrie Une création de l'e.p.c.i. non entravée par la Constitution Des protections constitutionnelles à plusieurs degrés Une constitutionnalisation éparse 215 A. La disparition de TE.P.C.I. du texte constitutionnel La reconnaissance explicite dans la Constitution du 27 octobre L'absence de reconnaissance explicite dans la Constitution du 4 octobre B. La conslitutionnalisation indirecte de l'e.p.c.i... _ Les références explicites à la notion de «groupement» Les références implicites à l'e.p.c.i. 222 Section 2. La recentralisation financière partielle 224 I. Des incitations financières étatiques, un moyen de recentralisation implicite 225 A. La technique des incitations financières _ L'impact des incitations financières sur les actions de l'e.p.c.i L'impact des incitations financières sur le fonctionnement de l'e.p.c.i. 229 B. L'éligibilité de l'e.p.c.i. aux incitations financières La mise en place de la technique de l'éligibilité L'appréciation de l'éligibilité par les autorités administratives étatiques Une solidarité financière intercommunale partielle, l'échec de la recentralisation 234 A. La mise en place d'une «solidarité facultative» entre communes par l'e.p.c.i Les dispositifs légaux 236 a. L'attribution de compensation 236 b. La dotation de solidarité communautaire La défectuosité des mécanismes de solidarité 239 B. Le renforcement de la fiscalité intercommunale par l'etat Le renforcement du CI.F. dans le calcul de la D.G.F Les limites au renforcement de la fiscalité intercommunale par l'etat 246 Conclusion du chapitre Chapitre 2. Une création de l'e.p.c.i. fixée par l'etat 251 Section I. L'emprise du préfet Le pouvoir discrétionnaire du préfet 253 A. L'exercice du pouvoir discrétionnaire préfectoral La création de originelle l'e.p.c.i Les modifications ultérieures de l'e.p.c.i. 256 a. La modification du périmètre de l'e.p.c.i b. La transformation inter-e.p.c.i. 259 B. Le contrôle exercé par le juge administratif Les différents types de contrôle

6 a. L'exception d'illégalité 261 b. Le contrôle de l'urgence L'intensité du contrôle du juge administratif a. L'erreur manifeste d'appréciation 268 b. Le contrôle de proportionnalité Le pouvoir d'opportunité du préfet..270 A. Le choix de la procédure Le pouvoir d'initiative du préfet non contrôlé par le juge administratif Les circulaires administratives du Ministre de l'intérieur 273 B. La personnalité morale de l'e.p.c.i. fragilisée par l'etat Les composantes de la personnalité morale Les atteintes supportées par l'e.p.c.i. 277 Section 2. La spécificité des relations Etat / E.P.C.I. _ L'inadaptation des matériaux disponibles 280 A. L'impossible qualification des relations par les contrôles classiques L'insuffisance du contrôle de tutelle L'absence de pouvoir hiérarchique 284 B. L'atypisme de l'e.p.c.i Les relations Etat / Etablissements publics nationaux Les relations Etat / Etablissements publics locaux Le rattachement spécifique de l'e.p.c.i à l'etat _ 290 A. L'inapplicabilité de la thèse de l'unicité de rattachement L'impossible rattachement unique L'abandon de la distinction établissement public national / établissement public local 292 B. Les fondements de la dualité de rattachement Le rattachement local 295 a. La participation des communes au fonctionnement de l'e.p.c.i. 295 b. L'expression de la décentralisation territoriale _ Le rattachement national _ 298 Conclusion du chapitre 2... _ 299 Conclusion du titre II _ 300 Conclusion du PARTŒ'T~~~"~~"~~""~~"'._" PARTIE II. LA REFONTE DE LA RECENTRALISATION : L'AFFIRMATION D'UNE NOUVELLE COHERENCE 303 Titre 1. L'irréalité d'un processus décentralisateur. 307 Chapitre 1. Une transformation impossible de l'e.p.c.i. en une collectivité territoriale Section 1. Des oppositions irréductibles Une opposition vivace entre clause générale de compétence et principe de spécialité

7 A. Le rejet de la thèse de l'émergence d'une clause générale de compétence intercommunale L'intérêt communautaire, une clause générale de compétence intercommunale embryonnaire L'ineffectivité d'une transposition purement formelle de la clause générale de compétence 314 B. Le maintien du principe de spécialité La réaffirmation constante de l'objet de l'e.p.c.i La vigueur des missions intercommunales _ Une inutile élection au suffrage universel direct des membres de l'e.p.c.i..320 A. Les revendications d'une élection des membres de l'e.p.c.i. au suffrage universel direct La nature des compétences exercées par l'e.p.c.i L'application de la règle du consentement à l'impôt au niveau local 323 B. La friabilité des arguments Une méconnaissance du suffrage politique Une application sans fondement de la règle du consentement à l'impôt au niveau local.326 Section 2. Des incompatibilités structurelles L'E.P.C.I., une structure évolutive 329 A. La souplesse, moteur de l'e.p.c.i L'évolution des compétences fondées sur l'intérêt communautaire L'instabilité des périmètres _ 331 B. L'échec des regroupements actuels : le carcan du cadre cantonal? Les insuffisances du cadre cantonal L'émancipation limitée des E.P.C.I. du cadre cantonal L'E.P.C.I., une structure à la croisée de la décentralisation et de la déconcentration 337 A. Le renforcement de la commune par le maintien de l'e.p.c.i... _ Le maintien de la commune comme cadre d'attachement local 338 a. Un cadre local nécessaire _ 338 b. Une commune menacée par la transformation de l'e.p.c.i. en une collectivité territoriale La préservation de la commune par l'e.p.c.i a. Un E.P.C.I. fortifiant les compétences communales. 345 b. Un renforcement de la structure communale 347 B. Le renforcement de la déconcentration par l'e.p.c.i. _ Le renouvellement de la déconcentration 349 a. Un nouvel équilibre déconcentration / décentralisation 349 b. Une revitalisation de l'arrondissement sur le plan local Le nouveau lien entre la déconcentration et l'e.p.c.i. : le sous-préfet 353 a. La coordination des E.P.C.I. dans le cadre des pays 353 b. La coordination dans le cadre de l'e.p.c.i Conclusion du chapitre

8 Chapitre 2. Un fédéralisme obligatoirement limité 359 Section 1. Un fédéralisme administratif imparfait La place trop importante de la commune dans le fonctionnement intercommunal..._ 362 A. Une participation des communes étrangère aux règles classiques du fédéralisme L'absence d'une double représentation des communes et de la «population intercommunale» La présence de règles de fonctionnement en dehors des textes 368 B. La faiblesse de l'organe exécutif de l'e.p.c.i _ La nécessité d'un organe exécutif autonome _ La soumission de l'organe exécutif aux communes a. La désignation du président par le conseil communautaire. 373 b. La composition des membres du bureau soumise aux communes Les atteintes au caractère unitaire de l'etat. 377 A. L'uniformité territoriale, composante du principe d'unité L'utilisation du principe d'uniformité sous la Révolution L'utilisation combinée du principe d'unité et d'uniformité dans le droit positif 380 B. La dénaturation du principe d'uniformité par le fédéralisme administratif La réorganisation institutionnelle de l'e.p.c.i. 382 a. L'émergence d'une seconde chambre délibérante _..383 b. Le renforcement de l'organe exécutif La délimitation des compétences fragilisant le principe d'unité Section 2. Un fédéralisme fonctionnel réduit._ La structure de l'e.p.c.i. inadaptée au fédéralisme fonctionnel 388 A. Une répartition des compétences figée par les statuts Les principes de spécialité et d'exclusivité L'interprétation matérielle du juge administratif.391 B. Des compétences nouvelles difficiles à transférer Un partage problématique des compétences. 393 a. Le principe du partage des compétences... _ 393 b. L'altération du principe de partage des compétences Des difficultés lors de la modification des statuts La difficile amélioration du fédéralisme fonctionnel _ A. Une remise en cause impossible de la spécialité et de l'exclusivité Un principe de subsidiarité inconsistant La faiblesse des propositions de réforme du principe d'exclusivité 402 B. Un E.P.C.I. soumis au droit communautaire de la concurrence La soumission au droit comunautairedes rapports contractuels entre la commune et l'e.p.c.i La soumission de la mise à disposition de services au droit communautaire 406 a. Les dérogations à la notion d'entreprise inapplicables 408 b. L'inapplicabilité de la notion de prestation «in house»

9 c. Les relations concourant à l'exercice «d'une mission de service public» 414 Conclusion du chapitre Conclusion du titre II _ 416 Titre II. L'obligation d'une recentralisation rationalisée. 417 Chapitre 1. La recentralisation fondée sur la loi 419 Section 1. Des attributions intercommunales encadrées par l'etat Une nouvelle procédure de détermination des attributions 421 A. La place prépondérante de l'e.p.c.i. _ Les fondements contractuels des attributions de l'e.p.c.i La libre détermination des attributions Le garde-fou préfectoral B. La détermination de l'intérêt communautaire par contrat Le contrat d'intérêt communautaire _ 430 a. La nouvelle méthode de définition de l'intérêt communautaire 430 b. Le contenu du contrat d'intérêt communautaire La portée juridique du contrat entre l'etat et l'e.p.c.i Une participation nécessaire du préfet à l'exercice des attributions 437 A. Les nouvelles attributions préfectorales L'expérimentation : un renforcement du pouvoir du préfet? Le pouvoir d'attribution de compétences : l'exemple de l'urbanisme _ 441 B. Le pouvoir de substitution Les bases constitutionnelles du pouvoir de substitution Les conditions d'application du pouvoir de substitution 444 Section 2. Une participation accrue du préfet dans le cadre de Pintercommunalité _ La rénovation de la commission départementale de coopération Intercommunale 448 A. Le rôle réduit de la C.D.C.I La faible portée des avis _ Le lien entre les schémas d'orientation de l'intercommunalité et la C.D.C.I. 450 B. Le renforcement de la C.D.C.I La reconnaissance du pouvoir décisionnel de la C.D.C.I L'amélioration du fonctionnement de la C.D.C.I L'utile rapprochement entre la C.D.C.I. et la commission d'évaluation des charges transférées La recherche de la supracommunalité de l'e.p.c.i. par le préfet 457 A. L'impossible transformation organique de l'e.p.c.i Le groupement d'intérêt public (G.I.P.) L'agence d'urbanisme L'établissement public de coopération culturelle (E.P.C.C.) 460 B. L'intervention du préfet dans la désignation des membres du bureau

10 1. La recherche d'une composition restreinte Le contrôle de la composition du bureau par le préfet Conclusion du chapitre Chapitre 2. Une constitutionnalisation effective de l'e.p.c.i Section 1. Les enjeux de la constitutionnalisation de l'e.p.c.i La différenciation constitutionnelle commune / E.P.C.I. 472 A. La nécessité pour la commune d'un statut spécifique Le faux débat de la démocratisation de l'e.p.c.i La multiplication du nombre d'attributions exclusivement intercommunales 474 B. La cohérence de l'e.p.c.i. protégée par la constitutionnalisation La constitutionnalisation du caractère évolutif La constitutionnalité des garanties reconnues L'assignation d'une finalité constitutionnelle à l'e.p.c.i A. La surestimation des finalités La mutualisation des coûts La faiblesse du principe d'égalité 486 B. L'émergence nécessaire d'un principe constitutionnel de solidarité La solidarité institutionnelle _ 488 a. La notion de solidarité institutionnelle dans le droit positif b. La doctrine du solidarisme contractuel La solidarité financière des communes 492 Section 2. Les modifications constitutionnelles possibles L'équilibre entre principe de solidarité et libre administration des Communes A. La conciliation des principes constitutionnels _ Les outils juridictionnels 494 a. Les insuffisances de la notion de «fait majoritaire».495 b. La consécration du principe de proportionnalité La plasticité du principe de libre administration B. L'application des principes par le préfet La difficile application de l'article 72 alinéa 6 C La modification de l'article 72 C L'équilibre entre protection communale et intervention du préfet. 504 A. Des attributions constitutionnellement reconnues à la commune Les pouvoirs propres du maire La constitutionnalisation de l'intérêt communal 510 a. La nécessaire distinction entre l'intérêt communal et l'intérêt communautaire b. La protection constitutionnelle des attributions communales 512 B. Une sphère réglementaire renforcée L'intervention du préfet limitée par l'article 34 C Les modifications constitutionnelles envisageables

11 Conclusion du chapitre Conclusion du titre II 520 Conclusion de la PARTIE II CONCLUSION GENERALE 523 INDEX BIBLIOGRAPHIE. 531 TABLE DES MATIERES