Rencontres économiques. L harmonisation fiscale européenne en débat. 24 septembre Synthèse

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1 Rencontres économiques L harmonisation fiscale européenne en débat 24 septembre 2013 Synthèse

2 Sommaire Sommaire...2 L harmonisation fiscale européenne en débat...3 Ouverture...3 L harmonisation fiscale européenne : une nécessité?...3 Guntram WOLLF... 3 La recherche d une plus grande stabilité...3 Qu en est il de l union bancaire souhaitée?...3 Le marché unique pour les capitaux (stocks et bonds)...4 Pour ou contre l union fiscale?...4 Les mécanismes de stabilisation possibles...5 Un impôt eurozone...5 Conclusion...5 Etat des discussions fiscales au sein de l Union européenne...5 Véronique BIED CHARRETON...Erreur! Signet non défini. Constats initiaux pour la fiscalité indirecte... Erreur! Signet non défini. Constats initiaux pour la fiscalité directe... Erreur! Signet non défini. Pourquoi l harmonisation fiscale?... Erreur! Signet non défini. Quelles perspectives pour l harmonisation fiscale européenne?... Erreur! Signet non défini. Conclusion... Erreur! Signet non défini. Enjeux de la transparence fiscale européenne : comment lutter contre les paradis fiscaux et l optimisation fiscale? Christian CHAVAGNEUX Etat des lieux de l usage des paradis fiscaux...10 Les paradis fiscaux au cœur de l instabilité financière internationale...12 Les réponses politiques apportées...13 Conclusion...14 Conclusion Sigles

3 L harmonisation fiscale européenne en débat Animateur : Didier ADES, journaliste économique Ouverture Didier ADES L harmonisation fiscale est un sujet récurrent depuis le début de la construction européenne, preuve qu il s agit d une réelle préoccupation pour les Etats membres. A la signature du traité de Rome en 1957 ou encore lors de la création du marché unique en 1992, elle apparaissait déjà comme une problématique sous jacente. Pour autant, l Europe a t elle fait des progrès en la matière? Et cette harmonisation est elle véritablement nécessaire? L harmonisation fiscale européenne : une nécessité? Guntram WOLLF Directeur de l Institut Bruegel La recherche d une plus grande stabilité Depuis le début de la crise, l Europe a pris de nombreuses mesures pour une surveillance améliorée de la zone euro à travers le Mécanisme européen de stabilité (MES). La BCE a quant à elle largement augmenté sa provision de liquidités et a introduit le programme Outright Monetary Transactions (OMT), crucial pour la stabilité de la zone euro. Cela étant, la littérature foisonnante sur les mécanismes d absorption des chocs asymétriques, qui repose essentiellement sur des données américaines, montre qu au sein d une union monétaire, 60 à 68 % des chocs asymétriques sont absorbés par les marchés de capitaux et les marchés de crédits. Or, dans l union monétaire européenne, le marché de capitaux et les banques n ont pas encore atteint l équilibre qui leur permettrait d absorber des chocs asymétriques. En 2012, les Etats membres de l Union européenne ont décidé de créer une union bancaire européenne pour dé corréler les risques d Etat et les risques des banques, et assurer ainsi la provision nécessaire pour faire face aux risques afférents aux crédits de façon équivalente dans l ensemble de la zone euro. Cependant, si l on constate que la prime de risque a énormément diminué à la fois pour le gouvernement, les banques et les entreprises non financières, la corrélation entre les trois catégories d entités persiste. Le processus de création d une union bancaire n est donc pas abouti. Qu en est il de l union bancaire souhaitée? Plusieurs conditions nécessitent d être réunies a minima pour espérer mettre pleinement en œuvre l union bancaire et créer le mécanisme d absorption des risques dans l union monétaire. Premièrement, il faut des banques européennes plus que des banques nationales. Une banque dont les activités se bornent à l échelle nationale est très exposée aux risques nationaux. Deuxièmement, il faut des normes identiques dans l ensemble de l union 3

4 monétaire en ce qui concerne l ordre de paiement des créanciers. Troisièmement, il faut une autorité de résolution unique et un fiscal backstop 1 commun au système financier. Une fois ces conditions réunies, faut il encore davantage d union fiscale? Si l union fiscale était mise en œuvre, le risque pour les Etats membres serait encore significatif mais les coûts de financement pour les entreprises seraient beaucoup plus faibles. Ainsi, le lien entre les gouvernements et les entreprises serait enfin rompu. A l heure où une union bancaire européenne est créée, il convient de savoir s il faut davantage d union fiscale ou non. Le marché unique pour les capitaux (stocks et bonds) Pour que le mécanisme d absorption des chocs asymétriques puisse exister, il faut que le marché des crédits et celui des stocks et bonds soient suffisamment robustes. Il faut particulièrement un marché de capitaux intense et réellement européen. Or actuellement, en Europe, les marchés de capitaux sont sous développés par rapport à ce qu ils sont aux Etats Unis et sont très nationaux. Les citoyens d un pays comme la France ne devraient avoir que 30 % de leur portefeuille en France et les 70 % restants devraient se trouver à l étranger. Or, en moyenne, près de 85 % du portefeuille des Français est basé en France. Dans ces conditions, il ne peut pas y avoir de réel mécanisme d absorption des risques. Le risque est absorbé par les citoyens français. L union monétaire n est donc pas si fiable. Cette répartition du portefeuille de capitaux est hétérogène entre les Etats membres en raison de plusieurs différences (régulations nationales, lois sur l insolvabilité, taxations ). En particulier, les différences entre les taxations rendent très difficile l achat d entreprises dans un pays étranger. L harmonisation des taxations est donc très importante pour la création d un marché unique de capital. Pour ou contre l union fiscale? La théorie des finances publiques de Richard Musgrave 2 distingue le bien public, la dimension de la stabilisation et celle de la redistribution. Il conviendrait d isoler les biens publics européens, les biens publics nationaux et les biens publics régionaux (de même que la stabilisation et la redistribution européenne, nationale et régionale). S agissant de la stabilisation, même un marché unique de capital bien développé et une union bancaire ne suffiraient pas à absorber des chocs majeurs et à limiter l impact d une récession. Les Etats Unis sont un marché unique avec une union bancaire et disposent d un marché de capital bien développé ; ils sont aussi une union fiscale. Cette dernière joue un rôle crucial. Le Nevada, par exemple, a ainsi reçu chaque année durant la crise 20 milliards de dollars (soit l équivalent de plus de 15 % de son PIB) pour absorber le choc qu il a subi. Une autre raison justifie la nécessité d une union fiscale. Dans un système décentralisé, où la stabilisation est elle même décentralisée, chaque pays est individuellement incité à prendre moins de mesures de stabilisation qu il n en faudrait. Actuellement, la stabilisation de la zone euro n est pas suffisamment assurée par les niveaux nationaux. Un mécanisme de stabilisation à l échelle européenne est donc nécessaire. 1 Littéralement en français, «filet de sécurité financier» 2 économiste américain d origine allemande ( ), spécialiste d économie publique, auteur avec P. Musgrave de «Public Finance in Theory and Practice» 4

5 Les mécanismes de stabilisation possibles Différents mécanismes de stabilisation pourraient être mis en place : un budget fédéral doté d une assurance chômage, qui serait financé via une taxe sur les entreprises un système consistant à verser des paiements sur la base de l écart entre le PIB enregistré et le PIB potentiel des eurobonds. Ces trois solutions reposent sur des mécanismes différents qui présentent chacun des avantages et des inconvénients. Finalement, ce sont la gouvernance de ces mécanismes et sa crédibilité vis à vis des marchés et des Etats membres qui importent. De ce point de vue, les eurobonds ne semblent pas être la bonne option, car si l un des Etats refuse de payer ses cotisations, il n est pas certain que les autres pays accepteront de payer à sa place. Il vaut mieux opter pour la solution du transfert d un pourcentage de PIB. Un impôt eurozone Par ailleurs, il est important de créer une ressource européenne propre et permanente, un impôt eurozone. Il sera alors facile d aller sur les marchés financiers et d absorber les chocs éventuels (la faillite d une grande banque par exemple). Une source de revenus (d environ 1 % du PIB par exemple) contribuerait à la stabilité de l eurozone et éviterait aux citoyens de devoir payer pour réparer les erreurs des banques. Mais, pour cela, il faut une base légale qui soit crédible ainsi qu un système de contrôle administratif de la collecte de l impôt. Conclusion Une harmonisation fiscale apparaît donc nécessaire pour compléter l action du marché unique de capitaux. Ceci est très important pour l union monétaire. Avant cela, la priorité immédiate reste néanmoins de créer une union bancaire. Etat des discussions fiscales au sein de l Union européenne Véronique BIED CHARRETON Directrice de la Législation fiscale, Direction générale des Finances publiques (DGFIP) La question de l harmonisation fiscale au sein de l Union européenne dépasse les sujets purement techniques et embrasse à la fois les dimensions politique et économique. C est pour cette raison que nous avons des difficultés à l atteindre. Constats initiaux pour la fiscalité indirecte La question de l harmonisation fiscale n a pas encore trouvé toute sa place dans la construction européenne. En revanche, le sujet de la fiscalité indirecte fait l objet d avancées et d une harmonisation réelles. Ce point avait été identifié à l origine dans le traité de Rome qui considérait que la fiscalité indirecte pouvait être un obstacle important à l établissement d un marché commun. Le traité de Rome a alors introduit la règle de l unanimité en matière fiscale 3 et conféré à la Commission européenne le pouvoir d initiative pour harmoniser les 3 Dans le cadre du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'union européenne (ainsi que du traité constitutionnel approuvé par les chefs d'état et de gouvernement à la suite de la CIG), toutes les décisions en matière fiscale qui doivent être prises au niveau européen sont soumises à la règle de l'unanimité, ce qui signifie que tous les États membres doivent être d'accord sur toute mesure adoptée dans le domaine fiscal. 5

6 taxes sur le chiffre d affaires et les accises. En 1976, la sixième directive TVA a posé les bases de l harmonisation de la taxe et de son monopole. Puis, en 1993, l abolition des frontières fiscales a été décidée, justifiant de nombreux développements sur le régime des opérations intracommunautaires. Un nouveau système de TVA a ainsi été bâti, un système très encadré au niveau communautaire. Néanmoins, l exercice d harmonisation de la TVA est loin d être achevé et il reste encore d importants écarts entre les Etats membres 4. Des utilisations dites compétitives de la TVA, de manière à détourner l activité et les recettes au sein de l Union, sont encore observées. Aujourd hui, si l on continue de débattre des problématiques d assiettes fiscales, les discussions sont très difficiles, y compris sur des sujets très circonscrits. En revanche, lorsque le fonctionnement du marché intérieur est en jeu, des avancées semblent possibles même si elles sont très longues à obtenir. Très récemment, le changement de territorialité de la TVA a été adopté en cas d achat en ligne par un particulier 5. La Commission a néanmoins proposé de redéfinir les perspectives de la discussion communautaire en matière de TVA sur la base d un livre vert qu elle a ouvert à la consultation en 2011 et d une communication publique. Elle y propose des objectifs ambitieux (réouverture des discussions sur certaines opérations intracommunautaires, harmonisation d assiettes et réduction de certaines exonérations, fluidification des procédures anti fraudes, unification des modes de déclaration, ouverture encadrée sur les taux). La France soutient ces travaux. Néanmoins, avec les mesures d ores et déjà prises (règles de territorialité unifiées, encadrements forts en matière d assiettes, de droits à déduction et de taux), l ambition européenne de mettre en place un système commun de TVA peut être considérée comme atteinte. A une échelle moindre, un résultat similaire a pu être acquis sur les accises. L harmonisation fiscale fonctionne donc bien sur la taxation indirecte, lorsque les enjeux sont importants. Constats initiaux pour la fiscalité directe En revanche, l évolution de législation en matière de fiscalité directe est fortement freinée par la règle de l unanimité laissant la place à une situation insatisfaisante, celle de l harmonisation par le juge (c'est à dire par la Cour de justice des communautés européennes). Au sens des traités, la fiscalité directe reste de la compétence des Etats membres. L Union européenne n a vocation à intervenir que lorsque le rapprochement des législations a une incidence directe sur l établissement ou le fonctionnement du marché intérieur. L intervention de l Union européenne est de ce fait cantonnée, jusqu à présent, à deux domaines : d une part, à l assistance administrative à travers trois directives (l une sur la coopération administrative en matière fiscale, l autre dite sur la fiscalité de l épargne et la dernière sur l assistance administrative en matière de recouvrement de créances fiscales) et, d autre part, dans une logique de liberté des échanges et des flux économiques, à l élimination des risques de double imposition en matière de fiscalité des entreprises à travers trois directives également (la directive mère fille, la directive intérêts redevances et la directive sur les fusions). Plusieurs facteurs liés expliquent la modestie de ce travail : certains Etats membres sont opposés à une harmonisation dans ce domaine et souhaitent préserver leur souveraineté fiscale 4 Par exemple, on observe un taux de 15 % au Luxembourg et de 25 % au Danemark 5 A compter de 2015, tous les téléchargements seront par exemple soumis à la TVA française pour un acheteur résidant en France, et non plus à la TVA du pays d implantation de l entreprise 6

7 alors que les révisions successives du Traité ont permis la généralisation de la majorité qualifiée de la codécision entre le Conseil et le Parlement européen, la fiscalité est restée en dehors de toute évolution institutionnelle. Elle relève toujours de décisions du Conseil selon la règle de l unanimité. Chaque Etat membre dispose d un droit de veto en matière fiscale et le monopole de l initiative appartient à la Commission, laquelle est plutôt tentée de présenter au débat des projets susceptibles de faire consensus. a contrario, on observe un important mouvement d harmonisation mené de façon jurisprudentielle par la Cour européenne 6 qui utilise pour ce faire les libertés européennes prévues par le Traité : la liberté d établissement, la liberté de circulation des travailleurs et des capitaux, et la libre prestation de services. Ce mouvement est nourri par un abondant contentieux en provenance de la Commission ou de la part des contribuables via leurs juges nationaux. Plusieurs décisions ont ainsi condamné des législations fiscales qui opéraient un traitement différent entre des situations internes et des situations transfrontalières. Il faut dire que la Cour a développé une construction jurisprudentielle combinant à la fois une vision très extensive de ces libertés et une approche très restrictive des motifs d intérêt général qui pourraient justifier la limitation de ces libertés. Le juge a ainsi condamné à plusieurs reprises des dispositifs instaurant une différence de traitement entre flux domestiques et transfrontaliers, par exemple lorsqu il existe un mécanisme d effacement de la retenue à la source dans un cas et pas dans l autre. S appuyant sur la jurisprudence de la Cour, la Commission conteste également désormais des avantages fiscaux soumis en droit interne à un critère de territorialité. Par ailleurs, le juge n hésite pas à censurer des dispositions destinées à lutter contre la fraude et l évasion quand elles lui paraissent disproportionnées au regard de l objectif, qu il s agisse de mécanismes d imposition immédiate en cas de transfert d actifs à l étranger (exit tax) ou de mécanismes destinés à faciliter le contrôle et le recouvrement. La Cour est allée encore plus loin en censurant des différences de traitement entre des personnes résidentes fiscales françaises et européennes et des personnes résidentes d Etats tiers au motif que ces dispositions seraient contraires à la libre circulation des capitaux. Cette abondante jurisprudence est aujourd hui intégrée comme une contrainte pour l élaboration des législations nationales, notamment celle qui vise à lutter contre l évasion fiscale internationale. Dans ce contexte, il conviendrait que les Etats, avec le législateur européen, se réapproprient la question fiscale pour adopter des règles collectives. Néanmoins, cette jurisprudence étant bâtie sur l interprétation des traités et une directive ne pouvant pas être contraire à ces derniers, la situation relève d orientations lourdes. Toutefois, l interprétation actuelle de la Cour se fonde sur l analyse des divergences entre les législations nationales des Etats membres et les discriminations potentielles qu elles engendrent, ce qui laisserait plus de marge à une interprétation moins étroite dès lors qu interviendrait une harmonisation. Pourquoi l harmonisation fiscale? La crise financière et l évolution des modèles économiques ont révélé les conséquences négatives d une insuffisante harmonisation fiscale en Europe. La crise financière a en effet réduit la marge de manœuvre budgétaire des Etats membres et a démontré également l interdépendance des économies européennes, surtout au sein de la zone euro. Finalement, l Europe souffre d un défaut d harmonisation fiscale alors même que ses Etats membres ont besoin d instruments communs pour mieux lutter contre l érosion des bases fiscales. L harmonisation fiscale est nécessaire à la stratégie d intégration économique européenne. Actuellement, une véritable concurrence fiscale oppose les Etats membres. Elle perturbe le 6 voir dernière liste en date (23/09/2013) des affaires introduites devant la Cour qui relèvent de la fiscalité directe : axation_en.pdf 7

8 fonctionnement du marché intérieur et encourage parfois des relocalisations déconnectées des facteurs économiques. Cette concurrence se traduit surtout par une course au moinsdisant, potentiellement ruineuse pour les Etats. La question du rapprochement de la fiscalité des entreprises apparaît aujourd hui comme un objectif prioritaire pour restaurer des conditions de concurrence plus saines entre les Etats membres, tout en simplifiant la vie des entreprises qui souhaitent opérer à l échelle de l Union européenne. Ensuite, en matière fiscale, nous avons de plus en plus besoin de prendre en compte certaines externalités négatives ou la correction de problèmes systémiques pour une meilleure réponse à l échelle de l Union européenne y compris en termes de concurrence (par exemple, une taxe carbone européenne pour éviter les problèmes de délocalisation). Par ailleurs, le marché intérieur est aussi caractérisé par une liberté de circulation en interne et, également, par une importante ouverture sur l extérieur. Cette orientation traduit un choix économique très clair, celui de l Union européenne au sein de la mondialisation. Cela vaut pour l économie classique mais aussi particulièrement pour la nouvelle économie fondée sur le numérique dont le business model permet de localiser les fonctions essentielles dans des pays à faible fiscalité, tout en opérant sur des marchés dynamiques sans y être physiquement présent. Dès lors que cette situation procède de défauts du marché intérieur, c est bien au niveau du marché intérieur que des solutions doivent être trouvées. Quelles perspectives pour l harmonisation fiscale européenne? La simple coordination des politiques fiscales est une avancée mais elle ne suffit pas. A la différence de l harmonisation, la coordination s appuie sur des systèmes nationaux en vue de les faire converger. Les initiatives de coordination peinent à trouver des traductions concrètes en matière fiscale, en raison notamment de leur caractère non contraignant. Les initiatives de coordination qui ont fonctionné relevaient principalement du domaine des pratiques fiscales dites dommageables. Par exemple, depuis 15 ans, le groupe Code de conduite examine et démantèle parfois au sein de l Union européenne les systèmes nationaux fiscaux dommageables 7. En revanche, dans le cadre de l exercice macroéconomique, dès lors que la Commission tente d harmoniser les politiques fiscales, elle se heurte à un mur. La coopération renforcée apparaît comme une autre technique possible pour surmonter l obstacle de la règle de l unanimité. Elle consiste à mettre en place des règles communes mais qui ne s appliquent qu aux Etats membres qui le souhaitent. Cette méthode est notamment utilisée pour l application de la taxe sur les transactions financières. La directive en la matière n aboutissant pas, onze Etats dont la France ont décidé de se réunir pour la bâtir 8. Bien que ce projet soit porteur d espoir quant à la possibilité d une harmonisation fiscale, il n est pas non plus facile à réaliser. Notamment, les défenseurs de la règle de l unanimité ont annoncé qu ils attaqueraient la procédure 9. Une autre façon de pallier le frein de la règle de l unanimité serait de rester dans les cadres nationaux mais avec des projets de convergence ou d acceptation de standards communs très fortement soutenus politiquement au niveau international. C est déjà le cas pour plusieurs projets dans le champ de la fiscalité des entreprises : la lutte contre les abus, la planification fiscale agressive et la double non imposition. L OCDE et le G20 travaillent 7 sur la concurrence fiscale dommageable et le code de conduite, voir sur le site de la Commission européenne : 8 C est la première fois qu une procédure de coopération renforcée est engagée dans le domaine de la fiscalité, et la troisième fois qu une procédure de coopération renforcée est engagée par des pays de l Union européenne 9 voir article Reuters sur le sujet du 10/09/2013 : la taxe sur les transactions financières serait illégale 8

9 beaucoup sur ces sujets. La Commission a quant à elle été enjointe par le Conseil d adapter le droit européen pour répondre aux besoins identifiés et adopter des solutions qui seront agréées au niveau international. Il est ainsi prévu de revoir un certain nombre de règles du droit dérivé (directives) mises en place pour interdire la double imposition. Or, avec la concurrence fiscale, ces règles préservent souvent des situations de double non imposition (l Etat de départ pouvant appliquer des législations favorables et l Etat d arrivée n étant pas en droit de taxer compte tenu du droit communautaire). Il faudra surmonter ces difficultés. Par ailleurs, la problématique de l imposition sur les sociétés du secteur numérique montre tous les enjeux induits par l absence d harmonisation fiscale. La Commission prévoit de prendre une initiative afin de trouver une solution européenne à la taxation du numérique. La France est très en pointe sur ce sujet au sein de l OCDE et de l Union européenne, et a fait des propositions : la création d un impôt permettant d appréhender les profits engendrés par l activité numérique, déterminé au niveau européen, notamment en ce qui concerne son assiette, puis redistribué aux Etats. De même, de nombreux travaux portent sur l échange automatique d information. Ce sujet fait l objet de blocages historiques, en particulier de la part du Luxembourg et de l Autriche, mais l intérêt politique porté sur cette problématique devrait permettre de les dépasser. En revanche, des projets ambitieux peinent à avancer. Il s agit par exemple du projet ACCIS, de création d une assiette commune à l impôt sur les sociétés au sein de l Union européenne 10, discuté depuis Ce projet conduirait à mettre en place une assiette commune européenne, assortie de la possibilité pour un acteur économique qui opère dans plusieurs Etats de procéder à une consolidation de ses résultats au niveau européen. Cette assiette consolidée de l impôt sur les sociétés serait répartie entre les Etats membres suivant des critères précis, et chaque Etat membre demeurerait libre de son taux d imposition. Cette directive est aujourd hui en suspens en raison de son caractère ambitieux et de la difficulté d anticiper son impact économique et budgétaire. Aujourd hui, les travaux se poursuivent mais s orientent vers l élaboration d une feuille de route moins ambitieuse pour une harmonisation des assiettes au sein des impôts nationaux sur les sociétés. Conclusion Avec la crise économique et financière, le besoin de consolidation budgétaire et la pression internationale, la question fiscale a atteint un niveau de visibilité inédit à l échelle européenne. L insuffisante harmonisation fiscale est d autant plus évidente qu une véritable compétition fiscale apparaît entre Etats membres. Cette concurrence est de plus sanctuarisée par les libertés communautaires défendues par le juge communautaire. Il en résulte un système européen qui favorise les comportements d optimisation fiscale des particuliers comme des entreprises. Pour progresser, il faut surmonter les résistances de certains Etats membres (rôle du politique) et, le cas échéant, réfléchir à une réforme des processus institutionnels. Notamment, la règle de l unanimité mérite d être remise en question. Enjeux 10 voir la résolution du 13/12/2005 du Parlement européen sur la fiscalité des entreprises dans l'union européenne: assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés 9

10 Enjeux de la transparence fiscale européenne : comment lutter contre les paradis fiscaux et l optimisation fiscale? Christian CHAVAGNEUX Rédacteur en chef adjoint, Alternatives Économiques, rédacteur en chef, L Economie Politique Au delà de l Europe, la lutte contre l évasion et la fraude fiscale est un sujet inscrit à l agenda du G20. Etat des lieux de l usage des paradis fiscaux Les particuliers En 2012, le Tax Justice Network 11 (TJN première ONG mondiale de lutte contre les paradis fiscaux) a passé en revue toutes les méthodes qui existent dans le monde pour estimer l argent placé dans les paradis fiscaux. Il en a conclu que milliards de dollars étaient cachés dans les paradis fiscaux, détenus par 0,14 % de la population mondiale. D après Gabriel Zucman, chercheur à l Ecole d économie de Paris, 8 % de la richesse financière des ménages seraient dissimulés dans les paradis fiscaux. Enfin, le journaliste Antoine Peillon estime à 590 milliards d euros les avoirs français dissimulés dans les paradis fiscaux, une évasion fiscale qui concerne beaucoup les entreprises. La moitié de cette somme serait cachée en Suisse. Les différents procès qui se sont tenus contre ces pratiques frauduleuses ont mis en évidence une «démocratisation», depuis le début des années 1990, de l utilisation des paradis fiscaux (par des cadres d entreprises internationales, des patrons de PME qui ont réussi, etc.). L action du G20 en matière de lutte contre les paradis fiscaux pourrait être un facteur d optimisme. Pourtant, récemment, un journaliste est parvenu à ouvrir un compte au Lichtenstein en 13 minutes de conversation téléphonique anonyme avec un banquier 12. Les entreprises Les chiffres de l Investissement direct à l étranger (IDE) sont assez révélateurs : à la fin 2012, les Pays Bas sont la première destination des IDE des multinationales américaines. Les Pays Bas n étant pas réputés pour être une grande puissance industrielle européenne, d autres raisons doivent motiver ce choix d investissement. Viennent ensuite le Royaume Uni, le Luxembourg, le Canada, les Bermudes, les Caraïbes, l Irlande, etc. Il s agit pour beaucoup de paradis fiscaux. Mais les multinationales ne sont pas les seules à faire usage de ces territoires. En 2012, les grandes firmes européennes ont investi 237,5 milliards d euros à l étranger. Parmi ces investisseurs, le Luxembourg tient une place prépondérante. A l inverse, les grandes firmes mondiales ont investi 192,7 milliards d euros au sein de l Union européenne et ont choisi en priorité le Luxembourg pour destination. Ce pays est pourtant loin d être une grande puissance économique ou industrielle. Là encore, d autres mécanismes doivent expliquer ces chiffres. De fait, en 2012, la Banque de France a dressé des constats surprenants (Cf. figure 1). 11 voir site : 12 voir et écouter article de Manuel Domergue, Alternatives Economiques 13/04/2013 = comment j ai ouvert un compte nume_fr_art_633_63521.html 10

11 Figure 1 Les flux d IDE français Si l on ôte toutes les transactions douteuses (par exemple, liées au fait qu une filiale financière localisée au Luxembourg accorde un prêt à sa maison mère et que cette dernière le lui rembourse diminuant ainsi sa base d imposition, transactions considérées dans certaines conditions comptables comme un IDE), le flux des IDE d un pays apparaît bien moins important et l écart entre le flux d IDE officiel et le flux d IDE hors transactions douteuses n a cessé d augmenter entre 2000 et A la fin de l année 2011, le stock d IDE en France était ainsi surestimé de 60 % de son montant total. De même, le stock d IDE français à l étranger a été surestimé de 30 % selon la Banque de France. Toute étude d économiste portant sur la compétitivité et l attractivité de la France devrait tenir compte de ce biais. Toujours selon la Banque de France, 14 % des IDE en France sont le fruit de filiales d entreprises françaises situées à l étranger! Il devient donc extrêmement difficile de comprendre qui investit vraiment, où et pour quelles raisons. Une chose est sûre cependant : la mondialisation des firmes, françaises notamment, a été largement surestimée du fait de l utilisation des paradis fiscaux. Les banques Les banquiers sont aussi de grands utilisateurs des paradis fiscaux. Selon une étude publiée en janvier 2013 par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), BNP Paris possède 334 filiales (ou sous filiales) dans des paradis fiscaux (Cf. figure 2). Le Crédit Agricole et la Société Générale en comptent respectivement 150 et 91. Figure 2 Les banques françaises dans les paradis fiscaux 11

12 Les hauts responsables de BNP Paribas justifient ce grand nombre de filiales en expliquant, par exemple, que les Îles Caïmans abritent les meilleurs spécialistes mondiaux du financement d aéronautique ou de shipping et que, pour être efficaces sur ce marché, ils doivent y être présents. Mais pourquoi la BNP Paribas aurait besoin de 24 filiales dans les Îles Caïman quand le Crédit Agricole et la Société Générale n en possèdent chacune que deux? Par ailleurs, l Administration française dispose d une information, disponible mais qui n a pas été rendue publique, sur le chiffre d affaires réalisé par les filiales des banques françaises et le nombre de personnes employées par celles ci dans chaque pays étranger. En divisant le chiffre d affaires par le nombre de personnes employées, on s aperçoit que les filiales des banques françaises les plus productives sont localisées à Malte, puis en Irlande, puis à Guernesey, etc. (Cf. figure 3). Figure 3 Chiffre d affaires par employé pour les filiales étrangères des banques françaises Les paradis fiscaux au cœur de l instabilité financière internationale L utilisation des paradis fiscaux n a pas pour unique but d échapper aux impôts. Les paradis fiscaux ont largement participé à la crise des subprimes et aux difficultés financières qui ont suivi. La crise a débuté en août 2007 avec la fermeture par BNP Paribas de trois fonds d investissement dont le plus important, Parvest, relève du droit luxembourgeois. Dès l été 2008, un rapport de l équivalent de la Cour de comptes aux Etats Unis a montré que l essentiel des produits financiers toxiques qui circulaient dans le système bancaire américain avaient été enregistrés aux Îles Caïman. A l automne 2007, la banque britannique, Northern Rock, fait quasiment faillite. Pourtant ses comptes ne font pas apparaître d erreur flagrante. Il a fallu se préoccuper des comptes de Granite, une filiale enregistrée comme association caritative sur l île de Jersey, pour s apercevoir de l endettement toxique à court terme de la banque. Les paradis fiscaux sont donc aussi utilisés par certains grands établissements bancaires pour dissimuler des prises de risques excessives. Bear Sterns, première banque d affaires américaine qui a fait faillite au printemps 2008, possédait des filiales aux Îles Caïman et à Dublin qui ont pris des risques et enregistré des pertes immenses après le 12

13 retournement du marché immobilier américain. D autres banques, y compris allemandes, ont connu le même sort par la suite (dont Hypo Real Estate). Une étude de Patrick Artus, économiste chez Natixis, suggère que les paradis fiscaux ne seraient pas étrangers non plus à la seconde phase de la crise, celle qui a touché les dettes publiques de la zone euro. En effet, il s est aperçu que les investisseurs qui achetaient la dette publique française étaient localisés principalement au Luxembourg, aux Îles Caïman et au Royaume Uni. Sans être responsables de la crise des subprimes, les paradis fiscaux ont bien joué un rôle à toutes les étapes de la crise. Les réponses politiques apportées Le Conseil européen du 22 mai 2013 Le projet du Conseil européen du 22 mai pour la lutte contre les paradis fiscaux est excellent à première vue. La directive Epargne en vigueur depuis 2005, qui a introduit l échange d informations fiscales sur les individus touchant des intérêts, ne suffit pas puisqu elle peut être facilement contournée. La Commission européenne, s apercevant de l insuffisance de cette directive, a préparé une nouvelle version couvrant un périmètre beaucoup plus large mais que des pays comme l Irlande ou l Autriche pouvaient encore bloquer. Le communiqué final du Conseil européen du 22 mai 2013 annonce l adoption d une nouvelle version de la directive Epargne d ici la fin de l année 2013, ainsi que la publication d un décret dès le mois de juin 2013 pour l élargissement du périmètre de l échange automatique d informations le décret a été publié et soumet désormais tout type de transaction financière réalisée avec tout type d institution financière à l examen du Fisc du pays d origine lorsque l individu quitte la France. Le communiqué final du Conseil européen annonce également qu il faudra s attaquer aux pratiques fiscales douteuses des grandes entreprises, tout en tenant compte des travaux du G20 et de l OCDE. Il précise d ores et déjà qu il faudra faire en sorte de connaître les bénéficiaires réels des trusts. Enfin, dans son communiqué, le Conseil européen plaide pour la mise en place d une comptabilité par entreprise faisant apparaître plusieurs critères (chiffre d affaires, nombre d employés, profits réalisés, etc.) pour chaque pays d implantation. La France est en pointe sur ce sujet en ce qui concerne les banques, le Parlement européen a également avancé sur le sujet, ce qui a inspiré le Sénat français qui a décidé d introduire les mêmes critères et, après l affaire Cahuzac, le Président de la République a annoncé que ces informations seraient publiques. Le G20 de Saint Pétersbourg est une année charnière où ont été posés les principes d une lutte active et efficace contre les paradis fiscaux. En septembre 2013, le G20 de Saint Pétersbourg a validé l idée d établir une norme mondiale d échange automatique d informations fiscales, «arme de destruction massive du secret bancaire». Le communiqué final du G20 n en précise cependant pas le périmètre d application mais le rapport de l OCDE au G20 évoque un périmètre large qui engloberait donc tout type d instruments financiers et tout type d institutions financières. Le G20 s engage à ce que la mesure soit mise en œuvre d ici la fin L OCDE devra fournir une norme technique opérationnelle d ici juin Enfin, les pays du Sud pourront bénéficier d une aide technique pour son application. L Europe ayant déjà commencé à échanger automatiquement des informations fiscales en application de la directive Epargne, la norme mondiale décidée par le G20 devra être compatible avec la norme européenne. Par ailleurs, la bonne mise en œuvre de cette mesure 13 voir les conclusions du Conseil européen du 22/05/2013 (chapitre II fiscalité) : 14 voir la déclaration des dirigeants au G20 de St Petersbourg (septembre 2013) : 13

14 dépendra beaucoup de la participation des paradis fiscaux à l échange d informations. Les Îles Caïman ont déjà accepté de collaborer. Le fait que la loi américaine Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) votée en , s applique au niveau mondial pourra inciter les autres pays à s engager dans la mise en œuvre de l échange automatique d informations. Le G20 de Saint Pétersbourg a également apporté une validation politique du principe de remise en cause des pratiques fiscales douteuses des multinationales sous la forme du plan Base Erosion and Profit Shifting 16 (BEPS). Ce dernier comporte 15 points dont huit visent directement les techniques d optimisation agressive des multinationales : les prix de transferts portant sur les actifs immatériels (brevets, licences, logiciels ), sur la gestion des risques, du niveau de capital des différentes filiales, etc. Dans une enquête réalisée il y a quelques années, les douanes américaines ont découvert que des seaux en plastique, produits en République tchèque, et ayant transité par un paradis fiscal, arrivaient aux Etats Unis au prix de dollars par unité! Il est relativement aisé pour les douanes de mettre en évidence ces pratiques douteuses lorsqu elles portent sur des biens. En revanche, le contrôle est plus délicat lorsqu elles concernent des actifs immatériels tels que la propriété intellectuelle, des logiciels intragroupes, etc. la déduction fiscale pour intérêts d emprunts, largement détournée par les entreprises la manipulation des traités bilatéraux d investissements afin de bénéficier de déductions fiscales. Les autres mesures du BEPS relèvent de trois catégories : faciliter le travail des administrations fiscales : en obligeant les entreprises à déclarer leurs techniques d optimisation fiscale ; en les aidant à établir une comptabilité pays par pays de leurs activités, de leurs profits et des impôts qu elles paient, des informations uniquement réservées aux administrations fiscales taxer les entreprises du numérique : ce secteur au développement récent n est pas encore taxé à hauteur de l essor de son activité faire évoluer les pratiques de certains Etats : en supprimant les comportements instaurant une concurrence fiscale dommageable ; en offrant aux entreprises la possibilité de mieux régler leurs différends avec les administrations ; en signant un traité multilatéral entre tous les pays parties prenantes afin d éviter à chacun d entre eux de devoir renégocier tous ces traités bilatéraux ; en développant les outils statistiques permettant d avoir une meilleure estimation des conséquences fiscales de pratiques douteuses des multinationales, et de mesurer l ampleur du problème et l efficacité de BEPS. Conclusion Les Etats ont deux ans pour traduire les orientations du BEPS. Cependant, chaque Etat pourra intervenir s il considère que certaines mesures vont trop loin (par exemple, si elles touchent aux intérêts économiques de grandes entreprises nationales). 15 voir commentaires de la fédération bancaire française sur le FATCA : europeen etinternational/systeme financier international/reformes/echange automatique d'informations fiscales entre les etats uniset la france 16 En français, «érosion des bases fiscales par le transfert des profits» _ et aux failles des systemes fiscaux locde lance un plan daction pour lutter contrelerosionde la base dimposition et le transfert de benefices.htm 14

15 Cinq autres motifs d inquiétude apparaissent en outre malgré un optimisme global : le risque d une faible participation des paradis fiscaux à l échange automatique d informations fiscales la crainte que le BEPS «accouche d une souris» le fait que le BEPS n ait pas abordé le lien entre les paradis fiscaux et l instabilité financière, ni l autre instrument d opacité fiscale que sont les trusts la précision apportée dans le communiqué final du G20 concernant la mise en œuvre des mesures : «le paradigme de la souveraineté étant pris en considération» ; cela étant, les Etats souhaitent réellement récupérer de la base fiscale le fait que cet élan de lutte contre les paradis fiscaux s affronte à des intérêts privés extrêmement puissants. Henry Morgenthau, ministre des Finances de Franklin Roosevelt des Etats Unis disait en 1937 : «Les impôts sont le prix à payer pour une société civilisée, malheureusement trop de citoyens veulent une civilisation au rabais». Véronique BIED CHARRETON Certes, il faut dénoncer les pratiques douteuses en matière fiscale, comme les montages fondés sur la déductibilité des intérêts d emprunt, mais il ne faut pas non plus oublier la réalité de la vie des entreprises. Les entreprises qui n ont pas suffisamment de capitaux propres ont besoin d emprunter pour de vraies raisons économiques. Par ailleurs, s agissant des prix de transfert, il n est pas anormal que les bénéfices liés au chiffre d affaires réalisé, par exemple, par les groupes français du luxe en Chine soit en partie taxés en France plutôt qu entièrement en Chine, car si les produits concernés n étaient pas porteurs du savoir faire français des marques, ils ne vaudraient rien sur le marché chinois. Conclusion Guntram WOLLF Le processus de création d une union bancaire devrait aboutir avant l été Elle sera nécessaire à la BCE pour réaliser le contrôle des actifs des banques à ce moment là. Le sujet de l intégration fiscale sera quant à lui abordé après les élections européennes. Véronique BIED CHARRETON Le débat sur l harmonisation fiscale européenne ne cessera jamais dans la mesure où la fiscalité est le reflet d une société donnée. La stabilisation fiscale n est pas une fin en soi. Les progrès à opérer se situent davantage dans l évolution des processus institutionnels et des modes de décision. Christian CHAVAGNEUX L harmonisation fiscale européenne sera accomplie dans un futur lointain. A l instar du Serpent monétaire européen, qui progressivement a conduit à la monnaie unique, un Serpent fiscal européen permettrait dans un premier temps de limiter les fluctuations de la fiscalité en vue d une harmonisation à venir. 15

16 Sigles BEPS : Base Erosion and Profit Shifting CPO : Conseil des prélèvements obligatoires DGFIP : Direction générale des Finances publiques FATCA : Foreign Account Tax Compliance Act IDE : Investissement direct à l étranger MES : Mécanisme européen de stabilité OMT : Outright Monetary Transactions TJN : Tax Justice Network Rencontres économiques 24 septembre 2013 IGPDE

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