Projet de loi de finances pour Albéric de Montgolfier, rapporteur général Commission des finances Mercredi 8 novembre 2017

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1 Projet de loi de finances pour 2018 Albéric de Montgolfier, rapporteur général Commission des finances Mercredi 8 novembre 2017

2 Une embellie conjoncturelle qui facilite grandement le retour du déficit sous le seuil de 3 % du PIB

3 L économie française disposait à l issue de l exercice 2016 d une «capacité de rebond» supérieure à celle de ses voisins Estimation du niveau de l écart de production à l issue de l exercice (en % du PIB potentiel) France 0,7 Zone euro Union européenne 1,1 1,3 x 1,9 Source : commission des finances du Sénat (d après les prévisions de la Commission européenne du printemps 2017) 3

4 La France s oriente depuis le printemps vers une reprise plus vigoureuse qu escompté, qui s accompagne d un dynamisme des prélèvements obligatoires Évolution des prévisions de croissance du Gouvernement pour 2017 Évolution des prévisions d élasticité des prélèvements obligatoires au PIB pour ,2 (en %) + 0,3 1,5 1,5 1,6 1,7 1,0 1,0 1,1 1,3 PLF 2017 Programme de stabilité DOFP 2018 PLF 2018 PLF 2017 Programme de stabilité DOFP 2018 PLF 2018 Source : commission des finances du Sénat Source : commission des finances du Sénat 4

5 En l absence d embellie conjoncturelle, la prévision de déficit public pour 2017 serait nettement supérieure au seuil de 3 % du PIB Estimation de l effet de l embellie conjoncturelle sur le déficit public ,3 (en % du PIB) 0,1 0,3 2,9 Déficit 2017 avec le scénario macroéconomique du programme de stabilité Révision de la prévision de croissance Révision de l hypothèse d élasticité Déficit 2017 avec le scénario macroéconomique du PLF 2018 Source : commission des finances du Sénat 5

6 Un scénario macroéconomique raisonnable

7 Une «bonne surprise» à l issue de l exercice 2017 est possible, compte tenu du caractère prudent des hypothèses retenues par le Gouvernement Comparaison des prévisions de croissance les plus récentes pour 2017 Taux de croissance 2017 selon l évolution du PIB au cours du dernier trimestre (en %) (en %) 1,7 1,8 1,7 Une révision du taux de croissance à 1,8 % en 2017 se traduirait par une réduction du solde public d environ 1,4 milliard d euros, tandis qu une élasticité des prélèvements obligatoires supérieure de 0,1 au niveau attendu (1,3) permettrait un recul du déficit des APU de 2,5 milliards d euros, toutes choses égales par ailleurs. Consensus forecasts Insee Gouvernement Source : commission des finances du Sénat Source : commission des finances du Sénat 7

8 La prévision de croissance du Gouvernement pour 2018 est «en ligne» avec les principales estimations disponibles Comparaison des prévisions de croissance 2018 pour la France (en %) 1,6 1,7 1,7 1,8 1,7 1,7 OCDE Commission européenne Consensus forecasts FMI Gouvernement Source : commission des finances du Sénat 8

9 Un scénario macroéconomique naturellement entouré de risques, à la hausse comme à la baisse Estimation du déficit public pour l année 2018 selon différents scénarios macroéconomiques 0,7 2,6 0,3 2,9 (en % du PIB) 1,9 Scénario favorable Scénario du Gouvernement Scénario défavorable Note méthodologique : la simulation a été effectuée avec le scénario sous-jacent au PLF 2018, qui ne tient pas compte du coût du contentieux lié à l annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes distribués. Source : commission des finances du Sénat 9

10 Un recul du déficit public de faible ampleur, porté par l amélioration de la conjoncture

11 Une amélioration du déficit public de 0,3 point de PIB en 2018, ramenée à 0,1 point après prise en compte du coût du contentieux lié à l annulation de la taxe à 3 % Évolution prévisionnelle du déficit public entre 2017 et ,1 (en % du PIB) 2,9 2,6 2,8 Déficit 2017 Déficit 2018 avant prise en compte du contentieux Déficit 2018 après prise en compte du contentieux Source : commission des finances du Sénat 11

12 Un déficit qui resterait significativement supérieur à celui de nos principaux voisins Prévision du niveau du solde public en 2018 dans les principaux pays de la zone euro (en % du PIB) 0,8 0,3-0,7-0,8-1,0-1,2-1,0-2,2-2,8 Pays-Bas Allemagne Belgique Autriche Portugal Italie Espagne France Source : commission des finances du Sénat (d après les programmes de stabilité 2017 des différents pays) 12

13 et serait insuffisant pour réduire la dette Variation anticipée du ratio d endettement des principaux pays de la zone euro entre 2017 et 2018 (en points de PIB) 0,0-2,3-2,3-1,8-1,5-1,2-2,0-3,0-3,7 Portugal Pays-Bas Autriche Allemagne Belgique Italie Espagne France Note de lecture : pour la France, il s agit de l évolution prévisionnelle du ratio d endettement avant prise en compte du coût du contentieux lié à l annulation de la taxe à 3 %. Source : commission des finances du Sénat (d après les programmes de stabilité 2017 des différents pays) 13

14 Une réduction du déficit public modeste et liée en grande partie à l amélioration de la conjoncture Décomposition du solde public (en % du PIB) Solde public - 3,4-2,9-2,6 Solde conjoncturel - 0,8-0,6-0,4 Mesures ponctuelles et temporaires - 0,1-0,1-0,1 Solde structurel - 2,5-2,2-2,1 Note de lecture : la décomposition ne tient pas compte du coût du contentieux lié à l annulation de la taxe à 3 %. Source : commission des finances du Sénat 14

15 Un redressement limité de la situation structurelle des comptes publics difficilement compatible avec nos engagements européens

16 La réduction du déficit structurel anticipée en 2018 apparaît significativement inférieure à celle prévue par les principaux pays de la zone euro qui demeurent éloignés de leur objectif à moyen terme de solde structurel Variation anticipée du déficit structurel entre 2017 et 2018 au sein des principaux pays de la zone euro déficitaires (en % du PIB potentiel) 0,8 0,7 0,6 0,5 0,2 0,1 Italie Portugal Belgique Espagne France Source : commission des finances du Sénat (d après les programmes de stabilité 2017 des différents pays) 16

17 L ajustement structurel prévu est insuffisant au regard de nos engagements européens et s accompagne d un dépassement de la norme de dépenses européenne Comparaison entre l ajustement structurel prévu par le Gouvernement et l objectif fixé par le Conseil de l UE pour ,6-0,5 pt (en points de PIB potentiel) La France aura épuisé ses marges de manœuvre au regard de la règle de déficit structurel dès l exercice ,1 Ajustement structurel minimum demandé par le Conseil Ajustement structurel prévu par le Gouvernement Source : commission des finances du Sénat 17

18 La réduction du déficit structurel prévue par le Gouvernement, aussi modeste soit-elle, n est nullement garantie Prévisions d évolution du solde structurel de la France entre 2017 et 2018 (en % du PIB potentiel) + 0,1 pt - 0,3 pt - 0,4 pt 2017 L OCDE et le FMI anticipent en 2018 une 2018 dégradation du déficit structurel de la France dans leur scénario «central». - 1,8-1,8-2,2-2,1-2,1-2,2 Gouvernement OCDE FMI Source : commission des finances du Sénat (d après les documents budgétaires, le scénario central de la mission menée par le FMI au titre de l article IV dont les conclusions ont été publiées en septembre 2017 et le rapport «Études économique de l OCDE : France 2017» de l OCDE paru en septembre 2017) 18

19 Un effort de maîtrise de la dépense conforme à l objectif initialement affiché par le Gouvernement aurait permis un redressement plus significatif des comptes publics

20 Une volonté louable du Gouvernement de ne pas différer la nécessaire baisse des prélèvements obligatoires Évolution de la part des prélèvements obligatoires dans le PIB (en % du PIB) 45,0 44,7 44,5 44,0 44,4 44,3-0,4 43,5 43,0 42,5 42,0 42,1 41,5 41,0 40,5 40, Source : commission des finances du Sénat 20

21 qui s accompagne d un report critiquable d une part significative de l effort de maîtrise de la dépense Évolution prévisionnelle de la croissance de la dépense publique Économies à réaliser (à partir du tendanciel de la Cour des comptes) (en %, en volume) (en %, en milliards d euros) 0,9 0,8 DOFP ,50 20 Md 0,5 % ,5 0,5 PLF ,45 0,40 0,35 0,30 14 Md 15 0, ,20 0,15 0, , ,05 0,00 0,0 % DOFP PLF 0 Source : commission des finances du Sénat Objectif d évolution en volume de la dépense publique Montant d économies à réaliser 21

22 Un effort de maîtrise de la dépense porté par l ensemble des administrations publiques

23 Pour les collectivités territoriales, les économies en dépenses prévues pour 2018 sont supérieures à celles exigées par le mécanisme de contractualisation de la LPFP Évolution prévisionnelle des dépenses des administrations publiques locales La trajectoire repose sur l hypothèse d une croissance en valeur des dépenses de fonctionnement de 0,5 %, et non de 1,2 %. (en %) Dépenses totales 1,8 1,2 Dépenses de fonctionnement 1,5 0,5 Investissement 3,1 4,1 Investissement hors Société du Grand Paris 0,6 2,9 Source : rapport économique, social et financier

24 La réduction de la dépense des administrations de sécurité sociale repose principalement sur des mesures de gestion non reconductibles et des leviers «traditionnels» déjà largement exploités Économies prévues dans le cadre du régime général et du FSV par le PLFSS 2018 (en milliards d euros) Alignement du plafond et du montant de la PAJE 0,1 Modération de la progression du FNAS 0,2 Mesure de maîtrise des dépenses de gestion courante Décalage de la date de revalorisation des pensions 0,3 Lutte contre la fraude aux prestations 0,2 Abaissement de la dotation de la branche ATMP au FIVA Économies relatives à l Ondam 4,2 Total des économies en dépenses du PLFSS ,4 0,3 0,1 Source : PLFSS

25 Une dégradation marquée du déficit budgétaire de l État en 2018

26 Hors impact de la censure de la contribution de 3 % sur les dividendes, une dégradation du déficit budgétaire de l État de 6,4 milliards d euros en 2018 Décomposition des facteurs d évolution du solde budgétaire de l État entre la prévision d exécution pour 2017 et l estimation pour 2018 (en milliards d euros) - 76,5 Md - 1,5 Md - 1,7 Md - 6,4 Md - 2,3 Md - 1,1 Md + 10,2 Md - 10,0 Md - 82,9 Md Prévision solde budgétaire 2017 pré PLFR Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité Progression des dépenses pilotables (par rapport à l exécution prévue en 2017) Hausse de la contribution au budget européen Troisième volet du programme d investissement d avenir (PIA3) Évolution spontanée des recettes Principales mesures nouvelles en recettes Solde 2018 pré PLFR Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 26

27 Après prise en compte des contentieux liés à la contribution de 3 %, une augmentation du déficit potentiellement supérieure à 10 milliards d euros en 2018 par rapport à 2017 Décomposition de l incidence sur le solde budgétaire en 2018 de la décision du Conseil constitutionnel relative à la contribution de 3 % sur les dividendes (en milliards d euros) - 82,9 Md - 0,4 Md - 4,5 Md - 4,7 Md + 0,6 Md - 87,4 Md Solde 2018 pré PLFR Reprise en base dégradation du déficit 2017 Dépenses de contentieux suppl. liées décision du Conseil constit. Recettes supp contrib. exceptionnelle IS Solde budgétaire 2018 en l absence de mesures de redressement supplémentaires Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 27

28 Des recettes globalement stables en 2018 mais une prévision fragile

29 Une diminution des recettes fiscales nettes de 1,3 milliard d euros prévue pour 2018 Décomposition des principaux facteurs d évolution des recettes fiscales nettes de l État entre la prévision d exécution pour 2017 et l estimation pour 2018 (en milliards d euros) - 1,3 Md (-0,5 %) 290,1 +10,2-10,0-1,8 +0,2 288,8 Prévision d exécution 2017 PLFR (hors impact décision Conseil constit.) Evolution spontanée Mesures "nouvelles" Suppression taxe 3 % dividendes Mesures de transfert Prévision PLF 2018 Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 29

30 Une évolution contrastée selon l impôt considéré Évolution du produit des «grands impôts» de l État de 2016 à ,3 (+1,5 %) (en milliards d euros et en %) +0,2 (+0,2 %) 144,4 150,5 152,8 71,8 72,6 72,7 +2,9 (+28 %) - 7,3 (-22 %) -3,1 Md (-13 %) 15,9 10,4 13,3 30,0 28,4 33,2 25,3 25,9 22,0 28,2 23,0 24,6 19,9 Impôt net sur le revenu Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques Taxe sur la valeur ajoutée nette Impôt net sur les sociétés Exécution 2016 Autres recettes fiscales nettes Exécution 2016 Produit révisé 2017 Produit prévisionnel 2018 Produit révisé 2017 pré PLFR Produit révisé 2017 post PLFR Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) Produit prévisionnel 2018 pré PLFR Produit prévisionnel 2018 post PLFR 30

31 Des mesures «nouvelles» du PLF 2018 qui intègrent des mesures prises antérieurement Impact sur le produit des recettes fiscales nettes, en 2018, des mesures nouvelles antérieures et postérieures au 14 mai ,4-2,6-1,2-5,3-0,2-5,5 0,4 0,2 0,2 3,3 0,1 3,2 Impact des mesures antérieures au 14 mai 2017 Mesures nouvelles du Gouvernement -0,5-7,5-8,0 (en milliards d euros) -6,9-5,5-12,4 IR IS TVA TICPE (brute) Autres recettes fiscales nettes Total N.B. : la différence entre le chiffre de 10,0 milliards d euros présenté sur la diapositive 29 et le montant de 12,4 milliards d euros provient du fait que le total du présent graphique intègre l effet de la suppression de la taxe sur les dividendes (1,8 milliard d euros) et ne neutralise pas le traitement en dépenses du compte d avances aux collectivités territoriales de la restitution de CVAE (0,7 milliard d euros). Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général) 31

32 Une maîtrise de la dépense en demi-teinte : un budget plus sincère mais peu ambitieux

33 Un budget 2018 indéniablement plus sincère que la loi de finances initiale pour 2017 Décomposition de l évolution des dépenses de l État entre la loi de finances initiale pour 2017 et le projet de loi de finances pour ,0 Md Dont 800 M de correction de sous-budgétisations + 2,1 Md + 1,1 Md + 0,9 Md Dont 500 M de corrections de sous-budgétisations + 4,5 Md (+1,9%) + 0,3 Md Dont 600 M au profit du budget d investissement de la Défense - 0,9 Md (en milliards d euros) + 0,9 Md Réforme des aides au logement : - 1,7 Md 240,5 Md LFI 2017 Dépenses de personnel (hors CAS Pensions) Dépenses de fonctionnement Dépenses d investissement Concours opérateurs Dépenses d intervention de guichet Dépenses d intervention hors guichet PLF 2018 Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 33

34 En 2018, des économies limitées en l absence de réformes de structure : un effort en dépenses reporté sur la fin du quinquennat Missions connaissant des baisses de crédits supérieures à 100 millions d euros en 2018 (hors CAS «Pensions») Évolution des dépenses de l État sous norme de 2017 à 2022 (en milliards d euros axe de gauche et en taux d évolution axe de droite) (en milliards d euros axe de gauche et en taux d évolution axe de droite) 0,0 0,0 % 500 0,008-0, ,006-0,4-0,6-0,8-1,0-1,2-1,4-1,6-1,5 Md - 0,4 Md - 5,0 % - 10,0 % ,004 0,002 0,000-0,002-0,004-0,006-0,008-0,010-1,8-1,7 Md Cohésion des territoires et logement Travail et emploi Administration générale et territoriale de l État - 15,0 % 0 LFI 2017 format 2018 PLF Dont norme de dépenses pilotables ,012 En valeur absolue (Md, échelle de gauche) En % (échelle de droite) Evolution en volume des dépenses pilotables Evolution en volume de l objectif de dépenses totales de l État Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 34

35 Une masse salariale dont la progression est moins rapide qu en 2017 mais qui continue de croître Évolution annuelle de la masse salariale de l État depuis 2003 (en %) 6 % 4 % 2 % 0 % -2 % -4 % Évolution totale sur le quinquennat : 0,0 % Évolution totale sur le quinquennat : Évolution totale sur le quinquennat : + 7,8 % - 6,6 % 5,8 % 3,9 % 1,4 % 1,4 % 1,1 % 1,6 % 0,9 % 0,0 % 0,4 % 0,2 % -3,6 % -0,8 % -1,4 % -2,5 % -1,3 % -0,7 % -0,6 % LFI (PLF 2018) Source : commission des finances du Sénat, d après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général et les données de la Cour des comptes 35

36 Une hausse de toutes les composantes de la masse salariale Décomposition des facteurs d évolution de la masse salariale de l État entre la prévision d exécution pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018 (en milliards d euros) + 0,4 Md + 87,9 Md + 0,2 Md + 0,6 Md + 0,3 Md + 1,3 Md (+1,6 %) + 86,6 Md - 0,6 Md + 0,3 Md Prévision Exécution 2017 Corrections techniques Impact schémas d emplois Mesures catégorielles GVT Solde Rebasage de dépenses Autres variations Prévision PLF2018 Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 36

37 Un effort sur les effectifs en 2018 trop modeste pour compenser l impact des créations de postes intervenues au cours de l année 2017 Principaux chiffres relatifs à l évolution des effectifs de l État en 2018 (en ETPT) ETPT ETPT ETPT Soit moins de 2 % du total des suppressions de postes annoncées sur le quinquennat Coût de l extension en année pleine : 340 millions d euros en ETPT Suppressions de postes annoncées sur le quinquennat pour l État et ses opérateurs Réduction des ETPT résultant des schémas d emplois prévus pour 2018 Hausse des ETPT liée à l extension en année pleine des créations de postes en 2017 Hausse nette des ETPT de l État hors effets de périmètre et corrections techniques Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 37

38 Le «grand plan d investissement» : sur 57 milliards d euros annoncés par le Gouvernement, 35 milliards d euros de mesures nouvelles Origine des moyens de financement du plan d investissement (en milliards d euros) Mesures nouvelles : 35 milliards d euros Redéploiements PIA 3 Mesures nouvelles portées par des crédits budgétaires Mesures nouvelles financées par d'autres instruments financiers Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires) 38

39 Projet de loi de finances pour 2018 Albéric de Montgolfier, rapporteur général Commission des finances Mercredi 8 novembre 2017