Politique suisse de lutte contre les drogues illégales Un exemple d'interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud

Transcription

1 INSTITUT DE HAUTES ETUDES EN ADMINISTRATION PUBLIQUE FONDATION ASSOCIEE A L UNIVERSITE DE LAUSANNE ET A L ECOLE POLYTECHNIQUE FEDERALE DE LAUSANNE Mémoire Masters of Public Administration IDHEAP Experte extérieure: Dr. Annie MINO, P.D. Co-rapporteur : M. Prof. Antonio GUALTIEROTTI Rapporteur : M. prof. Peter KNOEPFEL Politique suisse de lutte contre les drogues illégales Un exemple d'interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud Eladio Eric Huentemilla Lausanne, le 31 aoåt 2001

2 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud de contact : eladio.huentemilla@swissonline.ch Ce travail de recherche est dédié à mes parents, restés au Chili, et à mes enfants, qui inspirent chaque jour mon existence en Suiza Je remercie Ä mes professeurs et Ä Guy et Francine Germanier pour les corrections d orthographe et les remarques prçcieuses qu ils m ont gracieusement apportçs durant l Çlaboration de cette Çtude

3 Politique suisse lutte contre les drogues illçgales i RESUME La pçriode constitue une phase de changement radical de la politique fçdçrale de lutte contre les drogues illçgales et engendre une grande controverse politique. Elle touche un champ Çtendu des politiques publiques et comporte une nouvelle dimension philosophique d aborder le É problñme collectif Ö Ü rçsoudre. Durant cette pçriode, toute une sçrie de ressources humaines, lçgislatives et financiñres ont ÇtÇ mises Ü disposition dans un champ d action constituç par des institutions publiques, des associations para-publiques et des organisations privçes. L intçrát de ce travail pour le dçveloppement de la "collaboration administrative" entre la Ville de Lausanne et le canton de Vaud dçcoule de la relation du É fçdçralisme d exçcution Ö. Celui-ci s'çtablit au niveau des trois Çtages de l'organisation politique du pays : confçdçration, cantons et communes. La ConfÇdÇration fixe les orientations stratçgiques gçnçrales des politiques fçdçrales et met Ü disposition des cantons les ressources administratives (Office fçdçral de la santç publique -OFSP, Office fçdçral des assurances sociales -OFAS, Office fçdçral de police -OFP) et financiñres subventions - pour son application. Dans le cadre de la mise en œuvre de la structure que celle-ci suppose, la Constitution fçdçrale (Cst 1999) et la Loi fçdçrale sur les stupçfiants (LStup 1951) octroient aux cantons la compçtence souveraine d'appliquer les politiques fçdçrales. Au contraire de la verticalitç ConfÇdÇration-canton, la coordination verticale canton- communes a un caractñre contraignant. Par consçquent, les acteurs publics locaux suivent le Canton selon le modñle de coordination verticale. Il y a donc des contraintes puisqu'il s agit de la verticalitç d une politique fçdçrale. A ce stade, il est thçoriquement impossible qu une commune ou une ville applique une politique fçdçrale en opposition aux lignes directrices du canton. Il s agit bien lü d une rñgle gçnçrale. Dans le cadre particulier de ce travail, il y a une exception Ü la rñgle en relation avec la mise en œuvre de la politique fçdçrale de lutte contre les drogues illçgales dite des Quatre piliers (rçduction des dommages, prçvention, thçrapie, rçpression). La situation est complexe par la structure máme du fçdçralisme helvçtique et par le fait que le canton de Vaud refuse l application de cette nouvelle politique. En premier lieu, la politique des quatre piliers s appuie sur des dispositions lçgales transitoires (ordonnances, arrátç fçdçral urgent). Máme si elles modifient la Loi-cadre (LStup 1951) qui rñgle la politique de lutte contre les drogues leur caractñre provisoire est de mise car la consolidation de celles-ci dçpendra d une votation populaire d ici Ü 2004.

4 Politique suisse lutte contre les drogues illçgales ii En deuxiñme lieu, le Canton de Vaud ne refuse pas le changement de politique de la ConfÇdÇration, par contre il ne l'adopte pas parce qu'il tient Ü respecter la LStup telle qu'elle est. Alors, en exeräant son autoritç souveraine, il dçcide de ne pas appliquer la politique des quatre piliers. D autant plus, qu il dçfend une politique "substantielle" axiologique ou de valeurs inscrite dans le modñle des Trois piliers fonctionnant sur l'axe sevrage, abstinence, pçnalisation. Ce qui est pour nous intçressant d observer c est que la Ville de Lausanne rçussit Ü mettre en pratique la nouvelle politique fçdçrale en contournant la coordination verticale du canton de Vaud. Le point de convergence pour contourner la politique restrictive cantonale se situe Ü travers une stratçgie de É coordination horizontale Ö tant Ü l Çchelle de la ConfÇdÇration que de la Ville. En outre, elle se rçalise par la recherche de soutien et de participation dans les frontiñres administratives appropriçes. Le "saut qualitatif" a ÇtÇ franchi lors des prçparatifs de la fermeture de la scñne du Letten (Zurich) en La ville accentue sa stratçgie d horizontalisation 1 compte tenu du dçveloppement de la É coordination horizontale Ö mise en place par la ConfÇdÇration, notamment l OFSP, et l ouverture des canaux de participation au niveau des organismes de travail fçdçraux (ComitÇ national de liaison en matiñre des drogues et la Plate-forme de coordination et des services suisses PCS -, la Plate-forme drogue de l Union des Villes Suisses) ainsi que la Commission Toxicomanie et la Plate-forme des affaires sociales de la CommunautÇ de la rçgion lausannoise (COREL). La ville de Lausanne, rçussit dans un premier temps Ü contourner la coordination verticale cantonale encore ancrçe dans la politique des trois piliers - pour aller de l avant et mettre en place ( ) une politique de rçduction des dommages. Dans un deuxiñme temps et parallñlement, c est Ü l aide d une politique d É horizontalisation Ö et de partenariat, inspirçe de la politique fçdçrale mentionnçe plus haut, que la ville a aussi pu compter pour se doter du poids politique - sur le soutien de l agglomçration en marge du canton. Dans un troisiñme temps, le canton de Vaud se voit obligç d adopter une approche socio-sanitaire (1996), en lçgitimant la politique de la rçgion lausannoise et en assumant certaines charges. Mais il ne se rallie pas pour autant entiñrement et formellement Ü la politique de rçduction des dommages. 1 Nous entendons par horizontalisation les actions de collaboration entreprises par la ville, hors le cadre de la verticalitç rigide de l organisation cantonale, avec des structures administratives fonctionnelles et territoriales des autres communes voisines et de la confçdçration, en vue de constituer une coordination horizontale pour rçpondre aux problñmes collectifs communes urgents.

5 Politique suisse lutte contre les drogues illçgales iii La stratçgie de la ville de Lausanne explique comment une politique locale rçussi Ü changer de modñle grçce Ü l influence d une politique fçdçrale Çgalement en Çvolution. Durant ce processus, quatre phases encadrent le dçroulement de cette stratçgie, Ü savoir, (1) une phase de dçverticalisation cantonale; (2) une phase dominçe par une stratçgie d'horizontalisation avec l agglomçration lausannoise et la ConfÇdÇration, (3) une phase de coordination horizontale, et 4) finalement une phase de rç-verticalisation cantonale. Cette expçrience administrative dçmontre qu une exception fictive au É fçdçralisme d exçcution Ö a ÇtÇ possible. Mais, il convient de souligner que cette exception est apparente Ü un certain niveau. En effet, la verticalitç de la coordination entre la ConfÇdÇration et le canton de Vaud n est pas contraignante. Il n y a donc pas d exception au fçdçralisme d exçcution parce que le Canton de Vaud est souverain pour dçcider d appliquer ou ne pas appliquer la nouvelle politique des quatre piliers. Une autre chose est la verticalitç de la coordination au niveau du Canton de Vaud et de la Ville de Lausanne. Bien que le fçdçralisme d exçcution se concrçtise ou perfectionne par la verticalitç d une politique fçdçrale dans les trois Çtages de l organisation politique du pays, la situation crççe par la ville de Lausanne est extraordinaire. Elle contourne le canton pour s approprier de la politique fçdçrale des quatre piliers. A notre avis, cela constitue une forme d exception offerte dans les frontiñres administratives appropriçes par le systñme de fçdçralisme d exçcution. En effet, É le fçdçralisme d exçcution permet parfois de contourner les programmes politiques, et surtout on l a dit, de les reformuler pour les adapter aux besoins locaux. En Suisse, la formulation d une politique publique ne prend donc fin avec l adoption des bases lçgales fçdçrales ; elle se poursuit dans la phase de la mise en œuvre oè d autres acteurs normatifs viennent les complçter. Les Çlites au niveau local et rçgional ont ainsi la possibilitç de s approprier, au moins en partie, le bçnçfice de la politique, de changer ses objectifs, voire máme de refuser de mettre en œuvre un programme contredisant leurs intçráts majeurs Ö (Terribilini 1999 : 50).

6 Politique suisse lutte contre les drogues illçgales iv RECOMMANDATIONS - Revaloriser l autonomie communale et poursuivre les stratçgies de collaboration horizontale dans les frontiñres administratives appropriçes. - poursuivre la collaboration sur des projets communs avec les communes de la COREL - crçer une unitç administrative d aide et coordination pour les personnes et familles affectçes par la toxico-dçpendance au sein de la Direction de la sçcuritç sociale ASV / RMR, logement, action de proximitç de terrain- et partenariat avec d autres structures publiques (SPJ, CTA, SantÇ des Çcoles) et parapubliques (enfance et jeunesse). - poursuivre les efforts de formation et d information des professionnels du milieu social. - favoriser la communication et le dçveloppement des stratçgies de rçinsertion sociale (sportive) et notamment professionnelle offertes par des institutions de proximitç. - renforcer l aide Ü la formation des personnes (adultes) Ü risques - favoriser l aide Ü la formation des jeunes sans droit aux bourses d Çtudes et d apprentissage (groupe Ü risque) - installer de locaux d injection sous contrêle des professionnels mçdico-sociaux pour ceux qui n arrivent plus Ü s en sortir et qui ont ÇchouÇ toutes les thçrapies. - revaloriser le rêle de l abstinence.

7 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud TABLE DES MATIERES Résumé Recommandations INTRODUCTION...1 I. LA POLITIQUE FEDERALE DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ILLÉGALES LE PROBLEME COLLECTIF ElÇments empiriques de dçfinition du problñme collectif Ü rçsoudre 1.2. Les constations de l Çchec du modñle des trois piliers 1.3. La variable visibilitç du problñme collectif La scñne ouverte du Platzspitz ( ) L ÇpidÇmie du Sida 1.4. Les variables conflictuelles La remise de seringues et la crçation des locaux d injection La prescription mçdicale des stupçfiants 2. LA MISE A L AGENDA POLITIQUE D UNE NOUVELLE POLITIQUE FEDERALE La dçcision d intervenir le Plan d action ProMeDro (1991) 2.2. Les objectifs du Plan d action 2.3. Une nouvelle hypothñse causale 2.4. L hypothñse d intervention 3. LA PROGRAMMATION DE LA NOUVELE POLITIQUE PUBLIQUE La politique des quatre piliers et les groupes cibles 3.2. Le Programme politico-administratif (PPA) de la rçduction des dommages L Aide Ü la survie La rçduction des risques Les modalitçs opçrationnelles 3.3. Le Programme politico-administratif (PPA) contre la grande criminalitç iii

8 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud 4. LA MISE EN ŒUVRE DE LA POLITIQUE DES QUATRE PILIERS AdhÇsion et rçsistances aux quatre piliers Les initiatives populaires Pression politique pour une Voie mçdiane La fermeture de la scñne ouverte du Letten ( ) 4.2. Une plate-forme de coordination horizontale / verticale (1996) 4.3. La politique de rçduction des dommages 4.4. La politique de lutte contre la grande criminalitç 5. LE DEGRE DE CONCRETISATION AdhÇsion et rçsistances aux quatre piliers 5.2. Projet de rçvision de la LStup en consultation: la dçpçnalisation 5.3. La politique de rçduction des dommages L ArrátÇ fçdçral urgent sur la prescription mçdicale d hçroíne (AFU 1998) Le financement de la prescription des stupçfiants 5.4. Le programme ProMeDro 5.5. La politique de lutte contre la grande criminalitç II. LA POLITIQUE LAUSANNOISE DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ILLÉGALES LA PERIODE : RALLIEMENT AU MODELE CANTONAL Introduction 1.2. Le problñme collectif Ü rçsoudre 1.3. HypothÑse causale et groupes cibles 1.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 1.5. Les variables explicatives du non-changement de politique Le respect de la coordination verticale cantonale La toxicomanie cachçe L intervention accrue dans le domaine de la prçvention Le dçsamoräage su conflit sur la remise des seringues 1.6. La politique vers l agglomçration lausannoise iv

9 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud Le projet REL ier La CommunautÇ de la rçgion lausannoise COREL 1.7. Politique hors du pçrimñtre cantonal 1.8. Arrangement politico-administratif 1.9. Acteurs concernçs Conclusion 2. LA PERIODE : LA REORIENTATION POUR UNE POLITIQUE LAUSANNOISE, UNE APPROCHE SOCIO-SANITAIRE Introduction 2.2. La dçfinition du problñme collectif Ü rçsoudre 2.3. HypothÑse causale et groupes cibles 2.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 2.5. Les variables explicatives du changement de politique Le repli cantonal sur les trois piliers La visibilitç du problñme des drogues 2.6. La politique vers l agglomçration lausannoise La recherche des solutions politiques La crçation de la Commission d Çtudes toxicomanie de la COREL 2.7. Politique hors du pçrimñtre cantonal 2.8. Arrangement politico-administratif 2.9. Acteurs concernçs Conclusion 3. LA PERIODE 1994 : DECISION POLITIQUE D INTERVENIR Introduction 3.2. La dçfinition du problñme collectif Ü rçsoudre 3.3. HypothÑse causale et groupes cibles 3.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 3.5. Les variables explicatives du changement de politique La fermeture du Letten La visibilitç du problñme L appui politique nçcessaire 3.6. Accentuation de la politique vers l agglomçration lausannoise 3.7. Politique hors le pçrimñtre cantonal v

10 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud 3.8. Arrangement politico-administratif 3.9. Acteurs concernçs Conclusion 4. LA PERIODE : UN PLAN D ACTION GLOBAL D U NE POLITIQUE DES QUATRES PILIERS Introduction 4.2. Le problñme collectif Ü rçsoudre 4.3. HypothÑse causale et groupes cibles 4.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 4.5. Les variables explicatives du changement de politique La visibilitç des problñmes liçs Ü la toxicodçpendance La perception de la toxicomanie comme Çtant un problñme de l agglomçration La rçverticalisation cantonale La rçsolution de la question des seringues 4.6. Accentuation de la politique vers l agglomçration lausannoise 4.7. Politique hors le pçrimñtre cantonal 4.8. Arrangement politico-administratif 4.9. Acteurs concernçs Conclusion 5. LA PERIODE : PLANS D ACTIONS DE PREVENTION ET DE REDUCTION DES DOMMAGES Introduction 5.2. Le problñme collectif Ü rçsoudre 5.3. HypothÑse causale et groupes cibles 5.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 5.5. Les variables explicatives du changement de politique Le changement de l approche cantonale L augmentation de la visibilitç du problñmes des drogues Les critiques sur la distribution des seringues Ü large Çchelle La perception de la toxicomanie comme Çtant un problñme de l agglomçration 5.6. Consolidation de la politique vers l agglomçration lausannoise vi

11 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud 5.7. Politique hors le pçrimñtre cantonal 5.8 Arrangement politico-administratif 5.9. Acteurs concernçs Conclusion III. LA POLITIQUE CANTONALE DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ILLEGALES LA PERIODE : L APPROCHE JURIDICO-POLICIERE Introduction 1.2. Le problñme collectif Ü rçsoudre 1.3. HypothÑse causale et groupes cibles 1.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 1.5. Les variables explicatives du non-changement de politique La coordination verticale cantonale centralisçe La crçation des groupes d Çtude: prçparation du terrain Une visibilitç du problñme peu pressante L intervention de la santç publique contre la propagation du Sida et la toxicodçpendance L intervention accrue dans le domaine de la prçvention des drogues La perception de la toxicomanie comme Çtant un problñme plutêt de la ville que de l ensemble du Canton 1.6. La politique de l agglomçration lausannoise 1.7. Arrangement politico-administratif 1.8. Acteurs concernçs 1.9. Conclusion La question des seringues La prescription mçdicale des stupçfiants Locaux d injection 2. LA PERIODE : DECISION POLITIQUE D INTERVENIR Introduction 2.2. Le problñme collectif Ü rçsoudre 2.3. HypothÑse causale et groupes cibles 2.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments vii

12 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud 2.5. Les variables explicatives du non-changement de politique 2.6. La politique de l agglomçration lausannoise 2.7. Arrangement politico-administratif 2.8. Acteurs concernçs 2.9. Conclusion 3. LA PERIODE : L ADOPTION DE L APPROCHE SOCIO-SANITAIRE Introduction 3.2. Le problñme collectif Ü rçsoudre 3.3. HypothÑse causale et groupes cibles 3.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 3.5. Les variables explicatives du changement de politique 3.6. La politique de l agglomçration lausannoise 3.7. Arrangement politico-administratif 3.8. Acteurs concernçs 3.9. Conclusion 4. LA PERIODE : RENFORCEMENT SOCIO-SANITAIRE Introduction 4.2. La dçfinition du problñme collectif Ü rçsoudre 4.3. HypothÑse causale et groupes cibles 4.4. HypothÑse d intervention et choix des instruments 4.5. Les variables explicatives du changement de politique La coordination verticale La toxicomanie serait un problñme plutêt du canton 4.6. La politique de l agglomçration lausannoise 4.7. Arrangement politico-administratif 4.8. Acteurs concernçs 4.9. Conclusion IV. CONCLUSION..101 V. TEST DES HYPOTHÈSES 103 BIBLIOGRAPHIE viii

13 . Un exemple d interrogation des relations Ville de Lausanne et Canton de Vaud ANNEXES.120 I. Analyse scientifique de la littçrature sur la remise contrêlçe d hçroíne ou de morphine. II. Etat actuel du dçveloppement de la politique fçdçrale de lutte contre la toxicomanie III. Plate-forme de coordination et de service suisse PCS IV. European Cities on Drug Policy. RÇsolution de Francfort V. La citç europçenne contre la Drogue (ECAD). RÇsolution de Stockholm VI. Tableau ElÇments d politique communale dans le domaine de la toxicomanie. RapportprÇavis Nî 119, Lausanne, le 17 septembre 1995 VII. PrÇsentation du Dispositif Seuil Bas (DSB). RELier, mai VIII. Politique en matiñre de drogue. DÇcisions du Conseil d Etat Ü propos du rapport dçposç par le Groupe de travail de coordination en matiñre de drogue IX. Extrait du procñs-verbal du conseil d Etat du Canton de Vaud. SÇance: X. RÇsultats de votations Vaud / Lausanne - initiative Jeunesse sans drogue, XI. RÇsultats de votations Vaud / Lausanne - initiative pour une politique raisonnable en matiñre de drogue (DROLEG), XII. RÇsultats de votations Vaud / Lausanne - referendum Prescription mçdical d hçroíne, XIII. Chronologie de la politique de lutte contre les drogues ix

14 1 INTRODUCTION La politique fçdçrale de lutte contre la drogue dite des quatre piliers se construit selon un É design politique Ö fonctionnant sur les trois Çtages de l organisation politique du pays. Elle a une forte incidence spatiale touchant plusieurs domaines publics Ü la fois. Entre 1983 et 1990, une grande controverse politique est nçe autour de la crise de la politique des trois piliers et les demandes de changement de modñle politique. En 1991, la ConfÇdÇration adopte la politique des quatre piliers et en 1994 elle renforce la coordination administrative pour accentuer sa mise en œuvre au niveau national. 1. Le choix de l Åtude Bien que nous focalisions ce travail dans le processus de coordination horizontale, c est l Çlaboration de la politique de lutte contre la toxicomanie tant du Canton de Vaud que de la Ville de Lausanne qui nous intçresse d Çtablir. A part la publication d articles, nous avons rçpertoriç un seul travail concernant ce sujet durant la pçriode de notre Çtude Celui de Renschler & Cattacin (IDHEAP 1996), le seul qui Ü travers une Çtude comparçe analyse d emblçe la politique vaudoise (canton / ville) d une part et la politique zurichoise d autre part. Un travail fort intçressant et bref. Nous avons voulu reprendre cette dçmarche selon le modñle d analyse de la Policy Cycles et l Çlargir plus en dçtails sur les politiques de ces deux collectivitçs publiques individuellement, la Ville de Lausanne d'un cêtç et le Canton de Vaud de l'autre, et les associer Ü la politique locale dçveloppçe au niveau de la COREL. 2. La problåmatique La problçmatique de notre travail est la dçfinition de la politique lausannoise et le processus d'horizontalisation et de coordination horizontale de la ville et la COREL ainsi que des institutions partenaires du milieu para-çtatique qui en font partie. C est important dans la mesure oè le canton de Vaud dçfinira Çgalement sa politique de lutte contre la toxicomanie et modifiera d une certaine maniñre le "modñle de causalitç". Dans ce cadre, la mise en œuvre de la politique des quatre piliers nous conduit Ü la notion du É fçdçralisme d exçcution Ö, par lequel les cantons ont le pouvoir de dçcision d appliquer ou de ne pas appliquer cette nouvelle politique fçdçrale.

15 2 En rñgle gçnçrale, la mise en œuvre se concrçtise par la coordination verticale cantonale. L ouvrage de Renschler & Cattacin vçrifie l hypothñse de l exception Ü cette rñgle Ü cause d une non-coordination entre le canton de Zurich et la ville de Zurich. Dans le cas vaudois, la variable coordination verticale centralisçe de la part du canton explique le fait que la ville de Lausanne ait ÇtÇ obligçe de prendre des mesures d'urgence et de collaboration horizontale avec l'agglomçration. Elle obçissait Çgalement Ü la rçticence cantonale d adopter une approche de rçduction des dommages pour rçsoudre les problñmes des drogues. Cette dçmarche lü n'est pas Çtrange parce que les autoritçs politiques locales Ü diffçrents Çchelons de l organisation du pays, notamment les actions des grandes villes Ü travers l Union des Villes Suisses (UVS), ont voulu se donner des moyens institutionnels adçquats cherchant le soutien de la ConfÇdÇration. Le modñle de causalitç. Comme dans chaque politique publique, le modñle de causalitç 1 reprçsente l intervention instrumentale de l'etat, comprenant une hypothñse causale, qui dçtermine qui ou quoi est responsable du problñme collectif, et une hypothñse d'intervention qui dçtermine la maniñre dont ce problñme peut átre rçsolu. 3. Les questions de recherche Notre but est de vçrifier si l'hypothñse causale de la nouvelle politique fçdçrale se confirme par un changement local (canton de Vaud et ville de Lausanne). Nous posons trois questions de recherche principales : (1) la politique fçdçrale a-t-elle une influence sur l'adoption d'une politique locale? (2) La politique de la confçdçration lors de la prçparation de la fermeture du Letten incite-t-elle la ville de Lausanne Ü prêner la rçduction des risques pour contourner le canton? (3) La capacitç de pression locale de la ville et de la COREL fait-t-elle changer la politique du canton? 1 É (on) peut considçrer une politique comme une construction thçorique au sens oè elle implique une reprçsentation Ü priori des mesures mises en œuvre, du comportement des acteurs, de l enchaïnement des mçcanismes d action et des effets produits sur la sociçtç, (Perret 1997 : 292). Nous qualifions cette construction thçorique de modñle de causalitç (Knoepfel et al : 74ss) ou de thçorie du changement social (MÇny et Thoenig, 1989 : 140ss) Ö, (Knoepfel et al : 59).

16 3 4. Les hypothèses de recherche 4.1. Au niveau de la politique fédérale HypothÑse 1 : Le changement de la politique fçdçrale rçpond Ü la mçdiatisation du problñme collectif et Ü la pression politique HypothÑse 2 : Le changement de la politique fçdçrale rçpond Ü l intensitç et Ü l urgence du problñme collectif. HypothÑse 3 : Le changement de la politique fçdçrale rçpond Ü la nçcessitç de rç-formuler la politique de lutte contre les drogues illçgales. HypothÑse 4 : La nouvelle hypothñse causale se confirme par un changement local Au niveau de la politique lausannoise HypothÑse 1 : Le repli cantonal sur les trois piliers en 1991 incite la Ville de Lausanne Ü dçvelopper la Coordination horizontale avec son agglomçration. HypothÑse 2 : La coordination horizontale contribue Ü consolider la politique lausannoise en matiñre des drogues. HypothÑse 3 : Le canton n ayant pas accentuç sa coordination verticale centralisçe a parallñlement permis le dçveloppement de cette coordination horizontale. HypothÑse 4 : La politique de Coordination horizontale peut devenir un modñle d intervention permanent des collectivitçs publiques locales Au niveau de la politique cantonale HypothÑse 1 : Le changement de la politique cantonale provoque la rç-verticalitç de la coordination horizontale de l agglomçration lausannoise

17 4 HypothÑse 2 : La nouvelle politique cantonale s inspire du modñle des quatre piliers suite Ü l influence de la politique de la Ville et de l agglomçration lausannoise. HypothÑse 3 : Le processus de modernisation de l Etat et le dçveloppement des pêles de l agglomçration contribuent Ü la coordination horizontale. 5. Le modçle d analyse de la nouvelle politique des Quatre piliers Nous mettons en exergue le modñle de causalitç des trois piliers parce que le Canton de Vaud le maintient tout au long de la dçfinition de sa politique de lutte contre la toxicomanie avec quelques variantes. L hypothñse causale des trois piliers fait des consommateurs des drogues et des trafiquants de rue les responsables principaux du problñme collectif. Pour rçsoudre ce problñme, l'hypothñse d'intervention principale est de criminaliser la consommation et le trafic des drogues (rçpression) 2. D autres hypothñses sont formulçes : l adoption des mesures de prçvention primaire afin d Çviter l'apparition des problñmes des drogues des individus et la thçrapie mçdicalisçe (sevrage). Le groupe cible des campagnes de sensibilisation et d'information est le grand public Au niveau thçrapeutique, les traitements dans ce modñle se caractçrisent par deux grandes catçgories : É - les traitements visant Ü l abstinence. Ils sont pratiquçs en milieu ambulatoire et/ou rçsidentiel. Les Çvaluations montrent qu ils sont efficaces, mais ne s adressent qu Ü une partie minoritaire de la population des toxicomanes consultants. - Les traitements dont l objectif n est pas le sevrage, qu il soit physique ou psychologique. Ils s appuient sur la prescription de produits de substitution Ü l hçroíne illçgale, essentiellement la mçthadone Ö (Mino 1990 : 1) Les bases lågales de la politique fådårale de lutte contre les drogues illågales : la LStup La Loi sur les stupçfiants de 1951 (LStup) 3 est la ressource lçgale-cadre de la politique de lutte contre les drogues. Elle dçfinit les drogues lçgales et les drogues illçgales (LStup art. 3 et art. 7). "Sont stupçfiants au sens de la prçsente loi, les substances et les prçparations ayants des effets du 2 É L office fçdçral de la police est l office central suisse chargç de rçprimer le trafic illicite des stupçfiants Ö (LStup 1951, art. 29).

18 5 type morphinique, cocaínique et cannabinique et qui engendrent la dçpendance (toxicomanie)" (LStup art. 1 al. 1) 4. Elle configure comme dçlits la possession et la vente des stupçfiants (art 19) et depuis 1975 rçprime plus concrñtement la consommation et le trafic des drogues illçgales (art 19 nî 2 b et c). Sa mise en œuvre implique l Çlaboration de toute une sçrie des dispositions lçgales et administratives complçmentaires, et l intervention des acteurs administratifs et sociaux, principalement les cantons qui ont l autoritç d application souveraine La Policy Cycles de la nouvelle politique publique en construction Nous prçsentons la construction de la nouvelle politique fçdçrale en matiñre des drogues sous l angle de la É Policy Cycles Ö (cf Knoepfel et al, 1999, chap ). Elle nous sert de modñle d analyse pour dçterminer le changement de cette politique au niveau de la ConfÇdÇration et des collectivitçs publiques locales, notamment le canton de Vaud et la Ville de Lausanne. Etant donnç le champ d action publique Çlargie et imbriquçe de cette politique, nous reprenons la dçfinition de politique publique suivante. C est É un ensemble de dçcisions et d activitçs que des acteurs Çtatiques et sociaux interdçpendants, dont les valeurs, les intçráts, les appartenances institutionnelles et les ressources varient, prennent et rçalisent dans le but de rçsoudre de maniñre coordonnçe et ciblçe un problñme dçfini comme collectif Ö (Knoepfel et Varone 1999 : 2). Nous commenäons par la quatriñme Çtape de l Çvaluation de la Policy Cycle. Nous lui donnons une attention toute particuliñre parce qu au travers de l ÇnoncÇ Çvaluatif (produit 6) de la politique des trois piliers elle dçfinit le problñme collectif Ü rçsoudre (rapport sur la drogue de 1983 et 1989 et Recommandations 1990). Ils constatent l effet insuffisant de la politique des trois piliers vu l augmentation et l aggravation des problñmes liçs Ü la toxicomanie, et proposent la reformulation de la politique fçdçrale en la matiñre. Pour agender le É problñme collectif Ö par les responsables politiques, trois conditions prçalables sont jugçes nçcessaires, selon la dçfinition donnçe par Ph. Garraud, Ü savoir: É 1) la constitution 3 Loi fçdçrale sur les stupçfiants et les substances psychotropes (LStup), nî , du Elle mentionne l hçroíne (opium, paille du pavot), la cocaíne (feuille de coca), le cannabis (le chanvre) ainsi que d autres produits dçrivçs de ces substances (art. 1, al. 2) ; les substances psychotropes (hallucinogñnes, amphçtamines, benzodiazçpines, LSD, ecstasy, etc), art. 1, al. 3 ; art. 8.

19 6 d une demande Çmanant de groupes sociaux particuliers, (2) le dçveloppement d une controverse ou d un dçbat public et (3) l existence d un conflit entre les groupes sociaux organisçs et les autoritçs politiques Ö 5. Or, tous ces ÇlÇments - que nous aborderons plus en dçtail - se trouvent empiriquement dans ce problñme : (a) Les demandes des grandes villes, des autoritçs cantonales, des commissions fçdçrales et des associations de terrain; (b) Le dçbat politique entretenu entre autres par la prçsentation de trois initiatives populaires en 1992, 1993 et 1999, la position des partis politiques et la rçaction de l opinion publique; et (c) Le dçsaccord des groupes opposçs Ü la Voie mçdiane de la ConfÇdÇration situçe entre la pçnalisation et la libçralisation des drogues. Dans le tableau ci-dessous, nous rçsumons les variables explicatives et la variable Ü expliquer du changement de politique de lutte contre les drogues. HypothÇses qui råpondent au changement de politique Variables explicatives Variable É expliquer IntensitÅ et urgence des problçmes de drogues MÅdiatisation et pression de l'opinion publique Politique fådårale des Quatre piliers Re-formulation d une politique pragmatique La ConfÇdÇration se trouve alors confrontçe Ü la premiñre Çtape de la Policy Cycle, la mise Ü l agenda politique ; c est-ü-dire, É la dçcision ferme d amorcer un processus lçgislatif et la formulation initiale du problñme public Ü rçsoudre qui comprennent en soi de premiñres indications sur les causes du problñme retenues par les acteurs publics et sur les modalitçs de l intervention Çtatique envisagçes Ö (Knoepfel et al. 1999: 135). Pour cela le Conseil fçdçral modifie le modñle de causalitç et dçcide d intervenir (produit 1) Ü travers un paquet de mesures visant Ü rçduire les problñmes liçs Ü la drogue (fçvrier et octobre 1991). La Programmation de cette nouvelle politique correspond Ü la deuxiñme Çtape de la Policy Cycle. Cette Çtape fait rçfçrence Ü la mise en jeu des acteurs (politiques, sociaux, professionnels), des instruments d intervention (ressources lçgales, Çconomiques, etc) et des rñgles institutionnelles formelles ou informelles (coordination administrative horizontale/verticale) dans les processus dçcisionnels. Elle comprend, d une part, le Programme politico-administratif ou 5 Cf. Garraud, Philippe, 1990, Politiques nationales : Çlaboration de l agenda, In L AnnÇe Sociologique, 40 : 20, citç par Knoepfel et al. 1999: 153.

20 7 PPA (produit 2), qui fixe les bases juridiques pour les objectifs, les instruments d intervention et les modalitçs opçrationnelles Ö (Knoepfel et al 1999 : 191). Dans notre cas, elle se formalise en octobre 1992 avec la promulgation de l Ordonnance sur l Çvaluation de projets visant Ü prçvenir la toxicomanie et Ü amçliorer les conditions de vie des toxicomanes. Par la suite, d autres ressources lçgales sont ÇlaborÇes ainsi que dans le cadre du PPA de lutte contre la grande criminalitç. Le produit 3, l Arrangement politico-administratif (APA), nç de la mise en place du nouveau PPA, fixe les compçtences des cantons et l intervention de l environnement institutionnel des acteurs publics, parapublics et privçs chargçs de la mise en œuvre de la politique des quatre piliers. L APA comprend aussi des dçcisions prises notamment au niveau cantonal et communal pour rçgler la rçpartition des compçtences formelles (services administratifs), l allocation des ressources ainsi que le management intra et inter organisationnel des unitçs administratives concernçes (Knoepfel et al 1999 : 218). Il nous semble important de nous arráter un instant pour signaler que le nouveau PPA rçpond Ü la formulation d un nouveau modñle de causalitç. En introduisant formellement le pilier de la rçduction des dommages (aide Ü la survie et rçduction des risques) 6, il reprçsente le tournant de la politique fçdçrale. É Les stratçgies de rçduction des risques peuvent átre dçfinies comme toutes les actions individuelles et collectives, mçdicales, sociales, visant Ü minimiser les effets nçgatifs liçs Ü la consommation des drogues dans les conditions juridiques et culturelles actuelles Ö (Mino 1994 : 131). Dans ce travail, nous voulons souligner que la politique des quatre piliers reformule les piliers rçpression, prçvention et thçrapie pour les intçgrer dans une politique qui se veut globale, harmonisçe et cohçrente au niveau national. La troisiñme Çtape de la Policy Cycle est la Mise en oeuvre de cette politique, qui met en relation directe les acteurs des collectivitçs publiques locales de l APA, les groupes cibles, les bçnçficiaires finaux et les groupes tiers (profiteurs ou lçsçs). Elle s organise autour de l application des mesures d intervention prioritaires pour faire face Ü l aggravation des problñmes liçs Ü la toxicomanie (produit 4). C est dans cette derniñre Çtape que nous situons nos deux cas d Çtude empiriques (produit 5) des chapitres II et III : la politique de lutte contre la drogue de la 6 É Alors que la RÇduction des risques l essentiel des dçmarches est basç sur la distribution des seringues ou de prçservatifs et les programmes de substitution, l aide Ü la survie tente d apporter une rçponse plus globale en abordant aussi bien les rçponses mçdicales (prçvention de maladies virales, mise en place de centres d injection ou encore mise en place de programmes de

21 8 Ville de Lausanne et du canton de Vaud. En effet, É Il faut comprendre le jeu entre ces acteurs pour comprendre le fonctionnement ou le dysfonctionnement in situ d une politique publique Ö (Knoepfel et al : ) L Arrangement politico-administratif (APA) Cette partie du modñle d'analyse est importante de l'aborder dans la mesure oè le fçdçralisme d'exçcution dçploie son intervention et les interactions des acteurs administratifs dans les trois Çtages de l'organisation du pays Le fådåralisme d'exåcution Le "fçdçralisme d'exçcution", un sujet complexe et objet de vastes analyses scientifiques, relñve de l'importance dans notre travail. "Par fçdçralisme d'exçcution, on entend le systñme qui consacre une rçpartition des tçches entre ConfÇdÇration et canton, donnant Ü la ConfÇdÇration les fonctions de programmation, de crçation des lçgislations-cadre et en partie de financement, alors qu'il revient aux cantons de concrçtiser et d'exçcuter ces programmes et lois" (Boegli 1999: 4). "Si on parle de fçdçralisme d'exçcution, on fait rçfçrence Ü la maniñre particuliñre, et spçcifique Ü la Suisse, dont les diffçrents niveaux Çtatiques interagissent dans la mise en œuvre des programmes Çtatiques. En particulier, ce systñme laisse la possibilitç au niveau cantonal, comme au niveau communal lorsqu'il est impliquç, de se rçapproprier les objectifs du niveau supçrieur et de les adapter Ü sa rçalitç" (Terribilini 1999: 47). Au niveau juridique, cette forme de fçdçralisme est fixçe par l'article 3 de la Constitution fçdçrale (Cst) qui laisse aux cantons toutes les compçtences de droit public - souverainetç cantonale - que la Cst n'attribue pas Ü la ConfÇdÇration 7. É Les cantons. Ils sont souverains en tant que leur souverainetç n est pas limitçe par la Constitution fçdçrale et exercent tous les droits qui ne sont pas dçlçguçs Ü la ConfÇdÇration Ö (Cst art. 3). Afin d'expliquer le processus d horizontalisation et/ou de coordination horizontale entreprise par la Ville de Lausanne pour chercher des solutions urgentes et appropriçes aux problñmes sociales et de toxicomanie, nous utilisons la dçfinition substitution) que les rçponses sociales (aide au logement, insertion par le travail, etc.), (fçdçration EuropÇenne des Intervenants en Toxicomanie (ERIT), Etude sur les pratiques professionnelles en matiñre de RÇduction des risques, 1998, p L'art. 42 de la Cst fçdçrale signale que la ConfÇdÇration accomplit les tçches prçvues par la Constitution et celles qui doivent átre rçglçes de maniñre uniforme.

22 9 suivante. "Le fçdçralisme suisse, dans son ensemble, rçpond aux critñres d'un fçdçralisme coopçratif qui peut se dçfinir de la maniñre suivante: l'action des unitçs subnationales et des communes est essentiellement stimulçe par des impulsion fçdçrales; tandis que le gouvernement fçdçral dçveloppe les standard gçnçraux de politique publique, les unitçs sub-nationales dçfinissent non seulement les conditions administratives de leur mise en œuvre mais dçveloppent aussi des rñgles gçnçrale de procçdure et le cercle des ayants droit ainsi que l'ampleur des prestations" (Terribilini 1999: 47) Les acteurs politico-administratifs Tout d'abord, l APA n englobe pas tous les acteurs politiques, sociaux, professionnels concernçs par le problñme des drogues (policy community). Il relie en faite les acteurs chargçs de la mise en œuvre de la politique fçdçrale É par des rñgles institutionnelles, formelles ou informelles, d attribution de compçtences spçcifiques dans le domaine social concernç Ö. Ces rñgles permettent une É coordination substantielle Ö entre les diffçrentes services impliquçs, laquelle É est renforcç par des rñgles procçdurales qui Çtablissent un rçseau d interactions horizontales et/ou verticales entre les acteurs (coordination procçdurale) Ö (Knoepfel et al 1999 : 218). La dçtermination des acteurs administratifs dans la politique de lutte contre les drogues est dçfinie principalement par la LStup (1951) La Confédération La ConfÇdÇration Çtablit le design politique ou fixe les orientations stratçgiques gçnçrales de la lutte contre les drogues, en particulier Ü travers l Office fçdçral de la santç publique (OFSP), l Office fçdçral des assurances sociales (OFAS) et l Office fçdçral de la police (OFP). En effet, elle assure le fonctionnement d un office de documentation, d information et de coordination qui offre ses services aux cantons et aux organismes privçs. En outre, elle dçfinit les modalitçs relatives Ü l octroi et au calcul des subventions et en fixe les montants. Par ce biais, elle encourage la recherche scientifique sur les effets des stupçfiants, les causes, les consçquences de leurs abus et les moyens de les combattre (LStup art. 15c al 2 et art 30).

23 L Office fådåral de la SantÅ publique (OFSP) Une mention spçciale mçrite l intervention de l OFSP dans les politiques de collaboration nationale, surtout avec les grandes villes. Il dçveloppe une stratçgie d intervention par dçlçgation, qui associe un grand nombre de partenaires (organismes institutionnels, associatifs ou privçs) Ü la mise en œuvre de la politique de lutte contre la toxicomanie. En 1994, É L OFSP a dçfini des prioritçs 8 et des critñres pour le soutien de projets, en exigeant en particulier l intçgration dans une stratçgie de renforcement des efforts locaux et la qualitç scientifique des projets. ( ) Un grand nombre ont une portçe locale ou cantonale, d autres favorisent la circulation de certaines actions dans plusieurs rçgions Ö (Lehmann 1994 : 128). Les modes de coordination de l OFSP s intñgrent dans 4 dimensions : (1) le mode de soutien s inspire des initiatives locales, (2) le mode centralisç suppose un pilotage fort, (3) le mode dçcentralisç implique le partenariat (SantÇ-jeunesse, Çcoles&santÇ) et (4) le mode rçflexif repose sur une action globale et du respect du fçdçralisme d exçcution. Cette derniñre ainsi que le mode du É soutien Ö reflñtent son rêle dans la stratçgie d horizontalisation lausannoise (1993). É Cette politique de persuasion (ou d incitation), qui accorde un grand crçdit Ü l initiative locale, contient nçanmoins quelques ambiguítçs parfois difficiles Ü gçrer. En effet, des problñmes de lçgitimitç peuvent survenir pour les dçlçgataires de la ConfÇdÇration : il arrive qu une dålågation soit choisi pour contourner justement des autoritås cantonales et communales trop råticentes Ç l Ågard de la politique fådårale (Papadopoulos 1995), et pour les inciter ensuite Ü rejoindre la ligne proposçe par la ConfÇdÇration, aprñs sensibilisation de l opinion par des acteurs locaux Ö. La pçriode est marquçe É par une habile gestion de ce savoir faire Ö et É une certaine maïtrise de l OFSP en matiñre de perception des enjeux stratçgiques (attentes et rêles de chacun, fçdçralisme, mentalitçs, etc.) Ö (Kellerhals et al. 1999: 7-12) Les Cantons La Constitution fçdçrale prçvoit de laisser aux cantons une marge de manœuvre aussi large que possible dans la mise en œuvre du droit fçdçral et tient compte de leurs particularitçs ; surtout de la charge financiñre qu il entraïne (Cst art. 46 al. 1, 2 et 3). La ressource droit fondçe sur la 8 Massnahmen des Bundes zur Verminderung der Drogenprobleme Ein Strategiepapier des Bundesamtes fñr Gesundheitswesen, 1994.

24 11 LStup, confñre aux cantons la compçtence et la prioritç d intervention en matiñre de drogues 9. En effet, É pour prçvenir l abus des stupçfiants, les cantons encouragent l information et les consultations et crçent les institutions nçcessaires Ü cet effet Ö (LStup art. 15a al 1). A ce titre, ils peuvent Çdicter les dispositions nçcessaires de la lçgislation fçdçrale et dçsigner les autoritçs et organes compçtents pour accomplir leur mission (LStup art. 34). Selon Fahrenkrug (1995: ), les structures existantes leur permettent un type d intervention Ü trois niveaux. En premier lieu, les cantons peuvent dans la prçparation des dçcisions diversifier leurs orientations politiques et adapter les mesures existantes en assumant sa coordination. En deuxiñme lieu, ils peuvent passer d un simple Çchange d informations Ü une meilleure communication des diffçrentes instances intra-cantonales, avec les communes, les rçgions et les institutions privçes travaillant sur le terrain (Cst art. 48). Ils peuvent Çgalement accentuer la collaboration inter-cantonale par des rçunions Ü contenu administratif (ConfÇrence des directeurs cantonaux des affaires sociales ou sanitaires, etc.), par la participation Ü des confçrences nationales sur la drogue (ConfÇdÇration) et Ü la Plate-forme de l Union des Villes suisses et/ou colloques des associations professionnelles (VSD, GREAT) 10. En troisiñme lieu, les cantons peuvent crçer de structures des services organisçs et spçcialisçs ou adapter leur fonctionnement aux nouvelles exigences Les Communes et les villes Les commune suisses sont dotçes de personnalitç juridique sans átre toutefois souveraines car limitçes par les compçtences cantonales et fçdçrales ; mais leur autonomie est variable d un canton Ü l autre et se mesure par une É compçtence gçnçrale rçsiduelle Ö dñs C est-ü-dire, É elles peuvent ainsi s approprier toutes les tçches que les collectivitçs supçrieures ne se sont pas rçservçes Ö (Joye et al : 33). Comme nous avons dçjü remarquç, les villes assument un rêle pionnier en matiñre des drogues ou du domaine social en marge des politiques cantonales inexistantes ou insuffisantes. Ce dernier aspect s explique parce que la structure fçdçraliste de la Suisse, est basçe sur le principe de la subsidiaritç. É Le principe de la subsidiaritç appliquçe dans le domaine politique 9 LStup 1951 : art. 2 al. 2 nî 1 ; art. 4 al. 1 ; art.15a ; art. 28 al. 1 ; et l art. 34 notamment. 10 Verein Schweizerische Drogenfachleute et Groupement romand d Çtude sur l alcoolisme et les toxicomanies.

25 12 signifie que la sphñre publique ne doit pas intervenir que si les individus sont incapables de faire ce qu ils ont Ü faire. Le máme principe est proposç concernant les relations entre les diffçrents niveaux de cette sphñre ; les communes doivent intervenir en premier, ensuite les cantons, le dçpartement ou la rçgion, et, finalement, seulement dans les cas dçsespçrçs, le niveau central ou fçdçral Ö (Terribilini 1999 : 45). Mais les villes et communes ont peu de compçtences dans les politiques des drogues, sauf dans le domaine de l assistance sociale 11, car celles-ci reviennent plutêt Ü la ConfÇdÇration et aux cantons (Fahrenkrug 1995: 180). É Les villes ont eu gçnçralement une politique plus active que les cantons en la matiñre et (...) les grandes villes ne se sont pas rçfugiçes derriñre de tçches devant átre effectuçes par l agglomçration tout entiñre, pour se soustraire Ü leurs devoirs Ö (Malatesta et al : 11) Les acteurs politiques, sociaux et professionnels Nous pouvons mentionner la Commission fçdçrale pour les questions liçes aux drogues (CFLD), Commission fçdçrale pour les problñmes liçs au SIDA (CFS), la ConfÇrence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires (CDS), ConfÇrences des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), ConfÇrence des dçlçguçs cantonaux aux problñmes de toxicomanies (CDCT), ConfÇrence des dçlçguçs des villes aux problñmes de toxicomanies (CDVT), Centrale de coordination nationale de l offre de thçrapies rçsidentielles pour les problñmes de drogues (COSTE), Coordination romande des institutions et organisations oeuvrant dans le domaine des addictions (CRIAD), Œuvre suisse d entraide ouvriñre (OSEO), Bureau suisse pour la rçduction des Risques, Plate-forme de coordination et de services Suisse (PCS), Union des villes suisses, Plate-forme drogue, FÇdÇration romande des associations de personnes concernçes par les problñmes liçs Ü la drogue (FRAPCD). La situation des acteurs professionnels est rçsumçe de la faäon suivante : autour du problñme de la drogue. É Les actions des spçcialistes (mçdecins, assistants sociaux, thçrapeutes..) sont indispensables, mais il ne peuvent agir que dans un contexte favorable Ü la prçvention et Ü la, prise en charge des consommateurs de drogues. En outre, ils doivent pouvoir compter sur les appuis institutionnels divers et sur le soutien d une large frange de l opinion publique Ö (Zimmermann et al. 1990: 6). 11 En effet, É Les communes participent au financement d institutions et associations privçs ou publiques d intçrát rçgional (hêpital rçgional, par exemple) et jouent un rêle important dans l assistance sociale Ö (Schoenenberger 1996 : 326).

26 La pression politique des villes suisses L action de lobby exercçe par les grandes villes au niveau de la ConfÇdÇration s explique par l urgence du problñme collectif, le peu d instances de participation au niveau cantonal et fçdçral et les compçtences rçduites. Elles s engagent par l Union des communes suisses, et surtout l Union des Villes Suisses (UVS) pour dçfendre leur autonomie communale. La ville de Lausanne profite particuliñrement de cette voie, de son statut de capitale cantonale et de villecentre d agglomçration, pour participer activement dans la Plate-forme-drogue (1990) et l Initiative des villes pour la protection sociale (1995). A cette instance se discutent des problñmes de toxicomanie et sociaux et se crçent des alliances nationales des villes et de lobby avec des organes de la ConfÇdÇration. É On voit, selon une Çtude (Drogenplattform des Schweizerischen Stódteverbandes, 1992 et 1994) que les questions de politique des drogues sont avant tout du ressort des conseils de ville et des conseils communaux; dans certains cas, le dçpartement de justice ou celui des affaires sociales en ont Çgalement la responsabilitç Ö (Fahrenkrug et al. 1995: 181). Les communes et grandes villes ont obtenu une grande victoire pour surmonter leur autonomie rçsiduelle (Joye et al. 1995). A partir de 1999, date Ü laquelle la derniñre rçvision de la Constitution fçdçrale a ÇtÇ approuvçe par votation populaire du 18 avril 1999, l autonomie communale a ÇtÇ garantie dans les limites fixçes par le droit cantonal (Cst art. 50). É Cette reconnaissance, le changement de statut des villes et leur participation Ü l Çlaboration et Ü la mise en œuvre de certaines politiques publiques modifient ainsi la nature du rêle des communes dans le systñme fçdçraliste suisse. Alors qu il a ÇtÇ le plus souvent rçactif (mobilisation contre des projets fçdçraux, obtention de droits d opposition et de recours), il deviendrait ainsi pro-actif (participation dans les rçseaux, prçsence permanente dans les processus de dçcision, etc.) Ö. Cet article constitutionnel a ÇtÇ É Passablement combattu par la majoritç des cantons qui voyaient dans cette disposition une menace pour leur rêle charniñre et de relais entre la ConfÇdÇration et les communes Ö (Horber-Papazian et al 2000 : 107) É Ce faisant, elle prend en considçration la situation particuliñre des villes, des agglomçrations urbaines et des rçgions de montagne» (Cst. Art. 50 al. 1, 2, et 3) Ö.