Examen des politiques agricoles du Mexique

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1 Examen des politiques agricoles du Série : Note d information sur les travaux de l OCDE ayant un intérêt pour le Canada Contexte et aperçu agriculteurs de subsistance, ainsi que par des enjeux critiques en ce qui concerne la gestion des ressources en terres et en eau. Encadré 1 : Les macrochocs ont affecté la croissance Le gouvernement mexicain a demandé à l OCDE d examiner ses politiques agroalimentaires afin de mieux informer son cadre stratégique en 25. Cet examen des politiques résume les conclusions de l OCDE. Les graves chocs économiques des années 198 et 199 ont mené le à un cadre macro-économique plus axé sur le marché et sur l extérieur (encadré 1). L Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) a été une étape importante dans le virage emprunté par le pour passer d un système économique autocentré dont la direction était centralisée à une économie axée sur le marché. Comme dans les autres pays de l OCDE, l importance relative de l agriculture pour l économie mexicaine a diminué, de sorte qu elle compte maintenant pour environ 5 % du produit intérieur brut et pour 15 % de la main-d œuvre. Bien que le climat dans la majorité du Nord du soit aride ou semi-aride, le climat semi-tropical offre au pays un avantage naturel dans le marché de l ALENA pour de nombreux produits. Cependant, le secteur agricole du est caractérisé par de grands écarts entre les exploitations agricoles commerciales et les Les politiques du avant la réforme ont freiné son intégration dans le système de commerce multilatéral. L économie a subi deux crises majeures, ce qui a entraîné la réforme nationale. En 1982, en raison d un énorme déficit financier, le a été incapable de remplir ses engagements extérieurs. La crise d endettement qui a suivi a poussé l économie mexicaine dans une récession. Le gouvernement du a réagi en resserrant la politique financière et en mettant en œuvre une politique monétaire plus disciplinée afin de stabiliser le taux de change. La politique commerciale a été libéralisée lorsque le s est joint à l Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en En outre, les marchés de produits de base sont devenus plus libres avec la dérèglementation des transports et des communications ainsi que l abandon du contrôle des prix. Le secteur bancaire du a été frappé par une autre crise en 1995, nécessitant une intervention massive, y compris la recapitalisation des banques, le rachat de certaines banques et des programmes de soutien des débiteurs. Le secteur bancaire du repose maintenant sur des bases plus solides. Cependant, la croissance du crédit intérieur est lente et plusieurs petits producteurs n ont toujours pas accès à des services de crédit. La crise de 1995 a également retardé la croissance économique et a augmenté l incidence de la pauvreté en raison d une perte de pouvoir d achat. Des politiques monétaire et fiscales ciblées, combinées à une libéralisation accrue du marché, ont aidé l économie à se rétablir, et ce, tout en limitant l inflation. La création de l ALENA et la participation à l OMC se sont ajoutées aux réformes du afin de promouvoir une ouverture et une intégration accrues. Cela a propulsé les importations et les exportations, et

2 2 par la même occasion attiré des investissements étrangers directs, créant de nouveaux emplois. Bien que le niveau de vie se soit amélioré, la disparité et la pauvreté restent un défi, en particulier dans les régions rurales; la plupart des gens vivant sous le seuil de la pauvreté habitent dans les régions rurales et travaillent en agriculture. Les transferts d argent des travailleurs migrants aux États-Unis et, de plus en plus, au Canada, continuent d être une source importante de revenu pour les familles rurales. Le a également entrepris une importante réforme des politiques agricoles. Au début des années 199, les principales politiques agricoles du consistaient en une combinaison de soutien des prix et de subventions générales à la consommation. Les obstacles au commerce et l intervention directe sur le marché prévalaient. Depuis le milieu des années 199, le gouvernement mexicain a abandonné le soutien des produits de base pour adopter des formes plus découplées de soutien, et ce, tout en encourageant la libéralisation du marché. Il a également déréglementé les marchés d intrants et partiellement réformé la méthode de tenure. Le soutien global offert aux producteurs agricoles, exprimé en pourcentage d estimation du soutien aux producteurs (ESP), a augmenté depuis le milieu des années 199. Il est élevé comparativement aux autres économies émergentes comme le Brésil, la Chine et l Afrique du Sud, mais reste modeste comparé à la moyenne des pays de l OCDE (Figure 1). Les producteurs de sucre, de maïs et de lait reçoivent le niveau de soutien le plus élevé. Figure 1 : Estimations du soutien aux producteurs relativement aux recettes agricoles brutes (% ESP), y compris les pays non-membres OCDE (23-25) OCDE (23-25) OCDE (23-25) (23-25) (23-25) (23-25) Brésil (23-25) Brésil (23-25) Brésil (23-25) Chine (23-25) Chine (23-25) Chine (23-25) Russie (23-25) Russie (23-25) Russie (23-25) Afrique du Sud (23-25) Afrique du Sud (23-25) Afrique du Sud (23-25) Source : OCDE, base de données sur les ESP, Suivi et évaluation, OCDE : pays non-membres de l OCDE, 27. Bien que les améliorations soient remarquables, des défis importants sont toujours présents. Le soutien aux prix du marché et les subventions aux moyens de production les types de soutien qui faussent le plus les échanges identifiés par l OCDE restent les principales formes de soutien offertes aux producteurs mexicains. Les infrastructures sous-développées en matière de transport et de télécommunication, les faibles niveaux d éducation et les problèmes liés à la gouvernance des ressources continuent de freiner les efforts du pour réduire les écarts au sein du pays et diminuer les différences avec les pays à revenu élevé. La façon dont le fait face à ces défis aura des répercussions sur le secteur agroalimentaire, l environnement et la séparation des milieux rural et urbain. Politiques plus découplées Au début des années 199, les principales politiques agricoles du consistaient en une combinaison de soutien des prix et de subventions générales à la consommation. Les obstacles au commerce et l intervention directe sur le marché prévalaient. La Compańia Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO, entreprise nationale de subsistance populaire) était la principale institution de politique. Elle soutenait les producteurs au moyen de prix planchers sur les produits de première nécessité comme le maïs et les haricots. Elle subventionnait également les consommateurs urbains. Depuis, le gouvernement mexicain a abandonné le soutien des produits de base pour adopter des formes plus découplées de soutien, tout en encourageant également la libéralisation du marché. Il a introduit PROCAMPO, déréglementé les marchés d intrants et réformé la méthode de tenure. En 1993, le a introduit PROCAMPO, le Programme de paiements directs aux régions rurales, afin d aider les producteurs agricoles à faire face à la réduction de la protection commerciale et au retrait du soutien direct aux prix. Reliant les paiements à l utilisation antérieure des terres, le programme a été conçu pour aider les producteurs à passer à des cultures plus rentables dans le contexte d une économie plus concurrentielle. Par la même occasion, en payant tous les propriétaires fonciers qui ont cultivé l une des cultures protégées, les avantages du programme s étendaient également aux producteurs à plus petite échelle et de subsistance.

3 3 Figure 2 : Estimation de l efficacité du transfert des politiques agricoles mexicaines, Source : OCDE. Les améliorations apportées à la conception des politiques se reflètent également en améliorations de l efficacité du transfert. Définie comme le ratio de changement du bien-être des producteurs par rapport au changement des dépenses des programmes, l efficacité du transfert est un indicateur important de l efficacité des politiques agricoles. L efficacité des politiques agricoles mexicaines en matière de transfert de revenu aux producteurs agricoles a plus que doublé au cours des 15 dernières années (Figure 2). Même si PROCAMPO devait à l origine être en vigueur pour une période de transition de 15 ans après l établissement de l ALENA, le a récemment annoncé son intention de poursuivre le programme jusqu en 212. Défis en matière de gouvernance des ressources Les problèmes liés à la gouvernance des ressources en terres et en eau sont des préoccupations critiques en matière de politique au. Une grande partie de la population rurale est liée aux petites exploitations agricoles. Les restrictions sur la location et les ventes de terrains ont retardé l expansion des petites exploitations agricoles et des exploitations commerciales. Les réformes Ejido de 1992 constituaient une tentative d annuler certains des effets néfastes imprévus de ces dispositions (voir l encadré 2). La disponibilité de l eau est une contrainte au développement du, mais les politiques ont favorisé la surutilisation des ressources en eau par le secteur agricole. Le gouvernement a offert des exemptions pour l utilisation de l eau agricole sur les coûts d extraction. Il a également offert des subventions importantes pour l énergie nécessaire à l irrigation. Ces subventions ont favorisé la surutilisation de l énergie et de l eau irriguée. Lorsque les agriculteurs ne prennent pas en charge la totalité des coûts de l eau, ils sont peu enclins à s assurer que les systèmes d irrigation fonctionnent correctement, ce qui mène à une surutilisation et à une faible efficacité. La répartition des ressources en eau reflète les subventions reçues, pas nécessairement la plus grande ou la meilleure utilisation. L OCDE estime que seulement un dixième de l eau utilisée est réellement destinée aux activités à valeur élevée comme la production de fruits, de légumes et d oléagineux, alors que la moitié de la consommation totale est utilisée pour la production de céréales et de plantes fourragères de valeur moindre. La Loi nationale en matière de ressources en eau (1992) visait à réglementer les droits au moyen de concessions accordées pour des quantités d eau spécifiques. Cependant, en raison du manque de surveillance et d application, l extraction a souvent dépassé les quantités permises par les concessions. Si les concessions ne sont pas appliquées, elles ne limitent pas l utilisation des ressources en eau et elles n établissent pas de droits de propriété efficaces. Le nombre d aquifères considérés comme étant surexploités est passé de 32 en 1975 à plus de en 25, mettant en danger les écosystèmes connexes et menant à l augmentation de la salinité du sol. 1 Le gouvernement mexicain a entrepris des démarches importantes pour un établissement adéquat des prix pour l accès à l eau. En 23, le gouvernement a mis fin aux exemptions des agriculteurs sur les frais de captage de l eau. En 24, il a modifié la loi nationale en matière de ressources en eau pour impliquer les intervenants de façon plus directe dans la gestion de la quantité et de la qualité de l eau. 1 Ces données ne concernent que les 22 aquifères mesurés et certifiés sur les 653 qui existent, mais elles sont suffisamment importantes pour représenter adéquatement les tendances nationales.

4 4 Encadré 2 : La réforme Ejido L agriculture mexicaine est caractérisée par les deux principales formes de propriété des terres. La première est la propriété privée, en vertu de laquelle les propriétaires prennent des décisions productives de manière individuelle. L autre forme, le système ejido, est fondée sur les droits de propriété sociale et compte pour plus de la moitié du territoire du redistribué pendant la période de la réforme agraire ( ). La réforme Ejido de 1992 a été conçue pour renforcer les droits de propriété privée en générant des marchés fonciers fonctionnels et en attribuant les terres de façon plus efficace. Elle a permis la location et la vente de terres au sein de la collectivité, mais les ventes à l extérieur de celle-ci devaient encore être autorisées par l assemblée. La privatisation complète nécessite un vote majoritaire des deux tiers des membres de la collectivité. Moins de 1 % des membres de la collectivité ont choisi la privatisation en raison des restrictions restantes, du traitement fiscal actuel et de l absence de filets de sécurité sociale. Toutefois, en libérant la main-d œuvre des ejidatarios avec un avantage comparatif agricole limité, la réforme peut avoir contribué à une amélioration du bien-être familial dans les collectivités grâce à l expansion des activités non agricoles qui représentent maintenant la plus grande part de revenu dans les régions rurales. Le fait de définir plus précisément les droits de propriété et de permettre les échanges de terres à l intérieur et à l extérieur d ejido permettrait aux agriculteurs de ces collectivités d en profiter encore plus. Le commerce agroalimentaire prend de l ampleur Les exportations et les importations de produits agricoles ont augmenté radicalement depuis le début de l ALENA, atteignant respectivement 13,6 et 15,4 milliards de $US en 26 (Figure 3). La part de l Union européenne des importations totales du est maintenant beaucoup moins importante, alors que celle du Canada a doublé. Les États-Unis restent le principal partenaire commercial du, fournissant plus des deux tiers des importations du et achetant la grande majorité de ses exportations. Le exporte maintenant plus de fruits et de légumes, d aliments transformés et de produits de plus grande valeur. Cela, en plus d une augmentation globale des exportations, donne la preuve d un secteur agroalimentaire plus axé sur le marché au. Milliards de $US Milliards de $US Milliards de $US Figure 3 : Commerce agricole du, Importations 14 Importations 14 Exportations Importations 14 Exportations 12 Exportations Source : World Trade Atlas. Les objectifs stratégiques sont constants, mais les modes de prestation sont améliorés Les objectifs stratégiques du n ont pas vraiment changé depuis le début des années 199, mais le ciblage et l efficacité se sont grandement améliorés. Les objectifs comprennent encore ce qui suit : rehausser la performance technique des producteurs commerciaux et non commerciaux; améliorer l accès des agriculteurs de subsistance aux marchés d intrants et aux services, et réduire la pauvreté dans les régions rurales. Dans son cadre stratégique pour l agriculture de 21-26, le a tenté de : augmenter la production agricole d une façon durable sur le plan de l environnement; aligner les programmes d accroissement de la productivité avec les débouchés à l échelle nationale et à l étranger; promouvoir les politiques qui créent l égalité des échanges avec les autres membres de l ALENA; redoubler les efforts pour éliminer la pauvreté. La pauvreté rurale continue d être un défi pour le, car près de 6 % des gens pauvres vivent dans les régions rurales et la sécurité alimentaire de la famille est précaire. Cependant, les macroréformes et la libéralisation du commerce semblent avoir amélioré ces questions depuis le milieu des années 199, en promouvant une diversité accrue de l économie rurale et en améliorant l accès aux marchés de l ALENA. Les données d un sondage sur les ménages ruraux indiquent que les plus importantes sources de revenus des ménages ruraux sont

5 5 maintenant les salaires non agricoles (41 %), suivis de la production agricole (18 %) et des transferts d argent des migrants (12 %). Le revenu total généré par les activités agricoles, y compris les salaires agricoles, compte maintenant pour moins du tiers du revenu total des ménages ruraux. Bien que le continue à utiliser les programmes agricoles comme PROCAMPO pour cibler la pauvreté et le développement rural, il réalise que les programmes relatifs aux produits de base ne sont pas efficaces pour atteindre les objectifs en matière de pauvreté. Des programmes sociaux plus étendus, comme Oportunidades, le Programa de Empleo Temporal (PET) et Piso Firme sont plus efficaces pour rejoindre les pauvres (Figure 4). Figure 4 : Distribution des programmes sélectionnés dans la population rurale les plus pauvres 4 les plus pauvres % les les plus plus riches pauvres 6 4 les plus riches 6 4 % les plus riches Oportunidades PET Piso Firme PROCAMPO Oportunidades PET Piso Firme PROCAMPO Oportunidades PET Piso Firme PROCAMPO Source : OCDE. Perspectives d avenir Le progrès réalisé par le au cours de ses réformes est évident. Il offre une plateforme à partir de laquelle introduire d autres réformes politiques visant à augmenter la croissance. Cependant, des défis restent encore à affronter notamment la pauvreté rurale, la faible productivité, les infrastructures sous-développées et les droits de propriété imprécis, tant pour l eau que pour les terres. Des mesures incitatives améliorées, ainsi que des efforts et des investissements ciblés dans ces secteurs pourraient améliorer la structure et par conséquent la compétitivité du secteur agricole. Les politiques agricoles ne suffisent pas à faire face à ces défis sans des initiatives coordonnées ailleurs. La coordination de l ensemble des initiatives du gouvernement est essentielle pour s assurer de mettre en œuvre un ensemble cohérent de politiques, de manière uniforme et prévisible. Les chances du quant à l atteinte d une croissance durable dépendent de sa capacité à faire face à ces défis. Le est le troisième plus important marché d exportation du Canada en ce qui concerne les produits agricoles de base. En 26, les exportations canadiennes totales de produits agroalimentaires se sont élevées à 1,1 milliard de dollars, alors que les importations de produits agroalimentaires ont dépassé 8 millions de dollars. La mise en œuvre complète de l ALENA le 1 er janvier 28 met les exportateurs canadiens de maïs et de haricots secs à un niveau plus égal avec les exportateurs des États-Unis (qui recevaient un traitement privilégié auparavant), car ces produits de base cessent d être soumis à des tarifs douaniers et à des contingents tarifaires. Sources OCDE, Agricultural and Fisheries Policies in Mexico: Recent Achievements, Continuing the Reform Agenda, 26.

6 6 Lien pour consulter le rapport : OECD Agricultural and Fisheries Policies in Mexico: Recent Achievements, Continuing the Reform Agenda Pour obtenir de plus amples renseignements, communiquez avec : OCDE : Carmel Cahill Courriel : carmen.cahill@oecd.org AAC : Aleksandar Jotanovic Tél. : Courriel : jotanovica@agr.gc.ca Cally Abraham Tél. : Courriel : abrahac@agr.gc.ca Publication : 565F ISBN : Catalogue : A38-4/ F-PDF Projet : 7-55-b