Lettre ouverte pour l accessibilité numérique des services publics

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1 Lettre ouverte pour l accessibilité numérique des services publics À : M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l'emploi et de la santé ; M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'état ; Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre des solidarités et de la cohésion sociale ; M. Éric Besson, ministre auprès de la ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique ; M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales ; Mme Nadine Morano, ministre auprès du ministre du travail, de l'emploi et de la santé, chargée de l'apprentissage et de la formation professionnelle ; Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'état auprès de la ministre des solidarités et de la cohésion sociale. Paris, le 28 janvier 2011 Mesdames et Messieurs les Ministres, La France s est dotée en février 2005 d une loi visant à garantir «l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées» 1. L article 47 de cette loi fixe un objectif ambitieux : rendre l ensemble des «services de communication publique en ligne des services de l'état, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent [ ] accessibles aux personnes handicapées». Le décret d application de cet article 47 a été publié le 14 mai Cette date marque le début du délai prévu par la loi pour la mise en accessibilité des services de communication en ligne : 2 ans pour les services de l État, 3 ans pour les collectivités. Le Référentiel général d accessibilité pour les administrations (RGAA) a été officiellement approuvé par l arrêté du 21 octobre ; ce référentiel précise les exigences techniques à respecter pour l accessibilité des contenus Web. 1. Loi n du 11 février 2005 (NOR: SANX L). 2. Décret n du 14 mai 2009 (NOR: BCFJ D). 3. Arrêté du 21 octobre 2009 relatif au référentiel général d'accessibilité pour les administrations (NOR: BCFJ A).

2 A mi-parcours A 4 mois de la première échéance fixée par le décret d application 14 mai 2011 pour les sites Web des services de l État, où en sommes-nous dans le processus de mise en conformité des sites des services publics français? Quelques éditeurs de sites publics se sont saisis de la question et ont mis en conformité leurs sites Web avec les exigences du référentiel d accessibilité, ou du moins, se sont engagés dans cette voie avec une réelle implication au regard des enjeux et de la complexité technique de la démarche. Citons par exemple, le travail réalisé par Service-public.fr, Nouvelle université, TER SNCF, le Carrefour de l emploi public ou encore, dans le secteur des collectivités, par le conseil général de Loire-Atlantique ou le conseil général du Pas-de-Calais. Si ces démarches engagées peuvent être exemplaires, elles n en font pas moins figure d exceptions dans la photographie d ensemble : la très grande majorité des services de communication publique en ligne des services de l'état et des collectivités territoriales restent aujourd hui inaccessibles aux personnes handicapées. Le cadre législatif est défini, le référentiel technique existe, mais les choses n ont pas progressé de façon significative depuis la publication du décret, il y a un an et demi ; à mi-parcours, force est de constater que quasiment tout reste à faire. Quels sont les freins à la généralisation de cette démarche de mise en accessibilité? Nous mentionnerons plusieurs points-clés : un suivi/pilotage de la démarche inconsistant ; un manque de clarté sur le plan réglementaire ; un dispositif de déclaration et de contrôle incomplet et inadapté ; une sous-estimation de l effort nécessaire de formation des agents ; un défaut de prise en compte de l état du marché (prestataires, éditeurs de solutions Web). Nous essaierons de caractériser ci-après rapidement ces quelques points, avant de formuler un ensemble de propositions visant à répondre aux problématiques soulevées. 2

3 Un suivi/pilotage de la démarche inconsistant La mise en œuvre du référentiel d accessibilité a été confiée au comité interministériel du handicap (CIH). L action la plus visible du CIH consiste à adresser un courriel aux entités administratives qui lancent un appel d offres pour la refonte de leur site ou la création d un nouveau site Web, leur rappelant les obligations découlant de l article 47. On peut aussi citer diverses actions de communication visant à promouvoir la mise en œuvre du référentiel d accessibilité. Bien que ces actions soient d évidence utiles, le pilotage de la démarche reste toutefois pour le moins «discret» et largement en-deçà du niveau requis : pas de mesure régulière des progrès réalisés par les sites Web publics au regard des objectifs fixés ; pas de dispositif permettant d obtenir des retours terrain ; pas de communication/concertation régulière avec les acteurs concernés (associations, experts en accessibilité) ; etc. Quelques exemples symptomatiques : absence quasi totale de la problématique accessibilité numérique dans la rubrique «Handicap» du site Web du ministère des solidarités et de la cohésion sociale 4 ; présentation pour le moins succincte du CIH sur ce même site Web sans mention du rôle joué par le comité dans la mise en œuvre du référentiel d accessibilité qui sait aujourd hui parmi les éditeurs de sites Web publics (État et collectivités) que c est le CIH qui est chargé de cette mise en œuvre? documents du référentiel non mis à jour. Aucun dispositif n est prévu pour la révision des documents composant le référentiel d accessibilité, alors même que les documents techniques accompagnant la recommandation internationale WCAG 5 sur laquelle il est fondé, ont fait l'objet d'une importante mise à jour fin Aucune version des documents du référentiel dans un format aisément navigable et «accessible» (c.-à-d. conforme aux exigences du RGAA) n est même proposée sur le site 6 hébergeant le référentiel, bien que ces versions soient annoncées depuis le lancement du site sous le titre prometteur «Le RGAA accessible à tous». Le Guide d accompagnement au RGAA 7 évoquait la mise en œuvre par le ministère chargé des personnes handicapées, d ici la «fin 2010» nous sommes le 28 janvier 2011, d un dispositif de veille et de contrôle. Qu en est-il de ce dispositif? Comment fonctionne(ra)-t-il? Que doit-on en attendre? 4. la situation était identique sur le site Web du ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique, précédemment chargé de ces questions. 5. WCAG : Web Content Accessibility Guidelines (Règles pour l accessibilité des contenus Web) Le RGAA comporte 5 documents, dont ce guide. 3

4 Un manque de clarté sur le plan réglementaire Outre le manque de visibilité de la démarche, évoqué plus haut, la mise en œuvre du référentiel d accessibilité souffre d un problème de lisibilité sur différents points, en particulier concernant son périmètre d application et le champ des dérogations possibles. Périmètre d application L article 47 s adresse aux «services de communication publique en ligne des services de l'état, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent». Le Guide d accompagnement au RGAA étend d une part, le périmètre d application du référentiel aux «personnes privées investies d une mission de service public» et d autre part, inclut dans les «services de communication publique en ligne», les sites Web Internet et intranet ainsi que les applications Web. Si l on considère que ce guide a une valeur réglementaire, cela revient à dire que non seulement les sites Web Internet destinés aux usagers ce qui inclut les pages d information, l ensemble des documents et des formulaires proposés en téléchargement, les contenus multimédias, les téléservices et les téléprocédures, mais également l ensemble des contenus intranet et une très large part des applications métiers utilisées par les administrations doivent être mis en conformité avec le référentiel d accessibilité. Très concrètement, en l absence d un plan de déploiement fixant des priorités, cet élargissement du périmètre d application est souvent source de démobilisation chez les décideurs des entités administratives concernées : ce qu ils avaient perçu comme «difficile, mais faisable» quand il s agissait de rendre leurs sites Web Internet accessibles, apparaît comme une «mission impossible» quand ils réalisent l envergure du projet. Les échanges avec les éditeurs des logiciels métiers qu ils utilisent dont ils sont parfois quasi captifs, les confortent dans ce pessimisme : l accessibilité n est souvent pas un enjeu prioritaire pour ces éditeurs. Leur faut-il alors choisir une application Web moins riche sur le plan fonctionnel, mais conforme au référentiel d accessibilité, ou bien leur faut-il faire l impasse sur l accessibilité en attendant qu un jour l éditeur du logiciel fasse évoluer son application pour prendre cette demande en compte? On peut imaginer quelle réponse les décideurs vont donner à cette question. Quelle est la valeur réglementaire de ce guide d accompagnement? Est-on bien certain au niveau des pouvoirs publics de vouloir engager une démarche aussi ambitieuse, avec les ressources nécessaires à son accompagnement? Si oui, quelles devraient être les priorités en termes de déploiement de la démarche de mise en accessibilité? 4

5 Champ des dérogations Le Guide d accompagnement au RGAA définit les «dérogations au principe général d accessibilité totale d un site» (chap. 5.5). Cette définition ne peut être utilisable que si les conditions de validité d'une dérogation sont définies avec précision, ce qui n'est pas le cas actuellement. Sans définition précise des conditions de dérogation, un responsable de site pourrait être tenté de déroger à l'ensemble des exigences du référentiel d accessibilité. Le guide actuel pourrait également laisser entendre que la seule obligation réelle de l éditeur du site est de produire une attestation de conformité, et non pas de rendre les contenus accessibles. Il est donc nécessaire de préciser considérablement les possibilités de dérogation et les obligations des administrateurs de sites. 5

6 Un dispositif de déclaration et de contrôle incomplet et inadapté Le dispositif mis en place repose sur un principe autodéclaratif sans contrôle tierce partie obligatoire. Selon les termes du décret du 14 mai 2009 : «l'autorité administrative compétente atteste [ ] que ses services de communication publique en ligne sont conformes au référentiel d'accessibilité». Si le régime autodéclaratif peut être admis comme une modalité générale de formalisation d une telle démarche de mise en conformité, elle présuppose que l autorité administrative dispose d une capacité d autocontrôle, ce qui est loin d être le cas aujourd hui compte tenu de la complexité technique du sujet. Seules les entités administratives d une certaine importance (grands portails, ministères, conseils régionaux ou généraux, grandes villes, etc.), dotées d une équipe technique à même de maîtriser les techniques de mise en accessibilité et le déploiement d un projet Web intégrant ces exigences, sont en mesure d effectuer cet autocontrôle (et souvent, remarquons-le, avec l aide de prestataires extérieurs spécialisés). Les autres entités administratives, de moindre taille en particulier les communes, sont aujourd hui, dans leur grande majorité (pour donner un ordre de grandeur, disons 99 % des communes), incapables de procéder à ces autocontrôles. En effet dans ces collectivités, ce sont généralement les responsables/directeurs de la communication, en liaison avec les élus, qui ont en charge le site Internet de la commune et qui se retrouvent souvent seuls face aux prestataires (la très grande majorité de ces collectivités sous-traitent la réalisation de leurs sites Web Internet). Sans préjuger de l effort de formation qui doit être engagé sur le thème de l accessibilité numérique (voir plus bas), il est parfaitement irréaliste de penser qu on pourrait/devrait amener ces responsables de communication à un niveau d expertise technique leur permettant de vérifier la conformité des travaux réalisés par leurs prestataires. Cet ensemble d'observations signifie que si l on en reste là concernant le dispositif mis en place par les pouvoirs publics pour contrôler la mise en œuvre du référentiel d accessibilité, le risque est élevé de voir apparaître toutes sortes d attestations de conformité abusives et/ou fantaisistes. 6

7 Une sous-estimation de l effort de formation des agents La formation, initiale et continue, des agents impliqués dans la conception et la production des contenus et applications Web est une nécessité absolue si l on souhaite atteindre les objectifs fixés par l article 47 (disposition prévue, il faut le remarquer, à l article 6 du décret du 14 mai 2009). La formation devrait concerner à des titres divers l ensemble des acteurs intervenant sur un projet Web : la maîtrise d ouvrage, la maîtrise d œuvre, les concepteurs techniques et graphiques, les producteurs de contenus, etc. L effort de formation est aujourd hui très largement sous-estimé. A titre d exemple, chaque année, ce sont tout au plus quelques dizaines d agents pour plus de communes sans compter les autres collectivités qui sont formés par les délégations CNFPT 8 sur le sujet de l accessibilité Web. Et les formations dispensées visent généralement à familiariser les acteurs avec le sujet de l accessibilité, pas à en faire des spécialistes capables de procéder à des contrôles de conformité. Un défaut de prise en compte de l état du marché Les prestataires et fournisseurs aptes à fournir des solutions Web conformes aux exigences du RGAA restent peu nombreux. La formation d experts en accessibilité au sein des entreprises, avec une incitation forte des pouvoirs publics, est aujourd hui une priorité. Compte tenu de la complexité des contrôles à effectuer par les donneurs d ordre en aval, au moment de la réception des travaux (voir plus haut), il est en effet indispensable de renforcer les compétences en amont chez les fournisseurs et de disposer d un moyen de s assurer de la réalité de ces compétences, au moment de la commande. 8. Centre national de la fonction publique territoriale 7

8 Plate-forme de propositions Le collectif, signataire de la présente lettre ouverte, formule 5 propositions pour atteindre les objectifs fixés par l article 47 de la loi du 11 février Mettre en place sous l égide du CIH une structure ad hoc de pilotage, de veille et de contrôle et la doter de moyens suffisants 9 pour être en mesure : a. d effectuer une mesure régulière des progrès réalisés, sous la forme par exemple d un baromètre trimestriel ou semestriel de l accessibilité des sites Web publics ; de publier en ligne les résultats de ces mesures ; b. de procéder à des vérifications en ligne régulières de la validité des attestations de conformité produites par les administrations ainsi que de l accessibilité réelle des contenus couverts par ces attestations ; et de s assurer que les sites Web publics prévoient un canal (courriel, téléphone ) permettant aux personnes handicapées qui détectent un problème d accessibilité de le signaler aux administrateurs du site ; c. d animer activement la démarche auprès des services de l État et des collectivités en y associant les différents partenaires concernés ; d. d assurer la gestion et l évolution des documents du référentiel d accessibilité ; e. d impulser une dynamique positive en publiant en ligne, sur une base régulière, des retours d expérience documentés sur la mise en œuvre des démarches de mise en conformité, de manière à faire connaître et partager les meilleures pratiques dans ce domaine. 2. Charger cette structure de pilotage de compléter/préciser les modalités d application du RGAA en étroite concertation avec l ensemble des acteurs concernés (IAN 10, associations de personnes handicapées, experts en accessibilité, etc.) et en particulier de : a. préciser le périmètre d application du référentiel ; b. définir un plan de déploiement progressif permettant aux services publics concernés de s approprier la démarche et d obtenir rapidement les premiers résultats tangibles ; c. préciser le champ des dérogations possibles au principe d accessibilité ; d. statuer sur la question de savoir si, et dans quelle mesure, les versions de remplacement conformes sont admises ; e. distinguer dans les différents documents du référentiel les éléments qui ont une portée réglementaire, de ceux sans portée réglementaire ; f. réviser et publier les documents du référentiel pour prendre en compte les points mentionnés ci-dessus ; g. mettre en ligne les documents du référentiel dans un format accessible. 9. Dans sa recommandation du 25 novembre 2008 (page 27), le Forum des droits sur l Internet (FDI) avançait des propositions concrètes en matière de financement de la structure de pilotage de l accessibilité et, concernant la dotation en ressources de cette structure, invitait les pouvoirs publics «à mener une étude comparative des différentes institutions existant déjà dans ce domaine au niveau européen». 10. Institut de l accessibilité numérique ( 8

9 3. Donner des objectifs annuels chiffrés aux administrations concernées en matière de formation des agents à l accessibilité, en détaillant les différents publics et niveaux de formation concernés (maîtrise d ouvrage, experts, concepteurs, webmasters, producteurs de contenus, etc.). 4. Charger la structure de pilotage de proposer des modalités adaptées pour la production et le contrôle des attestations de conformité : a. inciter explicitement les structures administratives qui ne peuvent disposer des compétences internes à recourir à une vérification tierce partie ; b. mettre en place un réseau de référents techniques pour favoriser la mutualisation des compétences de haut niveau et pouvant agir comme relais de la structure de pilotage (ex. pôle d experts en accessibilité au sein d un ministère identifiés comme tels, pouvant être sollicités sur les différents projets Web ; experts en accessibilité au niveau intercommunal ; etc.). 5. Engager rapidement la réflexion sur la certification des compétences et l obligation de formation à l accessibilité numérique pour les intervenants sur la conception et la réalisation d un projet Web : a. à court terme, identifier les parcours de formation certifiante existants ; b. à court terme, inciter les donneurs d ordre de l administration à spécifier dans leurs cahiers des charges, non seulement l exigence de conformité au référentiel d accessibilité, mais également la nécessité pour le prestataire de disposer au sein de l équipe affectée au projet d une compétence spécifique et reconnue (point a) en matière d accessibilité ; c. à moyen terme, définir et arrêter les dispositions rendant obligatoire la formation des intervenants (dans la lignée par exemple des obligations de formation à l accessibilité qui est faite aux architectes et aux professionnels du cadre bâti). 9

10 Pour conclure Les pouvoirs publics vont engager 20 milliards d euros d investissement d ici à 2015 pour l accessibilité physique des bâtiments administratifs recevant du public. Cet effort considérable est bien entendu nécessaire, mais les pouvoirs publics n ont pas encore pris la mesure des enjeux (enjeux humains et sociétaux, enjeux économiques, modernisation des services publics) et des moyens à engager liés à l accessibilité numérique : les services en ligne devraient pourtant d évidence constituer une offre de référence, prioritaire, pour des populations ayant du mal à se déplacer. Le plan France Numérique 2012, feuille de route pour l action gouvernementale, faisait ainsi de l accessibilité numérique un de ses objectifs spécifiques 11, l Internet étant à juste titre perçu comme «un moyen important de désenclavement social pour des personnes parfois très isolées ou à mobilité réduite». Nous laisserons le mot de la fin à l un des membres du collectif, expert en accessibilité et lui-même en situation de handicap : «Voici déjà six ans que la publication de cette loi, et le décret qui en découle, ont suscité, me semble-t-il, une réelle attente chez de nombreuses personnes handicapées ou socialement isolées. Synonymes d'autonomie, de participation citoyenne pleine et entière et d'inclusion sociale, ces décisions politiques fortes sont encore loin de remplir leurs engagements. Procéder à ses démarches administratives en ligne, s'informer et participer à la vie politique, être partie prenante de la vie sociale sont autant d'actes auxquels les personnes en situation de handicap aspirent à accomplir librement, indépendamment de considérations techniques, au même titre que tout citoyen. Il est temps de se doter des moyens à la mesure de cette attente et des ambitions de la loi.» Mesdames et Messieurs les Ministres, nous ne sommes pas encore en 2012, mais le temps presse pour engager les actions concrètes qui pourront nous permettre d atteindre les objectifs fixés ce plan et inscrits dans l article 47 de la loi du 11 février 2005! Signataires : Vincent Aniort, Denis Boulay, Patrice Bourlon, Victor Brito, Dominique Burger, Gilles Chagnon, Sylvie Duchateau, Aurélien Levy, Tanguy Lohéac, Bertrand Luneau, Jean-François Naud, Olivier Nourry, Élie Sloïm, Claudine Tchang Sablé, Jean-Pierre Villain. Le collectif signataire de la présente lettre ouverte est composé d acteurs du monde associatif, de consultants, d enseignants, de formateurs et d experts exerçant dans le domaine de l accessibilité numérique. Certains des signataires de cette lettre ouverte sont en situation de handicap, d'autres non. La signature des intéressés exprime leur position à titre personnel et n'engage aucunement les organisations auxquelles ils appartiennent. 11. France Numérique 2012 : «Action n 28 : Développer l usage du numérique par les personnes handicapées». 10