ÉTUDE DE CADRAGE Stratégie française vis-à-vis des pays en développement. (POPs) Réferences de l Appel d offres : 2001/DPE/FEM/JYG/MK/VF-97

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1 1 ÉTUDE DE CADRAGE Stratégie française vis-à-vis des pays en développement sur la thématique des Polluants organiques persistants (POPs) Réferences de l Appel d offres : 2001/DPE/FEM/JYG/MK/VF-97 RAPPORT FINAL Lyon, le 03 juin 2002 Meredyth Ailloud Yves Guibert

2 2 TABLE DES MATIERES AVANT-PROPOS 1 RÉSUMÉ OPÉRATIONNEL DE L ETUDE DE CADRAGE 2 NOTE DE SYNTHESE DU RAPPORT 6 RAPPORT DE L ETUDE DE CADRAGE 9 1. CADRE ANALYTIQUE CADRE ANALYTIQUE DE LA DEMANDE CRITÈRE D1 : Engagement et cohérence de la politique multilatérale des pays ZSP CRITÈRE D2 : Synergie avec les programmes de développement durable CRITÈRE D3 : Engagement et cohérence de la politique nationale CRITÈRE D4 : Développement socio-économique du pays CRITÈRE D5 : Environnement technologique CADRE ANALYTIQUE DE L OFFRE L offre du secteur privé L offre du secteur public L OUTIL ANALYTIQUE : LE QUESTIONNAIRE LE QUESTIONNAIRE ETUDES DE CAS LE CADRAGE STRATEGIQUE MÉTHODOLOGIE ANALYSE DES QUESTIONS POSEES Les besoins : la situation des pays de la ZSP vis à vis des POPs et les actions prioritaires Les actions susceptibles de relever de l aide française L articulation de l aide Les points d application de l APD française L intérêt de l intervention française par rapport aux outils existants LES GRANDES LIGNES D ORIENTATION DU FFEM ACTUEL ET SON MANDAT Les grandes lignes d orientation du FFEM La cohérence de son mandat de bailleurs de fonds sur la thématique des POPs 41

3 RECOMMANDATIONS RELATIVES AU CADRAGE STRATEGIQUE Priorités thématiques Priorités géographiques La répartition sectorielle Modes de fonctionnement Typologie d interventions LA STRATEGIE DU FFEM Aide à la mise en œuvre des Conventions Les micro-projets L'OUTIL DE DECISIONNEL PRÉSENTATION DE L OUTIL DÉCISIONNEL Les critères décisionnels internes Les critères décisionnels externes liés aux actions environnementales POPs L outil : modèle ÉTUDE DE CAS PROJETS Méthode Analyses de cas Analyse du cas avec l outil décisionnel L APPROFONDISSEMENT DE SOLUTIONS ere Étape : Approfondissement des solutions nécessite préalablement : La mise en œuvre d outils de communication et de gestion tels que: Approfondissement de la situation européenne eme Étape : Approfondissement des solutions passe par le soutien aux projets eme Étape : Élaboration et adoption d un programme d action à moyen terme 58 BIBLIOGRAPHIE : SOURCES 59

4 1 AVANT-PROPOS L étude de cadrage sur l opportunité d une action française bilatérale vis-à-vis des pays en développement (PED) dans la thématique des polluants organiques persistants (POP) s inscrit dans le cadre d une réflexion stratégique menée par le Secrétariat du FFEM, en liaison avec un Comité de Suivi qui vise à une meilleure coordination et à une plus grande cohérence de l aide française. Selon les termes de références, l étude devrait permettre, d abord d analyser la pertinence d une action française bilatérale, puis de définir les modalités d intervention (développement d un mandat étayé d outils analytiques et décisionnels). L étude de cadrage constitue une première étape. L analyse et les recommandations s appuient sur cinq constats qui fondent le cadre d orientation : L identité diffuse des POPs : substance, impact et gestion. L identité diffuse des intervenants bi et multilatéraux (Ministère de l agriculture, de la santé, de l environnement, PNUE, ONUDI, PNUD, Conventions, ). La dualité de l identité française par rapport à son assistance : française et européenne. Le manque de visibilité de la coopération française dans les pays anglophones et francophones. La difficulté pour les autorités nationales d un pays de se situer vis-à-vis des POPs, liée en particulier à la carence d outils de gestion environnementale et la segmentation verticale des programmes. Dans la mesure où il s agit d une étude de cadrage, d autres études seront nécessaires pour approfondir les questions évoquées ci-dessus et dans le rapport qui suit. Par exemple, l outil analytique que constitue le questionnaire devrait être testé auprès d autres bailleurs français afin de déterminer le degré de compatibilité avec leurs missions spécifiques sur les questions liées aux problèmes des POPs. De même, un travail concerté autour de l outil décisionnel pourrait le faire évoluer en tant qu outil décisionnel des «bailleurs associés». Enfin, une concertation opérationnelle entre bailleurs européens, sujet qui sort du contexte de l étude, est un élément clé d une politique française cohérente, efficace et utile. Cela étant, à l issue de cette première étape analytique, le FFEM dispose d un cadre lui permettant de se positionner avec pertinence et de démarrer, sans délais, une action spécifique sur les POPs. À quelques mois du Sommet du développement durable, l engagement politique, étayé de moyens financiers spécifiques pour les projets POPs, pourrait donner toute la crédibilité à sa démarche.

5 2 RÉSUMÉ OPÉRATIONNEL DE L ETUDE DE CADRAGE Rappel : TERMES DE REFERENCE Élaborer un diagnostic sur l opportunité d une action française bilatérale, en sus de son effort multilatéral, vis-à-vis des pays en développement) PED dans la thématique des POPs. Proposer un cadre comportant une méthodologie et les moyens à mettre en œuvre qui permettent à l aide bilatérale française de s impliquer plus avant dans le financement de la gestion écologiquement rationnelle des POPs dans les PED. Rappel : OBJECTIFS IDENTIFIER LA DEMANDE en donnant la priorité à l analyse de la situation dans les pays de la zone de solidarité prioritaire (ZSP) : Développement d une typologie qui prend en compte à la fois : le niveau de développement industriel et la capacité à gérer l environnement du pays, la nature des produits chimiques impliqués (phytosanitaires, produits chimiques industriels et sous-produits fortuits), ainsi que leurs secteurs d application. Identification des interventions nécessaires et/ou souhaitées Classement en fonction des modes d assistance prévus par la Convention POP (sensibilisation, échanges d information. renforcement institutionnel et transfert de technologie). IDENTIFIER L OFFRE : l évaluation des entreprises et de l expertise françaises en mesure d intervenir dans les PED et dans les pays en transition (PET) en appui institutionnel et dans le cadre de transferts technologiques. CADRER LES ACTIONS PRIORITAIRES : Sélection des actions prioritaires. Synthèse des résultats attendus des actions prioritaires. Évaluation des coûts de mise en œuvre et de gestion. Identification des contraintes spécifiques de mise en œuvre et de suivi. Identification des outils de l aide française pouvant mobiliser l offre française au bénéfice des PED. MODALITES DE MISE EN ŒUVRE L étude s est déroulée sur une période brève de CINQ mois en quatre phases : PHASE 1 : Élaboration du cadre analytique. PHASE 2 : Conception de l outil analytique sous forme de questionnaire. PHASE 3 : Cadrage stratégique : développement des recommandations des actions prioritaires et validation de l outil analytique via des études de cas.

6 3 PHASE 4 : Élaboration de l outil décisionnel. PHASE 5 : l approfondissement des solutions. LE SCHEMA DIRECTEUR L étude de la demande, de l offre et des actions prioritaires a nécessité un cheminement analytique assez développé du fait de la complexité du sujet des POPs, du nombre des pays concernés (les pays de la ZSP) et de la diversité des intervenants publics et privés. Ce cadre analytique constitue la première partie du rapport. Il a abouti à la conception de deux outils, l un permettant l analyse de la situation et l identification des actions prioritaires et l autre, l analyse décisionnelle en fonction des critères internes et externes au FFEM. L une de nos préoccupations permanentes a été l équilibre entre le travail de recherche et d analyse, d une part, et d autre part, la production d outils opérationnels liés à l encadrement de nos recommandations (questionnaire et outil décisionnel) qui permettraient la prise de décision et le développement d un programme d action. La première section du rapport «Cadre analytique» de la situation de l offre et de la demande est de loin la plus détaillée. En effet, c est le cadre analytique qui alimente les différentes étapes de l étude jusqu à l approfondissement des solutions. Cela étant dit, chaque partie de l étude peut se lire de manière indépendante sans difficulté. Ainsi le rapport qui suit est donc structuré par étape de l étude comme suit : 1. Le cadre analytique 2. L outil analytique : questionnaire 3. Le cadrage stratégique 4. L outil décisionnel 5. L approfondissement des solutions EN RESUME : Section 1 : Description du cadre analytique qui a été élaboré à partir des critères et des indicateurs définis en fonction des objectifs : identification de la situation de la demande et de l offre afin de cadrer les actions prioritaires. Il est constitué d un questionnaire liant les dispositifs de la Convention de Stockholm et les moyens d intervention du FFEM. Section 2 : Le questionnaire présente une synthèse des éléments développés dans le «cadre analytique». Il est destiné à servir en compliment de l outil décisionnel dans l évaluation de projets, cas par cas. Il sert également comme base de données pour appréhender la situation d un pays à un moment donné en ce qui concerne la problématique des POPs. Le questionnaire a été retravaillé durant les missions selon les nouveaux éléments collectés et notamment les études afin de le rendre plus convivial sur le plan opérationnel. Le questionnaire évoque des éléments essentiels en amont de l encadrement des priorités du point de vue national et des bailleurs français. Dans ce sens, il s agit bien d un outil analytique et non pas d outil d approfondissement. Section 3 : Le cadre stratégique traite le rôle des bailleurs bi et multilatéraux en général et le FFEM en spécifique. Il s agit d un cadrage stratégique présentant les grandes lignes d orientation pour la coopération française et un projet de mandat pour le FFEM lui permettant de se positionner en tant que bailleur de fonds sur la thématique des POPs. Cette section a été développée, en partie, en réponse à des questions précises formulées par le FFEM et reprises textuellement. Le mandat a été suffisamment développé pour pouvoir servir comme texte de base pour la communication et la promotion du FFEM sur

7 4 cette thématique. Sachant que l absence d informations sur les moyens financiers prévus a rendu cette tâche plus compliquée.

8 5 Section 4 : L outil décisionnel est un formulaire qui reprend les éléments clés du cadrage analytique. Il est constitué d une grille de lecture projet pour déterminer la pertinence d une intervention institutionnelle du FFEM et prendre une décision en réponse à une demande de soutien identifiée. Il est composé de critères décisionnels du point de vue de : la priorité des pays bénéficiaires et des bailleurs, la cohérence, la faisabilité. Rappelons qu il s agit d une étude de cadrage qui prévoit une étude d approfondissement. Dans ce sens, l outil décisionnel doit être appréhendé comme un projet d outil qui nécessite un travail concerté entre les bailleurs de fonds concernés par la thématique des POPs. Plusieurs études de cas de projets sont développées ici pour tester l outil décisionnel dans la forme et le fond. Section 5 : L approfondissement des solutions propose plusieurs pistes. Il y a l approfondissement des solutions qui pourraient se faire à l intérieur du FFEM sans grande mobilisation, les études supplémentaires et portant sur des éléments manquants ou horscadre de l étude initiale et, enfin, des approfondissements nécessaires à l élaboration et l adoption d un programme d actions à moyen terme. Le rapport est rendu sous forme papier et sur CD. Pour la version sur disquette : le texte principal est lié aux fichiers annexes via des signets et des mots en hypertexte. Notez que certains documents fournis sur CD ne se retrouvent pas dans le rapport final en version papier à cause de leur ampleur. Il s agit notamment des textes des Conventions multilatérales et du plan d action nationale de mise en œuvre de la Convention de Stockholm. Pour ces documents, il faut consulter le rapport sur disquette ou l internet.

9 6 NOTE DE SYNTHESE DU RAPPORT À la question posée dans l étude de cadrage sur l aide française vis-à-vis des POPs, les recherches bibliographiques et les études de terrain qui ont été engagées ont permis d identifier l adéquation recherchée entre les objectifs de la Convention de Stockholm sur les POPs et les modalités de l aide française. Cette adéquation est basée sur 2 pôles : la convention de Stockholm d une part et le schéma directeur du FFEM d autre part. Le constat analytique qui a été fait s articule autour des points suivants : 1. La Convention de Stockholm et les conventions environnementales existantes. 2. Le rôle du FFEM et les conditions d interventions. 3. Les domaines et les modalités d intervention de l aide française, et du FFEM en particulier. 1. La Convention de Stockholm et les conventions environnementales existantes Cette convention est une convention environnementale qui a été mise en œuvre pour répondre au problème spécifique de la gestion écologiquement rationnelle des POPs. Cette spécificité a déjà mis en évidence ses limites en provoquant l émergence d une nouvelle catégorie de substances : les PIPs (Pollutant Inorganic Persistant). Cette nouvelle convention environnementale est confrontée à une coexistence avec les autres conventions qui ont déjà développé des outils environnementaux couvrant les mêmes substances chimiques mais avec une logique d intervention différente : PIC (c est-à-dire, le consentement préalable de l acronyme anglais «Prior Informed Consent») pour le transfert de substances chimiques en début de cycle, Bâle pour le transfert de ces substances en fin de cycle. Aucune de ces conventions ne couvre la substance chimique dans la totalité de son cycle de vie, la convention qui se rapproche le plus de ce management global étant la convention de Bâle avec son concept de «gestion écologiquement rationnelle». Cependant, la convention de Stockholm fait référence explicitement à l agenda 21 qui a défini un schéma directeur d action basé sur une approche globale de la gestion environnementale et sur la synergie participative de tous les acteurs : secteurs institutionnel, privé et sociétal avec un point fort : le «right to know», principe de démocratie appliqué à la politique environnementale. Chaque convention a ses moyens financiers propres et il n existe pas aujourd hui de concertation sur des actions communes Le premier constat de cette étude concernant la Convention de Stockholm et les autres conventions est que l outil analytique qui a été élaboré ne pouvait pas se limiter à la Convention de Stockholm mais a dû adopter une approche globale en raison du fait qu il devient de plus en plus complexe d intervenir dans une politique de gestion environnementale en segmentant verticalement les actions spécifiques de chaque convention. Ce qui amène à se poser directement les conditions spécifiques d intervention française. 2. Le rôle de l aide bilatéral de la France et les conditions d interventions

10 7 Les échanges et les discussions ont permis de clarifier le rôle de l aide bilatéral de la France et plus spécifiquement du FFEM en précisant une différence fonctionnelle entre les rôles spécifiques des organismes bilatéraux français qui interviennent sur le thème de l environnement, la santé et le renforcement des capacités institutionnelles, et celui FFEM qui se situe en aval, c est-à-dire au niveau de la phase opérationnelle de ces conventions environnementales. Cette distinction permet d apporter un éclairage nouveau sur le rôle des outils environnementaux mis à la disposition environnementale et qui ne relèvent pas spécifiquement du domaine du renforcement de capacités institutionnelles. Ces nouveaux outils s appliquent au management environnemental des activités industrielles et ils concernent l évaluation des flux de «Pollutant Toxic Substances» d une part et le niveau de performance environnementale des entreprises par rapport aux normes environnementales. Il est recommandé à ce que les bailleurs de fonds coordonnent leurs approches, en allant bien au-delà des pratiques actuelles. Une participation systématique des bénéficiaires publics et privés à l identification, la planification au niveau national, la mise en œuvre et l évaluation des programmes de coopération technique est un facteur central de la pérennité de la démarche. Les différents donateurs et bénéficiaires devraient mettre en commun les informations dont ils disposent afin, par exemple, de constituer un inventaire du personnel local qualifié disponible et de développer des programmes conjoints. Le questionnaire et le formulaire décisionnel de projet élaborés dans le cadre de cette étude sont, à ce titre, des outils destinés, en partie, à encadrer l approfondissement des points d applications sur lesquelles l APD est mobilisable et son articulation interministérielle. Mais, si les sources de financement au sein des dispositifs français (environnement, affaires étrangères, DREE, ADEME) ou multilatéraux (PNUE plus particulièrement) sont indiquées dans l analyse, ceci est fait sans recommandations spécifiques sur leur choix et leur modalité d intervention. En effet, l étude se limite au développement du cadrage stratégique d une intervention française et le rôle du FFEM en articulation avec les autres bureaux de coopération bilatéraux. Une revue de l offre et des modes d interventions de ces bailleurs fait partie des recommandations évoquées pour l approfondissement des solutions et notamment par, le cas échéant, de la mise en place d un guichet unique. Une telle analyse permettrait une meilleure hiérarchisation des actions et une meilleure lisibilité du rôle de chacun des intervenants publics. 3. Les domaines et les modalités d intervention de l aide française, et du FFEM en particulier Certaines actions recommandées par l étude n ont pas d identité précise au regard des dispositions spécifiques de la Convention de Stockholm. Si l on prend le cas des IETMP d un inventaire d émissions et de transfert de matières polluantes qui a pour fonction l évaluation de performance environnementale transversal portant aussi bien sur les inventaires que la destruction. D autres actions proposées comme pouvant être menées par le FFEM n entrent pas dans son mandat actuel. Ces actions ont été expressément intégrées car le cadrage stratégique sur cette nouvelle problématique comporte des propositions de modifications dans le fonctionnement et dans le mandat. Le guichet unique, par exemple. À ce titre, la première question posée par les conclusions de cette étude est de définir si le FFEM doit avoir une action exclusivement spécifique aux POPs ou si ses domaines d intervention doivent être élargis aux actions environnementales liées aux POPs.

11 8 La réponse peut être double dans le sens où le domaine d intervention du FFEM doit s appliquer aux POPs mais ne doit pas se limiter aux POPs pour des raisons de cohérence. La stratégie du FFEM consisterait dans ce contexte à privilégier des actions de synergie cohérente avec les domaines d intervention où il est déjà impliqués : «le FFEM, outil additionnel de l aide extérieure française, a vocation à soutenir des projets s inscrivant en cohérence, en synergie et en complément avec les autres programmes et instruments de l intervention française dans les pays en développement et en transition»). Le développement d outils et de mécanismes financiers liés à la gestion environnementale est un domaine d intervention qui illustre bien cette approche globale. En effet, un programme de ce type peut concerner les POPs, mais peut être élargi à d autres substances. Le deuxième point fort lié aux modalités d intervention du FFEM serait de considérer la gestion des POPs sous l angle du cycle de vie qui couvre la conception, la production, la distribution, l utilisation et la destruction ou le recyclage. Par exemple, la valorisation énergétique des huiles usagées met en évidence l obligation de prendre en compte le cycle de vie de cette substance qui n est pas seulement un combustible de substitution mais qui peut être aussi un POP à 2 niveaux lorsqu il contient des PCBs et lorsqu il génère des dioxines. Le troisième point est le concept de guichet unique pour fédérer les actions françaises liées à ces programmes environnementaux. Ce concept existe au niveau de la demande dans les PED, mais il n est pas encore opérationnel au niveau de l offre française. L étude a montré que la gestion environnementale des POPs et des substances chimiques en général ne pouvait pas être appréhendé d une manière sectorielle et segmentée comme l est actuellement la structure organisationnelle de l aide française. Pour reprendre l exemple des huiles usagées, les actions environnementales liées à ces produits concernent l agriculture car elles sont utilisées comme produit phytosanitaire, l énergie en tant que combustible de substitution, la santé concernant la production de dioxines. Cet exemple vient illustrer la pertinence et l opportunité d un guichet unique. Le dernier point mis en valeur dans l étude et qui pourrait appeler des orientations spécifiques dans les modalités d action du FFEM est l absence de l intervention sur la gestion des POPs comparativement à d autres pays tels que l Allemagne, la Suisse et les Pays-Bas. Ce constat peut être paradoxal au regard des capacités technologiques de la France dans le domaine de la gestion environnementale des organo halogénés, notamment dans le domaine des PCBs, domaine dans laquelle France a joué pendant longtemps un rôle de leader au niveau européen. Enfin, l intérêt d un rôle pour la coopération française est, avant tout, dans l innovation et la promotion des moyens opérationnels permettant des actions plus performantes et cohérentes à moyen et à long terme. À ce titre, un certain nombre de micro-projets ont été proposés en fin d étude pour permettre à l aide française de définir concrètement ses modalités d intervention avec pour principal critère la cohérence du choix de ces projets avec les conclusions stratégiques de cette étude. Ces projets, donnés à titre d exemple, sont plus spécifiquement destinés au FFEM. Les valeurs budgétaires attachées à chaque projet sont données à titre indicatif en ce qui concerne l engagement financier requis pour chaque projet.

12 9 RAPPORT DE L ÉTUDE DE CADRAGE

13 10 1. CADRE ANALYTIQUE Le cadre analytique est constitué à partir de l analyse des critères et des indicateurs développés sur l état de la demande et de l offre (cf. rapport Phase 1, annexe 1). Il s agit de collecter, classer et hiérarchiser des informations préalables et nécessaires : à l élaboration d un outil analytique (questionnaire) sur la situation de l offre et de la demande, au cadrage stratégique sur la faisabilité et la cohérence politique, technique et économique d une intervention FFEM. Le cadre proposé analyse la situation des pays de la ZSP pour la demande et la situation de l aide bilatéral française, et aussi de l aide multilatérale (privée et publique), pour l offre. Le cadre analytique est défini à partir du schéma directeur défini dans l offre IDS : Les Conventions impliquées dans la gestion écologiquement rationnelle des POPs (Bâle, Rotterdam et Stockholm). La synergie de l aide bi et multilatérale avec les programmes de développement durable. Les mesures et les actions déjà prises pour éliminer les POPs. L identification des acteurs publics et privés. L environnement technologique de chaque pays. L état des lieux de la réglementation de chaque pays. Les mécanismes de financement et les ressources financières mobilisables. Il établit une typologie sectorielle des actions à entreprendre en fonction des dispositions de la Convention de Stockholm et des familles de substances POPs CADRE ANALYTIQUE DE LA DEMANDE Les critères et les indicateurs de la demande sont ciblés sur les points suivants : Le niveau de développement économique et industriel et la capacité nationale à gérer l environnement (infrastructures et ressources humaines). La nature des produits chimiques impliqués (phytosanitaires, produits chimiques industriels et sous-produits fortuits), ainsi que leurs secteurs d application. Les modes d assistance prévues par la Convention de Stockholm. Et croisés et analysés avec les points suivants : 1) Les priorités nationales définies par les administrations nationales. 2) La faisabilité (technique, scientifique, ).. 3) La cohérence (politique nationale, régionale, multilatérale, ). Les cinq critères de la demande sont : Critère D1 : Engagement et cohérence de la politique multilatérale des pays de la ZSP. Critère D2 Synergie avec les programmes de développement durable et le 3 e Programme d action des PMA. Critère D3 Engagement et cohérence de la politique nationale. Critère D4 Développement socio-économique du pays. Critère D5 Environnement technologique de chaque pays et adéquation avec la gestion écologiquement rationnelle.

14 CRITÈRE D1 : Engagement et cohérence de la politique multilatérale des pays ZSP INDICATEURS : 1) La Convention de Stockholm et les Conventions environnementales qui ont trait aux mêmes substances La Convention de Bâle La Convention de Rotterdam. La Convention Ospar. Aarhus.pdf Protocole.(PDF Format) Les mêmes substances chimiques peuvent être couvertes par différentes conventions à des phases différentes de leur cycle de vie. La Convention de Stockholm prend en compte les dispositions existantes dans la Convention de Rotterdam en ce qui concerne l instrument PIC. De même l'impact environnemental des substances organo halogénées établit un lien direct de cause à effet sur la biodiversité (pesticides et PCBs). Également la destruction des chloro/bromo-fluoro-carbonés couverts par le protocole de Montréal établit un lien entre ce protocole et la Convention de Bâle. Dix des douze POPs couverts par la Convention de Stockholm (pesticides et produits chimiques industriels) sont déjà réglementés par la Convention de Bâle et la Convention de Rotterdam. En revanche, il n'est pas possible d'établir des liens directement entre les substances car les systèmes de classification des conventions fonctionnent sur des logiques différentes. Par exemple la logique de classification de Bâle est basée sur les filières d'élimination (inorganiques, organiques, halogénés, non halogénés). 2) Signature et ratification des grandes Conventions environnementales Convention de Stockholm. Protocole de Montréal. Convention de Bâle. Convention de Rotterdam. Convention de Biodiversité. La plupart des pays de la ZSP ont signé et ratifié les Conventions (voir tableau récapitulatif des signatures par les pays de la ZSP(cf. annexe 2). Cette situation permet de valider la cohérence de la politique multilatérale de ces pays. Le plus fort taux de ratification concerne le Protocole de Montréal et la Convention sur la Biodiversité.

15 12 Liste des Pays de la ZSP et l état de l adhésion aux cinq Conventions : 35 pays sur 51 n'ont pas ratifié les 5 conventions soit 70 % 16 pays ont ratifié les 5 conventions soit 30 % Total par Convention Nombre de % ratification 1 pays Montréal % Bâle % Rotterdam (PIC) % Stockholm (signature seulement) % Biodiversité % La cohérence de la politique multilatérale des pays de la ZSP se traduit par l indicateur de ratification qui devrait être inscrit comme critère d éligibilité pour un soutien FFEM. En effet, l absence de ratification signifie l absence de bases juridiques indispensable à toute action environnementale. On pourrait élargir l analyse aux Conventions sur la Désertification et UNFCCC. Une action de l aide bilatérale relative à la mise en œuvre d un inventaire ne pourrait se réaliser qu en s appuyant sur les obligations légales. Par exemple, la ratification de la Convention de Bâle et la signature de la Convention de Stockholm ont permis d'introduire dans la réglementation ivoirienne des dispositifs contraignants qui obligent les détenteurs du secteur privé à déclarer leurs installations PCBs. Le schéma suivant représente un organigramme type de fonctionnement des Conventions multilatérales dans les PED. L absence de gestion commune, illustrée par l organigramme des Conventions environnementales, et dont le nombre ne cesse de croître, va à l encontre de la synergie indispensable pour une action environnementale globale et cohérente. Convention PIC Focal Point PIC Convention Bâle Focal Point Bâle Convention POPs Focal Point POPs Convention POPs Focal Point POPs Convention Biodiv Focal Point Biodiv 1 Ce pourcentage indique le taux de ratification des pays de la ZSP (50 pays) par rapport à chaque Convention.

16 13 La cohérence du système nécessiterait plutôt un organigramme du type ci-dessous de manière à mettre en œuvre les synergies entre les différentes conventions et les compétences nationales. Convention PIC Convention Bale Convention POPs Convention POPs Ministère de l Environnement Commission Nationale de gestion Focal Point PIC Focal Point Bale Focal Point POPs Focal Point POPs Convention Biodiv Focal Point Biodiv Pour le FFEM qui intervient dans les pays sur les thèmes conventionnels suivants : effet de serre, biodiversité, eaux internationales, mixte (désertification/forêts) et les POPs, il convient de développer une politique de financement de projets qui incite à une synergie entre les Conventions au niveau national. En effet, l'absence de cohérence de gestion environnementale au niveau national est rédhibitoire pour la mise en œuvre d'une action environnementale. Par exemple, un projet concernant la formation des douaniers sur les POPs ne pourrait pas atteindre son objectif si les différentes conventions concernées par l'activité des douaniers (PIC et Bâle) ne sont pas également impliquées. Si l'aide bilatérale française devait s'appliquer à des actions spécifiques touchant au renforcement institutionnel, comme par exemple, l'ademe au Sénégal pour les études d'impact ou la mise à disposition d'experts par la coopération, la notion de cohérence de gestion environnementale devrait être prise en compte Le Sénégal s est engagé dans cette voie en instituant au niveau national une Commission Nationale de gestion des Produits Chimiques. Ce projet de loi doit servir de cadre institutionnel de gestion des produits chimiques abordée sous l angle du cycle de vie (importation, exportation, transformation, production, transport, stockage, commercialisation, utilisation...). Cette commission veillera à l application et à la mise en œuvre des conventions et de codes internationaux signés et ratifiés par le Sénégal et ayant trait à la gestion des produits chimiques, à l application des directives du Comité Sahélien des Pesticides, de la Convention de Stockholm sur les Polluants Organiques Chimiques Persistants (POPs), de la Convention de Rotterdam sur la Procédure de Consentement Préalable (PIC) et le Protocole de Montréal (Sén.UN.doc, cf. annexe 3). Le Maroc est un autre exemple de gestion transversale des Conventions (Maroc cf. annexe 4) avec l adoption du cadre de Plan d Action National pour l Environnement (PANE) et du Plan de Développement Economique et Social. Ces plans prennent en compte les aspects juridiques et techniques des produits chimiques en général et du secteur des pesticides en particulier.

17 14 3) Liste comparative de substances : la Convention de Stockholm et la Convention PIC Il est possible d établir un tableau comparatif des substances communes aux Conventions PIC et POPs (Substances communes cf. annexe 5). En revanche, ce comparatif n est pas directement exploitable. En effet, la caractérisation des substances POPs et PIC est basée sur la notion de substances chimiques et la caractérisation des substances «Bâle» est basée sur la notion de déchets et de familles de produits chimiques. Par exemple, POPs et PIC définissent des molécules chimiques utilisés comme pesticides et la Convention de Bâle définit les déchets en fonction de la filière d élimination correspondant PIC prend en compte les substances au niveau des échanges commerciaux ; POPs prend en compte l utilisation des substances pendant leur phase industrielle et Bâle en phase d obsolescence et d élimination. Autre exemple, la Convention des Stockholm prend en compte la production non intentionnelle des substances dangereuses telles que les PCDD et PCDF ; or ces deux substances sont des sous-produits de décomposition thermique de composés organochlorés qui sont eux même des substances dangereuses telles que les PCBs et les PCPs (pentachlorophénols). À ce titre, les PCPs qui ne sont pas actuellement listés dans les POPs doivent être pris en compte comme source de PCDD/PCDF. La gestion de ces substances dans le cadre des dispositions spécifiques à chaque Convention entraîne une non-cohérence en termes d analyse et de gestion écologiquement rationnelle de cycle de vie de ces substances. La prise en compte du cycle de vie des substances chimiques permettrait de préserver une meilleure cohérence de la définition des substances. Ce nouveau concept est développé par UNEP Chemicals sous le terme de PTS (Pollutant Toxic substances). La logique de classification de ce concept est l'impact sur l'eau, l'air, les aliments. 4) Les modes d assistance prévues par la Convention de Stockholm et les quatre conventions ciblées Sensibilisation Chaque Convention a sa modalité de sensibilisation qui considère une substance à un moment donné dans son cycle de vie. La sensibilisation intervient au niveau du secteur public, du secteur privé et pour certaines, de la société civile. Le secteur public englobe les acteurs institutionnels tels que les Ministères de l environnement, de l industrie, de l agriculture, du commerce, de la santé et les opérateurs - agents tel que les services douaniers ou les centres de formation communaux, les inspecteurs, Enfin, le terme de sensibilisation englobe les actions de diffusion et d échange d informations, la formation, etc. La sensibilisation horizontale permet aux administrations une plus grande efficacité et aux Conventions de faire des économies en termes de ressources humaines et financières. Pour que l action de sensibilisation soit cohérente, elle devrait traiter tous les aspects du cycle de vie d une substance donnée, quelle que soit la Convention concernée. Les actions de sensibilisation doivent être conçues et réalisées d une manière horizontale

18 15 et commune à toutes les conventions environnementales (à insérer dans les paramètres de décision). À titre d exemple, la sensibilisation d un douanier aux POPs devrait intégrer : La production de la substance, Son application, Les émissions et transfert des matières polluantes (POPs), Le mouvement transfrontalier de la substance (PIC), Sa destruction ou son recyclage (Bâle). De même la sensibilisation d un utilisateur de pesticides devrait intégrer l approche d analyse du cycle de vie pour qu il appréhende les coûts environnementaux (problème des émissions diffuses) et les coûts sociaux (santé). Échanges d information Dans le cadre de POPs, l échange d information s applique aux Parties membres à l intérieur de la Convention. Parmi les obligations de transmission, on note celle : Des données statistiques sur les quantités totales produites, importées et exportées de chacune des substances chimiques inscrites aux annexes A et B de la Convention, ou une estimation plausible de ces quantités. Dans la mesure du possible, une liste des Etats d où elle a importé chaque substance, et des Etats vers lesquels elle a exporté chaque substance. 2 Ce type de mécanisme d échange existe également dans les autres Conventions. La manière dont l échange d information est formulé dans les différentes Conventions ne prend pas en compte l échange d informations entre les Conventions. S il y a aujourd hui des points focaux à l intérieur de certains pays (Côte d Ivoire, Gambie, ) sont chargés d assurer l échange d information entre leur pays et chaque Convention environnementale multilatérale, il n y a pas de mécanisme permettant d assurer une passerelle d information entre les Conventions sur les questions qu elles ont en commun (ex. : POPs Bâle sur l exportation de déchets). Ceci crée des surcoûts de fonctionnement nationaux (multiplication des points focaux, multiplication des tâches administratives, ) et de la confusion dans le système de l aide bilatérale. La mise en place d un système national de données sur les substances, sur les détenteurs de ces substances, sur les filières d élimination, la gestion et les impacts serait une première réponse adéquate au problème posé. Renforcement institutionnel 3 Il s agit de l'appui et du renforcement : «des organisations, réseaux et programmes internationaux ayant pour objet de définir, de conduire, d évaluer et de financer la recherche, la collecte de données et la surveillance, compte tenu de la nécessité de réduire le plus possible les doubles emplois;» «des activités nationales et internationales visant à renforcer les capacités nationales de recherche scientifique et technique, en particulier dans les pays en développement et les pays à économie en transition, et à favoriser l'accès aux données et analyses et leur échange;» 2 Article Articles 11 et 12 de la Convention POPs.

19 16 Comme pour les autres indicateurs, il y a absence de coordination et de passerelle entre les Conventions sur cette disposition. Les effets induits : Des répercussions sur l efficacité de tout programme de renforcement institutionnel dans la mesure où le traitement vertical des problèmes liés aux substances créent des carences de gestion environnementale globale sur le plan national. Une dispersion de l'appui institutionnel attribué par les conventions multilatérales dans un pays. Sur l efficacité de l'appui institutionnel En Gambie, par exemple, il existe un projet d incinération de déchets domestiques avec pour finalité la production de vapeur et d énergie et qui ne prend pas en compte les émissions et transfert de polluants dans l atmosphère. Le décideur qui a accepté ce projet n a pas pris en considération les sous-produits non intentionnels dus à la décomposition thermique des substances incinérées. Une approche «cycle de vie» prise en compte dans le contenu du renforcement institutionnel permettrait de résoudre en partie du moins ces carences. Reste le problème de l organisation intra-conventionnelle qui sort du cadre de notre analyse. Un effet secondaire de la mauvaise coordination est la naissance d une sorte de compétition entre les Conventions qui entraîne la multiplication d'ateliers de formation qui couvrent les mêmes substances au travers de POPs, PIC et Bâle. La Convention de Bâle est aujourd hui en cours de lancement de projet sur ce thème. Le projet «Programme de soutien régional pour la mise en œuvre de la Convention de Bâle, de Rotterdam et de Stockholm» a pour objectif le renforcement des capacités des parties et signataires pour identifier, construire et suivre une approche régionale effective pour la mise en œuvre des Conventions. Sur la dispersion de l'appui institutionnel Les financements attribués à chaque pays pour la mise en œuvre des Conventions sont en fait utilisés comme ressources principales pour le fonctionnement des agences et ministères de l'environnement dans les PED sans lesquelles ces structures nationales ne pourraient pas fonctionner. Et cela au détriment d'un appui spécifique attribué à la mise en œuvre des Conventions. On peut remarquer également la disparité des moyens mis à la disposition des PED en appui institutionnel par les Conventions. Ainsi la Convention de Montréal dispose d un mécanisme de financement intégré, ce qui n est pas le cas pour la Convention de Bâle, par exemple. La Convention de Stockholm a de ce point de vue et à la demande spécifique des PED, introduit des mécanismes financiers spécifiques pour l'appui institutionnel, supportés par différents organismes comme la Banque Mondiale, la FAO, le FEM et l'unitar. Transfert de technologies Toutes les Conventions sont concernées par les transferts de technologies. Toutes, à l exception du PIC, prévoient des dispositions et des mécanismes de financement permettant le transfert de technologies.

20 17 Dans la Convention de Stockholm, la question de transfert technologique est traitée sous la rubrique de l assistance technique recouvrant des actions essentielles «pour appliquer avec succès la Convention». 4 Selon POPs, les dispositions comprennent la création de centres régionaux et sous-régionaux pour le renforcement des capacités et le transfert de technologies. Ces dispositions avaient déjà été mises en œuvre par la Convention de Bâle compte tenu de son antériorité par rapport aux POPs avec comme objectif la substitution du transfert de déchets dangereux par des transferts de technologies. Dans ce type d action, la Convention de POPs ne peut pas engager une action cohérente sans considération pour les actions réalisées, en cours, ou programmées par, la Convention de Bâle ou celles de Montréal. Les Centres de formation et de transfert de technologies mis en œuvre par la Convention de Bâle (cf. renforcement institutionnel plus loin) et qui sont opérationnels en Afrique du Sud et de l Ouest, sont des structures destinées, au-delà de leur rôle de formation et d information, à initier, encadrer et/ou piloter les programmes spécifiques de développement des technologies adaptées. Les actions des CFTT ont porté jusqu à maintenant sur l identification des besoins en termes de technologies. La phase suivante en cours de programmation est la mise en œuvre de projets techniques de démonstration régionaux et dont l objet est de valider les procédés en fonction de l environnement technologique de chaque pays et de sa capacité d intégration dans les processus industriels. Il existe en termes de transfert de technologie entre POPs et Bâle des clivages importants notamment au niveau de la destruction des substances chimiques obsolètes en fin d'utilisation industrielle. À titre d exemple de transfert de technologie, on peut citer, l incinération de composés organo-halogénés dans les cimenteries (expérience d incinération de dinitro O cresol dans un four à ciment cylindrique rotatif en Tanzanie par GTZ). Le caractère de démonstration du projet réside dans la capacité des cimentiers à maîtriser la décomposition thermique de ces substances dans leur processus de production. Ce transfert de technologie peut également être appliqué à la décomposition thermique des PCBs dans les fours à ciment. À ce titre, une coopération étroite sur les transferts de technologie entre POPs et Bâle est indispensable. Mécanismes de financement (Art. 13 de la Convention de Stockholm) Arrangements financiers provisoires «La structure institutionnelle du Fonds pour l'environnement mondial fait office, à titre provisoire, de principal organisme chargé du fonctionnement du mécanisme de financement visé à l'article 13, dans l'intervalle entre la date d'entrée en vigueur de la présente Convention de Stockholm et la première réunion de la Conférence des Parties, ou jusqu'à ce que la Conférence des Parties décide de la structure institutionnelle à désigner conformément à l'article 13. La structure institutionnelle du Fonds pour l'environnement mondial devrait s'acquitter de cette fonction au moyen de mesures opérationnelles portant spécifiquement sur les polluants organiques persistants, compte tenu du fait que de nouveaux arrangements en la matière peuvent s'avérer nécessaires.» 5 Comme pour les autres indicateurs, il n y a pas de passerelles entre les interventions financières des différentes Conventions. Il existe par exemple des financements 4 Convention de Stockholm, Article 12 «Assistance Technique». 5 Article 14.

21 18 spécifiques pour les inventaires de polluants dans la Convention de Bâle et la Convention de Stockholm mais ces ressources ne sont pas mises en commun. Il faut noter par ailleurs que la Convention de Stockholm a introduit de nouvelles obligations pour les membres, par exemple l obligation d élimination de tous les PCBs avant Mais la convention des POPs ne s'engage pas d'une manière explicite sur les mécanismes qui permettront de financer l'élimination des PCBs, malgré la demande des PED. En effet, ceux-ci ne peuvent accepter cette obligation sans l aide financière qui leur permettra de détruire ces substances d une manière écologiquement rationnelle. De ce point de vue la situation des PED est différente de celle des pays industrialisés. Dans les pays industrialisés, le principe du pollueur/payeur et son corollaire : intégration des coûts environnementaux dans les coûts de production, sont pris en compte dans la réglementation et font l'objet de mécanismes financiers compensatoires (écotaxes, agences financières, ). Dans les PED, bien que le principe du pollueur payeur commence à être introduit dans les réglementations nationales, les secteurs d'activité concernés par les POPs et les PCBs ne sont pas disposés pour autant à prendre en charge les coûts environnementaux liés à ces produits. Cette situation spécifique aux PED provient également du fait que le secteur informel concerne en moyenne 70 % de l'activité économique. Ce secteur informel échappant à tout contrôle administratif et technique est un obstacle important à la mise en œuvre de ces mécanismes financiers. Cela veut dire que ces mécanismes financiers, pour être efficients, ne doivent pas être encadrés seulement par des dispositions réglementaires mais par des avantages pour le secteur économique concerné. Par exemple, le recyclage des emballages plastiques souillés par des pesticides, comme conteneur d'eau potable ne pourra être supprimé malgré des dispositions réglementaires évidentes que s'il est "compensé" par une prime incitative au moins égale à la valeur de vente de ce produit. De même le recyclage des huiles minérales de transformateurs contenant des PCBs ne pourra être arrêté, malgré des dispositions réglementaires clairement établies, que si le mécanisme financier prévoit une "prime" correspondante à sa valeur actuelle de combustible de substitution dans le secteur informel. 5) La situation générale Les indicateurs pris en compte pour une évaluation de la situation générale d'un pays de la ZSP vis-à-vis des POPs sont les suivants : Existence d un cadre institutionnel et réglementaire. Existence d un plan national de mise en oeuvre. Normalisation des nomenclatures de substances chimiques. Intégration de la problématique des POPs dans les structures nationales (laboratoires d'analyse, site de stockage, techniciens spécialisés sur les POPs). Existence d un cadre institutionnel et réglementaire approprié La plupart des pays de la ZSP disposent d un point focal. Voir liste (points focaux, cf. annexe 6) ainsi qu une liste d experts (experts.doc, cf. annexe 7). Le profil de ces points focaux n est pas forcément liés à leurs compétences spécifiques sur les POPs mais à leur position administrative dans les administrations environnementales. De ce

22 19 fait, il arrive souvent que les points focaux de POPs soient les mêmes que ceux de Bâle. Cette situation présente un avantage du point de la vue de la cohérence de gestion environnementale Existence d un plan national de mise en oeuvre. Les Plans Nationaux de Mise en œuvre (PNM) sont en cours de conception et de réalisation, voir le Manuel pour le PNM, ci-lié 6 ). La première phase concerne les actions FEM suivantes : Dans les deux ans qui suivent l entrée en vigueur de la Convention, chaque pays est tenu de préparer un plan national de mise en œuvre (PNM) qui définirait les actions prioritaires. Le PNM fournira un cadre qui permettra aux pays d élaborer et d appliquer des politiques prioritaires et des réformes de l environnement réglementaire, des actions de renforcement des capacités et des programmes d investissement, en procédant de façon systématique et participative. Dans le cadre de sa procédure d approbation et de décaissement accéléré, le FEM accordera jusqu à dollars par pays pour la préparation du PNM. La Convention de Stockholm définit les actions pouvant être menées dans le cadre d un PNM, à savoir : Établissement d un inventaire préliminaire des sources et des rejets de POPs inscrits aux annexes A et B de la Convention. a) préparer un plan d action pour la réduction des rejets résultant d une production non intentionnelle ; b) préparer le cas échéant un plan d action pour limiter l utilisation du DDT à la lutte contre les vecteurs pathogènes ; c) renforcer la capacité de rendre compte tous les cinq ans des progrès réalisés sur la voie de l élimination des PCB dans les conditions énoncées à la deuxième partie de l annexe A de la Convention ; d) dresser un premier inventaire et bilan des stocks, articles en circulation et produits réduits à l état de déchets constitués de POPs, ou en contenant, et définir des méthodes de gestion, y compris les possibilités d élimination ; e) renforcer la capacité à s acquitter des obligations déclaratives au titre de la Convention et à communiquer à la Conférence des parties les quantités totales produites, importées et exportées, conformément à l article 15 de la Convention ; f) renforcer la capacité à évaluer la nécessité de maintenir des dérogations spécifiques ainsi que la préparation des prorogations/rapports correspondants; g) renforcer la capacité à élaborer des stratégies permettant de recenser les sites contaminés par les POPs ; et h) soutenir le travail de communication, d information et de sensibilisation par des méthodes faisant appel à la participation de multiples parties prenantes, conformément aux articles 9 et 10. Plusieurs pays sont actuellement en cours d obtention du financement de la première phase dont le montant a été fixé à dollars US. À titre d exemple, voir la soumission de la Côte d ivoire en annexe 8). 6 Pour rappel, certains des documents indiqués en hypertexte ne se retrouvent pas dans les annexes du rapport version papier car trop volumineux.