S-6 Gestion de la Dette Publique

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1 Institut t pour le Développement des Capacités / AFRITAC de l Ouest / COFEB Cours régional sur la Gestion macroéconomique et les questions de dette Dakar, Sénégal du 4 au 15 novembre 2013 S-6 Gestion de la Dette Publique Coumba Gueye Ce matériel de formation est la propriété du Fonds monétaire international (FMI) et son usage est réservé aux cours de l Institut pour le développement des capacités (ICD). Il ne peut être réutilisé sans le consentement de ce dernier.

2 PLAN 1. Gestion de la dette: c est quoi et pourquoi c est important 2. Gestion de la dette publique: définition, objectif et champs de couverture 3. Politique de gestion de la dette et défis opérationnels Gestion de la dette et autres politiques macroéconomiques Stratégie de gestion de la dette Cadre institutionnel Stratégie de développement des marchés de titres publics négociables Gestion de la dette 2

3 Gestion de la dette: c est quoi et pourquoi c est important (1/3) Etablir une stratégie de gestion de la dette de l État capable de mobiliser le montant de financement voulu Réaliser les objectifs de coût et de risque Veiller à ce que le niveau que le rythme de croissance de la dette publique soient fondamentalement tolérables et que son service puisse être assuré dans le respect tdes objectifs de coût et tde risque Réaliser d autres objectifs que les autorités peuvent avoir fixé à la gestion de la dette souveraine Gestion de la dette 3

4 Gestion de la dette: c est quoi et pourquoi c est important (2/3) Plusieurs crises survenues sur les marchés de la dette ont faire ressortir l importance de saines pratiques de gestion de la dette Un endettement mal structuré et l existence de montants élevés de passifs conditionnels non provisionnés ont constitué dans de nombreux pays, d importants facteurs contributifs du déclenchement ou de la propagation des crises économiques. Gestion de la dette 4

5 Gestion de la dette: c est quoi et pourquoi c est important (3/3) De bonnes pratiques de gestion de la dette réduisent la vulnérabilité à la contagion et au risque financier Plusieurs crises survenues sur les marchés de la dette ont faire ressortir l importance de saines pratiques de gestion de la dette Une gestion saine du risque dans le secteur public est donc aussi capitale pour la gestion du risque des autres secteurs de l économie La gestion de la dette est par conséquent devenue une fonction indispensable et indépendante dans un nombre croissant de pays py partout dans le monde Gestion de la dette 5

6 La gestion de la dette publique : définition, objectif, champs de couverture (1/10) Gestion de la dette : Stratégie permettant à l Etat de définir les orientations de assurer ses besoins de financement ; de minimiser les coûts d emprunt ; de faire en sorte que les risques restent acceptables de soutenir les marchés financiers nationaux Gestion de la dette 6

7 Gestion de la dette 7

8 La gestion de la dette publique : définition, objectif, champs de couverture (3/10) La dette publique : Inclut toute la dette négociable et non négociable (comme le financement concessionnel) sous le contrôle du gouvernement Inclut aussi les passifs conditionnels (dette publique ou privée garantie par l Etat, dette rétrocédée, déficits des systèmes de sécurité sociale, coûts des restructuration des entreprises et institutions publiques, dette des structures décentralisées) Gestion de la dette 8

9 La gestion de la dette publique : définition, objectif, champs de couverture (4/10) Ne pas inclure les passifs conditionnels peut mener à des surprises... Certaines crises récentes ont montré qu une partie de la dette privée constitue un passif conditionnel significatif pour le gouvernement : les passifs des banques (sous un système de garanties des dépôts par exemple) la dette en devises des entreprises privées est souvent transférée à l Etat Gestion de la dette 9

10 La gestion de la dette publique : définition, objectif, champs de couverture (5/10) Quelques définitions importantes Gestion de la dette: concerne la composition de la dette (dénomination, maturité, taux d intérêt, sources de financement); La gestion de la dette prend le déficit budgétaire comme point de départ mais doit informer le gouvernement sur la soutenabilité de la dette Soutenabilité de la dette: porte sur le niveau et la variation dans les ratios de solvabilité et de liquidité Gestion de la dette 10

11 La gestion de la dette publique: définition, objectif, champs de couverture (6/10) Une bonne gestion de la dette publique : nécessaire mais pas suffisant pour éviter les crises Des faiblesses dans la gestion de la dette publique peuvent aggraver des crises économiques et financières--mais rarement les provoquer Les causes des crises : des politiques macroéconomiques faibles la structure de la dette les passifs conditionnels Gestion de la dette 11

12 La gestion de la dette publique : définition, objectif, champs de couverture (7/10) Une bonne gestion de la dette publique : nécessaire mais pas suffisant pour éviter les crises Par contre, une bonne gestion de la dette publique réduit la sensibilité à la contagion en jouant un rôle catalytique dans le développement des marchés financiers Mais...une bonne gestion de la dette n offre pas de solutions si les autres politiques macroéconomiques sont faibles. La politique de la gestion de la dette a ses limites! Gestion de la dette 12

13 La gestion de la dette publique : définition, objectif, champs de couverture (8/10) Une bonne gestion de la dette publique : nécessaire mais pas suffisant pour éviter les crises Des pays qui se sont financés excessivement en devises ne peuvent plus voir les bénéfices éfi d une dévaluation (comme une augmentation des exportations), parce que ces bénéfices sont éclipsées par l impact négative sur la dette Beaucoup de pays qui n ont pas de marchés domestiques ont tendance à avoir beaucoup de dette en devises à court terme, ce qui crée des risques de refinancement Gestion de la dette 13

14 La gestion de la dette publique : définition, objectif, champs de couverture (9/10) Une bonne gestion de la dette publique : nécessaire mais pas suffisant pour éviter les crises Plus généralement: si la dette à court terme domine la structure de la dette, la dette doit être refinancée plus fréquemment et les risques de réputation et de qualité du crédit s amplifient ce qui pourrait mener au nonpaiement. (Dubaï, Grèce ) Gestion de la dette 14

15 Risque de change et dette publique Crises récentes: Impact d' une dépreciation du taux de change sur le ratio Dette Publique/PIB (en points de pourcentage du PIB) Increase in the Public Debt to GDP ratio Contribution of Exchange Rate Depreciation Argentina Uruguay Turkey Brazil Russia Indonesia Korea Thailand 15

16 POLITIQUE DE GESTION DE LA DETTE ET DÉFIS OPÉRATIONNELS Gestion de la dette 16

17 Plan 1. Introduction 2. Gestion de la dette et autres politiques macroéconomiques 3. Gestion de la dette gestion des risques gestion de la trésorerie 4. Cadre institutionnel 5. Stratégie de développement des marchés de titres publics négociables Gestion de la dette 17

18 L interdépendance de la gestion de la dette avec les politiques macroéconomiques (1/2) Indépendance: la gestion de la dette est un champ séparé entre les politiques macroéconomiques mais en même temps il y a des liens étroits avec : La politique bd budgétaire La politique monétaire La politique de change D où la nécessité d établir un lien entre les objectifs de la gestion de la dette et la stratégie macroéconomique Interdépendance : la relation va dans les deux sens... Besoin de coordination entre ces champs de la politique économique Gestion de la dette 18

19 L interdépendance de la gestion de la dette avec les politiques macroéconomiques (2/2) Politique monétaire Bonne gestion de la dette peut assurer/améliorer la cohérence de la politique monétaire (plus de financement monétaire) Politique de change Réduction de la vulnérabilité sous des régimes de taux de change fixe ou flottant Politique budgétaire Financement par les marchés de capitaux au lieu de financement par la banque centrale (monétisation) Cohérence entre les actifs et passifs du bilan budgétaire Gestion de la dette 19

20 L absence de coordination des politiques économique avec la gestion de la dette est pénalisante (1/2) Quelques exemples : Les ministères i des finances cherchent h souvent tà se financer à court terme... et ne considèrent pas les vulnérabilités et les coûts de ce type de financement = coûts élevés de la gestion de la trésorerie Les entreprises publiques et les autorités décentralisées peuvent s endetter sans coordination avec l Etat = risque de concentration excessive des échéances Gestion de la dette 20

21 L absence de coordination des politiques économique avec la gestion de la dette est pénalisante (2/2) Quelques exemples: En l absence d un accord, la banque centrale peut utiliser la gestion de la dette pour des objectifs monétaires, ce qui peut mener à des passifs conditionnels dans l avenir = Des marchés monétaires fragmentés Réduction de la liquidité Différentiels entre les taux d intérêt sur les bons de trésor et les certificats émis par la banque centrale (fragmentation des marchés, rôle limité du taux de référence) Gestion de la dette 21

22 Gestion de la dette publique et politique budgétaire Point de départ : Le niveau de la dette est donné. Il est déterminé par la politique budgétaire Conséquence pour la gestion de la dette : le paiement du service de la dette est-il menacé par la politique budgétaire? Si les paiements ne peuvent pas être effectués sans aménagements dans le futur, la politique n est pas soutenable Quel est le niveau de la dette, le taux de croissance, la soutenabilité? Échange d information sur le service de la dette (actuel et projeté) Prévision du cash flow - facilite la gestion de la trésorerie et la gestion de la liquidité par la banque centrale Gestion de la dette 22

23 Gestion de la dette publique et politique de change La composition de la dette par dénomination est importante Impact dune d une dévaluation sur la liquidité et les risques de refinancement Impact sur la solvabilité du gouvernement des marchés financiers qui fonctionnent bien peuvent aider le secteur privé à gérer ses risques de change Gestion de la dette 23

24 Gestion de la dette publique et politique monétaire (1/3) Une politique de gestion de la dette qui supporte le développement des marchés financiers, accroît l efficacité de la politique monétaire Réduction ou élimination de la dominance budgétaire Elimination du financement monétaire Utilisation des instruments de marché par la banque centrale Disponibilité d un taux de référence et une courbe de rendement e deréférence é dans les marchés Supporte la gestion de la liquidité de la banque centrale Supporte la gestion de la liquidité du secteur bancaire, ce qui rend la transmission i plus efficace. Gestion de la dette 24

25 Gestion de la dette publique et politique monétaire ((2/3)(2/3) Séparation entre la gestion de la dette et la politique monétaire Éviter d entraîner la banque centrale dans un conflit d intérêt réel ou perçu par le marché ce qui réduit l incertitude du marché Gestion de la dette 25

26 Gestion de la dette publique et politique monétaire (3/3) En renforçant l efficacité de la politique monétaire, une bonne gestion de la dette influe également la cohérence entre la politique monétaire et : La politique budgétaire: fin de financement monétaire du budget. Assiste à réduire la dominance budgétaire La politique de change L expertise de la banque centrale: connaissance des marchés (besoins, tendances). Gestion de la dette 26

28 Identification des risques (1/10) Objectif primaire de la gestion de la dette : minimiser les coûts de la dette publique pour un niveau de risque acceptable Objectifs secondaires Développer les marchés efficients Partager les points de vue sur les coûts et risques avec l Etat Préparer de l information sur les besoins de liquidité Assurer que les politiques sont transparentes pour le public Gestion de la dette 28

29 Identification des risques (2/10) Risque de marché: Qu est ce que c est? Il sagit s agit des risques liés aux variations des prix du marché tels que les taux d intérêt (domestiques ou étrangers), les taux de change sur le coût du service de la dette publique Gestion de la dette 29

30 Identification des risques (3/10) Risque de marché: Comment le gérer? Des portefeuilles de dette diversifiés comprennent un mélange de dette à taux fixe/ variable/ indexé dette intérieure et extérieure Utilisation des dérivés (échanges de taux d intérêt et de devises (swaps). Mais, l absence de capacité technique dans nombre de cellules de gestion de la dette pour recourir à ces instruments peut être désastreuse! Gestion de la dette 30

31 Identification des risques (4/10) Risque de refinancement Qu est ce que c est? Il s agit du risque que la dette soit refinancée dans le futur à un coût exceptionnellement élevé, ou dans les cas extrêmes, ne puisse pas être refinancée du tout En période de turbulences du marché ou de ralentissement économique, il pourrait être difficile de refinancer les dettes arrivant àéchéance Dans les cas extrêmes, ce risque peut devenir un problème grave et entraîner des défauts de paiement Gestion de la dette 31

32 Identification des risques (5/10) Risque de refinancement : Comment réduire le risque de refinancement? Accepter une prime de risque plus élevée pour réduire le risque de refinancement Ré-ouvrir des émissions d obligations pour accroître la liquidité du marché Gestion de la dette 32

33 Identification des risques (6/10) Risque de refinancement : Comment réduire le risque de refinancement? Eviter une concentration excessive des échéances Etaler le profil des échéances le long de la courbe des taux et utiliser des techniques comme rachats, conversions, swaps d émissions antérieures peut aider à réduire les risques de refinancement Gestion de la dette 33

34 Identification des risques (7/10) Risque de liquidité: Qu est-ce que c est? pour les créditeurs : coût associé avec la fermeture d une dune position quand le marché nest n est pas liquide ; pour les emprunteurs : risque de ne pas trouver de la liquidité à court terme quand les marchés manquent de profondeur (= risque de refinancement) Gestion de la dette 34

35 Identification des risques (8/10) Risque de crédit Qu est-ce que c est? (contrepartie) : important pour les systèmes d enchères enchères. Risque que l emprunteur nest n est pas (ou plus) liquide ou solvable Gestion de la dette 35

36 Identification des risques (9/10) Risque de règlement : Qu est-ce que c est? Risque de règlement: Risque que le règlement ne s effectue pas Gestion de la dette 36

37 Identification des risques (10/10) Risque opérationnel: Qu est-ce que c est? Risques pendant l exécution de la gestion de la dette, erreurs, manques de contrôles internes, réputation, etc. Les 2 derniers risques(règlement et opérationnel) réduisent la crédibilité du système et entament la réputation du responsable de la dette Il peuvent avoir des implications financières iè importantes t Coûts accrus liés à la mauvaise perception de la capacité de gestion de la dette sur le marché Gestion de la dette 37

39 Les choix à faire (1/4) Emissions de court terme ou de long terme? Avec des émissions de CT, on accroît les risques de refinancement, de marché et de liquidité idité Mais le CT est en général plus facilement absorbé par les marchés Instruments à taux variable ou à taux fixe? Variable: risque de marché, mais moins de refinancement et de liquidité Si marchés sont peu développés: favorable pour absorber la dette à LT à taux fixe Gestion de la dette 39

40 Les choix à faire (2/4) Instruments en devises, à CT et à taux variable? Stratégie risquée Peut devenir insoutenable si : la monnaie se déprécie, ou si la courbe des taux s aplatit Peut limiter le champ d action de la politique budgétaire et/ou monétaire C est souvent le choix des créanciers (multilatéraux, bilatéraux, commerciaux) : politiques des créanciers, taux de concessionnalité, profil des décaissements Gestion de la dette 40

41 Les choix à faire (3/4) Instruments t en monnaie nationale, sur les marchés internationaux? Certains pays l ont déjà essayé (le Brésil, Uruguay, la Colombie) À quel coût? Crédibilité... Gestion de la dette 41

42 Les choix à faire (4/4) En monnaie nationale, lié à l inflation? Le prix réel est certain mais coût budgétaire incertain Moyen d allonger l horizon des émissions Bonne incitation à limiter l inflation Emission domestique en devise (ou liée au cours d une devise)? Incertitude pour le budget Difficile à contrôler dans un régime de taux de chance flottant Sous taux de change fixe... Également dangereux! Succès aussi dépend d de la crédibilité é Gestion de la dette 42

46 La mesure des coûts et des risques Deux types de coûts : Coûts financiers = coûts du service de la dette à moyen terme et à long terme Coûts potentiels = dans une crise quand l Etat a des problèmes de refinancement (stress tests) = les risques Gestion de la dette 46

47 Les indicateurs à suivre Dette à CT/dette totale Dette à CT en devises/dette totale Service de la dette totale/recettes fiscales Dette totale en devises/exportations des biens et services Besoins s de refinancement e de la dette à échéance éa ce et coûts Etablir des profils de risque pour une portefeuille de dette prévue et examiner la sensibilité du profil Gestion de la dette 47

48 Seuils indicatifs de la viabilité de la dette Indicateurs de viabilité de la dette (%) Évaluation de la solidité des institutions et de la qualité des politiques Faible Moyenne Forte CPIA 3,25 3,25CPIA 3,75 CPIA 3,75 Service de la dette / Exportations Service de la dette / Recettes budgétaires VAN / PIB VAN / Exportations VAN / Recettes budgétaires Source : Banque Mondiale/FMI CPIA: Country Policy and Institutional Assessment 48

49 Prévision des coûts financiers à moyen et long terme basés sur: Pé Prévision ii des nouveaux besoins de financement Profil des échéances de la dette Taux d intérêt Taux de change Autres variables (prix des matières premières) Gestion de la dette 49

50 Risques au regard de CT vs. LT Analyse des risques Monnaie nationale vs. devises Composition du portefeuille de la dette en devises Échéance moyenne de la dette Profil des échéances Examiner la sensibilité sous certaines conditions = faire des «stress-tests» du portefeuille Et ne pas oublier les passifs conditionnels Gestion de la dette 50

51 Écueils potentiels dans la gestion de la dette Augmenter la vulnérabilité é de la position i financière iè gouvernementale en prenant des risques inacceptables pour réduire les coûts et le déficit budgétaire à CT Introduire des distorsions entre les décisions du secteur privé et celles du secteur public Dette garantie par des actions des entreprises publiques ou par des recettes futures Dette contre des réductions fiscales Information trompeuse sur les passifs conditionnels Utilisation des techniques non basées sur les principes p du marché Marchés captifs Emprunts «forcés» Information trompeuse sur les contrats et paiements Gestion de la dette 51

52 Gestion de trésorerie (1/2) Une bonne gestion de trésorerie est un élément crucial de la gestion de la dette De façon structurelle il n y a pas parfaite concordance entre les entrées de recettes et l agenda des dépenses = ilfaut gérer la trésorerie L accès au marché n est jamais immédiat (doit être préparé) é) L accès aux lignes de crédit peut être coûteux La planification des besoins est essentielle Gestion de la dette 52

53 Gestion de la trésorerie (2/2) Cette planification doit comprendre: La prévision i des besoins de financements à court terme L évaluation fiable des souscriptions potentielles ti Une bonne programmation des émissions La mise en place d un système de gestion des risques La gestion de la trésorerie a un impact timportant tsur la gestion de la liquidité par la Banque Centrale besoin de coordination étroite. Gestion de la dette 53

55 Eléments clés du bon cadre institutionnel (1/2) Définition des responsabilités et des rôles en matière de gestion de la dette Séparation des fonctions Limitation et contrôle des responsabilités en matière d engagements contractuels directs ou conditionnels de l Etatt Exhaustivité Système et tflux d information n Transparence et information du public Gestion de la dette 55

56 Eléments clés du bon cadre institutionnel (2/2) Évaluation et contrôle Organisation i fonctionnelle de la gestion de la dette : middle office, front office, back office Ressources humaines (compétences et hommes) Infrastructures et matériel Système de conservation des données et documents Existence de manuels de procédures compatibles avec l organisation macro-administrative de la gestion de la dette et de codes de bonne conduite Gestion de la dette 56

57 PLAN 1. Introduction 2. Gestion de la dette et autres politiques macroéconomiques 3. Gestion de la dette gestion des risques gestion de la trésorerie 4. Cadre institutionnel 5. Stratégie de développement des marchés de titres publics négociables Gestion de la dette 57

58 L infrastructure du marché Objectif : favoriser la liquidité du marché et réduire le risque systémique, à travers: l organisation i des transactions adaptée à la taille du marché l existence des procédures efficaces et sûres en matière de compensation et de règlement la suppression des obstacles réglementaires et fiscaux susceptibles de gêner les transactions l existence préalable d un marché monétaire actif : indispensable pour assurer la liquidité des titres et réduire les coûts de transactions Gestion de la dette 58

59 Choix des instruments et développement de l offre (1/2) instruments qui facilitent le développement des marchés financiers : émission des titres limitée à des instruments normalisés et simples (instruments à taux d intérêt fixe et avec des maturités conventionnelles) système de gestion de la dette prévisible : calendriers des émissions annoncés au préalable, divulgation des besoins de financement et du résultat des adjudications Gestion de la dette 59

60 Choix des instruments et développement de l offre (2/2) diversification des échéances des titres publics et allongement progressif pour faciliter l élaboration d une courbe des taux stratégie d émission de titres axée sur les besoins des investisseurs pour favoriser la concurrence sur le marché primaire mesures visant à éviter tout risque de manipulation des marchés : développement de marchés captifs, financement monétaire Gestion de la dette 60

61 Développement de la demande de titres de la dette publique élimination des distorsions réglementaires qui empêchent le développement de la base d investisseurs institutionnels mises en place de circuits de distribution de titres permettant d atteindre le plus grand nombre d investisseurs abandon par les États du recours à des financements obtenus à des taux d intérêt inférieurs à ceux du marché et auprès d investisseurs i captifs mise en place de mesures favorisant la participation des investisseurs étrangers Gestion de la dette 61

62 Développement du marché de la dette publique dans l UEMOA: Emission Totale Figure 1. WAEMU: Total Gross Issuance of Debt Securities, (In billions of CFA francs) July Source: Sy, IMF/WP/07/256 Gestion de la dette 62

63 Développement du marché de la dette publique dans l UEMOA: Emission de bons du Trésor Table 1. WAEMU: Treasury Bills Issuance (In billions of CFA francs) July 2007 Benin Burkina Faso Côte d'ivoire Guinea-Bissau Mali Niger Senegal Togo WAEMU Source: BCEAO Source: Sy, IMF/WP/07/256 Gestion de la dette 63

64 Développement du marché de la dette publique dans l UEMOA: Emission d Obligations Table 2. WAEMU: Gross Issuance of Publicly Placed Government Bonds (In billions of CFA francs) SIP Bonds July 2007 Benin Burkina Faso Côte d'ivoire Guinea-Bissau Mali Niger Senegal Togo Total Government Bonds BO AD BID C IFC 3 22 Total Sources: BCEAO, BRVM, and Staff estimates 1 West African Development Bank 2 ECOWAS Bank for Investment and Development 3 Inte rna tional Finance Corporation Source: Sy, IMF/WP/07/256 Gestion de la dette 64

65 Développement du marché de la dette publique dans l UEMOA: Placement des Banques Commerciales Table 3. WAEMU: Banks Holdings of Securities, 2005 Holdings of Securities Total Assets Securities (In percent of total assets) (In billions of CFA francs) (In billions of CFA francs) Benin Burkina Faso Côte d'ivoire 4.0 2, Guinea-Bissau Mali Niger Senegal , Togo WAEMU 6.8 6, Sources: BCEAO and Staff estimates. Source: Sy, IMF/WP/07/256 Gestion de la dette 65

66 Développement du marché de la dette publique dans l UEMOA: Notes de crédit et Taux Table 4. WAEMU: Sovereign Ratings and Spreads Standard and Poor's Bond Yield Bond Spread Bond Maturity Treasury Bill Rate Treasury Bill Spread Treasury Bill Spread Rating (Inpercent) (Inbasis points)1 (Inyears) (Inpercent) (Inbasis points)1 (Inbasis points)2 Benin B Burkina Faso B Côte d'ivoire Not Rated Guinée Bissau Not Rated Mal i B Niger Not Rated Senegal B Togo Not Rated / Spread over Senegalesesecurities securities 2/ Spread over Burkinabé securities Sources: BCEAO, Standard and Poor's, and Staff estimates. Source: Sy, IMF/WP/07/256 Gestion de la dette 66

67 Merci de votre attention Gestion de la dette 67