Analyse économique de l intervention publique : chapitre 2

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1 Analyse économique de l intervention publique : chapitre 2 Nicolas Gravel Le 15 février 2014 Aix-Marseille Univ. (Aix-Marseille School of Economics), Centre de la Vieille Charité, 2, rue de la Charité, Marseille. 1

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3 Table des matières 1 Formes et les champs de l intervention publique 3 A Introduction B L importance du secteur public C Les champs de l intervention publique Le cadre juridique et les missions régaliennes de l Etat La protection sociale La santé L éducation D Le financement du secteur public L impôt sur le revenu L impôt sur le patrimoine L impôt sur les sociétés La taxation indirecte Les cotisations sociales Contribution des prélèvements obligatoires aux recettes publiques Une question importante : L incidence Un critère important : La progressivité Le solde des budgets publics E L organisation verticale du secteur public

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5 Chapitre 1 Formes et les champs de l intervention publique A Introduction Ce chapitre présente des éléments statistiques permettant d apprécier la diversité des formes et des organisations du secteur public entre les pays et, dans la mesure où le permettent les données statistiques disponibles, à travers les périodes. Ces éléments statistiques révèlent d assez grandes disparités internationales dans l organisation du secteur public. Ces disparités sont symptomatiques du caractère fluctuant de la ligne de partage entre le marché et le secteur public comme institution impliquée dans la production des biens considérés comme publics. Mais les éléments statistiques montrent également, et peut être même surtout, des régularités importantes dans l évolution historique des expériences nationales en matière d organisation du secteur public. De fait, les organisations nationales des secteurs publics semblent converger vers un modèle relativement homogène, dans lequel le secteur public représente entre 25 et 55% du produit intérieur brut d une communauté. Cette régularité est rassurante pour la théorie économique du secteur public exposée dans cet ouvrage. Elle suggère que les lois qui gouvernent son objet d études sont, somme toute, plutôt robustes. B L importance du secteur public La figure 1.1 montre l évolution, entre 1990 et 2010, de la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut de huit pays. Les dépense publiques comptabilisés dans cette figure sont celles de toutes les administrations publiques confondues (centrales, régionales et locales). On y remarque une nette différence entre les pays "étatistes" comme la France ou le Danemark, où les dépenses publiques représentent plus de 50% du produit intérieur brut, et des pays plus "libéraux" comme la Corée du Sud (où les dépense publiques repré- 3

6 sentent 30% du PIB en 2010) et les Etats-Unis (environ 40% du PIB). Si des pays comme l Allemagne, la France ou les Etats-Unis ont fait montre d une assez grande stabilité dans leur évolution historique récente en la matière, des changements assez radicaux ont été observés dans des pays comme la Corée du Sud d une part (où l importance des dépenses publiques dans le PIB est passée de 20 à 30% en 20 ans), et le Canada d autre part (qui a connu une nette décrue de cette part). Remarquons que la période considérée semble avoir été le théâtre d une relative homogénéisation du poid des dépenses publiques dans le produit intérieur brut entre les pays. Si les différences qui séparent un pays aussi peu interventionniste que la Corée du Sud avec la quasi-championne mondiale en matière d interventionnisme public qu est la France sont notables (environ 20% de PIB), elles ne sont pas phénoménales. Les Etats-Unis, que l on oppose souvent à la France pour son "libéralisme débridé", sont l objet d une intervention publique substantielle qui mobilise quand même près de 40% de son PIB. On remarque un petit bon de cette part à partir de 2009 dans tous les pays concernés (sauf la Corée), qui s explique par l intervention publique importante qu a entraîné la crise. Evolution récente de la part des dépenses publiques dans le PIB dans quelques pays (source OCDE) 0,7 0,6 fraction du PIB 0,5 0,4 0,3 0,2 Australie Canada France Allemagne Corée du Sud Etats Unis Royaume Uni Danemark 0, Année F. 1.1 Il est important de remarquer que si une fraction de 40 ou 50% du PIB est importante, elle sous-estime néanmoins l importance dans l économie de l intervention publique. Une partie significative de l intervention publique passe en effet par les lois et les règlementations diverses (sur la concurrence, l urbanisme, le marché du travail, la sécurité alimentaire, etc.). Ces règlementations ont sou- Page: 4

7 vent des effets importants sur l activité économique, alors que le coût de leur conception et de leur mise en oeuvre est négligeable. Evolution de la part des dépenses publiques dans le PIB en France et en Australie (sources: INSEE et OCDE) 0,60 0,55 0,50 fraction du PIB 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0, année F La période de 20 ans que couvre la figure 1.1 est courte. Il peut être éclairant d étudier l évolution de la part de la dépense publique dans l activité économique sur une plus longue période. Si l harmonisation comptable de l OCDE qui autorise les comparaisons internationales sous-jacentes à la figure 1.1 ne permet pas de remonter bien au delà des années 90, on peut pour certains pays remonter jusqu aux années soixante. La figure 1.2 montre ainsi l évolution comparative, en France et en Australie, de la part des dépenses publiques dans les cinquante dernières années. On remarque que si ces deux pays diffèrent sensiblement par l importance de leur secteur public, ils ont été tous les deux le théâtre dans le dernier demi siècle d une très nette augmentation de la part du PIB qu y occuppe le secteur public (même si cette augmentation s est quelque peu stabilisée en Australie dans les 20 dernières années, alors s est poursuivie en France). Cette tendance à la hausse, dans le long terme, de la part du PIB occuppée par le secteur public est parfois expliquée, depuis les remarques faites il y a plus d un siècle par l économiste allemand Adolphe Wagner, par le fait que les biens produits par le secteur public seraient des "biens de luxe" dont la demande croîtrait relativement plus vite que le revenu. Ainsi, plus les individus deviendraient riches, plus ils souhaiteraient consacrer une fraction importante de leur revenu à financer la production de biens publics. A l évidence les différences France Australie Page: 5

8 qui séparent les huit pays de la figure 1.1 ne s expliquent pas seulement par des différences de revenu par tête. En 2010, le revenu par tête des Etats-Unis était significativement plus élevé que celui de la France, alors que la dépense publique occuppait une fraction plus élevée du revenu national dans ce dernier pays que dans le premier. Mais l échantillon de pays examiné est restreint. Il est en outre limité à des pays de l OCDE de niveaux de richesse par tête plutôt élevés. Distribution des pays d'après la part du PIB consacrée aux dépenses publiques (2011) (source: Banque Mondiale) nombre de pays part du Pib (%) F. 1.3 Page: 6

9 La figure 1.3 décrit la distribution de la part du PIB occuppée par les dépenses publiques dans 167 pays en Pour toute fraction (en pourcentage arrondi) indiquée en abscisse, la figure montre, en ordonnée, le nombre de pays pour lesquels le montant des dépenses publiques représente la dite fraction du produit intérieur brut. Cette figure montre que la part du revenu national qu occuppe la dépense publique est comprise entre 12 et 66%. La distribution internationale de ces parts "publiques" de PIB apparaît donc plutôt éclatée. Elle en effet trimodale (les trois modes correspondant à des fractions de PIB de 22, 23 et 41 pourcent), et présente une moyenne de 32%, et une médiane de 31%. L irrégularité de cette distribution est donc révélatrice d une grande diversité de lignes de démarcation "public-privé" qu adoptent les différentes communautés humaines. La distribution internationale des parts du PIB de la figure 1.3 permet-elle d étayer l hypothèse de Wagner suivant laquelle les pays riches tendraient à être ceux dans lesquels le secteur public occuppe la part la plus élevée du PIB? part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut et richesse par habitant des pays (2011) part des dépenses publiques dans le PIB (%) , , , , , , ,00 Pib par habitant ($ US) F. 1.4 Page: 7

10 La figure 1.4, qui représente le positionnement, dans le plan "produit intérieur brut par tête" (en abcisse) et "part du produit intérieur brut consacrée à la dépense publique" (en ordonnée), des même pays suggère l existence d une relation assez lâche entre ces deux grandeurs. Les pays les plus riches tendent donc bien à être ceux qui consacrent aux dépenses publiques la part la plus élevée de leur PIB. On ne peut évidemment extraire de cette observation une validation stricte de l hypothèse de Wagner. Une corrélation, surtout lorsqu elle est aussi faible (coeffi cient de corrélation de 0,3), n indique en effet rien sur la direction de la causalité. A l évidence, beaucoup d autres facteurs que le revenu paraissent rendre compte de la diversité assez impressionnante des fractions de la richesse nationale que les nations consacrent à la dépense publique.les dépenses publiques d un pays portent sur de nombreux items. Elles financent des biens et des équipements incontestablement publics et non-rivaux comme des routes, des ponts, des tribunaux, l entretien de forces de police, etc. Elles financent également des biens plus "individuels" ou privés comme les transferts (RSA, allocations familiale, assurance chômage, subventionx aux pêcheurs ou aux agriculteurs, etc) ainsi que des biens "hybrides" comme l éducation et la santé. A priori, on devrait s attendre à ce que ces derniers types de biens fassent l objet d une plus grande diversité des partages public-privé observés dans les différents pays du monde que les biens incontestablement publics. contribution relative des biens publics et des biens privés à la dépense publique (quelques pays de l'ocde, 2008) 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 biens privés biens publics 10,00 0,00 Corée Suisse Slovaquie Japon Luxembourg Nouvelle Zélande Etats Unis Norvège Espagne Irlande République Tchèque Portugal Allemagne Pologne Slovénie Israël Pays Bas Royaume Uni Autriche Italie Hongrie Grèce Finlande Belgique Suède Danemark France F. 1.5 Page: 8

11 La figure 1.5, qui montre les parts du produit intérieur brut que représentent les dépenses publiques consacrées aux biens collectifs et aux biens "individuels" (et hybrides comme la santé ou l éducation) dans différents pays de l OCDE en 2008, apporte un soutien relatif à cette conjecture. On constate en effet que ce sont les dépenses publiques sur les biens individuels et "hybrides" qui font l objet de la plus grande différentiation des parts du PIB qu elles représentent dans les différents pays (entre 40% du PIB pour la France et 15% pour la Corée du Sud). Ce sont aussi, du reste, ces dépenses en biens individuels qui représentent la plus grande part des dépenses publiques globales. La part du PIB consacrée aux dépenses en biens collectifs est.plus stable (elle varie entre 8% du PIB au Luxembourg à plus de 20% du PIB en Grèce). Remarquons que le classement des pays en terme de part du PIB consacrée aux dépenses en biens publics est très différent de celui résultant de la comparaison des parts du PIB occuppées par la dépense publique globale. Par exemple, la France, pourtant championne en part du PIB constituée de ses dépenses publiques globales, consacre une part plus faible de son PIB à la production de biens collectifs que la très "libérale" Corée. C Les champs de l intervention publique 1 Le cadre juridique et les missions régaliennes de l Etat. Nous avons indiqué dans le premier chapitre que la première raison d être de l autorité publique comme titulaire d un monopole de la violence légale réside dans la mise en place et la gestion d un appareil judiciaro-policier et, dans le même esprit, de la défense nationale. Ces biens dits "régaliens" représentent évidemment une fraction importante de la dépense publique dévolue aux biens collectifs mentionnée dans la figure 1.5. La figure 1.6 montre le poids, en pourcentage du PIB, que représente cet aspect particulier des dépenses publiques dans un certain nombre de pays de l OCDE. On note évidemment que le poids de la sécurité publique y est particulièrement important dans les pays dotés de forces armées très importantes comme Israël (pour des raisons géopolitiques que l on connaît) et, dans une moindre mesure, les Etats Unis. A l opposé des pays comme le Luxembourg ne consacrent qu une fraction très faible de leur richesse nationale (à peine plus de 1% du PIB) à ces missions régaliennes. Il est donc remarquable de constater que le coût d exercice du monopole de la violence légale, raison d être première et pratiquement incontestée de l intervention publique, est, somme toute, relativement faible. Si on pouvait un jour se passer de forces armées en charge, pour l essentieltaires - c est à dire si l on pouvait disposer d un monopole de la violence légale sur la surface du globe dans le cadre d une "autorité publique mondiale" - le poid économique de la protection policière et judiciaire serait extrêmement modeste (sans doute de l ordre de 4 à 5% du PIB). Page: 9

12 Dépenses publiques en matière de justice, protection policière et défense nationale (en % du PIB), Luxembourg Iceland Ireland Japan Austria Norway Denmark Canada Germany Finland Belgium Portugal Spain Sweden New Zealand France Slovenia Italy Netherlands Hungary Poland Czech Republic Estonia Slovak Republic Greece Korea United Kingdom United States Israel 2 La protection sociale F. 1.6 La figure 1.7 montre la part du PIB que représentent, dans différents pays, les dépenses publiques dite de sécurité, ou de protection, sociale. Ces dépenses sont constituées des retraites, de l assurance maladie, des allocations familiales, de l assurance chômage, des minima sociaux, etc. Ces dépenses assurent les individus contre différents "risques" de la vie : risque de tomber malade, de vieillir longtemps sans épargne suffi sante, de tomber dans le dénuement le plus complet, de perdre son emploi, etc. On peut se demander pourquoi ces assurances sont prises en charge par le secteur public, alors que des assurances contre, par exemple, le risque de se faire voler sa voiture ou de voir sa maison bruler ne le sont pratiquement jamais. La diffi culté de répondre à cette question est illustrée par la très grande diversité des parts du PIB que la prise en charge publique de ces assurances représente dans différents pays de l OCDE avec, à l extrême du spectre, des pays comme le Mexique ou la Corée où le poid de la protection sociale publique est faible (moins de 10%) et, à l autre, des pays comme la France où la prise en charge publique de ces assurances représente presque 30% de l activité économique globale. On peut, certes, penser que les "risques de la vie" qui sont pris en charge de cette façon, fort variable entre pays, par le Page: 10

13 Dépenses publiques de protection sociale, pourcentage du PIB, 2007 (source OCDE) 25,0 20,0 pourcentage du PIB 15,0 10,0 5,0 Mexique Corée Turquie Chili Estonie Islande Israël République Australie Etats Unis Irlande Canada N. Zélande Suisse Japon République Pologne Pays Bas Slovénie Royaume U. Luxembourg Norvège Grèce Espagne Portugal Hongrie Italie Finlande Allemagne Danemark Belgique Autriche Suède France F. 1.7 secteur public sont plus importants que ceux liés à la perte de la voiture ou de la maison. Mais cette explication n est pas entièrement satisfaisante. Après tout, la production et la distribution de nourriture est également très importante pour l épanouissement des humains, et elle n est que rarement assurée dans le giron public. Nous verrons dans le chapitre 9 que la présence d un certain nombre d asymétries d information - et notamment l antisélection et le risque moral - peuvent conduire au fonctionnement imparfait, voire même à l inexistence, de marchés d assurance privé dans ces domaines. Le cas de l assurance chômage est particulièrement exemplaire de ce point de vue. Au meilleur des connaissances de l auteur de ce livre, il n existe nulle part des entreprises privées qui proposent des assurances contre la perte involontaire d emploi. La raison en est toute simple. L individu peut facilement, par son comportement, affecter sa probabilité de perte d emploi (y compris en s entendant avec son employeur pour que celui-ci le "licencie") d une manière qu est incapable d apprécier un assureur privé. Le risque moral est donc si fort en matière d assurance chômage qu il empêche le marché de générer ce type de contrats d assurance dans des quantités adéquates. Les explications en termes d asymétrie d information sont, cepen- Page: 11

14 dant, à double tranchant. L existence d asymétrie d information entre assureur et assurés ne suffi t pas à justifer une intervention publique dans le domaine. En effet, si l asymétrie d information existe pour l assureur privé, elle existe également pour l assureur public. S agissant de l assurance chômage, on peut toutefois penser que le monopole de la violence légitime dont dispose l autorité publique lui permet de sanctionner les "fraudeurs" à l assurance chômage (et en particulier les collusions entre travaileurs et employeurs) plus fortement que les pouvoirs plus limités de coercition dont disposent les compagnies d assurance privée.. 3 La santé L un des postes importants des dépenses de sécurité sociale est celui de la santé. Nous avons mentionné au chapitre précédent que la santé est un "bien" dont les bénéfices sont, dans une large mesure, d ordre privé, mais dont la production est faite de façon importante - bien que variable - au sein du secteur public. La figure 1.8 montre, sur l année 2007 ; les parts du produit intérieur brut que différents pays de l OCDE consacrent aux dépenses de santé. Il montre également la répartition de ces parts entre les secteurs publics et privés. Si l effort - en part de PIB - que consacrent les différents pays à leur dépense de santé est variable - il va de 5% pour l Estonie à 16% pour les Etats-Unis - il est partout appuyé significativement sur le secteur public. Les Etats-Unis constituent un exemple assez isolé - et largement discuté - de ce point de vue. Les Etats-Unis se distinguent en effet par la part importante de leur richesse nationale qu ils consacrent à leurs dépenses de santé, et par le rôle important que joue le secteur privé dans ces dépenses. La France et la Suisse (Confédération HElvétique) suivent (de loin) les Etats- Unis en terme de pourcentage de leur richesse nationale (environ 11% en 2007) qu ils consacrent aux dépenses de santé. La répartition de cet effort entre les secteurs privés et publics est significativement différente dans ces deux pays, la Suisse faisant jouer un rôle beaucoup plus important que la France au secteur privé.. Le vieillissement de la population observé dans les pays de l OCDE, combiné aux progrès de la médecine, ont fait augmenter considérablement la part du revenu que les pays consacrent à leurs dépenses de santé. Il est fort à parier que cet effort augmentera encore dans les années à venir. Dans ce contexte, l enjeu que représente la question du partage "optimal" du coût de ces dépenses entre secteurs privés et publics est crucial. 4 L éducation Les dépenses publiques d éducation représentent, avec la sécurité sociale, une part importante des dépenses publiques dites "privées" de la figure 1.5. Il a été indiqué au chapitre précédent que l éducation, comme la santé, est un bien "hybride" qui possède des caractéristiques de bien privé et de bien public. L éducation de base, qui contribue à former le socle commun de connaissances sur lequel se contruit le capital social d une communauté est, dans une large Page: 12

15 Répartition entre les secteurs privés et publics des parts du PIB consacrés aux dépenses de santé (OCDE, 2007) 16,0 14,0 12,0 % du PIB 10,0 8,0 privées publiques 6,0 4,0 2,0 0,0 MEX EST POL SVK CZE AUS FIN CHE LUX ITA NZL CAN USA BEL ISL DEU FRA F. 1.8 mesure, un bien public qui bénéficie à tout un chacun sans rivalité ni exclusion. Les entreprises bénéficient toutes de pouvoir embaucher une main d oeuvre bien formée et diligente. Nous tirons tous des avantages de pouvoir interagir et coopérer au quotidien avec des individus bien informés et de bons citoyens. Ce caractère public de l éducation diminue cependant au fur et à mesure que cette éducation se spécialise, et qu elle contribue à la construction d un stock de compétences spécifiques qu utilisera l individu pour son insertion professionnelle, et qu il pourra faire fructifier sur le marché du travail par une rémunération appropriée. Cette diminution du caractère public de l éducation avec son niveau se reflète de façon assez nette dans les partages public-privé observés en matière de dépenses éducatives dans les principaux pays de l OCDE. La figure 1.9 montre les parts du PIB que constituent les dépenses publiques et privées sur les institutions éducatives responsables de l enseignement primaire (y compris en âge dit "pré-scolaire") dans différents pays de l OCDE. On y constate une très nette prédominance du financement public de ces institutions, même si le financement privé n eest pas négligeable dans certains pays comme la Corée. Remarquons que les pays consacrent des efforts assez somme toute variable à l éducation primaire et secondaire (près de 3% du PIB pour des pays comme le Japon et la république Tchéque jusqu à 6% du PIB pour des pays comme le Danemark, l Icelande et Nouvelle Zélande. Ces efforts éducatifs mesurés en fraction de PIB ne sont pas toujours correlés avec la qualité de l éducation obtenue, au moins telle que celle-ci peut être mesurée par les performances des élèves aux tests de connaissance standardisés conçus par les études PISA. Les élèves d un pays comme le Japon présentent des performances très Page: 13

16 honorables à ces tests, malgré le relativement faible effort éducatif primaire que fournit ce pays, alors que des élèves d un pays comme la France, qui consacre pourtant presque 5% de son PIB à l éducation, réussissent de façon moyenne aux tests PISA. dépenses sur les institutions éducatives primaires et secondaires (2009, OCDE) 7,00 6,00 dépenses privées dépenses publiques 5,00 part du PIB (%) 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 Japon Slovaquie Chili Corée Esp. Mex. Suisse Slovénie Autriche France Norv. Belg. Dan. pays Isl. F. 1.9 L importance respective des secteurs privés et publics à la dépense éducative est très différente lorsque cette dernière concerne l éducation supérieure ou tertiaire (pour reprendre la terminologie de l OCDE). La figure 1.10 montre en effet comment se présentent ces dépenses lorsqu exprimées en part du PIB. Si le rôle relatif du secteur public continue d y être important, au moins dans certains pays, il devient souvent nettement dominé par celui du secteur privé. C est notamment le cas des quatre pays de la figure qui consacrent la plus grande fraction totale de leur PIB (près de 2,5%) à l enseignement supérieur. Ces quatre pays sont les Etats-Unis, la Corée, le Chili et le Canada. Dans les trois premiers d entre eux, la contribution du secteur privé à cet effort est supérieure à celle du secteur public, alors que l effort public continue à dominer l effort privé au Canada. D Le financement du secteur public La manière avec laquelle le financement des dépenses publiques est transféré aux agents privés est lourde de conséquences sur le fonctionnement de l économie. D une part la répartition entre les individus du coût global de la dépense Page: 14

17 Dépenses sur les institutions éducatives tertiaire, OCDE, ,00 2,50 2,00 % du PIB 1,50 dépenses privées dépenses publiques 1,00 0,50 0,00 Jap. Slovaq. Austral. Chili Isr. Mex. Pol. Al. Slovén. P. B. Fr. Est. Belg. Autr. Suède Fin. F publique soulève, du fait de l importance de celle-ci, d importantes et délicates questions de justice distributive. D autre part, les contributions exigées des uns et des autres sont susceptibles d influencer les comportements d efforts de travail, d épargne, de prise de risques, etc. d une manière qui peut altérer significativement la mécanique économique elle même. On qualifie parfois de "prélèvements obligatoires" les contributions que font les agents privés (entreprises et ménages) au financement des dépenses publiques. Cette terminologie, qui fait référence à une obligation de paiement imposée aux agents par le titulaire de l autorité publique, est un peu trompeuse. D une part, pour beaucoup d impôts, taxes, cotisations sociales, etc, les agents peuvent choisir de les payer plus ou moins, voire de ne pas les payer du tout, en modifiant leurs comportements économiques. Pour payer l impôt sur le revenu, il faut travailler. Pour payer la taxe sur les tabacs et les alcools, il faut fumer ou boire! D autre part, les prix "libres" proposés par les vendeurs de biens sur les marchés sont tout aussi "obligatoires", pour les acheteurs de ces biens, que les prélèvements obligatoires. Pour bénéficier d une unité d un bien privé vendu sur le marché, il est obligatoire d en payer le prix. Un critère peut être plus adéquat pour singulariser les prélèvements effectués par l autorité publique - par rapport à ceux réclamés par les fournisseurs de biens privés à leurs clients- est l absence de contrepartie immédiate. Un vendeur sur un marché privé exige un paiement en contrepartie d un bien ou d un service qu il ournit à son client ; L autorité publique qui exige d un citoyen le paiement d un impôt ou d une taxe ne fournit en échange à ce citoyen aucune Page: 15

18 contrepartie immédiate. On pourrait, certes, voir les impôts comme le prix payé par les membres d une communauté pour bénéficier des biens et services produits par la dépense publique. Mais cette représentation des choses n est pas parfaitement conforme à la réalité. Beaucoup de paiement d impôts et de taxes sont faits par des individus qui n ont pas toujours accès aux biens publics que ces impôts financent. Certains individus paient leurs impôts en France mais vivent (et consomment les biens publics comme des écoles, des routes, etc.) à l étranger. Beaucoup d individus qui paient la TVA en France, parfois à l occasion d un séjour, ne profitent pas des biens publics que cette TVA finance. La dissociation importante qui existe entre les "prélèvements obligatoires" d une part et les biens et services qu ils financent d autres part constituent donc la caractéristique la plus importante de ce mode de contribution. On distingue souvent entre cinq catégories de prélèvements obligatoires, qui peuvent eux mêmes être subdivisés en sous catégories plus fines : 1) l impôt sur le revenu, 2) l impôt sur le patrimoine (en particulier l impôt foncier), 3) l impôt sur les sociétés, 4) la taxation des biens et services et, 5) Les cotisations sociales. 1 L impôt sur le revenu Il s agit d un moyen maintenant répandu de financement des dépenses publiques. Comme son nom l indique, cet impôt lie la somme due par l individu (ou le Ménage en France) au revenu que procure à ce ménage les activités économiques de ces membres. Ces revenus peuvent être des revenus de travail, d épargne ou de location foncière. Il n est d ailleurs pas rare que les revenus provenant de différentes activités économiques soient imposés à des taux différents. En France par exemple, les revenus résultant de plus value tirés de la vente d actions sont imposés à un taux fixe (33%) qui est différent du taux d impôt sur les revenus de travail et d intérêt (qui varie suivant le revenu déclaré par l individu. S il est maintenant répandu dans les pays de l OCDE, l impôt sur le revenu est relativement récent dans l histoire (il a été introduit dans les grands pays occidentaux il y a environ un siècle). Il reste encore marginal dans beaucoup de pays en voie développement. Etant assis sur le revenu déclaré de l individu, cet impôt nécessite de l autorité publique une capacité de mesurer adéquatement le revenu individuel. Les économies encore peu développées qui sont dominées par la petite production agricole ou artisanale rendent cette mesure particulièrement diffi cile. Le montant de l impôt sur le revenu dont doit s acquitter un individu peut facilement être autorisé à dépendre de façon non-linéaire du revenu gagné par cet individu. Pour cette raison l impôt sur le revenu est l instrument fiscal privilégié pour moduler l équité du système des prélèvements obligatoires. Nous verrons au chapitre 12 que la théorie économique fournit des arguments qui justifieraient un recours au seul impôt sur le revenu pour financer la totalité des dépenses publiques. Page: 16

19 2 L impôt sur le patrimoine Il ressemble dans sa structure à l impôt sur le revenu. Comme ce dernier, il est payé par les individus ou les ménages sur la base de caractéristiques économiques de ceux-ci : le revenu dans un cas, la valeur du patrimoine dans l autre. Ces deux "caractéristiques" sont évidemment différentes. Le revenu est un flux qui résulte d une activité économique effectuée durant une période donnée (le mois ou l année). Le patrimoine est un stock qui se définit comme la valeur, aux prix de marchés, des biens durables que possède un individu ou un ménage. En pratique évidemment, seuls certains éléments de ce stock font l objet d un prélèvement fiscal. Les plus importants d entre eux sont le patrimoine foncier (qui financent souvent les dépenses publiques locales) et le patrimoine financier (comptes de banques, portefeuille d actions et de titres, etc.). Ces deux éléments du patrimoine sont d ailleurs souvent imposées suivant des modalités et des taux différents. En France, le foncier est imposé au niveau local par le biais notamment de la taxe sur le foncier bâti, qui est théoriquement assise sur la valeur marchande du logement, même si dans plusieurs cas, la valeur administrative du bien foncier sur laquelle elle est assise diffère substantiellement de sa valeur marchande. Il est également imposée, si sa valeur dépasse un seuil, au titre de l impôt sur la fortune. Remarquons que ce patrimoine lui même peut parfois générer des revenus (loyers sur le patrimoine foncier, intérêts et dividendes sur le patrimoine financier) qui sont eux-même imposés. Si le patrimoine dépend dans une certaine mesure d activités économiques passées, le lien entre activité économique d un individu et le patrimoine dont il dispose est plus lâche et moins immédiat que celui qui relie l activité économique au revenu. A cause de cela, l impôt sur le patrimoine est parfois perçu comme ayant moins d effet sur les décisions prises par les individus que l impôt sur le revenu. 3 L impôt sur les sociétés Il s agit, comme son nom l indique, d un impôt payé par les entreprises (souvent à partir d un seuil de taille minimum). Or une entreprise est une communauté, parfois assez large, d individus reliés entre eux par des relations contractuelles complexes : cadres, travailleurs, actionnaires ou propriétaires, créantiers, etc. A cause de cela, il est donc souvent diffi cile de savoir qui sont les individus qui paient, in fine, l impôt que paie l entreprise. Certains impôts sur les société sont prélevés sur les profits comptables que déclare l entreprise. D autres, comme la défunte taxe professionelle française, sont assis sur le chiffre d affaire de celle-ci. L impôt sur les sociétés est souvent critiqué pour ses impacts sur l organisation de l entreprise et pour le fait qu il n est pas affecté de manière claire et immédiate à des individus ou des ménages. Ses défenseurs mettent en avant, lorsqu il est assis sur le profit de l entreprise ou sa valeur ajoutée, qu il constitue un moyen de mettre d avantage à contribution les propriétaires des entreprises dont les revenus individuels ne sont pas toujours faciles à observer. Page: 17

20 4 La taxation indirecte Il s agit sans doute de l une des formes les plus anciennes formes de prélèvement obligatoire. Cette taxation est assise sur des transactions économiques individuelles et est, pour cette raison, assez facile à mettre en place. Deux grands types de taxes indirectes sont parfois distinguées. Les taxes d assises sont payées en fonction des quantités transigées du bien. Par exemple, en France, la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) est payée par litre d essence - ou de diesel car les taux sont différents - vendu. Les taxes dites "ad valorem" sont prélevées sur la valeur - aux prix du marché - de la transaction. En France, la TVA, dont les taux sont variables d une catégorie de produits à l autre, est une taxe ad valorem. La taxation indirecte est répandue du fait de sa relative facilité de prélèvement. Elle entre en outre dans la panoplie des instruments pouvant être utilisés pour corriger certains effets externes (notamment concernant la pollution). 5 Les cotisations sociales Elles sont comme particularité d être très souvent prélevées sur les salaires et, contrairement aux impôts, d être souvent à taux fixe. En outre les cotisations sociales sont beaucoup plus liées aux dépenses publiques qu elles financent que les autres types de prélèvements obligatoires. En France par exemple, les cotisations sociales ne servent qu à financer les quatre branches de la sécurité sociale : maladie, retraite, famille et et assurance chômage. Les cotisations sociales ne peuvent pas être utilisés pour financer, par exemple, la construction d une route. 6 Contribution des prélèvements obligatoires aux recettes publiques Ces cinq grandes catégories de prélèvement fiscaux représentent la quasitotalité des recettes publiques dans les pays de l OCDE. Certains autres prélèvements comme, en particulier, la tarification à l usage de certains services et équipement publics (comme les piscines ou les parcs naturels au Canada) jouent un rôle marginal. La figure 1.11 montrent comment certains pays de l OCDE répartissent entre ces cinq formes de prélèvements 100 euros de recettes publiques. Le lecteur ne sera pas surpris de constater que les pays qui recourent le plus aux cotisations sociales tendent à être ceux dans lesquels les dépenses de protection sociale sont les plus élevés. La contribution des impôts sur les sociétés et sur le patrimoine aux recettes publiques des pays tend à être plutôt faible. Sauf pour l Australie, L impôt sur les sociétés ne contribue jamais pour plus de 10% aux recettes publiques. Les contributions des impôts sur le patrimoine sont encore plus faibles. Les contributions des impôts sur le patrimoine à la recette publique tendent à être plus fortes dans les pays anglo saxons (Australie, Canada, Royaume-Uni et Canada) et asiatiques (Corée et Japon) que dans les pays d Europe continentale. Page: 18

21 Contributions des divers prélèvements obligatoires aux recettes publiques de pays de l'ocde, ,0 90,0 80,0 70,0 60,0 sécurité sociale totale impôt sur le revenu des particuliers 50,0 40,0 30,0 20,0 impôt sur les sociétés impôt sur le patrimoine taxation indirecte 10,0 0,0 Etats Unis Royaume Uni Turquie Suisse Suède Espagne Portugal Pologne Pays Bas Corée Japon Italie Israel Allemagne France Finlande Danemark République Tchèque Canada Australie F La taxation indirecte représente partout une part importante (supérieure à 15%) des recettes publiques, même si de grandes différences entre pays doivent être notées. Des pays à revenus intermédiaire comme la Turquie font reposer près de la moité de leurs recettes publiques sur la taxation indirecte alors que celle-ci ne contribue qu à hauteur de 16% aux recettes publiques des Etats-Unis. Les pays se distinguent également beaucoup par le rôle qu ils font jouer à l impôt sur le revenu. Celui-ci contribue pour plus de 50% aux recettes publiques du Danemark et pour moins de 10% à celles de la République Tchèque. Globalement, les pays du nord de l Europe et les pays anglo-saxons tendent à être ceux qui reposer le plus leurs recettes publiques sur l impôt sur le revenu. La France, qui fait reposer environ 20% de ses recettes publiques sur l impôt sur le revenu, apparaît plutôt dans le bas de la distribution des pays sur ce plan. 7 Une question importante : L incidence Les prélèvements obligatoires sont, ultimement, payés par des personnes ou, en France, des ménages. Il n est pas toujours facile de savoir qui sont les personnes qui paient in fine ces prélèvements. Par exemple, la TVA est, en France, payée nominalement par les vendeurs des biens et services auxquels elles s applique. Mais ces vendeurs peuvent très bien - et le font souvent en pratique - refiler cette TVA aux acheteurs. De même, les cotisations sociales en France sont offi ciellement partagées entre celles qui sont payées par le travailleurs et celles Page: 19

22 qui sont payées par l employeur. Mais ce partage est purement nominal. En pratique il peut être possible pour un employeur de "refiler" au travailleur une partie du coût des charges sociales "patronales" en diminuant le salaire brut du même montant. La capacité de l employeur à le faire dépendra évidemment de la sensibilité de l offre de travail au salaire reçu. La question, diffi cile, de savoir qui sont les individus et les ménages sur lesquels sont effectués les prélèvements "obligatoires" qui financent les dépenses publiques est celle de l incidence fiscale. La réponse à cette question est diffi cile car elle requiert de bien comprendre et de bien mesurer les réactions des agents économiques aux prélèvements obligatoires qui leurs ont imposés. Globalement, ce sont les agents économiques dont le comportement est le moins sensible aux prix - le moins élastique - qui tendent à supporter le plus le fardeau des prélèvements obligatoires. L impôt sur les sociétés est celui pour lequel il est le plus diffi cile d apprécier l incidence, du fait du grand nombre d individus impliqués dans les grandes entreprises modernes. 8 Un critère important : La progressivité Connaître l incidence des différentes formes de prélèvement obligatoire est important pour apprécier l équité des efforts demandés aux membres d une communauté pour financer les dépenses publiques dont ils profitent. Pour des raisons que nous expliciterons dans les chapitres trois et quatre, on considère souvent que la contribution que fait un individu à la dépense publique devrait représenter une part de son revenu qui soit croissante en fonction de celui-ci. On appelle "progressif" un système de prélèvements obligatoires qui satisfait cette condition. Il est important de remarquer qu en France comme dans beaucoup de pays, cette fraction du revenu individuel qui est prélevée par l autorité publique peut être négative, et qu elle l est souvent pour des individus aux revenus très modestes qui, par exemple, bénéficient des minimas sociaux en France. Même si ces individus paient un peu de TVA et de taxe d assise, ils reçoivent en transferts et en aide au logement des sommes plus élevées que les taxes indirectes qu ils paient. Les différents types de prélèvement obligatoire présentent évidemment des degrés fort divers de progressivité. L impôt sur le revenu et l impôt sur le patrimoine sont typiquement assez progressifs. Le taux d impôt moyen que paie un individu sur son revenu est, en France comme ailleurs, croissant avec le niveau de ce revenu. Les cotisations sociales ne sont pas très progressives, car elles frappent à taux constant tous les individus qui travaillent (avec, en France, une petite ambiguité liée au fonctionnement des cotisations sociales patronales dont le transfert aux individus dépend des élasticités-salaires des offres de travail). En revanche, la taxation indirecte est typiquement "régressive" au sens où la fraction du revenu individuel qu elle représente est typiquement décroissante avec ce revenu. En effet, la part de leur revenu que les individus consacrent à la consommation, qui finance une grande partie des taxes indirectes - même si une petite partie est peut être payée par les entreprises - décroît avec le revenu des individus. Par ailleurs, même en neutralisant l effet de la baisse de la propension moyenne à consommer avec le revenu, une partie de la taxation indirecte est constituée d assises sur le tabac, les alcools et la TIPP qui représentent une Page: 20

23 fraction plus importante des dépenses de consommation des ménages modestes que des ménages aisés. La figure 1.12, construite à partir des estimations qu a fait R. Dauvergne 1 Fraction du revenu fiscal des ménages consacrée aux taxes indirecte, France métropolitaine, ,2 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0,02 0 1er 2e 3e 4e 5e 6e 7e 8e 9e 10e Décile de revenu F des taxes indirectes payés par les ménages agrégés en déciles, illustre comment la part du revenu fiscal que chaque décile consacre aux taxes indirectes (sous l hypothèse où les ménages paient l intégralité des taxes indirectes) décroît en France avec le revenu. Un ménage du premier décile de la distributions de revenus fiscaux (au sens de l INSEE) consacre près de 20% de son revenu aux taxes indirectes, alors que celles-ci ne représentent que 7% du revenu fiscal des ménages appartenant au décile le plus riche. Le rôle important que la France fait jouer à la taxation indirecte dans le financement de son secteur public entraîne donc une inéquité importante de la répartition du fardeau de celui-ci entre les ménages. 9 Le solde des budgets publics Si les recettes publiques provenant des prélèvements obligatoires constituent la contribution la plus importante au financement des dépenses publiques, elle n est pas la seule. La crise récente a rappelé que beaucoup d états et d administrations publiques financent une partie substantielle de leurs dépenses par 1 R. Dauvergne, "Qui paie les taxes indirectes en France : estimation à partir d un modèle de microsimulation", miméographie, Paris School of Economics, juin Page: 21

24 l emprunt. La figure 1.13 montre, pour les 8 pays de la figure 1.1, l évolution, entre les années et , des soldes budgétaires publiques. Si on remarque une relative explosion des déficits publics entre les deux périodes pour les raisons liées aux dépenses publiques qu a entrainé la crise économique de , on constate par ailleurs des différences appréciables entre les pays. Ainsi, les Etats-Unis ont vu exploser leurs déficits publics entre la fin des années 90 (où le solde des budgets publics état à peu près équilibré) et la fin des années 2000 (où les Etats-Unis empruntaient près de 10% de leur produit intérieur brut pour financer leurs dépenses publiques). Des pays comme la France et, dans une moindre mesure, l Allemagne, ont pour leur part toujours financé une part significative de leurs dépenses publiques (entre 2,6% et 5,9% du PIB pour la France) par l emprunt. La persistance du recours à l emprunt pour financer des dépenses publiques est problématique car, en l absence de croissance économique importante, elle produit une dette dont il faut alors financer le service. Au fur et à mesure que cette dette publique croît, le seul paiement des intérêts de cette dette - ce qu on appelle la "charge de la dette" - peut mobiliser une part importante des dépenses publiques et donner aux contribuables l impression qu "ils n en ont pas pour leur argent". En France, la charge de la seule dette de l Etat central (qui exclut donc les dettes des collectivités locales et des autres administrations publiques) totalisait près de 15% du budget de l Etat en 2013 soit, grosso modo, l intégralité des recettes de l impôt sur le revenu. 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 Solde budgétaire ( ) Solde budgétaire ( ) Recettes publiques ( ) Recettes publiques ( ) Dépenses publiques ( ) Dépenses publiques ( ) 10,0 0,0 10,0 Corée Etats Unis Australie Royaume Uni Canada Allemagne France Danemark F Page: 22

25 E L organisation verticale du secteur public Il a été mentionné au chapitre précédent que l intervention publique s effectuait à l intérieur d une juridiction spécifique : nation, province, état, ou ville. A l exception de l Union Européenne, il n existe pas encore de juridiction supranationale, même si un grand nombre de biens publics - en particulier ceux liés à la solidarité entre individus et à la préservation des ressources naturelles et environnementales de la planète, concernent un échelon qui déborde largement le cadre national. Répartition des dépenses publiques entre niveaux de juridiction, ,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 Local Central 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Can Dan CH E. U. Cor Su Esp All Irl Aust Fin P. B. Bel Jap It R. U. Hon Pol Tch Fr Port Isr N. Z. Gr F Les figures 1.14 et E montrent comment s effectuaient en 2000 et en 2009, la répartition de 100 euros de dépenses publiques entre l échelon national et les échelons locaux dans différents pays de l OCDE. Les différences d organisation des échelons locaux de juridiction entre les pays de ces figures doivent être notées en prélable. Certains pays, comme le Canada, ont deux niveaux de juridictions infranationaux étanches et distincts : l échelon provincial et l échelon local (ou municipal). D autres pays, comme la France, ont des niveaux infra-nationaux de juridictions qui sont partitionnés de façon moins étanche entre ceux de la commune, du département, et de la région. Les figures 1.14 et E ignorent ces différences et se concentrent sur la seule partition entre la juridiction centrale, et les juridictions locales. Les figures révèlent de grandes différences entre les pays avec, à un extrême, des pays plutôt "décentralisés" comme le Canada, le Danemark, la Suisse ou les Etats-Unis, dans lesquels près de 50% des dépenses publiques sont décidées à des niveaux locaux, et, à l autre, des pays "centralisés" Page: 23

26 Répartition des dépenses publiques entre niveaux de juridictions, ,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 Local Central 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Can Dan CH E. U. Cor Su Esp All Irl Aust Fin P. B. Bel Jap It R. U. Hon Pol Tch Fr Port Isr N. Z. Gr comme la Grèce, Israël, la Nouvelle Zélande, le Portugal et la France qui ne confient à leurs juridictions locales que moins de 20% de leur dépenses publiques. Il est également intéressant de noter que les années 2000 ont été le théâtre de certains changements dans cette répartition, avec une tendance générale légère à une augmentation du rôle de l échelon local. Les quelques exceptions à cette tendance ont celles de l Irlande (qui a vu la part de l échelon local passer de plus 40% à moins de 20% des dépenses publiques globale) ainsi que, dans une mesure bien moins spectaculaire, des Etats-Unis et de l Allemagne. Page: 24