Les réformes passent, le management émerge, mais le statut demeure

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1 ARTICLE Gestions hospitalières, n 504, mars 2011, pages Jean-Yves COPIN Consultant Centre de droit JuriSanté, CNEH La gestion du personnel non médical à l hôpital Les réformes passent, le management émerge, mais le statut demeure Loi HPST, loi de rénovation du dialogue social, loi mobilité, rémunération au mérite Autant de réformes qui pourraient laisser penser que la gestion statutaire des ressources humaines à l hôpital est devenue semblable à une gestion privée. Pour autant, le statut demeure. Peut-on aller jusqu à dire que le statut constitue une chape de plomb et que parler de management à l hôpital est une ineptie? Non. Peut-on parler d une possible gestion dynamique des ressources humaines à l hôpital? Oui. Contrairement à une idée reçue, le monde hospitalier peut développer une conception moderne des ressources humaines mais cette conception, pour une parfaite maîtrise du risque juridique, doit se faire dans le cadre statutaire qui peut alors constituer un levier du management. Le statut évolue sans cesse mais il demeure. Les multiples réformes et l utilisation dans la sphère publique de termes venus du secteur privé ne doivent pas faire oublier que les fonctionnaires sont dans une situation légale et réglementaire. La formation initiale des managers dans la fonction publique hospitalière ne doit pas faire l impasse sur la maîtrise préalable des règles statutaires. Etre fonctionnaire, c est servir l Etat. Devenir fonctionnaire c est accepter d avoir des obligations en contrepartie de droits. Le recrutement des fonctionnaires se fait par concours. Etre lauréat d un concours c est, à l issue d un stage probatoire, bénéficier d un statut, être titularisé dans un corps, être titulaire d un grade et bénéficier d un emploi. Oublier cela dans la gestion quotidienne, se penser manager tel que le terme est entendu dans le secteur privé, c est mettre en péril une gestion sécurisée des ressources humaines. En effet, à l hôpital, la rémunération des personnels représente, de très loin, le premier poste de dépenses de fonctionnement. Ne pas intégrer une politique de gestion des risques dans ce domaine est une gageure. 1

2 Prenons, l exemple de l évaluation. Il ne s agit pas d évaluer et de fixer des objectifs sans respecter le cadre statutaire. Chaque fonctionnaire doit être évalué en fonction des missions qui peuvent lui être confiées eu égard à son grade. Chaque statut particulier définit ces missions. Ainsi, fixer des objectifs à un agent qui vont au-delà des tâches qui peuvent lui être confiés est illégal. Si l agent remplit ses objectifs, aucun problème ne se posera. Au contraire, si l agent ne remplit pas ses objectifs, et si l évaluation le fait valoir, elle sera entachée d illégalité. Il en va de même en ce qui concerne le recrutement. Un fonctionnaire doit être nommé sur un poste vacant et ce poste doit correspondre à son grade. Ainsi, un agent ne peut être nommé dans un établissement sur un emploi autre que l un de ceux que son grade lui donne vocation à occuper. Contrevenir à cette règle peut avoir des conséquences financières. Si l agent ne remplit pas correctement ses fonctions, aucune insuffisance professionnelle ne pourra être envisagée. Si l établissement ne dispose pas d emploi vacant dans le grade d origine de cet agent, il n y a d autres solutions que d attendre. Ces erreurs de gestion conduisent à ne confier aucune tâche à des agents, ce qui constitue une faute de gestion par nature. Il devient alors nécessaire de procéder à l analyse a priori des actes de gestion. Faire intervenir le conseil juridique au seul stade du contentieux est regrettable tant la mise en place de procédures de contrôle interne et une relecture attentive des décisions peut permettre la réalisation d économies à moyen et à long terme. Un conseil lors de la rédaction de la décision s avère bien plus économique qu une procédure contentieuse longue et coûteuse. Au-delà d une maîtrise des règles statutaires comme préalable à la mise en place d une politique managériale, l intégration immédiate des nouvelles dispositions légales et réglementaire est nécessaire. Or, dans ce domaine, les publications de nouveaux textes sont permanentes. En quelques mois, les services gestionnaires ont dû intégrer sans être exhaustif la réforme des retraites, le reclassement des personnels infirmiers, la nouvelle architecture du corps des personnels infirmiers et spécialisés de la fonction publique, mais encore la modification des décrets relatifs aux positions et au cumul d activité. Dans les prochaines semaines, les décrets relatifs aux commissions administratives paritaires locales et départementales et aux comités techniques d établissements doivent être publiés et nécessiteront une vigilance toute particulière. Ceux-ci modifient les règles des élections professionnelles, prévues le 20 octobre prochain. Dans le même temps, les textes sur le nouvel espace statutaire de la catégorie B seront applicables Fortement occupés par la réforme des retraites et le reclassement des personnels infirmiers, les services gestionnaires ont-ils eu le temps de se concentrer sur le décret du 18 janvier 2011 qui est venu modifier le décret du 13 octobre

3 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires hospitaliers, à l'intégration et à certaines modalités de mise à disposition? Pourtant, ce texte a créé une nouvelle procédure à respecter pour la fin du détachement Ainsi, trois mois au moins avant l'expiration d un détachement de longue durée, le fonctionnaire doit faire connaître à son administration d'origine et à l'administration ou l'organisme d'accueil sa décision de solliciter le renouvellement du détachement ou de réintégrer son corps d'origine. Une gestion sécurisée implique d informer les agents concernés de cette obligation qui leur incombe pour anticiper tout contentieux. En outre, deux mois au moins avant le terme de la même période, l'administration ou l'organisme d'accueil doit faire connaître au fonctionnaire concerné et à son administration d'origine sa décision de renouveler ou non le détachement ou, le cas échéant, sa proposition d'intégration. Les services gestionnaires ont-ils pris en compte cette nouvelle règle, dont le non respect n est pas dénué de conséquences? Imaginons un fonctionnaire qui fait connaître sa décision de solliciter le renouvellement de son détachement dans le délai de trois mois et auquel son administration d accueil ne fait pas parvenir de décision de non renouvellement dans ce délai. Malgré son souhait de ne pas renouveler le détachement de l agent en question, et si elle ne peut le réintégrer immédiatement, l administration d accueil le rémunérera jusqu'à sa réintégration, à la première vacance, dans son corps d'origine. Donc, si un établissement oublie d informer un fonctionnaire dans le délai imparti qu il ne souhaite plus l accueillir en détachement, il en supportera la charge financière jusqu à la prochaine vacance. Là encore, la réalisation de fiches de procédures et l analyse des décisions au stade de leur conception seront de nature à permettre aux décideurs de s approprier le statut, de sécuriser leurs pratiques et de mener une réelle politique de gestion des ressources humaines. Le statut maîtrisé peut constituer un levier du management. La complexité des règles de gestion pourrait laisser à penser que le statut est source d inertie administrative. Ce serait oublier l ensemble des outils à destination des directeurs des ressources humaines. La formation tout d abord. Les actions de préparation aux concours et examens doivent permettre la promotion professionnelle. Dans une fonction publique de carrière les changements de corps et les avancements de grades doivent être favorisés. Passer par des montages illégaux, pour faire évoluer 3

4 des agents, comme utiliser le détachement à l intérieur d un établissement, est trop risqué à l heure de l inflation contentieuse. Pratiquer un recours abusif aux contractuels, en détournant la loi, participe à une certaine précarité de l emploi public. De plus, cela n est source d économies qu à court terme. Combien de contractuels formés dans la fonction publique rejoignent le secteur privé, participant à une fuite des compétences? Combien de contractuels, titulaires de master II se présentent aux concours internes de catégorie A, après quelques années de service, réduisant voire anéantissant les chances de réussite d agents de catégorie B? En formant des compétences qui quittent la fonction publique, faute de reconnaissance et de rémunération suffisante, en limitant les évolutions de carrière, ces pratiques ne participent pas à une gestion dynamique. Il y a donc tout intérêt à favoriser les actions de préparation aux concours mais aussi à organiser des concours de recrutement au sein des établissements afin de redonner à la notion de fonction publique de carrière toute sa dimension. La formation doit ainsi permettre de redonner des perspectives d évolution à l ensemble des personnels. La mobilité ensuite. La loi du 3 août 2009 en a posé le principe. Permettre à des agents de mener une carrière dans les trois fonctions publiques ne peut être qu un enrichissement pour l hôpital, par l expérience que pourront apporter des fonctionnaires d Etat ou de la territoriale. Le détachement est désormais attractif par le fait de conserver, à titre individuel, l indice le plus favorable atteint dans son corps de détachement, ou dans son corps d origine. L intégration, qu elle soit directe ou proposée au terme de cinq années de détachement participe à une gestion moderne en créant une dérogation à l accès aux différents corps par concours. L évaluation, la discipline et l insuffisance professionnelle enfin. Il n y a rien de plus désastreux pour l hôpital que l image pouvant être offerte par quelques agents, décrédibilisant l engagement sincère et durable de tous les autres. Si ces agents ne sont dans les faits qu une poignée, les laisser faire s avère délétère pour l ensemble des personnels et est source de démotivation. Or le statut permet d agir. Si l agent commet des fautes, il convient d utiliser la procédure disciplinaire, si malgré toute sa bonne volonté il est incapable d effectuer les tâches qui lui sont confiées (et correspondant à son grade) il est nécessaire d enclencher une procédure d insuffisance professionnelle. Trop longtemps, sous prétexte d une procédure complexe, ces deux outils ont été négligés. Or ces deux procédures ne sont complexes qu en tant qu elles ne sont pas anticipées. L évaluation doit être le révélateur des fautes et des insuffisances. Il n y aura d évaluation motivante et positive que si certaines le sont moins. C est pourquoi le rôle des cadres de santé dans la gestion des ressources humaines à l hôpital est primordial. L une des recommandations du rapport sur la modernisation de la politique des ressources humaines dans les établissements publics de santé est «d appuyer et de valoriser les personnels au travers des 4

5 chefs de pôle (personnels médicaux et hospitaliers) et des cadres (personnels hospitaliers) en s appuyant sur l évaluation i.» Dans la gestion des ressources non médicales, les cadres de santé ont une place essentielle. L évaluation doit permettre la valorisation des agents, l incitation à se présenter aux concours. Elle doit être l outil principal de la gestion des ressources humaines. Ainsi les évaluations et les rapports circonstanciés émanant des cadres de santé sont les outils indispensables à la gestion des ressources humaines. Aucune décision défavorable à un agent ne doit être prise sans avoir au dossier suffisamment d éléments factuels. Sur ce point, la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l amélioration des relations entre l administration et le public prévoit notamment l obligation de motiver les décisions administratives individuelles défavorables. La motivation doit être écrite et comporter l ensemble des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. L administration est cependant dispensée de motiver ses décisions en cas d urgence. En cas de recours, la non motivation d une décision qui doit elle-même être motivée, entraîne l annulation de celle-ci par le juge administratif pour vice de forme. Les services gestionnaires ont trop longtemps considéré que l agent n avait pas à connaître, dans le détail, les causes d une décision défavorable. Dans la mesure où ces décisions doivent être motivées, les cadres de santé doivent être sensibilisés au rôle essentiel qui est le leur dans la gestion des ressources humaines. Cela implique de les former aux grands principes du droit de la fonction publique, la maîtrise du statut étant le corollaire de toute fonction d encadrement. Que le statut ne soit pas parfait est une certitude. Il serait souhaitable que les épreuves des concours soient plus concrètes, que les règles de gestion et notamment d avancement soient simplifiées. Le maintien, pour la majorité des personnels, des règles d avancement d échelons à la durée minimale, moyenne et maximale est chronophage pour les services et laisse une marge de manœuvre réduite aux décideurs. La généralisation de l entretien professionnel, la mise en place d une prime en fonction des résultats seront des réformes favorables à une gestion dynamique. Mais quelles que soient les réformes, il ne faut pas chercher à transposer des techniques du secteur privé qui peuvent conduire à des actes illégaux et à une incompréhension des agents. Alors l on peut réinventer le management à l hôpital mais dans le respect des règles statutaires. 5

6 Renseignement et inscription Nadia HASSANI i Rapport sur la modernisation de la politique des ressources humaines dans établissements publics de santé Mission Danielle TOUPILLIER et Michel YAHIEL janvier