Guide pratique de la phase administrative de l expropriation

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1 PRÉFET DE MEURTHE-ET-MOSELLE Guide pratique de la phase administrative de l expropriation Au profit des collectivités territoriales ou de leurs groupements Préfecture de Meurthe-et-Moselle Direction de l action locale Bureau des procédures environnementales Février 2015

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3 Sommaire Présentation de la procédure d expropriation...5 Schéma synthétique de la phase administrative de la procédure d expropriation...6 La phase administrative de la procédure l expropriation...7 La déclaration d utilité publique...7 Les questions préalables au dépôt d un dossier d enquête préalable à une déclaration d utilité publique... 8 Le dossier d enquête préalable à la déclaration d utilité publique...9 DUP «Travaux» Composition du dossier d enquête relevant du code de l expropriation pour cause d utilité publique DUP «Travaux» Composition du dossier d enquête relevant du code de l environnement.15 Composition du dossier de DUP «réserves foncières»...19 La mise en compatibilité du Plan Local d Urbanisme (PLU)...22 L enquête préalable à la déclaration d utilité publique...23 L arrêté préfectoral déclarant d utilité publique le projet...24 La prorogation des effets de la DUP...26 La cessibilité...27 Le dossier d enquête parcellaire...28 L enquête parcellaire L arrêté préfectoral de cessibilité...32 La phase judiciaire de la procédure l expropriation...33 Le transfert de propriétés...34 La fixation des indemnités...35 Conséquences de l annulation de l arrêté de DUP etou de l arrêté de cessibilité sur l ordonnance portant transfert de propriété...36 Annexes...37

4 La procédure d expropriation se trouve au cœur des problématiques de développement économique et d aménagement de l espace. Le recours à cette procédure peut en effet s avérer indispensable en vue de permettre la réalisation d un projet d intérêt général. Les nombreuses questions adressées aux services de la préfecture témoignent d une nécessité pour les collectivités d obtenir des informations complémentaires sur cette procédure administrative et judiciaire complexe. Le présent guide vise par conséquent à apporter une information claire et opérationnelle sur la nature des dossiers à constituer ainsi que sur les étapes clés de la procédure d expropriation. Ce guide doit permettre, d une part, d optimiser les délais de procédure par le dépôt de dossiers complets et réguliers et, d autre part, de renforcer la sécurité juridique des décisions prises dans un contexte d accroissement des procédures contentieuses. Le guide aborde principalement la phase administrative de la procédure relevant de la responsabilité du préfet. Les services de la préfecture dont les coordonnées figurent ci-après restent à votre disposition pour vous apporter tout complément d information. PREFECTURE DE MEURTHE-ET-MOSELLE Direction de l action locale Bureau des procédures environnementales 1 rue préfet Claude Erignac CS NANCY Cedex Tel : (standard) Mail : 3

5 Présentation de la procédure d expropriation L expropriation est une procédure à la fois administrative relevant de la compétence du préfet de Meurthe-et-Moselle et judiciaire relevant de la compétence du Juge de l expropriation près le Tribunal de grande instance de Nancy qui comprend les quatre étapes suivantes : La déclaration d utilité publique (DUP) du projet : l arrêté préfectoral déclarant d utilité publique le projet n est pas un acte créateur de droits, il n opère pas de transfert de propriété et autorise seulement l autorité expropriante à poursuivre la procédure d expropriation sans toutefois l y contraindre Phase administrative Phase judiciaire La cessibilité des parcelles dont l acquisition s avère nécessaire en vue de la réalisation du projet. L arrêté de cessibilité détermine les parcelles à exproprier ainsi que l identité de leurs propriétaires. Cet arrêté constitue la base légale de l expropriation et doit être transmis dans les six mois par l autorité préfectorale au Juge de l expropriation près le Tribunal de grande instance (TGI) de Nancy Le transfert de propriété : le Juge de l expropriation prononce par ordonnance et au profit de l autorité expropriante l expropriation des immeubles ou droits réels déclarés cessibles par arrêté préfectoral. Le droit de propriété est transféré à l expropriant à la date de l ordonnance1. L ordonnance d expropriation éteint, par elle-même, tous droits réels ou personnel existant sur les immeubles expropriés2. La fixation des indemnités : à défaut d accord amiable entre les différentes parties, le Juge de l expropriation saisi par l autorité expropriante etou lales personnes expropriées fixe le montant des indemnités. Les indemnités allouées doivent couvrir l intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l expropriation3, et doivent être versées dans un délai de trois mois à compter de la notification de l ordonnance. Tant que les indemnités ne lui ont pas été versées ou consignées, Date de prise de l exproprié conserve la jouissance de ses biens. La prise de possession des parcelles possession ne peut donc intervenir que passé le délai d un mois par l autorité expropriante suivant le paiement ou la consignation des indemnités CE, 19 novembre 1993, Mme Scherer Article L du code de l expropriation pour cause d utilité publique (CECUP) Article L du CECUP Article L du CECUP

6 Schéma synthétique de la phase administrative de la procédure d expropriation Ce schéma présente les principales étapes de la phase administrative de la procédure d expropriation. Chaque étape de la procédure sera détaillée dans le présent guide. Enquête préalable à la DUP Enquête parcellaire Dépot du dossier (5 exemplaires) Dépot du dossier (1 exemplaire) Examen de la recevabilité du dossier par les services de l Etat (2 à 3 mois) Examen de la recevabilité du dossier par les services de l Etat (1 mois) Organisation de l enquête publique par le préfet (4 à 8 semaines) Organisation de l enquête publique par le préfet (4 semaines) Déroulement de l enquête publique (15 jours ou 1 mois minimum) Déroulement de l enquête publique (15 jours minimum) Réception par le préfet du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur (1mois max. à compter de la clôture du dossier) Réception par le préfet du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur (1mois max. à compter de la clôture du dossier) Délibération de l organe expropriant (le cas échéant) Déclaration de projet (le cas échéant) Arrêté préfectoral de DUP (le cas échéant) Arrêté préfectoral de cessibilité (le cas échéant) Transmission du dossier au juge de l expropriation par le préfet en vue du prononcé de l ordonnance portant transfert de propriété 5

7 La phase administrative de la procédure l expropriation La déclaration d utilité publique 6

8 Les questions préalables au dépôt d un dossier d enquête préalable à une déclaration d utilité publique Êtes-vous compétents pour solliciter une DUP auprès du préfet de Meurthe-etMoselle? En vertu des dispositions combinées des articles L.1 et L du code général de la propriété des personnes publiques, peuvent acquérir des immeubles et des droits réels immobiliers par expropriation : l État les collectivités territoriales et les établissements publics dans la double limite de leurs compétences statutaires et territoriales certaines personnes privées Pouvez-vous exproprier les biens dont l acquisition s avère nécessaire à la réalisation du projet? Peuvent être expropriés les terrains nus, les immeubles bâtis ou les droits réels immobiliers5. Les immeubles du domaine public des collectivités territoriales étant inaliénables, ils ne peuvent jamais faire l objet d une expropriation. Une procédure de concertation ou de débat public est-elle nécessaire préalablement au dépôt du dossier d enquête préalable à la DUP? Des opérations préalables à l enquête publique peuvent être obligatoires pour certains projets d aménagement. Il peut s agir, en fonction de la nature du projet : d une concertation avec le public et les acteurs locaux6. S il n a pas été procédé à la concertation préalable alors que l opération y était soumise, cette carence entraîne l illégalité de la DUP7. Le juge vérifie ainsi que le dispositif retenu a pu permettre à la population et à ses associations d être informées et de s exprimer8 ; d un débat public organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP) 9. L article R du code de l environnement liste les catégories d opérations pouvant faire l objet d une saisine de la CNDP. Cette liste est consultable à l annexe 1 du présent guide. Article L. 1 du code de l expropriation pour cause d utilité publique Articles L et R à R du code de l urbanisme CAA Bordeaux, 17 décembre 1998, n 95BX01427 CAA Marseille, 27 juin 2005, n 01MA01472 Articles L et suivants du code de l environnement 7

9 Le dossier d enquête préalable à la déclaration d utilité publique Le contenu du dossier à transmettre au préfet dépend principalement du type de DUP sollicitée par l autorité expropriante : DUP «travaux»10 : DUP demandée en vue de permettre la réalisation des travaux nécessaires à la réalisation du projet. Le dépôt de ce type de dossier implique que la nature et la localisation des principaux travaux et ouvrages à réaliser sont connues et présentées dans le dossier. L autorité expropriante sera tenue de donner au(x) bien(s) exproprié(s) l affectation prévue aux termes de la DUP ; DUP «réserves foncières»11 : procédure d exception sollicitée en vue de constituer une réserve foncière dans le cadre de la réalisation d une action ou d une opération d aménagement importante, au sens de l article L du code de l urbanisme. L autorité expropriante devra notamment justifier de l urgence à acquérir les biens avant que le projet n ait pu être établi. Le schéma présenté ci-après permet de déterminer le type de dossier d enquête préalable à la DUP à transmettre au préfet : Nature de la DUP sollicitée par l autorité expropriante DUP «travaux» DUP «réserves foncières» Le projet nécessite t-il la réalisation d une étude d impact? (Annexe 5) OUI Dossier d enquête relevant du code de l environnement NON Dossier d enquête relevant du code de l expropriation Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique (CECUP) Article R du CECUP

10 DUP «Travaux» Composition du dossier d enquête relevant du code de l expropriation pour cause d utilité publique12 Le dossier doit être transmis en cinq exemplaires dont quatre sous forme dématérialisée (CD-Rom) à la préfecture de Meurthe-et-Moselle, Bureau des procédures environnementales, en vue de l examen de sa recevabilité par les services de l État. Le délai nécessaire à l examen de la recevabilité du dossier oscille entre 2 et 3 mois. La délibération de l organe expropriant L obligation de saisir le préfet via une délibération : tout dossier d enquête transmis au préfet doit être accompagné de la délibération sollicitant l ouverture d une enquête préalable à la DUP13. Le préfet ne peut en effet être saisi par le biais d un simple courrier de l exécutif ; La motivation de la délibération : la délibération doit être suffisamment motivée et doit permettre de justifier l engagement d une procédure d expropriation (exposer notamment les difficultés rencontrées pour acquérir les terrains nécessaires à la réalisation du projet). L organe délibérant doit ainsi se prononcer sur les points suivants : engagement d une procédure d expropriation en vue de permettre la réalisation du projet ; autoriser l organe exécutif à saisir le préfet d une demande de déclaration d utilité du projet ; [solliciter, le cas échéant, l organisation conjointe de l enquête préalable à la DUP et de l enquête parcellaire] La transmission de la note explicative de synthèse pour les communes de habitants et plus : cette note qui doit être jointe à la convocation des élus 14 doit figurer dans le dossier d enquête préalable à la DUP. Le Conseil d État considère en effet que la transmission de cette note constitue une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d illégalité la délibération et par conséquent la DUP 15; Le plan de situation Le plan de situation n a pas pour objet de déterminer les parcelles éventuellement soumises à expropriation. Ce plan doit permettre de localiser le projet par rapport à l ensemble de la commune (son échelle est généralement comprise entre ème et ème). Vous trouverez en annexe 2 du présent guide un exemple de plan de situation Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique Article L du code général des collectivités territoriales (CGCT) Article L du CGCT CE, 14 décembre 2001, n

11 La notice explicative La notice explicative constitue la pièce maîtresse du dossier. Elle doit permettre de démontrer l utilité publique du projet, et doit pouvoir être lue et comprise par tout à chacun. Afin que le dossier d enquête préalable à la DUP puisse être déclaré recevable par le préfet, et conformément à la jurisprudence du Conseil d Etat 16, la notice explicative doit impérativement aborder les thèmes suivants : Le bénéficiaire de la déclaration d utilité publique : l autorité bénéficiaire de la DUP devra être mentionnée en préambule de la notice explicative ; L opportunité du projet : le projet envisagé doit être justifié et répondre à une situation de fait. L autorité expropriante devra par conséquent présenter les raisons et problématiques rencontrées justifiant la réalisation du projet. Les éléments mentionnés dans cette partie devront obligatoirement être justifiés (éléments chiffrés, contexte réglementaire notamment) ; La présentation du projet : cette partie de la notice doit permettre au préfet et au public d apprécier la nature du projet et de comprendre comment ce projet permettra de répondre aux problématiques identifiées et présentées ci-avant. Les caractéristiques principales du projet, ainsi que tous les renseignements matériels, géographiques et juridiques nécessaires à son appréciation devront figurer dans cette partie de la notice ; Les raisons pour lesquelles le projet a été retenu : l autorité expropriante doit démontrer dans la notice que le recours à l expropriation s avérait indispensable en vue de réaliser l opération projetée dans des conditions équivalentes, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine. L autorité expropriante devra par conséquent présenter les différentes variantes au projet envisagées, et indiquer les raisons, environnementales notamment, pour lesquelles le projet a été retenu en réalisant un bilan avantages inconvénients entre les différentes solutions envisagées. L occupation des terrains compris dans le périmètre de la DUP : le préfet ne peut déclarer d utilité publique un projet que si l intérêt de l opération projetée l emporte sur ses inconvénients (atteintes à la propriété privée, coût financier, atteinte à d autres intérêts publics, inconvénients d ordre social et environnemental). Afin de permettre au préfet d effectuer cette analyse et d apprécier notamment la nature des atteintes portées à la propriété privée, la notice devra mentionner les modalités d occupation des parcelles comprises dans le périmètre de la DUP (exploitations agricoles, activités économiques, terrains nus, ) ; Le cadre juridique de l enquête : la notice devra préciser le cadre juridique dans lequel la procédure de déclaration d utilité publique s inscrit. La composition du dossier est ainsi régie par l article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique, et l enquête est organisée selon les dispositions des articles R à R du code précité. 16 CE, 19 octobre 2012, n

12 L estimation du coût des acquisitions foncières réalisées par les services de France Domaine Cette estimation financière doit figurer dans le dossier d enquête préalable à la DUP, et doit être inférieure à un an à la date d ouverture de l enquête. Le plan général des travaux Le plan général des travaux n a pas pour objet de déterminer les parcelles éventuellement soumises à expropriation. Ce plan doit permettre d avoir une idée exacte des travaux envisagés et de visualiser l emprise du projet (son échelle est généralement comprise entre 1200ème et ème). Le périmètre de la DUP ne doit porter que sur la surface strictement nécessaire à la réalisation du projet17. Vous trouverez en annexe 3 du présent guide un exemple de plan général des travaux. Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants Cette partie du dossier doit présenter sous forme littérale les principaux travaux devant être réalisés dans le périmètre de la DUP et figurant sur le plan général des travaux. Le Conseil d État considère en effet que la DUP est entachée d illégalité lorsque les caractéristiques (tels que les matériaux utilisés, la longueur et le calibrage d une voirie, ) ou la localisation d un des ouvrages les plus importants ne sont pas décrites au dossier18. L expropriant a en effet l obligation de donner au bien exproprié l affectation prévue aux termes de la DUP. Dans le cas contraire, l exproprié a le droit de demander la rétrocession de ce bien CAA Nancy, 1er février 2007, n 05NC CE, 19 novembre 1986, n La procédure de rétrocession est régie par les articles L à L et R à R du code de l expropriation pour cause d utilité publique 11

13 L appréciation sommaire des dépenses Cette appréciation doit permettre de s assurer que les travaux, compte tenu de leur coût total, présente un caractère d utilité publique. Une sous-estimation manifeste du coût peut ainsi entraîner l irrégularité de la procédure. L appréciation sommaire des dépenses doit être opérée en distinguant : le montant des acquisitions foncières (qui doit être réalisée sur la base de l estimation effectuée par les services de France Domaine 20) ; le montant des travaux à réaliser (qui doit également comprendre le coût des mesures compensatoires telles que préservation du sol, protection acoustique, signalisation, éclairage, sécurité, ) en indiquant les principaux postes de dépenses. le coût total, soit coût des acquisitions foncières + coût des travaux à réaliser. Par ailleurs, en cas de réalisation fractionnée, le montant à retenir est celui du programme général des travaux. [le cas échéant] L avis de la DREAL Lorraine sur l absence de réalisation d une étude d impact Le tableau figurant en annexe de l article R du code de l environnement fixe la liste des projets soumis à une étude d impact de façon systématique ou après application de la procédure dite de «cas par cas». Vous trouverez ce tableau en annexe 4 du présent guide. Dans le cas où le projet est soumis à la procédure de «cas par cas», l autorité expropriante doit saisir les services de la DREAL Lorraine préalablement au dépôt du dossier afin de savoir si la réalisation d une étude d impact s avère nécessaire. Les informations nécessaires à la saisine de la DREAL Lorraine sont disponibles à l adresse suivante : En cas de réponse négative de la DREAL Lorraine, l enquête publique doit être organisée en application du code de l expropriation pour cause d utilité publique et l avis de la DREAL doit être inséré au dossier d enquête. En cas de réponse positive de la DREAL Lorraine, une étude d impact devra être réalisée, et l enquête publique sera organisée en application du code de l environnement Articles L et suivants du CGCT et article 23-II-3 de la loi n du 11 décembre 2001

14 [le cas échéant] Annexes Le dossier peut être complété par toutes pièces complémentaires que le porteur de projet ou les services instructeurs estimeront nécessaires de porter à la connaissance du public (études préalables à la définition du projet, délibérations, autorisations diverses par exemple) R du code de l expropriation pour cause d utilité publique 13

15 DUP «Travaux» Composition du dossier d enquête relevant du code de l environnement22 Le dossier doit être transmis en cinq exemplaires dont quatre sous forme dématérialisée (CD-Rom) à la préfecture de Meurthe-et-Moselle, Bureau des procédures environnementales, en vue de l examen de sa recevabilité par les services de l État. Le délai nécessaire à l examen de la recevabilité du dossier oscille entre 2 et 3 mois. Les pièces exigées dans le cadre d un dossier d enquête relevant du code de l expropriation pour cause d utilité publique (CECUP) Le dossier d enquête préalable à la DUP doit comporter l ensemble des pièces nécessaires à la constitution d un dossier d enquête relevant du CECUP, à savoir : la délibération de l organe expropriant ; la notice explicative ; le plan de situation ; le plan général des travaux ; les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; l appréciation sommaire des dépenses ; l estimation du coût des acquisitions foncières réalisées par les services de France Domaine Une étude d impact et son résumé non technique Le tableau figurant en annexe de l article R du code de l environnement fixe la liste des projets soumis à une étude d impact de façon systématique ou après application de la procédure dite de «cas par cas». Vous trouverez ce tableau en annexe 4 du présent guide. Dans le cas où le projet est soumis à la procédure de «cas par cas», l autorité expropriante doit saisir les services de la DREAL Lorraine préalablement au dépôt du dossier afin de savoir si la réalisation d une étude d impact s avère nécessaire. Les informations nécessaires à la saisine de la DREAL Lorraine sont disponibles à l adresse suivante : En cas de réponse positive de la DREAL Lorraine, une étude d impact devra être réalisée, et l enquête publique sera organisée en application du code de l environnement. Le contenu de l étude d impact est précisé à l article R du code de l environnement Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique, et R du code de l environnement

16 Informations diverses exigées par l article R du code de l environnement Ces informations diverses dont le contenu est précisé ci-après peuvent être intégrées dans la notice explicative. La mention des textes qui régissent l enquête : l enquête publique est organisée en application des articles L à L et R à R du code de l environnement ; La façon dont l enquête s insère dans la procédure administrative et lales décisions pouvant être adoptée(s) au terme de l enquête : l enquête préalable à la déclaration d utilité publique est organisée après examen par les services de l État de la recevabilité du dossier soumis à enquête. Cette enquête vise à recueillir l avis du public et du commissaire-enquêteur sur l utilité publique du projet. Au terme de cette enquête, le préfet de Meurthe-et-Moselle statuera, par arrêté préfectoral, sur l utilité publique de ce projet. L éventuel arrêté préfectoral déclarant d utilité publique le projet autorise uniquement l autorité expropriante à poursuivre la procédure d expropriation sans toutefois l y contraindre. [le cas échéant en cas d organisation conjointe de l enquête préalable à la DUP et de l enquête parcellaire]. L enquête parcellaire est organisée après examen par les services de l État de la recevabilité du dossier soumis à enquête. Cette enquête vise à déterminer précisément les parcelles à exproprier et leurs propriétaires. Au terme de cette enquête, le préfet de Meurthe-et-Moselle statuera, par arrêté préfectoral, sur la cessibilité des parcelles nécessaires à la réalisation du projet. L éventuel arrêté préfectoral de cessibilité doit être transmis par le préfet au Juge de l expropriation près le Tribunal de grande instance de Nancy en vue du prononcé d une ordonnance portant transfert de propriétés. 23 Le bilan de la concertation prévue aux articles L et R à R du code de l urbanisme pour tout projet nécessitant la réalisation d une étude d impact : une concertation associant pendant toute la durée de l élaboration du projet les habitants, les associations locales et toutes personnes concernées doit être menée par la collectivité ou l établissement public de coopération intercommunale pour tout projet nécessitant la réalisation d une étude d impact. Le bilan de la concertation doit être joint au dossier d enquête23. Article L III du code de l urbanisme 15

17 Le bilan de la procédure de débat public24, de concertation prévue à l article L du code de l environnement, ou de toute autre procédure prévue par les textes législatifs en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision : Procédure de débat public organisée par la Commission nationale du débat public (CNDP) : la liste des catégories d opérations nécessitant un avis de la CDNP est fixée à l article R du code de l environnement. Ce tableau figure en annexe 1 du présent guide ; Procédure de concertation définie à l article L du code de l environnement : le porteur de projet peut procéder, même en l absence d obligation juridique, à une concertation préalable à l enquête publique associant le public pendant la durée d élaboration du projet. Dans cette hypothèse, le porteur de projet devra préciser dans le dossier les concertations déjà menées ainsi que la façon dont est conduite la concertation entre le dépôt de son dossier et le début de l enquête. Cette concertation peut par ailleurs être demandée par le préfet de Meurthe-et-Moselle ; Autres procédures prévues par les textes législatifs en vigueur : on peut noter la procédure de concertation exigée par l article L du code de l urbanisme précité. En application de cet article, une procédure de concertation doit notamment être organisée dans les cas suivants : création d une zone d aménagement concerté (ZAC) ; projet nécessitant la réalisation d une étude d impact ; projet susceptible de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l activité économique. La liste des projets concernés est fixée à l article R du code de l urbanisme ; projet de renouvellement urbain La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet en application des dispositions suivantes : autorisation au titre de la loi sur l eau (L I du code de l environnement) ; autorisation en vue de permettre la destruction ou la modification de monuments naturels ou de sites classées (L du code de l environnement) ; dérogation au principe de protection des espèces protégées (L du code de l environnement). La procédure à respecter est précisée sur le site de la DREAL Lorraine à l adresse suivante : contenu et agrément des plans simples de gestion concernant les bois et forêts des particuliers (L et L du code forestier). Articles L à L du code de l environnement

18 [le cas échéant] Annexes Le dossier peut être complété par toutes pièces complémentaires que le porteur de projet ou les services instructeurs estimeront nécessaires de porter à la connaissance du public (études préalables à la définition du projet par exemple) Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique 17

19 Composition du dossier de DUP «réserves foncières»26 Le dossier doit être transmis en cinq exemplaires dont quatre sous forme dématérialisée (CD-Rom) à la préfecture de Meurthe-et-Moselle, Bureau des procédures environnementales, en vue de l examen de sa recevabilité par les services de l État. Le délai nécessaire à l examen de la recevabilité du dossier oscille entre 2 et 3 mois. Critères Le recours à cette procédure constitue une exception, et ne s avère possible que sous réserve du respect des conditions cumulatives suivantes : réalisation d une opération d aménagement ou d urbanisme importante, au sens de l article L du code de l urbanisme27 ; L article L du code de l urbanisme dispose en effet que les collectivités locales ou leurs groupements notamment peuvent «acquérir des immeubles, au besoin par voie d expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d une action ou d une opération d aménagement répondant aux objets définis à l article L ». urgence à acquérir les terrains avant que le projet n ait pu être établi. Le juge administratif considère en effet qu il ne peut y avoir de dossier «simplifié» si la nature et la localisation des travaux ainsi que les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants sont connus au moment du dépôt du dossier28 Composition du dossier d enquête «simplifié» La délibération de l organe expropriant Le dossier d enquête doit être accompagné de la délibération de l expropriant sollicitant l ouverture de l enquête préalable à la DUP. Le plan de situation Le plan de situation n a pas pour objet de déterminer les parcelles éventuellement soumises à expropriation. Ce plan doit permettre de localiser le projet par rapport à l ensemble de la commune (son échelle est généralement comprise entre ème et ème) Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique Article L du code de l urbanisme : «Les actions ou opérations d aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l habitat, d organiser le maintien, l extension ou l accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d enseignement supérieur, de lutter contre l insalubrité et l habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels» CE, 3 avril 1981, n CAA Douai, 29 septembre 2011, n 10DA00848

20 La notice explicative La notice explicative constitue la pièce maîtresse du dossier. Elle doit permettre de démontrer l utilité publique du projet, et doit pouvoir être lue et comprise par tout à chacun. Afin que le dossier d enquête préalable à la DUP puisse être déclaré recevable par le préfet, la notice explicative doit impérativement aborder les thèmes suivants : Le bénéficiaire de la déclaration d utilité publique : l autorité bénéficiaire de la DUP devra être mentionnée en préambule de la notice explicative ; L opportunité de l opération d aménagement ou d urbanisme : le projet d aménagement ou d urbanisme envisagé doit être justifié et répondre à une situation de fait. L autorité expropriante devra par conséquent présenter les raisons et problématiques rencontrées justifiant la réalisation de cette opération. Les éléments mentionnés dans cette partie devront obligatoirement être justifiés (éléments chiffrés, contexte réglementaire notamment) ; La présentation de l opération d aménagement ou d urbanisme : la notice devra notamment justifier que cette opération d aménagement ou d urbanisme s inscrit dans le cadre des opérations prévues par l article L du code de l urbanisme ; Les raisons permettant de justifier la nécessité pour l autorité expropriante d acquérir les terrains avant de définir le projet à réaliser ; L occupation des terrains compris dans le périmètre de la DUP : le préfet ne peut déclarer d utilité publique un projet que si l intérêt de l opération projetée l emporte sur ses inconvénients (atteintes à la propriété privée, coût financier, atteinte à d autres intérêts publics, inconvénients d ordre social et environnemental). Afin de permettre au préfet d effectuer cette analyse et d apprécier notamment la nature des atteintes portées à la propriété privée, la notice devra mentionner les modalités d occupation des parcelles comprises dans le périmètre de la DUP (exploitations agricoles, activités économiques, terrains nus, ) ; Le cadre juridique de l enquête : la notice devra préciser le cadre juridique dans lequel la procédure de déclaration d utilité publique s inscrit. La composition du dossier est ainsi régie par l article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique, et l enquête est organisée selon les dispositions des articles R à R du code précité. Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier Ce périmètre doit être présenté sous forme de plan et doit permettre de porter à la connaissance du public les immeubles faisant l objet de la procédure d expropriation. Le périmètre de la DUP ne doit porter que sur la surface strictement nécessaire à la réalisation du projet (CAA Nancy, 1er février 2007, n 05NC01208) 19

21 L estimation sommaire des acquisitions à réaliser Cette estimation ne doit comprendre que le coût des acquisitions à réaliser et non le coût lié à la réalisation de l opération d aménagement29. Le montant des acquisitions foncières doit être réalisée sur la base de l estimation effectuée par les services de France Domaine. L estimation du coût des acquisitions foncières réalisées par les services de France Domaine Cette estimation financière doit figurer dans le dossier d enquête préalable à la DUP, et doit être inférieure à un an à la date d ouverture de l enquête [le cas échéant] Annexes Le dossier peut être complété par toutes pièces complémentaires que le porteur de projet ou les services instructeurs estimeront nécessaires de porter à la connaissance du public (études préalables à la définition du projet par exemple) CE, 19 mai 1993, n Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique 20

22 La mise en compatibilité du Plan Local d Urbanisme (PLU) Le préfet ne peut déclarer d utilité publique un projet que si celui-ci est compatible avec les dispositions du plan local d urbanisme (s il existe). En cas d incompatibilité, le projet pourra être réalisé si l on recourt à une procédure spéciale régie par le code de l urbanisme permettant simultanément de déclarer d utilité publique le projet et de mettre en compatibilité le PLU31. Le tableau suivant présente les différentes étapes de cette procédure. Étapes de la procédure Observations Le dossier doit être déposé en 5 exemplaires à la préfecture de Dépôt du dossier de mise en Meurthe-et-Moselle (Bureau des procédures environnementales) compatibilité du PLU parallèlement au dépôt du dossier d enquête préalable à la DUP Examen de la recevabilité du Cet examen est réalisé par les services de la Direction dossier Départementale des Territoires (DDT) Examen conjoint du dossier32 Sous réserve de sa recevabilité, le dossier de mise en compatibilité doit faire l objet d un examen conjoint avant l ouverture de l enquête publique auquel participent : l État ; la commune (ou l EPCI lorsqu il est doté de la compétence en matière de plan local d urbanisme) ; les personnes publiques associés33 Cette réunion est organisée par les services de la DDT. Le procès-verbal de la réunion doit être joint au dossier de l enquête publique Enquête publique L enquête publique, d une durée minimale d un mois, est organisée par le préfet et doit porter sur l utilité publique du projet et sur la mise en compatibilité du PLU Le conseil municipal, ou l organe délibérant de l EPCI compétent, dispose d un délai de deux mois pour émettre un avis sur les Avis du conseil municipal (ou modifications à apporter au PLU sur la base du dossier de mise de l organe délibérant de l EPCI en compatibilité du PLU (éventuellement modifié suite aux résultats de l enquête), du rapport et des conclusions du compétent) au terme de commissaire-enquêteur, et du PV d examen conjoint. l enquête publique34 À défaut de réponse dans le délai de deux mois, l avis est réputé favorable. Prise de décision par le préfet L arrêté préfectoral déclarant, le cas échéant, d utilité publique le projet emporte approbation des nouvelles dispositions du PLU. 31 Article L du code de l expropriation pour cause d utilité publique 32 Article L du code de l urbanisme 33 Les PPA sont mentionnées aux I et III de l article L du code de l urbanisme 34 Article R du code de l urbanisme 21

23 L enquête préalable à la déclaration d utilité publique Finalité de l enquête publique L enquête vise à informer le public et à recueillir ses observations, propositions et contre-propositions sur l utilité publique d un projet. Cette formalité s avère indispensable avant toute prise de décision35. Autorité compétente pour organiser l enquête publique L organisation de l enquête préalable à la DUP 36 relève de la compétence exclusive du préfet, et n intervient qu à l issue de l examen de la recevabilité du dossier. Types d enquêtes susceptibles d être organisés Il existe deux types d enquêtes susceptibles d être organisés : enquête «environnementale»37 : ce type d enquête, d une durée minimale d un mois, est organisé pour tout projet de DUP nécessitant la réalisation d une étude d impact ; enquête de «droit commun»38 : ce type d enquête, d une durée minimale de 15 jours, sera organisé pour tout projet de DUP ne nécessitant pas la réalisation d une étude d impact. Il convient de noter que la décision prise au terme d une enquête publique «environnementale» n est pas illégale du seul fait qu elle aurait dû l être dans les conditions définies par le code de l expropriation pour cause d utilité publique39 Rôle et modalités de désignation du commissaire-enquêteur L enquête est conduite, selon la nature et l importance de l opération, par un commissaire-enquêteur ou par une commission d enquête désigné par le Président du Tribunal administratif de Nancy. Le commissaire-enquêteur est chargé de conduire l enquête de manière indépendante et impartiale, et doit notamment : avant l enquête publique : prendre connaissance du dossier et participer à l organisation de l enquête en liaison avec l autorité organisatrice (fixation des dates de l enquête et des permanences, vérification de la publicité de l enquête, visite des lieux, ) ; pendant l'enquête : animer l'enquête et se tenir à la disposition du public (notamment lors de ses permanences) en vue de recueillir ses observations. Il veille également au respect de la procédure ; après-l enquête : rédiger et transmettre à l autorité préfectorale, sous un mois maximum, un rapport relatant notamment le déroulement de l enquête et analysant les observations du public, et émettre un avis personnel sur le projet (favorable, favorable sous réserve ou défavorable) basé sur des conclusions motivées. Vous trouverez en annexe 5 du présent guide un tableau comparant les différents types d enquêtes susceptibles d être organisées Article L. 1 du code de l expropriation pour cause d utilité publique (CECUP) Articles L du code de l environnement et R du CECUP Articles L à L et R à R du code de l environnement Articles R à R du CECUP Article L IV du code de l environnement

24 L arrêté préfectoral déclarant d utilité publique le projet Au terme de l enquête, le préfet est susceptible de déclarer d utilité publique les travaux nécessaires à la réalisation du projet. La prise de décision peut intervenir dès la réception du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur, ou être différée en fonction notamment de la nature des conclusions émises par le commissaire-enquêteur à l issue de l enquête, etou de la nécessité éventuelle de produire une déclaration de projet. L arrêté préfectoral déclarant d utilité publique un projet doit cependant intervenir dans un délai maximal d un an après la clôture de l enquête. En l absence de décision dans ce délai, l organisation d une nouvelle enquête publique s avère nécessaire40. Les conclusions du commissaire-enquêteur Au terme de l enquête publique, le commissaire-enquêteur dispose d un délai d un mois pour remettre à l autorité préfectorale son rapport et ses conclusions motivées en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserve(s) ou défavorables. La procédure à respecter varie en fonction de la nature des conclusions émises par le commissaire-enquêteur : avis favorable : la décision pourra être prise après réception du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur sous réserve de l absence de production d une déclaration de projet (cf ci-après) ; avis favorable sous réserve(s) : l autorité expropriante devra préciser à l autorité préfectorale si elle souhaite lever les réserves du commissaire-enquêteur ou si elle souhaite passer outre ces réserves. Si l autorité expropriante ne modifie pas son projet en fonction des réserves émises, ou si elle ne se conforme que partiellement à ces réserves, l avis du commissaire-enquêteur sera réputé défavorable. En outre, l organe délibérant de la collectivité ou de l établissement de coopération concerné devra se prononcer dans un délai de trois mois par une délibération motivée sur l opportunité de poursuivre le projet41. En l absence de délibération dans le délai susmentionné, la collectivité sera réputée avoir renoncé à son projet, et le préfet ne pourra que refuser de le déclarer d utilité publique42 ; avis défavorable : l organe délibérant de la collectivité ou de l établissement de coopération concerné devra se prononcer dans un délai de trois mois par une délibération motivée sur l opportunité de poursuivre le projet. Le préfet n est pas tenu de suivre l avis émis par le commissaire-enquêteur, mais la prise éventuelle d un arrêté déclarant d utilité publique un projet sur la base de conclusions défavorables est susceptible de fragiliser juridiquement la décision en cas de contentieux devant la juridiction administrative, et peut entraîner la suspension de l arrêté préfectoral par le juge administratif des référés Article L du code de l expropriation pour cause d utilité publique Article L pour les enquêtes organisées en application du code de l environnement et R pour les enquêtes organisées en application du code de l expropriation pour cause d utilité publique CAA Douai, 23 janvier 2014, Commune de Creil, n 12DA01292 Article L du code de l environnement : «Le juge administratif des référés, saisi d une demande de suspension d une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire-enquêteur ou de la commission d enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l état de l instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci» 23

25 La déclaration de projet La déclaration de projet est un acte qui permet à une collectivité territoriale de confirmer l intérêt général de son projet au terme de l enquête publique. Cette déclaration de projet doit être transmise au préfet dans un délai qui ne peut excéder six mois44. La production d une déclaration de projet ne s avère cependant obligatoire que dans les cas de figure suivants (cumulatifs) : la demande de déclaration d utilité publique du projet a fait l objet d une enquête publique organisée en application du code de l environnement ; l expropriation est poursuivie au profit d une collectivité territoriale ou d un de ses établissements publics La déclaration de projet devra mentionner45 : l objet de l opération, tel qu il figure dans le dossier soumis à enquête ; les motifs et considérations qui justifient son caractère d intérêt général, c est-à-dire les fondements de fait ou de droit de la déclaration de projet et le bien fondé de la réalisation du projet public ; [le cas échéant] la nature et les motifs des modifications apportées au projet au vu des résultats de l enquête publique. La durée de validité de la DUP La durée de validité d un arrêté préfectoral déclarant d utilité publique un projet est de 5 ans maximum. Durant cette période, le Juge de l expropriation doit avoir prononcé l ordonnance portant transfert de propriétés, ce qui implique que l arrêté de cessibilité doit également être prononcé par l autorité préfectorale durant ce laps de temps. Au-delà de ce délai de 5 ans, la DUP devient caduque, et une nouvelle enquête publique devra être organisée en vue de permettre la réalisation du projet, sauf en cas de prorogation des effets de l arrêté préfectoral initial. Le recours contentieux La DUP peut faire l objet : d un recours en excès de pouvoir devant le Tribunal administratif (TA) de Nancy dans le délai de deux mois. Ce recours n a pas d effets suspensifs, c est-à-dire que la procédure d expropriation peut être poursuivie ; d une requête en référé-suspension tendant à suspendre les effets de la DUP jusqu au jugement du TA de Nancy sur le recours pour excès de pouvoir. La DUP pourra être suspendue si le juge estime que l urgence le justifie et s il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Dans ce cas, la procédure d expropriation ne peut être poursuivie Article L du code de l expropriation pour cause d utilité publique Article du code de l environnement

26 La prorogation des effets de la DUP La durée de validité de la DUP initiale La durée de validité d un arrêté préfectoral déclarant d utilité publique un projet est de 5 ans maximum. Durant cette période, le Juge de l expropriation doit avoir prononcé l ordonnance portant transfert de propriétés, ce qui implique que l arrêté de cessibilité doit également être prononcé par l autorité préfectorale durant ce laps de temps. Au-delà de ce délai de 5 ans, la DUP devient caduque, et une nouvelle enquête publique devra être organisée en vue de permettre la réalisation du projet sauf en cas de prorogation des effets de la DUP initiale dans les conditions fixées ci-après. Les conditions à respecter pour obtenir une prorogation des effets de la DUP L arrêté préfectoral de DUP peut être prorogé pour une nouvelle et dernière période de cinq ans sans nouvelle enquête sous réserve du respect des conditions suivantes : la prorogation doit intervenir avant l expiration de la validité de la DUP initiale ; le projet initial ne doit pas avoir été modifié de manière substantielle d un point de vue financier46, technique ou environnemental47 sinon une nouvelle enquête sera nécessaire. Autorité compétente pour solliciter une prorogation des effets de la DUP Seule l autorité bénéficiaire de la DUP initiale peut solliciter auprès du préfet une prorogation des effets de la DUP. Toutefois, en cas de transfert de compétence au bénéfice d un EPCI par exemple le nouveau bénéficiaire a compétence pour solliciter la prorogation. Composition du dossier de demande de prorogation La demande de prorogation devra être transmise au préfet de Meurthe-et-Moselle au minimum trois mois avant l expiration de la validité de la DUP initiale. La demande de prorogation devra impérativement comporter les pièces et informations suivantes : la délibération sollicitant la prorogation des effets de la DUP ; les raisons pour lesquelles l expropriation des parcelles nécessaires à la réalisation du projet n a pu être réalisée dans le délai initial de cinq ans ; la présentation des éventuelles modifications apportées au projet initial. Le Conseil d État a jugé qu une augmentation de 30 % du coût initial du projet constituait une évolution substantielle ne permettant pas la prorogation d une DUP (CE, 12 mai 1989, n ) Les modifications au projet initial qui ne constituent pas une simple adaptation du projet et sont susceptibles de remettre en cause le bilan global de l opération initiale nécessitent d organiser une nouvelle enquête publique 25

27 La phase administrative de la procédure l expropriation La cessibilité 26

28 Le dossier d enquête parcellaire48 Le dossier devra être transmis en deux exemplaires à la préfecture de Meurthe-et-Moselle Bureau des procédures environnementales en vue de l examen de sa recevabilité. Le délai nécessaire à l examen de la recevabilité du dossier peut être estimée à un mois. La délibération de l organe expropriant Le dossier d enquête doit être accompagné de la délibération de l expropriant sollicitant l ouverture de l enquête parcellaire auprès du préfet de Meurthe-et-Moselle. Il peut s agir de la même délibération que celle sollicitant la déclaration d utilité publique du projet. La délibération doit être suffisamment motivée et doit permettre de justifier l engagement de la procédure de cessibilité (exposer notamment la procédure de déclaration d utilité publique déjà engagée). L organe délibérant devra ainsi autoriser l organe exécutif à saisir le préfet d une demande d ouverture d une enquête parcellaire. Le plan parcellaire Le plan parcellaire (généralement établi au ème) doit indiquer précisément l ensemble des parcelles situées dans le périmètre de la DUP en opérant une distinction par une teinte de couleur différente entre les parcelles déjà acquises et celles restant à acquérir. Le périmètre de la DUP doit par ailleurs apparaître clairement, ainsi que les références cadastrales et numéros de parcelles. Vous trouverez en annexe 6 du présent guide un exemple de plan parcellaire. 48 Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique 27

29 L état parcellaire L état parcellaire doit permettre l identification des parcelles à exproprier, et de leurs propriétaires et ayants droits. Les parcelles à exproprier doivent être identifiées en mentionnant la désignation cadastrale, la nature du terrain, la superficie des parcelles, l emprise à acquérir et l emprise restante49. Les informations portant sur l identité des propriétaires doivent satisfaire aux exigences fixées par les articles 5 et 6 du décret n portant réforme de la publicité foncière, à savoir : personnes physiques (article 5): «Nom, prénoms dans l ordre de l état civil, domicile, date et lieu de naissance et profession des parties, ainsi que le nom de leur conjoint» ; personnes morales (article 6) : «Dénomination ; Forme juridique et siège [ ]50 ; Lorsque la personne morale est inscrite au répertoire prévu à l article R du code de commerce, le numéro d identité qui lui a été attribué, complété, si celle-ci est assujettie à immatriculation au registre du commerce et des sociétés, par la mention RCS suivie du nom de la ville où se trouve le greffe où elle est immatriculée. En outre, doivent être indiqués les noms, prénoms et domicile du ou des représentants de la personne morale». La liste des propriétaires doit être établie «à l aide d extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre, ou à l aide des renseignements délivrés par le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques au vu du fichier immobilier, ou par tous autres moyens»51. Dans l hypothèse où l identification des propriétaires serait partielle, l autorité expropriante devra justifier des démarches entreprises en vue de l identification desdits propriétaires. À titre d exemple, l état parcellaire peut se présenter de la manière suivante : Références cadastrales Identité des Nature du propriétaires terrain Superficie totale (m²) Superficie à acquérir (m²) Superficie restante (m²) Section et n de parcelle Adresse ou lieu-dit AX 103 Rue Mme X Sol AX 202 Rue M. Y Prairie Article 7 du décret n du 4 janvier 1955 modifié portant réforme de la publicité foncière En ce qui concerne les associations et les syndicats, l acte ou la décision doit, en outre, comporter la date et le lieu de leur déclaration ou du dépôt de leurs statuts ; Article R du code de l expropriation pour cause d utilité publique

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