n 62 L Union européenne et la crise au Moyen-Orient Cahiers de Chaillot

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1 Cahiers de Chaillot n 62 Juillet 2003 L Union européenne et la crise au Moyen-Orient Muriel Asseburg, Dominique Moïsi, Gerd Nonneman et Stefano Silvestri Sous la direction de Martin Ortega

2 En janvier 2002, l Institut d Études de Sécurité (IES) est devenu une agence autonome de l Union européenne, basée à Paris. Suite à l Action commune du 20 juillet 2001, il fait maintenant partie intégrante des nouvelles structures créées pour soutenir le développement de la PESC/PESD. L Institut a pour principale mission de fournir des analyses et des recommandations utiles à l élaboration de la politique européenne de sécurité et de défense. Il joue ainsi un rôle d interface entre les experts et les décideurs européens à tous les niveaux. Les Cahiers de Chaillot sont des monographies traitant de questions d actualité et écrites soit par des membres de l équipe de l Institut soit par des auteurs extérieurs commissionnés par l Institut. Les projets sont normalement examinés par un séminaire ou un groupe d experts réuni par l Institut et sont publiés lorsque celui-ci estime qu ils peuvent faire autorité et contribuer au débat sur la PESC/PESD. En règle générale, la responsabilité des opinions exprimées dans ces publications incombe aux auteurs concernés. Les Cahiers de Chaillot peuvent également être consultés sur le site Internet de l Institut :

3 Cahiers de Chaillot n 62 Juillet 2003 L Union européenne et la crise au Moyen-Orient Muriel Asseburg, Dominique Moïsi, Gerd Nonneman et Stefano Silvestri Sous la direction de Martin Ortega Institut d Etudes de Sécurité Union européenne Paris

4 Remerciements L annexe 2, «Chronologie», a été préparée avec l aide de Leïla Almi et Christian Kaufholz, stagiaires à l Institut. Institut d Etudes de Sécurité Union européenne Paris Directeur : Nicole Gnesotto Institut d Etudes de Sécurité de l Union européenne, Tous droits de traduction, d adaptation et de reproduction par tous procédés réservés pour tous pays. ISSN Publié par l Institut d Etudes de Sécurité de l Union européenne, imprimé à Alençon (France) par l Alençonnaise d Impressions. Conception graphique : Claire Mabille (Paris).

5 Sommaire n 62 juillet 2003 Préface Nicole Gnesotto 5 Introduction Martin Ortega 8 1 De la rhétorique à la pratique? Les trois dimensions de la politique européenne à l égard du conflit 12 Muriel Asseburg Au centre de l action européenne : le soutien économique et financier 13 Créer un environnement favorable à la paix : les efforts de l Union pour stabiliser la région et rechercher des solutions multilatérales 17 Soutien à la construction étatique et institutionnelle de la Palestine 19 Un rôle plus politique pour l Europe? 22 Et maintenant? 26 2 L Europe face à l «universalité» du conflit israélo-palestinien 29 Dominique Moïsi Comprendre pour agir 31 Agir à la marge de l histoire 33 Conclusion 34 3 Le rôle des Etats-Unis dans le conflit israélo-palestinien : un point de vue européen 36 Gerd Nonneman Les paramètres de la politique américaine 36 La politique américaine dans les faits 40 Evaluation 44 Conséquences politiques 47 4 L Union européenne, les Etats-Unis et le Moyen-Orient : quelques scénarios 50 Stefano Silvestri

6 Sommaire Conclusion : la paix est entre leurs mains 55 Martin Ortega Bilan du rôle de l Union pendant le conflit 55 Leçons du rapport entre les Etats-Unis et l UE en tant que médiateurs 58 Possibilités à l égard d un rôle futur de l UE dans la solution du conflit 60 La volonté des deux protagonistes, élément principal pour atteindre la paix 63 Annexes 68 Les auteurs 68 Chronologie (juillet mai 2003) 69 Bibliographie 85 Déclarations du Conseil européen sur le Moyen-Orient 88

7 Préface Nicole Gnesotto Après le 11 septembre 2001, le terrorisme est venu brouiller encore davantage la donne déjà si troublée du conflit israélopalestinien. Certes, il est difficile de parler de lien direct entre une attaque suicide contre un bus à Jérusalem, une prise d otages dans un théâtre de Moscou, et les attentats meurtriers contre les tours du World Trade Center à New York : le conflit israélo-palestinien, comme la question tchétchène, ne sont pas réductibles au phénomène d Al- Qaida. Toutefois, entre les événements du Moyen-Orient et le nouveau terrorisme international, au moins deux sortes de liens indirects peuvent être décelés : sur le terrain d une part, l accumulation des frustrations, des échecs et des désespoirs, en Palestine comme dans l ensemble du monde arabe, nourrit sans aucun doute un terreau favorable au recrutement, par les groupes terroristes, de candidats à l attaque suicide. Dans les perceptions d autre part, la priorité désormais donnée au terrorisme international dans la liste des menaces majeures a renforcé la solidarité radicale des Etats cibles Etats-Unis et Israël surtout, mais aussi Russie et Europe au détriment de la complexité même du réel, et notamment du conflit israélo-palestinien. Mais la priorité donnée à la lutte contre le terrorisme n implique pas forcément une analyse concordante des problèmes et des crises régionales sous-jacents. Au moins deux conséquences furent immédiatement perceptibles, dès 2002, dans les politiques américaines et européennes à l égard du conflit israélo-palestinien. Le terrorisme a d abord ramené les Etats- Unis au Moyen-Orient et renforcé le soutien américain à Israël : alors que le nouveau président Bush s était peu impliqué dans le conflit israélo-palestinien au début de son investiture, le Moyen-Orient allait très vite devenir, après le 11 septembre, la priorité de l engagement américain, via l Irak tout d abord, puis via la thèse du «domino» démocratique dans tout le Moyen-Orient. Du côté européen, le phénomène terroriste a fortement compliqué l expression des positions : séparer la condamnation du terrorisme et le soutien à l Autorité palestinienne 5

8 Préface devenait un exercice plus subtil, condamner les pratiques de répression israélienne devenait également plus délicat. L Union européenne n a jamais renié le principe du droit palestinien à un Etat indépendant et sûr, pas plus qu elle n a transigé sur la condamnation du terrorisme et le droit d Israël d assurer sa sécurité. Mais les Européens, depuis le 11 septembre, furent souvent critiqués, de façon très simpliste, par certains milieux en Israël et aux Etats-Unis, comme «complices» du terrorisme palestinien. Pour autant, l Union européenne a maintenu ses positions de principe et son engagement direct en faveur d une solution pacifique du conflit. Ce Cahier de Chaillot, sous la direction de Martin Ortega, n épuise certes pas la question du rôle de l Union au Moyen-Orient. Mais il en éclaire très utilement les différentes dimensions, en rendant compte notamment de la spécificité de l Union par rapport à la politique américaine, et en excluant deux options extrêmes également fatales à la sécurité future des deux parties : l apartheid de fait d une part, et la violence infinie de l autre. Depuis la fin de l intervention américaine en Irak, les cartes ont de nouveau changé. Le président Bush s est désormais investi personnellement dans la recherche d une solution politique au conflit : en acceptant d une part de publier la feuille de route du Quartet (que les Etats-Unis, comme membre du Quartet, avaient de toute façon déjà acceptée à la fin de novembre 2002) et en reprenant à son compte l objectif de deux Etats indépendants et sûrs dans des frontières reconnues. Les problèmes rencontrés par les Américains en Irak absence pour l heure d armes de destruction massive, difficile pacification du territoire, lenteur du processus de dévolution démocratique du pouvoir à une autorité irakienne jouent sans doute un rôle moteur dans ce nouvel engagement américain à l égard d un processus de paix. Mais quelles qu en soient les raisons, la balle mérite d être saisie. Les Européens se sont profondément divisés sur la politique américaine à l égard de l Irak, autrement dit sur le libre usage que Washington entend faire désormais de sa puissance 6

9 Nicole Gnesotto militaire, et ces divisions demeurent après la guerre. Mais si les Etats- Unis se retrouvent maintenant tenus de sortir le conflit israélo-palestinien de sa spirale meurtrière, sur des termes et des principes qui sont ceux de l Union européenne, le soutien s impose : l Union devrait s engager davantage dans l application de la feuille de route, dont le contenu et l esprit sont d autant plus équilibrés qu elle fut négociée et rédigée dans un cadre multilatéral. Et, par définition, un plan de paix multilatéral ne peut être appliqué avec succès de façon solitaire. Paris, juin

10 L Union européenne et la crise au Moyen-Orient Introduction Martin Ortega A l été 2000, les négociations entre Israéliens et Palestiniens à Camp David, sous les auspices du président Clinton, permirent de croire à une solution pacifique des aspects les plus délicats de leurs controverses, après neuf ans ou presque d échanges difficiles mais prometteurs issus de la Conférence de Madrid de novembre Toutefois, le refus de Yasser Arafat d accepter les termes négociés à Camp David et l éclatement de la deuxième intifada le 28 septembre 2000 déclenchèrent une spirale de violence qui changea les perspectives de paix en guerre de faible intensité. L élection d Ariel Sharon comme Premier ministre en février 2001 ne rendit pas plus facile le retour à la table de négociation. Les deux parties estimèrent alors qu elles auraient plus à gagner par des actes de violence qu à travers des pourparlers et des accords. La violence au Proche-Orient a donc été la continuation de la diplomatie par d autres moyens. Les acteurs extérieurs, quant à eux, ne pouvaient ou ne voulaient pas arrêter ce cercle infernal. Le conflit régional le plus envenimé depuis la Seconde Guerre mondiale entrait dans une nouvelle phase d ébullition et ce, après une phase de pacification que l on avait crue acquise. L Union européenne et ses Etats membres, mais aussi l opinion publique européenne, ont considéré cette évolution négative avec beaucoup d inquiétude, car la rupture du processus de paix symbolisait la fin d une décennie d optimisme quant aux possibilités de la communauté internationale de promouvoir la paix non seulement au Proche-Orient, mais aussi dans bien d autres régions telles que l Afrique australe, l Amérique centrale, les Balkans ou le Sud-Est asiatique. En septembre 2002, l Institut d Etudes de Sécurité organisa un séminaire afin d examiner le rôle de l Union européenne (UE) pendant deux années de conflit entre Israéliens et Palestiniens, et de proposer des initiatives concrètes pour sa pacification. Des experts et universitaires européens, des diplomates des capitales des Etats membres ainsi que des fonctionnaires de l Union ont été 8

11 Martin Ortega réunis dans le but d identifier les points d accord parmi les quinze membres de l UE. Quatre participants au séminaire ont été invités à écrire des contributions pour le présent Cahier de Chaillot, une tâche dont ils s étaient acquittés en février Entre-temps, la guerre en Irak se préparait à Washington et était débattue à New York. En fait, les événements suscités par la crise irakienne ont modifié l horizon de la scène internationale et, pour la petite histoire, ont retardé la publication de ce Cahier. Toutefois, ces événements ne changent ni la nature ni la valeur de cette publication. D abord parce qu elle fait référence aux évolutions les plus récentes. Deuxièmement, parce que l étude du rôle de l Union européenne dans la crise au Proche-Orient depuis l été 2000 a un intérêt général, voire central, pour l analyse de l ensemble de la PESC. En effet, les relations de l Union avec les Etats-Unis, les positions respectives des Etats vis-à-vis de la PESC, l action des institutions et des représentants de l UE et leurs moyens, les notions de prévention et de gestion des crises et les obstacles qu elles rencontrent sont autant de questions globales que soulève ce conflit. Faire un bilan de la PESC n est guère possible si l on ne connaît pas en profondeur ce que l Union a fait, et ce qu elle n a pas fait, lors de la crise au Proche-Orient. La troisième raison pour laquelle il est important d analyser aujourd hui le rôle de l Union durant trois ans de conflit a trait à la continuité de ce rôle avant et après la guerre en Irak. Les aspects les plus significatifs de l action de l Union au cours des derniers mois, avant et après la guerre, sont, en effet, sa participation au Quartet, qui a proposé la «feuille de route», et son insistance, dans toutes sortes de déclarations, sur la nécessité de mettre fin à la violence. Certes, la fin de la guerre en Irak a ouvert de nouvelles perspectives de règlement de la crise, notamment avec la publication de la «feuille de route». Toutefois, à l heure où nous mettons sous presse, cette «feuille de route» a été reçue avec des signaux contradictoires. D une part, les Etats-Unis et l Union européenne ont déclaré que la violence doit s arrêter et qu une nouvelle phase de négociation entre les parties devrait commencer. D autre part, le nouveau plan de paix suscite certaines divergences non seulement parmi ceux qui l ont proposé, mais aussi parmi les Israéliens et les Palestiniens, car ils perçoivent de manière différente le contenu et le calendrier esquissés par la «feuille de route». Sans doute, déclencher une nouvelle phase de négociation après une longue 9

12 Introduction 1. Des propositions officielles et universitaires existent (voir listes dans la conclusion) ; ce qui manque est la volonté politique de les mettre en pratique. crise exigera une grande détermination des deux parties ainsi qu un soutien ferme de la part des Etats-Unis et de l Union européenne. L objectif de ce Cahier de Chaillot est de contribuer à la réflexion sur le rôle de l UE pendant la crise au Moyen-Orient, et non de présenter des propositions concrètes pour la solution du conflit 1. Le premier chapitre contient une analyse exhaustive par Muriel Asseburg des trois volets du rôle de l Union européenne dans le conflit israélo-palestinien : le soutien économique et financier au processus de paix, la participation aux cadres multilatéraux et l appui à la création d institutions palestiniennes efficaces et démocratiques. L auteur propose également une participation plus dynamique de l Union aux aspects politiques du conflit. Dans la deuxième contribution, Dominique Moïsi offre une réflexion profonde et enrichissante sur les obstacles psychologiques, présents dans bien des pays d Europe, qui rendent très difficile la définition d une position commune de l Union. Il suggère une approche européenne équilibrée, fondée sur le «devoir d humanité» et encourageant les deux parties à faire des compromis, afin de «ne pas laisser les deux peuples s enfoncer dans une dérive suicidaire». La troisième contribution, de Gerd Nonneman, examine de façon fascinante la politique américaine vis-à-vis du conflit, et les raisons profondes qui la déterminent, d un point de vue européen. Même si les Européens doivent soutenir le rôle médiateur des Etats-Unis, car ils sont les seuls à avoir l influence nécessaire pour se faire entendre, M. Nonneman se demande si les Européens sont condamnés pour toujours à jouer ce rôle d accompagnement. Enfin, Stefano Silvestri introduit un schéma très intéressant pour analyser la politique des Etats-Unis au Proche-Orient et, par extension, dans le monde. Il présente plusieurs scénarios, et affirme que, forts de leur pouvoir politique et militaire inégalé, les Etats-Unis peuvent choisir librement entre une politique mondiale de puissance impériale et une politique mondiale où ils acceptent des limites et des responsabilités. Le dernier chapitre de ce Cahier tente de tirer quelques conclusions de ce débat, bien que la tâche soit très difficile. Pour l instant, une conclusion peut être avancée. En dépit de son engagement ferme en faveur de la paix et de l action de toutes les institutions dans ce sens, le bilan de l intervention de l Union européenne pen- 10

13 Martin Ortega dant la crise entre Israéliens et Palestiniens depuis l été 2000 n est pas tout à fait satisfaisant. Il faut donc, de l avis général, demander à l Union (et, ce faisant, aux Etats membres, qui, à l heure de vérité, établissent sa politique extérieure) une présence plus active dans la crise, dans le but d arrêter la violence et de contribuer à la recherche d une solution négociée. Pour compléter ce Cahier, il a été jugé utile d inclure quelques annexes. D abord, une chronologie du conflit depuis l été 2000, dont la valeur est seulement indicative puisque certaines données (dates, nombre de victimes) changent légèrement selon la source, normalement la presse. Ensuite, une liste des livres, articles et documents récents, nécessaires pour comprendre le rôle de l Union européenne pendant le conflit. Enfin, les déclarations du Conseil européen sur le Moyen-Orient, depuis Berlin en mars 1999, sont reproduites, car elles synthétisent la position politique de l Union. 11

14 L Union européenne et la crise au Moyen-Orient 1 De la rhétorique à la pratique? Les trois dimensions de la politique européenne à l égard du conflit Muriel Asseburg Après le bond en avant historique d Oslo et la reconnaissance mutuelle d Israël et de l OLP (Organisation de libération de la Palestine) en septembre 1993, l Union a eu à cœur de soutenir activement le processus de paix. Plutôt que de rechercher une solution politique entre les parties au conflit, elle s est attachée à la création d un environnement propice à une paix durable dans la région. Ce soutien, parallèle aux négociations politiques, était censé les compléter. C est seulement avec l échec du processus d Oslo et l éclatement de la seconde intifada (ou d Al-Aqsa) que les Européens ont modifié leur approche. Ils ont en effet admis que leur soutien à l instauration de la paix et au développement économique ne pouvait être efficace en l absence d un processus de paix authentique. Ils ont donc fini par jouer un rôle plus politique dans le domaine aussi bien de la gestion des crises que de la diplomatie multilatérale en vue de trouver les moyens de sortir de la spirale de violence en cours. Pourtant, loin de se traduire par des progrès tangibles sur le terrain, ces efforts n ont pas empêché la situation de se détériorer rapidement. Le présent chapitre évalue la politique menée par l Union pour soutenir le processus de paix au Moyen-Orient depuis le processus d Oslo et analyse la situation depuis l échec de cette initiative et l éclatement de l intifada. Pour éviter les poncifs habituels sur l inefficacité de l engagement européen, nous diviserons la politique de l Union en trois volets : (1) soutien financier et économique au processus de paix, (2) efforts de stabilisation régionale et recherche de solutions multilatérales, et (3) soutien à l Etat palestinien et à la construction étatique. Dans la pratique, bien entendu, ces trois dimensions se recoupent et ne sont pas définies de manière aussi distincte. Nous présenterons toutefois ici clairement les domaines où des progrès ont été faits, ceux où ils ont été insuffisants et les raisons pour cela. Enfin, nous ferons des recommandations politiques pour que l engagement européen soit plus efficace. 12

15 Muriel Asseburg 1 Au centre de l action européenne : le soutien économique et financier Depuis le début du processus d Oslo, la dimension économique et financière a été au cœur de l approche européenne. De 1993 à 2000, l UE et ses Etats membres ont en effet été les principaux donateurs d aide financière et technique à l Autorité palestinienne (AP) ainsi qu au processus de paix au Moyen-Orient en général 1. Plusieurs principes ont présidé à l aide financière et à la coopération économique : (1) il est possible de convaincre la population palestinienne de soutenir le processus de paix et de neutraliser les positions radicales si, grâce au développement économique, chaque Palestinien voit ses conditions de vie s améliorer de manière tangible ; (2) la création d un Etat palestinien démocratique et viable est dans l intérêt d Israël ; et (3) des projets communs dans la société civile peuvent contribuer à réduire l inimitié entre les deux populations et faciliter la réconciliation. L Union a donc fait porter ses efforts sur trois domaines : création des conditions nécessaires au développement économique dans les territoires palestiniens ; soutien financier de l AP et mise en place de structures palestiniennes autonomes ; soutien à des projets de coopération de la société civile entre les Israéliens et les Palestiniens. Le développement économique dans les territoires palestiniens L aide fournie par l Europe après les accords d Oslo a été destinée à des projets ayant pour but d améliorer l infrastructure des territoires palestiniens (réseaux routiers, puits et pipelines, réseau d égouts, port et aéroport de Gaza, hôpitaux et écoles). Simultanément, un effort a été fait pour aider les Palestiniens à élaborer la réglementation nécessaire à une économie de marché. Mais, contrairement à ce qui avait été envisagé à Oslo, les Palestiniens n ont pas bénéficié, pendant les premières années, des dividendes de la paix qui auraient contribué à les convaincre de l aspect positif du processus de paix. Entre 1992 et 1996, le revenu par habitant dans les territoires palestiniens a diminué de 35% et le chômage a augmenté d environ 30%. Cette débâcle économique a résulté d un ensemble de facteurs, notamment de la politique de «clôture de sécurité» introduite par Israël interdisant aux Palestiniens d entrer en Israël (ou d y travailler) et à Jérusalem, et de se déplacer entre la Cisjordanie et la Bande de Gaza sans un permis israélien spécial 2. L année 1997, pendant laquelle se sont 1. L UE (et ses Etats membres) a été le principal donateur d aide financière et technique à l Autorité palestinienne, en fournissant plus de 50% du financement de la communauté internationale à la Banque occidentale et à la Bande de Gaza entre 1994 et L aide totale de l UE aux territoires palestiniens s est élevée à 1,42 milliards d euros entre 1993 et 2001, selon les chiffres fournis par la Commission européenne. Voir également Commission de l Union européenne, «The EU & the Middle East Peace Process. The Union s Position & Role», 13

16 1 Les trois dimensions de la politique européenne 2. Voir UNSCO (Office du Coordinateur spécial des Nations unies pour les territoires occupés) : Quarterly Reports, ici : Rapport du printemps 1997, Gaza, avril 1997, Sarah Roy, «The Palestinian Economy after Oslo» dans Current History, 97 (janvier 1998) 615, pp Avec l accord intérimaire de septembre 1995, la rive occidentale a été divisée en zones ayant un statut et des compétences différents de ceux d Israël et de l Autorité palestinienne (zones A, B et C), qui ont permis d introduire les «clôtures internes» isolant les zones A, B et C les unes des autres et empêchant tout mouvement entre elles, souvent en réponse à l attentat suicide ou pour empêcher d éventuels désordres lors des fêtes juives. Ce système de clôtures internes et la suppression de (pratiquement) tous les permis d entrée à Israël sont devenus une caractéristique permanente depuis le début de la deuxième intifada. instaurées relativement peu de clôtures, s est terminée avec des indicateurs macro-économiques signalant une amélioration de la situation. Mais, pendant la période qui a suivi, la dépendance économique des territoires palestiniens vis-à-vis d Israël (surtout en ce qui concerne les offres d emploi et le commerce) n a pas diminué et rien n a été fait pour promouvoir le développement. L Etat de droit n existant pas sous l AP et l évolution du processus de paix étant bien incertaine, les investissements ont stagné dans le privé et, dans le public, se sont limités à des secteurs non productifs comme l emploi dans l administration. Le revenu par habitant n a même pas atteint le niveau d avant 1993 (année des accords d Oslo). La seconde intifada et la riposte israélienne ont gravement détérioré la situation économique et le niveau de vie des Palestiniens, hypothéquant sérieusement le développement économique futur. La réoccupation des territoires, les couvre-feux et les clôtures de sécurité ont engendré non seulement une rupture totale des activités économiques palestiniennes, un chômage massif, la pauvreté et une dépendance vis-à-vis de l aide humanitaire, mais aussi la destruction des infrastructures et des capacités administratives palestiniennes nouvellement créées, autant d entraves pour le développement économique. L UE a réagi à la crise en cessant de soutenir les activités de développement au profit de programmes d aide humanitaire et d urgence pour l emploi, de reconstruction et de réadaptation des victimes de la violence. L aide d urgence aux Palestiniens pose en fait un dilemme : en aidant les Palestiniens, l UE reprend les fonctions humanitaires de la puissance occupante des dépenses considérables qu Israël s efforce d éviter et contribue donc à prolonger une situation imposant aux Palestiniens la réoccupation, les clôtures de sécurité et le couvre-feu au lieu d œuvrer à leur disparition. Il va de soi que l UE doit étendre l aide d urgence et l aide humanitaire à la population palestinienne. Mais elle doit en même temps faire comprendre aux deux parties que ce n est qu une mesure d urgence, qu à terme, elle se refuse à financer l occupation ou une résistance violente, et qu elle attend un effort sérieux de la part des parties pour reprendre le processus politique et éliminer tout acte de violence de l une contre l autre. 14

17 Muriel Asseburg 1 Retour à un soutien financier direct à l AP Après Oslo, l Europe a considérablement contribué à la création d institutions palestiniennes autonomes, dans le but de jeter les bases d un Etat palestinien viable. Son soutien financier direct a été crucial pour la mise en place et le maintien d institutions gouvernementales pendant les premières années difficiles de l AP. Depuis 1998, celle-ci est (presque complètement) capable de couvrir son budget actuel à travers les impôts, les droits et les sommes transférés par les autorités israéliennes conformément au Protocole économique de Paris. L Union a donc pu concentrer ses efforts sur l aide plutôt que sur un soutien financier direct. Toutefois, par réaction à l intifada, Israël a, depuis le début de 2001, retenu les transferts qui représenteraient, selon les statistiques du FMI (Fonds monétaire international), une somme d environ millions de dollars en septembre Conséquence de cette rétention, associée à l effondrement de l économie palestinienne, et à la perte de revenus que fournissaient les impôts et les droits, l AP s est retrouvée au bord de la faillite financière. L UE a réussi à empêcher ce désastre en fournissant chaque mois 10 millions d euros à l AP pour lui permettre de couvrir ses coûts de fonctionnement, et garantir le traitement des fonctionnaires (enseignants et forces de sécurité, entre autres) et le fonctionnement des services de base. Le soutien financier à l AP pose un autre dilemme : il est essentiel d éviter l effondrement total des structures indépendantes dans les territoires palestiniens, surtout pour empêcher le chaos et l anarchie de se propager et pour désamorcer des attentats contre des cibles israéliennes. Mais il importe que l Union ne donne pas l impression à l AP que son soutien financier est un signe d approbation quelconque à sa gestion de la violence. La coopération sans le rapprochement L UE a soutenu des projets de coopération régionale et bilatérale entre Israéliens et Palestiniens ayant pour but d instaurer des liens entre les sociétés civiles et dans le cadre de la coopération transfrontières dans les domaines de l eau, de l économie, du commerce et de l environnement. Mais ces projets conjoints n ont pas conduit au rapprochement ou à la réconciliation entre les populations. Ils 15

18 1 Les trois dimensions de la politique européenne ont peut-être influencé les attitudes et le comportement des participants à titre individuel, mais ils n ont pas eu d effet tangible sur l ensemble des populations ou sur le leadership de l une ou l autre partie. En effet, seul un groupe très restreint et très spécifique de la population (habituellement déjà convaincue de la nécessité de coopérer et de dialoguer) a participé à ces activités. Mais le problème fondamental est qu un rapprochement authentique et une coopération réelle ne sont tout simplement pas possibles tant qu une relation asymétrique et hiérarchique entre occupants et occupés continue à dominer la vie quotidienne de tout un chacun Voir Manuel Hassassian, Edward (Edy) Kaufman, «Israeli-Palestinian Peace-Building: Lessons Learnt», dans People Building Peace: 35 Inspiring Stories from around the World, Utrecht 1999, pp Pour une analyse et une critique de ces projets d un point de vue palestinien, voir le document EuroMeSCo de Ghassan Andoni, «The People-to-People Programs: Peace Making or Normalisation?», Lisbonne, janvier L impact global du soutien financier économique européen Globalement, le soutien financier économique de l Union n a pas eu les résultats escomptés : l AP n a pas réussi à se passer d un financement extérieur pour son budget de fonctionnement et la réconciliation entre Israéliens et Palestiniens n a pas eu lieu. Très peu de progrès ont en outre été faits dans le domaine du développement économique ; plus précisément, les progrès économiques réalisés ont été trop tardifs pour rendre les populations plus favorables au processus de paix et on a même assisté à une régression avec le récent effondrement économique et la destruction des infrastructures. Même avant l intifada, il était devenu évident qu un développement économique durable n était pas possible avec la politique israélienne de clôture de sécurité et la fragmentation des territoires palestiniens résultant des nouvelles implantations et de la construction de routes transversales. Les pertes économiques dues à la politique des clôtures ont de loin dépassé les versements des donateurs internationaux aux zones palestiniennes. Le principal obstacle à l usage efficace de l aide européenne a donc été le maintien de l occupation. L Europe a adopté une approche d «instauration de la paix après un conflit», comme s il ne s agissait pas d une situation de conflit et d occupation faisant obstacle au développement économique, à la réconciliation et à la construction étatique. L UE doit prendre conscience, pour sa planification future, que le développement durable et l instauration de la paix dans les territoires palestiniens ne peuvent effectivement avoir lieu qu une fois un règlement politique accepté. 16

19 Muriel Asseburg 1 Créer un environnement favorable à la paix : les efforts de l Union pour stabiliser la région et rechercher des solutions multilatérales L UE a concentré ses efforts sur la stabilisation régionale et la recherche de solutions multilatérales. Elle a été active essentiellement dans deux cadres : le Partenariat euro-méditerranéen (PEM), ou processus de Barcelone, et les groupes de travail multilatéraux du processus de Madrid, notamment le Groupe de travail sur le développement économique régional (GTDER). En outre, l Envoyé spécial et le Haut Représentant de l UE ont activement contribué aux efforts multilatéraux, notamment à la fin de 2000 et au début de Le PEM n a jamais été conçu comme un mécanisme permettant de résoudre le conflit au Moyen-Orient et il n offre à cet égard ni instrument ni forum spécifique. Il était plutôt censé compléter le processus de paix au Moyen-Orient en donnant, entre autres, aux parties la possibilité de créer un climat de confiance et d institutionnaliser leurs relations aussi bien politiques, économiques et humaines qu en matière de sécurité. Il était également supposé servir l objectif de la paix et de la stabilisation régionale sur le long terme en jetant les bases du développement économique et de l intégration régionale. Le processus de Barcelone a permis plusieurs avancées du processus de paix au Moyen-Orient : participation hautement symbolique de l AP en tant que partenaire méditerranéen égal et acceptation par les Etats arabes qu Israël en fasse également partie. Pendant quelques années, le partenariat a donc servi de forum de dialogue entre les parties au conflit au Moyen-Orient alors même que la violence atteignait son paroxysme. Ce n est toutefois plus le cas depuis le boycott de la réunion de Marseille de novembre 2000 par les représentants syriens et libanais, pour protester contre la réaction israélienne à l intifada, boycott qui a continué à la Conférence de Valence en avril Il s est en outre avéré que le PEM ne pouvait pas servir d instrument de prévention des crises. En fin de compte, le PEM n a jamais freiné le processus d Oslo ni les flambées de violence. La confiance n a pu s instaurer 17

20 1 Les trois dimensions de la politique européenne entre les partenaires du Sud en l absence d une solution politique au conflit israélo-arabe et à cause du décalage important entre Israël et ses voisins du point de vue militaire et économique. Ainsi, le projet de «Charte méditerranéenne de Paix et de Sécurité» est au point mort depuis des années. Au lieu de l environnement favorable à la paix améliorant l atmosphère des négociations entre Israël et ses partenaires que préconisait le processus de Barcelone, l impasse des processus d Oslo et de Madrid depuis la période Netanyahu a eu des effets négatifs sur le PEM et a bloqué tout progrès, notamment dans le domaine du «Partenariat politique et de sécurité» L objectif est ici d examiner l impact du PEM sur le processus de paix au Moyen-Orient et non pas d entreprendre une évaluation générale des progrès et des lacunes de ce processus. Pour une récente évaluation du PEM, voir Annette Jünemann, «Six Years After : Reinvigorating the Euro-Mediterranean Partnership», dans Christian-Peter Hanelt et al., Europe s Emerging Foreign Policy and the Middle Eastern Challenge, Munich/Gütersloh 2002, pp ; Dorothée Schmid, «Optimiser le processus de Barcelone», Occasional Paper 36, Institut d Etudes de Sécurité de l Union européenne, Paris, juillet Pour une information générale sur le PEM, voir Les groupes de travail multilatéraux Le processus de Madrid a établi cinq groupes de travail spécifiques (arms control, réfugiés, eau, environnement et développement économique régional) en vue de trouver des solutions aux principaux problèmes du Moyen-Orient, qui débordent des frontières et ne peuvent être résolus efficacement que dans un cadre multilatéral tenant compte des intérêts de toutes les parties concernées. Dans ce cadre, l Union assure la présidence du GTDER. Ce groupe, qui suit une approche fonctionnelle, concentre son attention sur l interdépendance et l intégration économiques régionales. L UE met à disposition son expérience dans ce domaine et offre son soutien financier et technique aux réseaux régionaux de coopération et d intégration économiques. Elle a créé un secrétariat permanent du GTDER à Amman, qui organise des séminaires et fait profiter de son expérience. Cependant, comme pour les autres groupes de travail multilatéraux, les résultats du GTDER ont été jusqu ici très modestes. Depuis la fin des années 1990, aucun groupe de travail ne s est réuni officiellement et toute tentative de relancer le processus multilatéral a échoué. Depuis quelques années, les forums régionaux sont dans l impasse et il apparaît clairement que tous les efforts entrepris pour promouvoir la confiance ainsi que l intégration et le développement économiques régionaux ne porteront leurs fruits qu avec un processus de paix durable et authentique voire même seulement après la conclusion d un accord mettant fin au conflit israéloarabe. Cela n enlève rien aux approches régionales et multilatérales : les problèmes globaux doivent être résolus dans des cadres 18