Audition du Président de l UNAF par la MECSS le 24 octobre 2013

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1 Audition du Président de l UNAF par la MECSS le 24 octobre 2013 François Fondard, après avoir remercié le Président et le Rapporteur de la MECSS de cette invitation pour venir expliquer les positions de l UNAF sur le financement de la branche famille, a précisé qu il interviendrait en reprenant l une à après l autre les questions adressées préalablement par le Rapporteur. L évolution des recettes et du financement de la branche famille Trois sources de recettes viennent financer la branche famille : - Les cotisations sociales patronales ; Elles représentent actuellement 65 % des recettes de la branche, soit 33 Mds, dont 23 Mds issus des entreprises du secteur privé. Deux points doivent être relevés : - Le taux de cotisation consacré à la branche famille a fait l objet, au fil des décennies, d un abaissement continu, souvent au profit des autres branches. Ce mouvement se poursuivra en 2014 puisque le taux actuel de 5,4 % sera diminué de 0,15 point pour compenser l augmentation de même ordre de la cotisation patronale vieillesse. - Avec la politique d allégement des coûts sur les bas salaires, les 5,4 points de cotisation sont devenu en définitive un taux nominal. Pour les salaires inférieurs à 1,65 SMIC, la cotisation patronale s étale entre 1,3 % (pour 1,1 SMIC) et 4,8 % (pour 1,5 SMIC) pour les entreprises de moins de vingt salariés et, pour les mêmes niveaux de SMIC, de 1,6 % et 4,8 % pour les entreprises de plus de vingt salariés. Ainsi, pour les salaires situés entre 1 SMIC et 1,6 SMIC, le taux de cotisation moyen effectif s élève à 2,6 %. Ce mouvement pourrait être prolongé avec la mise en place du CICE qui vise à un allègement du coût du travail pour la masse salariale correspondant aux salaires de moins de 2,5 SMIC. - La cotisation sociale généralisée ; La branche famille a été bénéficiaire, en 1991, de la création de la CSG. Le taux affecté à la branche famille est resté stable jusqu en 2010 :1,08 % de la CSG assise sur les revenus d activité salariée et 1,1 % de la CSG assise sur les revenus du capital. En 2011, 0,28 point de la CSG affectée à la CNAF a été transféré à la CADES. De ce fait, la CSG ne représente plus qu environ 18 % des 1

2 produits de la branche famille (9,7 Md en 2012), alors qu elle en constituait 24 % en On notera que le PLFSS 2014 prévoit une augmentation de la part de CSG revenant à la CNAF avec un taux porté à 0,87 % quelle que soit l assiette (hormis celle des jeux). Cette mesure apporterait à la branche famille une recette supplémentaire de 791 M. - Les impôts et taxes affectés ; Cette fiscalité affectée a fortement progressé ces dernières années notamment en raison de la compensation des allégements de cotisation sur les bas salaires. Les ITAF représentent désormais 15 % des produits de la branche famille, soit environ 8 Mds. De 2006 à 2011, on a pu compter jusqu à seize impôts et taxes dont une part du produit a été affecté, à un moment ou à un autre, à la branche famille. Par ailleurs, ce paquet fiscal est en constante évolution. Le PLFSS 2014 en donne une nouvelle illustration qui, outre la CSG, mobilise une demidouzaine de taxes et de contributions diverses pour un montant de 1,6 Mds de transferts de recettes supplémentaires. La pertinence du financement de la branche famille par des cotisations patronales L UNAF entend les arguments des représentants des entreprises en faveur de la suppression totale de la cotisation patronale de 5,4 % au profit de la branche famille. Ils sont principalement de deux ordres : - le handicap de compétitivité-prix du fait de leur contribution, - la disparition depuis 1978 de toute condition d activité professionnelle pour bénéficier des prestations familiales. La fin de la logique de solidarité professionnelle au profit de la solidarité nationale justifiant un financement de la branche par l impôt. Pour l UNAF, si ces arguments sont recevables, elle considère que les cotisations patronales peuvent trouver un nouveau fondement pour financer la branche famille en ce qu elles représentent la participation des employeurs à la conciliation de la vie professionnelle avec la vie familiale. En cela, il ne s agit pas de «charges sociales» mais bien de la contribution des entreprises à une politique publique qui leur bénéficie très directement. Nous ne sommes donc plus dans une logique historique expliquant et justifiant ces cotisations mais au contraire dans une refondation de la légitimité de ces cotisations patronales. 2

3 L UNAF s appuie d ailleurs pour ce faire du constat dressé par la Cour des Comptes dans son rapport à la MECSS sur le financement de la branche famille (mai 2013) : «Ces actions ont un impact positif sur le taux d activité et contribuent ainsi au dynamisme global du marché du travail et à l augmentation de la croissance potentielle. Les entreprises bénéficient directement au premier chef de la politique ainsi conduite en termes de meilleure productivité individuelle de leurs salariés ayant la charge d enfants.» L actualisation faite par la Cour des comptes du Rapport Bur de 2009 est intéressante à mentionner : elle vise à récapituler selon deux hypothèses (l hypothèse basse ne reprenant que les prestations destinées aux seuls actifs) les contributions de la branche famille à la conciliation de la vie familiale et professionnelle. On constate alors selon la Cour que «Les dépenses concernées sont ainsi très loin d être négligeables. Elles se situent pour 2011 dans une fourchette d un peu plus de 10 à près de 15 Md, à comparer à un total de prestations légales et d action sociale servies par la branche la même année de 38,7 Md, soit entre 25 et 38 % de ce total ou encore entre 19 et 29 % de l ensemble des charges techniques de la branche (52,8 Md ).» L UNAF ajoute en termes de gouvernance que c est d ailleurs ce lien avec l activité professionnelle qui justifie l organisation institutionnelle actuelle des caisses d allocations familiales (présence des représentants des employeurs et des salariés dans les conseils d administration). La pertinence du financement de la branche famille par des taxes affectées Historiquement, l UNAF a toujours défendu le financement de la branche famille par des cotisations sociales. Son raisonnement était plus pragmatique que théorique et reposait sur des arguments concrets : - Le financement par cotisation est simple, lisible et facilement compréhensible ; - Il s agit d un financement affecté sans risque de remise en cause chaque année au gré des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ; - Les cotisations sont perçues par la branche recouvrement de la sécurité sociale ; 3

4 - Il laisse le budget de l Etat hors-jeu. Plus récemment, avec la généralisation des prestations familiales et l apparition de prestations familiales sous conditions de ressources à objet redistributif, l UNAF a admis le principe d un financement par la solidarité nationale, c est-à-dire l impôt, de certaines prestations de sécurité sociale non contributives ou dites de solidarité. S agissant de la CSG, l UNAF a admis le basculement de la part salariale des cotisations vers la CSG. Pour l UNAF, la CSG a l avantage de proposer une assiette plus large puisqu elle touche les revenus de remplacement et ceux du capital. Comme pour les cotisations, son produit est affecté à la sécurité sociale avec des clés de répartition selon les branches à l image des taux de cotisation différents selon les risques et elle est prélevée par les URSSAF. En revanche, elle est moins lisible que les cotisations en raison de l existence de taux réduits et de taux différents selon les assiettes. La CSG est cohérente avec l évolution de la sécurité sociale dont certaines branches sont généralisées. C est le cas de la branche famille, mais aussi, dans une large mesure, de l assurance maladie qui bénéficie de 70 % des recettes collectées par la CSG. La difficulté avec la CSG est qu elle finance plusieurs postes de dépenses de la sécurité sociale. Outre la branche famille et l assurance maladie, il faut citer le FSV, la CNSA mais aussi la CADES. Il y a donc concurrence entre ces différents besoins de financement. En 2013, 8,7 Mds de TVA nette seront rétrocédés à la sécurité sociale (branche maladie). Cette TVA nette remplace les TVA «sectorielles» qui pesaient, par exemple, sur les produits pharmaceutiques ou sur les fournisseurs de tabac. La TVA peut-elle contribuer à financer la branche famille? Pour l UNAF, une baisse des cotisations patronales qui serait compensée par une augmentation de la TVA n est pas acceptable. Elle provoquerait un effet récessif sur la consommation des ménages. Par ailleurs, le recours à un financement de la branche famille par de la TVA prolongerait et amplifierait le mouvement de fiscalisation de ses ressources. De plus, la TVA n est pas familialisée. Plus fondamentalement, le développement de la fiscalisation des ressources de la branche famille porte en lui le risque d une budgétisation d une part importante des recettes. L UNAF est opposée 4

5 à cette évolution. Il est tout à fait possible que la branche famille reçoive des recettes fiscales qui lui soient dédiées. A l image des taxes dites «comportementales» versées à l assurance maladie, il faut cependant qu il y ait un minimum de cohérence entre cette fiscalité affectée et les diverses finalités de la branche famille. Quels scénarios de réforme sont envisagés par l UNAF? Un transfert partiel des cotisations sur d autres ressources serait envisageable pour l UNAF à condition qu il se fasse sur des ressources suffisamment dynamiques pour garantir la pérennité du financement de la branche famille. Cela supposerait une indexation dynamique, mais celle-ci est difficile à garantir car soumise aux aléas des besoins de financement de l Etat. L UNAF reste très réticente sur un financement de la branche famille par de la TVA dont les enquêtes montrent qu elle pèse lourdement sur les familles et conserve un caractère anti-redistributif. Réintroduire de la CSG dans le financement de la branche famille semble plus acceptable pour l UNAF, même si ce prélèvement ne tient pas compte des charges familiales ce que l UNAF continue de regretter. Une fiscalisation des recettes de la branche famille vous paraît-elle être une évolution nécessaire? Le financement de toute nouvelle compensation par le budget de l Etat est nécessaire mais il est aussi inquiétant parce qu il suppose d une certaine façon une réduction des dépenses d intervention de l Etat sur d autres champs : réduction qui peut aussi être préjudiciable aux familles. De plus, au vu des exonérations de cotisations depuis 1993, on peut s interroger sur la réalité d une compensation intégrale par le budget de l Etat. Comme je le laissais entendre en décrivant les différentes sources de financement de la branche famille avec la multitude d impôts et taxes affectés au final, le financement de la branche famille est devenu illisible et fragile. 5

6 Illisible tout d abord, lorsque l on voit les mesures de transfert prévues par l article 15 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la branche famille sera alimentée par la taxe perçue sur les appels des jeux télévisés ou en ligne. Dans le même temps, il existe à juste titre une politique de prévention pour lutter contre l addiction des jeux en ligne. Dès lors, cela nuit à la dynamique et à la pérennité d une telle ressource. Mais, on peut aussi s interroger sur la pertinence d une telle affectation à la branche famille. Fragile également car la branche famille se retrouve à la merci des tours de passe-passe opérés chaque année par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale avec le retrait de certaines ressources et la compensation de ces pertes de recettes par un panier de taxes. Aucune logique, aucune vision de moyen terme n opère dans l affectation des taxes. L attribution de recettes fiscales complémentaires pour la branche famille En l état actuel du financement de la branche famille, il ne permet plus de répondre à la progression dynamique de certaines prestations telles celles liées à la petite enfance qui représentent des dépenses de l ordre de 12 Mds similaires à celles des allocations familiales. De plus, la branche famille fait l objet de transferts importants au bénéfice du FSV et de la CNAV. Ainsi, alors que de 1978, année de la généralisation des prestations familiales à l ensemble de la population, à 1992, la branche famille n a été que deux fois en déficit, elle s est retrouvée une douzaine de fois dans cette situation depuis Enfin, la permanence de la crise économique a révélé une nouvelle faiblesse dans le financement de la branche famille comme cela est également le cas dans les autres branches de la sécurité sociale. Avec la cotisation patronale et la CSG, les produits de la branche reposent très largement sur l assiette salariale. De ce fait, l essentiel des recettes est très dépendant de la conjoncture et des cycles économiques. Alors que l on s accorde généralement sur la permanence et la continuité de la politique familiale comme facteurs explicatifs de son succès, la fragilité du financement du système des prestations familiales fait peser une lourde hypothèque sur la poursuite de la performance de la politique familiale. L attribution de recettes complémentaires est nécessaire même si en période de crise, l UNAF agit en responsabilité et a consenti aux efforts pour le rétablissement de la branche famille. La politique consistant au 6

7 seul ajustement sur les dépenses ne doit pas entamer la politique familiale, qui a fait la preuve de son efficacité. L éventuelle budgétisation de certaines dépenses de la branche famille, relevant de la solidarité Relativement simple à mettre en œuvre sur le plan juridique, technique et financier, une budgétisation du financement de la branche famille ferait cependant sortir le champ familial de la sécurité sociale, remettant très significativement en cause le modèle de 1945 sur lequel la politique familiale repose largement. Pour l UNAF, cette évolution n est pas souhaitable même par une sélection de certaines dépenses de la branche relevant de la solidarité. Appliqué à la branche famille, ce principe conduirait à proposer le retour de la prise en charge des majorations de pension pour enfants à charge par le FSV et à s interroger sur la nature exacte de certaines prestations familiales. Pour conclure, je rappellerai que le déficit de la branche famille est artificiel puisque si l on avait pas fait supporter à la branche les majorations de pension, on ne serait pas dans la situation de déficit que l on connaît aujourd hui. 7