La politique sociale et la politique économique

Transcription

1 La politique sociale et la politique économique Introduction : les trois aspect de la politique sociale I) Politique sociale et soutien à l activité économique 1 Récession : la France s en sort moins mal 2 La politique sociale comme amortisseur des cycles 3 La politique sociale comme moyen de compétitivité II) Politique sociale et endettement 1 La notion de revenu disponible ajusté 2 Niveau d endettement : la comparaison France Etats-Unis 3 La dette publique préférable à la dette privée? Conclusion : Du bon usage de la politique sociale

2 Introduction : Les trois aspects de la politique sociale. La politique sociale se définit comme l ensemble des moyens dont se dote une société pour protéger ses membres des «risques» prévisibles de la vie sociale. Ces «risques» sont au nombre de 5 : la vieillesse, la maladie, la famille et le logement, la pauvreté et l exclusion, le chômage Une politique sociale se pose deux questions principales : - quel niveau de protection doit-elle accorder à ses membres (et donc quelle part doit rester à la charge des particuliers)? - comment doit s organiser le financement de cette protection sociale? Par rapport à ces deux questions, il existe globalement trois grands types de protection sociale. Aucun de ces systèmes n est «pur», chacun faisant plus ou moins des emprunts aux autres.

3 * Dans le régime libéral, il existe bien une protection sociale minimale (exemple : le «Social Sécurity» pour la retraite aux Etats- Unis, Médicare et Médicaid pour la santé). Mais cette protection est minimaliste et la plupart des individus doivent, s ils le peuvent, se couvrir par eux-mêmes ou par le biais de leur entreprise. Actuellement, 47 millions d américains n ont pas de couverture maladie * Dans le régime «corporatiste» (qu on appelle également régime d assurance ou régime «Bismarckien»), ce sont les salariés et les employeurs qui assurent l essentiel du financement (67%). La protection sociale est donc très liée à l exercice d une profession. Ceux qui ne peuvent pas travailler relèvent d une aide collective, qu on résume sous l appellation de «minima sociaux» : Revenu de Solidarité active, Allocation parent isolé, Allocation adulte handicapé, Minimum vieillesse, Allocation spécifique de solidarité Ce type d aide est financé essentiellement par la collectivité.

4 * Dans le système universaliste (appelé également «Beveridgien», du nom de William Beveridge qui en fut le promoteur au Royaume- Uni pendant la guerre), c est le principe d assistance qui prévaut. Toute personne membre de la communauté a le droit d être assistée par la collectivité, qu elle ait cotisé ou non (on retrouve ce principe avec les minima sociaux en France). La protection sociale est alors financée principalement par les taxes et les impôts, et elle est décidée par les gouvernements. Le niveau de protection sociale (doc 2) dépend bien sur des choix collectifs qui sont faits : on oppose en général des pays à haut niveau de protection sociale (Europe du nord et France) et des pays plus libéraux à protection sociale minimaliste (à l image de l Irlande et de la plupart des nouveaux pays membres de l Union européenne). Il existe donc bien un double choix : celui du type de protection sociale et celui du niveau de la protection sociale.

5 Pendant longtemps, la protection sociale a été considérée comme antinomique à la croissance économique : elle coûtait trop cher, elle incitait les entreprises à se délocaliser, elle désincitait les individus à travailler, elle faisait augmenter les dettes On remarquera que dans cette conférence il n est pas question (une fois de plus) de morale, mais d efficacité. Non pas parce que la morale n est pas intéressante, mais parce qu elle ne peut pas servir de justificatif à une politique économique, selon une opinion assez répandue. A l occasion de la crise économique actuelle, on lui retrouve un certain nombre de vertus, et c est le très sérieux et très libéral «Financial Times» qui s en fait l écho, en parlant du «modèle français». La politique sociale peut donc, sous réserve, être un instrument de politique économique, en soutenant cette activité, et en évitant un endettement individuel très risqué, à l image de ce qui s est passé aux Etats-Unis en 2008.

6 I) Politique sociale et soutien à l activité économique Il semble bien que cette résistance française soit due assez largement à son modèle social, qui, en socialisant une assez large part du revenu national, a évité un choc encore plus brutal. L idée que grâce à la politique sociale on pouvait limiter les effets d une crise économique et atténuer la durée de celle-ci n est guère nouvelle : Keynes l avait déjà dit dans les années 1930, et ce furent ses idées qui permirent la mise en place d un «Etat-providence» au Royaume-Uni d abord, en Europe continentale ensuite. Mais cette idée a été largement oubliée du temps du «libéralisme triomphant» ( ), avant de redevenir d actualité. 1 Récession : la France s en sort moins mal Une fois n est pas coutume, la France est en droit de donner des leçons à ses principaux partenaires, que ce soit sur le plan de la «résistance» de la croissance, de l augmentation du chômage ou de la politique qui a été mise en œuvre.

7 On peut ajouter à ce début de bilan que la France semble mieux redémarrer que les pays voisins : au 4 trimestre 2009, son PIB en volume a augmenté de 0,6% contre 0% pour l Allemagne et le Royaume-Uni, et 0,4% pour les Etats-Unis. En 2009, la France est d ailleurs redevenue la 5 puissance économique du monde. 2 La politique sociale comme amortisseur des cycles Ce résultat n est pas du au hasard. Grâce à sa politique sociale, la France semble avoir limité les effets d un cycle récessif : Diminution des revenus Diminution de la consommation Diminution de l investissement Augmentation du chômage Diminution de la production

8 Grâce aux revenus sociaux, qui représentent en moyenne 26% du revenu des français, la consommation a pu être sauvegardée, ce qui a alors permis de limiter la «casse» en matière d investissement. On peut ajouter à cela quelques mesures ciblées de soutien à des secteurs en difficultés comme l automobile. La consommation et l investissement ayant à peu près résisté, le recul de la production a donc été limité, et une fois passée la période de déstockage des entreprises, la «reprise» peut s amorcer. Il faut en outre noter deux effets positifs à cette politique : - elle a donné une certaine confiance aux ménages, ce qui a pu les encourager à ne pas trop différer leurs projets de consommation : c est le versant «psychologique» d une telle politique - elle a permis, avec des réserves, d éviter un pic de «misère» dont les effets sociaux et économiques auraient été dévastateurs.

9 Ce type de politique est particulièrement important dans le cadre économique français. On le sait, une croissance économique peut avoir trois «moteurs» : - le moteur extérieur représenté par le poids des exportations d un pays. La croissance interne est alors tirée par la demande externe. C est très utile en cas de demande mondiale forte (période ), mais la crise mondiale a alors un effet très déstabilisant sur les économies internes. - le moteur de la consommation : celle-ci explique en moyenne pratiquement 70% de la croissance française, ce qui la met relativement à l abri des chocs extérieurs, sous réserve que les revenus restent suffisamment élevés pour soutenir cette consommation, d où l importance de la politique sociale. - le moteur de l investissement : mais il est davantage une conséquence qu une cause : une entreprise investit rarement si elle n a pas de client ou si elle n a pas de perspective de profits.

10 On voit que certains pays sont très ouverts sur l extérieur (Irlande, Pays-Bas, Allemagne) Pour eux, la politique sociale est un moyen d atténuer les dégâts sociaux produits par des chocs économiques extérieurs. Pour la France, les Etats-Unis, le Japon la part des échanges extérieurs dans le PIB est relativement faible. La croissance est alors bien tirée par la demande interne (consommation + investissement) d où l intérêt de préserver celle-ci. On voit alors toute la différence entre la politique sociale de la France qui accompagne ce type de croissance, et l absence de politique sociale aux Etats-Unis et au Japon. Ceux-ci doivent alors compter sur l entrée de capitaux extérieurs pour soutenir leur «croissance» et leur investissement ce qui augmente alors nettement leur endettement (200% du PIB dans le cas du Japon, record du monde, et croissance très rapide de cet endettement dans le cas des Etats-Unis)

11 3 La politique sociale comme moyen de compétitivité - elle permet à la population de s inscrire dans la durée (retraite) et donc d élaborer des projets de long terme, en matière d apprentissage et de progrès notamment. Jusqu à présent nous avons évoqué l aspect conjoncturel positif de la politique sociale. Mais ce caractère positif se porte également sur la dimension structurelle de l activité économique. Nous avons déjà dit ici combien la compétitivité structurelle d un pays est importante, surtout en ce qui concerne les pays à coûts de main d œuvre élevés qui ne peuvent plus bénéficier de la compétitivité prix. Or, l un des moyens pour parvenir à cette compétitivité structurelle est la politique sociale. Celle-ci présente deux aspects positifs : - elle permet à la population d être en bonne santé, d être relativement instruite, de vivre décemment ce qui est un phénomène essentiel de productivité

12

13 Nous voyons bien qu entre la politique sociale et la productivité, source de croissance économique, se dessine un véritable cercle vertueux : la politique sociale est source de productivité, donc de croissance, ce qui permet à terme de financer ladite politique sociale. A l inverse, en faisant à partir des années 1975 le choix d une politique ultra-libérale, le Royaume-Uni (mais aussi l Espagne, l Irlande ), s est enfermé dans une spirale négative : beaucoup de pauvres et d inégalités, une productivité qui ne repose que sur quelques secteurs exposés (dont la finance), un endettement massif, une grande précarité de l emploi On a longtemps cru, par exemple, que les pays d Europe du nord avaient une politique sociale satisfaisante parce qu ils étaient riches. En réalité, c est la relation inverse qu il faut aborder : ils sont riches parce qu ils sont productifs (la Finlande est classée numéro 2 en matière de compétitivité par le Forum de Davos), et ils sont productifs parce qu il y a peu de pauvres, assez peu d inégalités, que la population est instruite

14 Pour les pays qui font «l impasse» sur la politique sociale, on voit immédiatement à quels risques économiques ils s exposent : comme leur productivité ne repose que sur quelques secteurs et ne bénéficie qu à quelques uns, toute crise dans ces secteurs a des répercussions immédiates sur l ensemble de l économie, et les relais internes de la politique sociale ne fonctionnent pas. Dans ces conditions, ces pays sont amenés à un endettement massif pour soutenir leurs secteurs en difficultés, ce qui les fragilise à l excès. A l inverse, les pays d Europe du nord et la France ont une productivité plus globale, qui n est sans doute pas la plus forte sur certains secteurs, mais qui les met à l abri en cas de difficultés externes. Cette productivité globale leur permet en outre d être présents sur beaucoup plus de secteurs à la fois, et d assimiler peut-être plus rapidement les nouvelles technologies.

15 II) Politique sociale et endettement L idée de base va être ici très simple : quelque soit la méthode par laquelle une société finance la politique sociale, celle-ci a besoin d être financée. Les besoins existent indépendamment des ressources financières. Il n y a dés lors que deux grandes possibilités : - soit le financement de ces besoins se fait de façon privée, et alors ce sont les ménages qui s endettent pour satisfaire ces besoins. - soit il se fait de façon collective, et ce sont alors les pouvoirs publics qui s endettent. Il faut alors remarquer que la plupart des prélèvements obligatoires effectués par les pouvoirs publics n ont pas un caractère confiscatoire puisqu ils sont redistribués sous des formes diverses. 1 La notion de revenu disponible ajusté

16 Le revenu disponible ajusté est ce qui revient aux ménages une fois qu ils ont payé la totalité des prélèvements obligatoires directs et qu ils ont perçu la totalité des prestations sociales en espèce et en nature. Le financement de ces prestations sociales en nature est assuré par une partie des taxes sur la consommation, des impôts, une petite partie des cotisations sociales, et si cela ne suffit pas, par des dettes publiques. On voit par exemple que les ménages paient 158,62 milliards de plus que ce qu ils reçoivent, et comme les prestations en nature représentent 322,8 milliards, il a fallu trouver pour compléter 164,18 milliards. Les prestations en nature correspondent à des services mis gratuitement (ou presque) au service des ménages, et que ceux ci auraient du payer s ils n avaient pas été mis à leur disposition. Il s agit pour l essentiel des remboursements de soins et des services d éducation et d hospitalisation fournis gratuitement aux ménages par les administrations publiques.

17 Revenus et prélèvements en 2008 (INSEE, TEF 2009) en milliards en % du Revenu primaire brut Revenu primaire brut Dont : Excédent brut d exploitation 298,5 20,7 Rémunération des salariés 1015,16 70,4 Revenus du patrimoine 128,34 8,9 Transferts nets - 158,62-11 Dont : Prestations sociales 377,8 26,2 Cotisations sociales - 392,22-27,2 Impôts sur le revenu et le patrimoine - 167,27-11,6 Revenu disponible brut 1283,2 89 Prestations sociales en nature 322,8 22,38 Revenu disponible brut ajusté ,37

18 2 Niveau d endettement : comparaison France Etats-Unis On le sait, la France a choisi un financement collectif de sa politique sociale, et les Etats-Unis un financement largement privé. Voila ce que cela donne : Endettement des agents non financiers en 2008 en milliards et en % du PIB (INSEE Comptes et dossiers et FED pour les USA) France Etats-Unis Ménages 976,8 (50,08%) 8950 (100%) Sociétés non financières 1203,1 (61,7%) 6981(78%) Administrations publiques 1406,2 (72,1%) 5191(58%) Total 3586,1 (183,89%) (236%) Endettement du secteur financier 297 (15,23%) (120%) Endettement intérieur total 3883,1 (199,12%) (356%)

19 On voit donc immédiatement que l endettement des agents privés est plus faible en France qu aux Etats-Unis, et que l endettement public était plus faible aux Etats-Unis qu en France. Mais si on regarde le total, on voit que la France est moins endettée que les Etats-Unis (22% de moins en valeur relative), sans parler de l endettement du secteur financier. L explication à cela est assez simple : de par son poids et sa légitimité, il semble que le financement public obtienne des biens et services moins chers que si c étaient les acteurs privés qui voulaient les acquérir : l éducation privée est beaucoup plus chère que l éducation publique, et il en est de même pour la santé. Une illustration : les Etats-Unis consacrent désormais 16% de leur PIB aux dépenses de santé (et la France 11%), soit 5404 par habitant contre 3075 en France pour être en moyenne moins bien soignés, puisque cela ne profite pas à tout le monde. Et on peut faire des comparaisons avec d autres pays (docs 11 et 12).

20 On voit que dans certains pays, dont la France, l épargne des ménages est importante et permet à la fois de financer leurs investissements, mais aussi une partie de l investissement des entreprises. Et si cette épargne est importante, ce n est pas d abord parce que les français et les autres sont des «fourmis», mais parce que les besoins sociaux sont pris en charge par la collectivité et non pas de façon privée. C est le phénomène inverse pour des pays comme l Irlande ou l Espagne. Et dans ce cas, c est bien un endettement privé qui doit satisfaire à la fois le besoin d investissement des ménages et des entreprises. Et il faut se rappeler que l une des raisons de la crise financière est justement cet endettement excessif des agents privés qui attirent à eux l épargne mondiale, ce qui est extrêmement dangereux quand cette épargne mondiale se tarit.

21 3 La dette publique préférable à la dette privée? Pour le financement de besoins sociaux, il semble en effet que la dette publique soit plus efficace que la dette privée, et ce n est pas un problème de morale, mais d économie : le coût de la dette publique est inférieur à celui d une dette privée. Aujourd hui, par exemple, quand l État français emprunte sur les marchés internationaux de capitaux, il peut le faire à très long terme (50 ans) et à des taux plutôt bas (entre 1,03% et 3,17% selon la durée d emprunt). Il est plutôt difficile pour un ménage de trouver moins cher, et ce pour plusieurs raisons : - d abord, de par la taille des emprunts émis (des tranches de 25 milliards ), la capacité de négociation des États est plus grande - ensuite, la dette publique est beaucoup plus sure que la dette privée (puisqu elle est gagée sur les impôts) : il s agit alors d un placement sécurisé très recherché par des investisseurs institutionnels.

22 - enfin parce que la plupart des ménages ne disposent pas des connaissances ou des informations suffisantes pour trouver le meilleur taux, et qu ils ont en face d eux des acteurs bancaires peu coopératifs. Les experts financiers étatiques n ont pas ce problème, y compris dans le pouvoir de négociation. Dés lors, on retrouve une forme de cercle vertueux : mois de dettes privées = plus de pouvoir d achat = plus de consommation et d investissements = plus de croissance = plus de capacités de remboursement collectif La dette publique présente moins de risque de défauts de paiement que les dettes privées (depuis Bonaparte, la France a toujours honoré ses dettes), et donc les conséquences économiques d un défaut de paiement sont bien moindres. Il faut là aussi se rappeler que c est par la défaillance dettes privées que la crise financière a commencé. Enfin, la dette publique empiète beaucoup moins le pouvoir d achat des ménages que la dette privée : parce qu elle est moins chère, que son remboursement est plus long et surtout qu il est collectif.

23 Conclusion : du bon usage de la politique sociale. La politique sociale n est donc pas l adversaire de la politique économique, elle peut même être un moyen de politique économique. Reste tout de même à éviter deux écueils : - le premier consiste en ce qu on appelle des comportements de «passager clandestin» : si la politique sociale est collective et non pas privée, on peut craindre que certains souhaitent en bénéficier sans participer à son financement. On peut par exemple signaler que selon la Cour des Comptes, les fraudes sur l assurance chômage représentent chaque année 2 milliards d en France, et les exemples pourraient être multipliés. On conçoit alors aisément que pour éviter ce genre de comportement, il faut multiplier les incitations à la participation financière (par des exonérations progressives) et les sanctions aux non participants (amendes ou non versements).

24 - le second écueil est celui d un comportement de «termite» : à l abri d un financement collectif, certaines personnes qui assurent cette politique sociale peuvent être tentés d améliorer leur situation personnelle, ne pas faire les économies nécessaires, ou tout simplement en faire le moins possible puisque c est la collectivité qui paie. A ce moment, la politique sociale pourrait devenir très onéreuse, et donc contre productive, à la fois sur le plan social et sur le plan économique. En dernière analyse, il appartient alors aux membres de la collectivité de juger s ils ont l impression que les prélèvements collectifs sont bien employés, ou bien s il y a des exagérations, et si oui lesquelles. Ce n est donc pas le principe même de la politique sociale qui sera alors remis en cause, mais le comportement de certains agents. Et la mise en cause de certains agents peut justement éviter la remise en cause injuste de tout un système.