Le développement et le secteur privé : l approche canadienne

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1 Summer 2012 Septembre 2013 Graeme Douglas et Shannon Kindornay Le développement et le secteur privé : l approche canadienne Deux principaux éléments ont toujours caractérisé l approche canadienne à l égard du secteur privé et du développement dans les pays en développement : le soutien du développement du secteur privé local et le financement des entreprises canadiennes qui réalisent des investissements favorables au développement. Les activités de développement du secteur privé du gouvernement canadien portent généralement sur les réformes institutionnelles et politiques visant à créer des cadres favorables aux entreprises, à soutenir les petites et moyennes entreprises (PME), à faciliter l intégration du commerce, et à promouvoir des activités visant à s attaquer aux obstacles politiques, sociaux et économiques qui empêchent la participation des citoyens à l économie. Fondée sur un rapport plus étoffé de l INS portant le même titre, cette note d analyse examine les politiques canadiennes sur la participation du secteur privé au développement au cours des 20 dernières années. On y souligne les principaux changements de politiques durant cette période, dont l intérêt croissant qui est porté sur des approches axées sur le marché afin d appuyer le développement et les partenariats avec les investisseurs canadiens du secteur privé à l étranger et ainsi atteindre les objectifs de développement. Toutefois, la plus récente politique du gouvernement à cet égard met plutôt l accent sur les activités visant à donner aux gens la possibilité de répondre aux besoins des entreprises, en accordant moins d importance aux obstacles structurels qui empêchent les pauvres de tirer profit de la croissance. En plus de ces activités de développement du secteur privé, l engagement du gouvernement auprès du secteur privé comprenait un appui aux activités visant à mettre à profit l expertise du secteur privé pour relever les défis du développement dans des secteurs comme la santé et l agriculture. Toutefois, dans une récente tentative pour exploiter l incidence des investissements étrangers directs des multinationales canadiennes sur le développement, le gouvernement a commencé à établir des partenariats avec le secteur privé canadien pour réaliser des projets de développement.

2 En 2011, Mme Beverley J. Oda, alors ministre de la Coopération internationale, a annoncé un partenariat entre l Agence canadienne de développement international (ACDI) ainsi que des organisations non gouvernementales (ONG) et des compagnies minières afin de procéder à un investissement de 26,7 millions de dollars pour appuyer des projets de réduction de la pauvreté en Amérique latine et en Afrique. M. Julian Fantino, qui a remplacé Mme Oda de juillet 2012 à juillet 2013, a soutenu que les investisseurs du secteur privé peuvent jouer un rôle dans la réalisation du développement durable et que le Canada élargirait la portée de ses occasions et de ses attentes en ce qui a trait aux partenariats en matière de développement avec le secteur privé. Ces partenariats semblent être devenus un élément central de la vision du gouvernement pour l aide canadienne et ses activités de développement du secteur privé. Cette note d analyse examine l évolution de l engagement du secteur privé canadien au cours des 20 dernière années en mettant l accent sur les hypothèses qui sous-tendent les programmes de développement du secteur privé du gouvernement et ses approches de partenariats. Ce faisant, la note d analyse historicise et conceptualise l approche canadienne actuelle à l égard du développement et du secteur privé. On y formule des recommandations sur comment le Canada peut, dans l avenir, améliorer son approche relative aux programmes de développement du secteur privé et aux partenariats avec le secteur privé. L aide canadienne et le secteur privé : En 1996, l ACDI a publié la Politique de l ACDI sur la réduction de la pauvreté, un document qui énonce que les priorités de l aide canadienne seront la réduction de la pauvreté et l habilitation des citoyens comme des acteurs économiques, sociaux et politiques dans leurs propres communautés. Les activités de développement du secteur privé sont un des volets de la politique. On y explique que les travaux de l ACDI sur le développement du secteur privé devraient favoriser la croissance des entreprises nationales et la création d emplois dans les pays en développement, et que les programmes devraient être davantage axés sur les pauvres que les non-pauvres et la lutte contre les sources de pauvreté, dont «le manque de ressources humaines, physiques et financières pour maintenir un minimum de qualité de vie [ ] et l inégalité en ce qui concerne l accès aux ressources politiques, sociales ou économiques» (ACDI, 1996, 2, 6). La politique stipule que la «croissance économique n'entraîne pas forcément la

3 réduction de la pauvreté», et que l habilitation des pauvres est essentielle pour s assurer que la croissance économique favorise le développement (ACDI, 1996, 8). De 1978 à 2012, l ACDI s est associée au secteur privé par le biais de son Programme de la coopération industrielle (PCI de l ACDI). Le PCI de l ACDI a été mis sur pied dans le but d atteindre les objectifs commerciaux et de développement du Canada. Ce programme comprenait des prêts assortis de conditions de faveur et de services professionnels pour les entreprises canadiennes en vue de l établissement de «relations d'affaires à long terme avec les partenaires des pays en développement en vue de promouvoir et de soutenir le développement socio-économique durable et la réduction de la pauvreté (ACDI, 2007, 2). Toutefois, des difficultés se sont posées dans l atteinte des objectifs du PCI de l ACDI et des priorités plus larges de l ACDI. Par exemple, la majeure partie des fonds du PCI de l ACDI a été octroyée aux pays en développement rapide, surtout en Asie. Le programme n a pas respecté les priorités de l ACDI : les pays d Afrique et du Moyen-Orient qui avaient des besoins plus pressants en matière de financement du développement (ACDI, 2007). Les essais du PCI de l ACDI d atteindre les objectifs de développement par le soutien des intérêts commerciaux était souvent inefficace et «les deux objectifs s en trouvent donc pénalisés» (ACDI, 2002, 14). Multiplier les possibilités : En 2003, l ACDI a publié un rapport intitulé Multiplier les possibilités grâce au développement du secteur privé, qui officialise l approche de l Agence en matière de développement du secteur privé. D après de vastes consultations publiques et l examen du développement du secteur privé effectués par l ACDI en 2002, une des hypothèses émises était que la croissance économique est une condition essentielle, mais insuffisante pour réduire la pauvreté à long terme. Selon la politique, pour que le PCI soit efficace, il doit habiliter les groupes marginalisés, comme les pauvres et les femmes, et être à leur avantage. La politique a fait état de l intention de l ACDI de continuer de mettre l accent sur les réformes structurelles pour améliorer les institutions publiques et privées locales, faciliter les investissements locaux et les économies, et accroître l accès aux marchés et aux capitaux internationaux. Il est également fait mention du soutien pour l expansion durable des entreprises et d autres stratégies de

4 création d emplois pour en augmenter le nombre, surtout pour les pauvres et les femmes (ACDI, 2003, 2). La politique a continué d orienter les travaux de l ACDI vers la croissance favorable aux pauvres et la promotion des microentreprises et des PME, tout en encourageant l habilitation des femmes et la durabilité de l environnement. On y souligne aussi l importance d écouter les pays bénéficiaires lors de l élaboration de programmes et d éviter l application d une approche «universelle» (ACDI, 2003). La politique n a pas ciblé directement le secteur privé, qu il soit canadien ou étranger, comme partenaire de mise en œuvre, bien qu elle mentionne le secteur privé comme un partenaire parmi de nombreux autres. De 2002 à 2009, le nombre de partenariats directs par le biais du PCI de l ACDI a diminué. Une évaluation a révélé que les entreprises ont jugé que le programme était trop bureaucratique et il était souvent difficile de rapprocher les objectifs de développement et les pays partenaires de l ACDI avec les priorités d investissement des entreprises (ACDI, 2007). Le financement du projet avait été réduit presque de moitié dès (ACDI, 2007). Durant cette période, le Canada a aussi commencé à utiliser des mécanismes visant à mettre à profit le financement et l expertise du secteur privé pour relever les plus grands défis en matière de développement. Par exemple, le premier ministre Stephen Harper a annoncé en 2006 que le Canada appuierait un mécanisme de garantie de marché pour créer un vaccin contre le virus pneumococcique avec une contribution de 100 millions de dollars américains. Croissance économique durable : En 2010, le gouvernement canadien a publié sa Stratégie sur la croissance économique durable. Cette stratégie comprenait des programmes sur le développement du secteur privé qui étaient similaires aux activités antérieures et qui mettaient l accent sur la gouvernance et les réformes institutionnelles, le soutien des entreprises, et l investissement dans les gens par le biais de formations axées sur des compétences. Toutefois, les hypothèses sur lesquelles repose la Stratégie sur la croissance économique durable divergeaient des politiques antérieures sur le développement du secteur privé. Par le passé, il était évident que le lien entre la croissance et la réduction de la pauvreté n était pas automatique dans les programmes de l ACDI. En revanche, la stratégie de 2010 suppose que la croissance économique soutenue

5 entraînera automatiquement une réduction de la pauvreté et sera bénéfique pour les pauvres. Selon cette politique, la croissance produira les ressources dont les gouvernements ont besoin pour investir dans le bien-être des citoyens et dans les possibilités d emplois. Elle cible les conditions qui faciliteront la croissance plutôt que des initiatives précises qui garantiront que les citoyens tirent profit de cette croissance. Selon la stratégie, la croissance de l économie est la meilleure première étape pour aider les gens à se sortir pour toujours de la pauvreté. De plus, elle met l accent sur l établissement des bonnes occasions par le biais de la croissance et sur l association des personnes aux bonnes compétences afin de tirer profit de ces occasions (ACDI, 2010). Les défis à relever sont liés au manque de possibilités et de compétences appropriées et rien ne démontre que les obstacles structurels et les inégalités récurrentes empêchent les gens de contribuer à la croissance et d en tirer profit. Dans une perspective de partenariats avec le secteur privé, un certain nombre de changements ont été apportés. Un examen du PCI de l'acdi a révélé des irrégularités financières, ce qui a mené à la suspension du programme par le gouvernement en mai Durant cette période, le gouvernement a étendu son soutien aux activités visant à mettre en valeur les innovations du secteur privé en matière de développement. En 2010, le gouvernement a appuyé le défi du G-20 pour le financement des PME, une initiative qui demande au secteur privé de trouver des moyens novateurs pour financer les PME. En plus de son soutien continu envers le mécanisme de garantie de marché pour le vaccin contre le virus pneumococcique, le Canada a aussi mis sur pied des mécanismes de garantie de marché pour encourager l innovation agricole. Le principal changement de politique survenu durant cette période a été l établissement d un partenariat entre l ACDI et le secteur privé pour offrir un soutien direct aux initiatives de responsabilité sociale d entreprise (RSE) ayant pour objectif de relever les défis locaux en matière de développement dans les pays en développement. En 2009, le gouvernement a publié sa propre stratégie de RSE pour le secteur canadien de l extraction minière à l étranger. Bien que ce document ne soit pas une stratégie qui guide l ACDI, il comporte une longue discussion sur le rôle que peut jouer l ACDI dans la promotion de la RSE dans ce secteur. En 2011, en plus de souligner que les sociétés extractives canadiennes sont parmi les plus grandes au monde, Mme Oda a annoncé le soutien de l ACDI pour des partenariats entre des sociétés minières et des ONG.

6 Le principal facteur qui différencie ces nouveaux programmes des efforts précédents de l ACDI est la nouvelle approche quant aux partenariats avec les sociétés canadiennes pour appuyer les projets de développement liés aux investissements privés. Auparavant, l ACDI établissait des partenariats avec des sociétés canadiennes pour mettre à profit leur expertise dans des domaines comme les technologies médicales et d ingénierie, ce qui les a aidés à parcourir les marchés et les bureaucraties des pays en développement pour de nouveaux investissements. Bien que l ACDI (qui fait partie depuis 2013 du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement) poursuive ce type d engagement, elle établit maintenant des partenariats avec des investisseurs privés canadiens dans les pays en développement afin de les aider à atteindre leurs objectifs de développement et de RSE. Conclusions Au cours des 20 dernières années, un certain nombre de changements importants ont été apportés à la façon dont le Canada aborde le secteur privé et le développement. Historiquement, le point de vue de l ACDI sur la croissance et le développement a reconnu que la croissance est une condition nécessaire, mais insuffisante pour le développement et que les efforts de développement doivent cibler l exclusion et l inégalité pour que les pauvres en tirent profit. La plus récente approche canadienne en matière de secteur privé, de croissance économique et de développement se veut un changement de la conceptualisation et des priorités dont l objectif est de donner aux pauvres des occasions de répondre aux besoins des entreprises, en mettant moins l accent sur les obstacles structurels qui empêchent les pauvres de tirer profit de la croissance. L autre récent changement porte sur les partenariats avec le secteur privé en matière de développement. En plus de son appui pour des solutions novatrices inspirées du secteur privé dans des secteurs comme la santé et l agriculture, le gouvernement canadien considère qu il doit jouer un rôle dans l augmentation de l incidence des investisseurs canadiens sur le développement à l étranger en appuyant les activités de RSE. Compte tenu de la

7 rentabilité des entreprises canadiennes exerçant leurs activités à l étranger, les raisons justifiant le financement de ces activités ont été remises en question. Dans le but de s assurer que les travaux du Canada avec le secteur privé ont une incidence maximale sur les résultats, deux recommandations ont été formulées à la suite de cette recherche. Établir des politiques transparentes pour les partenariats du Canada avec le secteur privé. Les politiques sur les partenariats du Canada avec le secteur privé doivent être transparentes; elles doivent aussi communiquer les objectifs des partenariats, établir des critères d admissibilité clairs pour les partenaires possibles, et démontrer les résultats et les leçons apprises. Les politiques doivent être éclairées par les expériences antérieures du Canada dans le cadre du PCI de l ACDI afin de veiller à ce que les objectifs de développement soient atteints par le biais de partenariats avec le secteur privé. Démontrer comment les partenariats avec le secteur privé appuient les activités et les résultats du développement au-delà de ce que le secteur privé pourrait ou devrait faire par lui-même. Les partenariats avec le secteur privé offrent des moyens novateurs de combiner les ressources financières et humaines publiques et privées pour atteindre les résultats du développement. Toutefois, le secteur public doit s assurer que le financement qu il accorde au secteur privé appuie les activités novatrices et les résultats sur le développement que le secteur privé ne peut mener ou atteindre à lui seul.

8 Références ACDI (Agence canadienne de développement international) Politique de l ACDI en matière de réduction de la pauvreté. Gatineau : CIDA Développement du secteur privé : Rapport de synthèse. Gatineau : ACDI Multiplier les possibilités grâce au développement du secteur privé. Gatineau : ACDI Rapport administratif de l évaluation du Programme de coopération industrielle (ACDI-PCI) de l ACDI. Gatineau : ACDI Favoriser une croissance économique durable : Stratégie de l ACDI sur la croissance économique durable. Gatineau : ACDI.