LOLF. Loi Organique aux lois de Finances

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1 LOLF Loi Organique aux lois de Finances 1

2 UNE LOI ORGANIQUE : qu est-ce que c est? Définition Loi qui précise les conditions d application de la constitution Loi en amont des lois ordinaires Conditions d adoption En dernière lecture, à la majorité absolue par l Assemblée nationale et dans les mêmes termes par les 2 chambres si elle concerne le Sénat Promulguée après conformité à la Constitution par le Conseil Constitutionnel 2

3 BUT DE LA LOLF CONTRIBUER A LA REDEFINITION DU RÔLE ET DU FONCTIONNEMENT DE l ETAT 3

4 1. Le contexte 2. La loi organique du 1er août Les objectifs fondamentaux 4

5 LE CONTEXTE : arguments officiels Les attentes supposées des français un meilleur service public car satisfaction relative baisse des prélèvements obligatoires savoir à quoi sert l argent des impôts La gestion gouvernementale le poids des finances publiques (½ des richesses nationales) un déficit public qui se creuse une gestion basée sur l utilisation de moyens L environnement économique la compétition internationale croissance nécessaire réformes au Canada, en Grande-Bretagne, en Allemagne directive européenne pour assainir la dette publique 5

6 LE CONTEXTE Gouvernement et Parlement : l insatisfaction GOUVERNEMENT construit et et exécute le le budget Gestion inefficace gestion : manque de responsabilité pas d incitation à l économie règles strictes de dépense cloisonnement des moyens + de libertés et de souplesse dans l exécution du budget PARLEMENT Autorise le le consentement à l impôt Contrôle et et juge son utilisation Rôle non satisfaisant manque d infos (coûts, nb emplois ) vote des moyens trop détaillés sans objectifs, ni résultats + d influence dans le budget, des infos de qualité pour décider (coûts, objectifs, résultats) L ETAT DOIT POUVOIR GERER ET RENDRE COMPTE MAIS 6

7 L ORDONNANCE ORGANIQUE DE 1959 Ordonnance anti-parlementaire Contexte historique, constitution de 1958, Refus de confier trop de pouvoir aux parlementaires (vote sur 6% des crédits) Rédigée par le Ministère des Finances sans consultation Manque de transparence et de sincérité La comptabilité de caisse polémiques en fin d exercice Gestion budgétaire inefficace Pas de gestion pluri-annuelle Ne prend pas en compte les évolutions L importance croissante de l Etat dans la Sécurité Sociale Les conséquences de l Union Européenne 37 tentatives de réforme sans résultat 7

8 LES BUTS DE LA REFORME 1. Le contexte 1. Le contexte de la réforme 2. La loi organique du 1 er août La loi organique du 1 er août Les objectifs fondamentaux 3. Les objectifs fondamentaux 8

9 Particularités de la loi organique du 1er août 2001 Loi consensuelle Le Parlement a une influence accrue dans l élaboration du budget et obtient des informations de meilleure qualité (coûts, objectifs, résultats, indicateurs de performance ) le Gouvernement bénéficie en contrepartie de plus de souplesse dans l exécution du budget au cœur de la réforme de l Etat en fait la loi organique n est pas une réforme budgétaire mais elle constitue le levier essentiel de la réforme de l Etat On parle plutôt de moderfie (chantier de mise en œuvre de la LOLF) que de LOLF (qui est la loi elle-même) 9

10 LES BUTS DE LA REFORME 1. Le contexte 2. La loi organique du 1 er août Les objectifs fondamentaux 10

11 La réforme de l Etat La réforme de l Etat Une évolution Accélération et généralisation des mouvements engagés depuis 10 ans Déconcentration Et une rupture Contractualisation Contrôle de gestion Pilotage de la performance Démarche qualité CULTURE DE MOYENS CULTURE DE RESULTATS et de «mesure de performance» 11

12 Les 3 objectifs fondamentaux OBJECTIF n 1 : LA PLURIANNUALITÉ OBJECTIF n 2 : LA TRANSPARENCE OBJECTIF n 3 : L EFFICACITE 12

13 OBJECTIF n 1 : LA PLURIANNUALITÉ Le Débat d Orientation Budgétaire (DOB) Débat sur les perspectives pluriannuelles Étendre son champ à l ensemble des finances publiques Pour avoir plus de clarté sur les choix stratégiques Projection des recettes et dépenses Évaluation à moyen terme des prélèvements obligatoires Charges liées aux embauches et aux retraites Concept d amortissement et de provision Les directives européennes Présentation de programmes de stabilité pluriannuels Programme d assainissement de la dette publique 13

14 OBJECTIF n 2 : LA TRANSPARENCE Autorisation et contrôle des dépenses : rôle plus actif des parlementaires Étendre le droit d amendement : possibilité de modifier la répartition des crédits au niveau des programmes Limiter les affectations de ressources : suppression des taxes parafiscales en 2004 Accès plus facile à l information pour les commissions des finances Plus de transparence sur l utilisation des moyens Justification au premier euro Analyse des coûts des actions pour : mesurer le coût et la performance des politiques publiques Justifier l utilisation des crédits 14

15 OBJECTIF n 3 : L EFFICACITE Plus d engagement sur les résultats PROGRAMME PAP PAP (Projet (Projet Annuel Annuel de de Performance) ENGAGEMENT --objectifs poursuivis --actions actions et et coûts coûts prévus prévus --résultats attendus --indicateurs associés Joint à la loi de finance de l année Chaînage d évaluation RAP (Rapport Annuel Annuel de de Performance) COMPTE-RENDU --réalisation des des objectifs --actions actions et et coûts coûts réalisés --résultats obtenus --indicateurs associés voté en première lecture sur la loi de règlement N-1 avant l examen du PLF N+1 15

16 OBJECTIF n 3 : L EFFICACITE Plus de liberté pour les gestionnaires L enveloppe budgétaire : limitée au programme mais le périmètre est plus large (126 programmes pour 850 chapitres) présentation indicative selon 7 titres Possibilité de réaffecter les moyens fongibilité entre actions, entre titres, selon les priorités mais fongibilité dite «asymétrique» Des crédits de personnel non utilisés peuvent servir au fonctionnement et aux investissements pas l inverse, un plafond d emploi est fixé 16

17 La nouvelle architecture budgétaire de l état MISSION Programme Programme Action Action Action Action 17

18 La mission La mission correspond à une politique publique : Elle donne lieu à l expression de choix politiques La mission peut être ministérielle ou interministérielle 34 missions dont 8 interministérielles Elle est l Unité de vote du Parlement : elle regroupe un ensemble de programmes le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes au sein d une même mission 18

19 Le programme au cœur de la réforme pour les gestionnaires 149 programmes dont 126 pour le budget général Le programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d actions Il relève d un seul ministère Il s accompagne d objectifs et d indicateurs de résultats Il nécessite un pilotage (un responsable politique) 19

20 LES CHANTIERS DE MISE EN OEUVRE 20

21 LES CHANTIERS DE MISE EN OEUVRE 1. La mise en œuvre : 4 chantiers 2. Le calendrier des opérations 3. Les expérimentations 21

22 Mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 Un chantier piloté par la DRB (direction de la réforme budgétaire) en liaison avec les autres chantiers de la réforme de l État, pilotés par : la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l État, sur le contrôle de gestion la délégation générale de l administration et de la fonction publique,sur la gestion des ressources humaines 22

23 Les 4 principaux chantiers 1 nouvelle structure budgétaire 2 nouveaux modes de gestion Pilotés par 3 nouvelle comptabilité 4 nouveaux systèmes d'information 23

24 Une nouvelle structure budgétaire des établissements publics Au cœur de la réforme 4 actions majeures : 1. structurer les budgets en missions, programmes et actions 2. formuler les objectifs des politiques ministérielles 3. identifier les indicateurs de résultats pertinents et fiables 4. déterminer le coût des actions 24

25 Une nouvelle structure budgétaire Mission B Mission A 34 missions dont 8 interministérielles Un budget structuré par missions C est l unité de vote par le parlement Elle peut être Inter-ministérielle Ministérielle Infra-ministérielle 25

26 Une nouvelle structure budgétaire : exemple Education Nationale : 3 missions interministérielles 1. Enseignement scolaire 53,4 Md 2. Recherche et Ens. supérieur universitaire 18,2 Md 3. Sport et jeunesse 0,8 Md Total 72,4 Md Recherche et Ens. Sup universitaire 25 % Enseignement scolaire 74% Sport et jeunesse 1% 26

27 Une nouvelle structure budgétaire Mission A puis par programmes Programme 2 Programme programmes Relève d un même ministère Regroupe les crédits pour les actions Objectifs précis Résultats attendus faisant l objet d une évaluation 1 programme = 1 politique + 1 responsable 27 (pour nous : Monteil)

28 Une nouvelle structure budgétaire Education Nationale : 19 programmes (en Md ) Missions Programmes 1 Enseignement scolaire 53,4 1 Ens scolaire public 1er degré 14,1 2 Ens scolaire public 2nd degré 29,7 3 Ens scolaire privé (1er et 2nd degré) 6,6 4 Stratégie, coordination, soutien 1,9 5 Ens technique agricole 1,1 2 Recherche et Ens. Sup universitaire 18,2 1 Formation sup et recherche universitaire 2 Vie étudiante 3 Recherche scientifique pluri-disciplinaire 4 Recherche gestion des milieux et ressources 5 Recherche spatiale 6 à 11 Pilotage et autres recherches 8,2 1,7 3,5 1,1 1,1 2,6 3 Sport et jeunesse 0,77 1 Sport 0,4 2 Jeunesse et vie associative 0,1 3 soutien à la politique sport et jeunesse 0,3 28

29 Une nouvelle structure budgétaire Mission A Le suivi des programmes Programme 1 Double ventilation : ACTIONS TITRES par destination. les actions par nature de dépense les titres 29

30 Le programme: cadre de spécialisation des crédits Un budget à deux dimensions Nomenclature par nature 7 titres et 18 catégories de dépenses (Article 5) La mission: cadre de vote des crédits Titre 1 Dotation des pouvoirs publics Titre 2 Dépenses de personnel Titre 3 Dépenses de fonctionnement Titre 4 Charges de la dette Titre 5 Dépenses d investissement Titre 6 Dépenses d intervention Titre 7 Dépenses d opérations financières Programme X Nomenclature par destination Mission A Mission B Action n 1 Action n 2 Action n 3 Programme Y Action n 1 Action n 2 Action n 3 Programme Z Action n 1 Action n 2 Budget détaillé par action dans les annexes du PLF 30

31 De nouveaux modes de gestion La réforme est centrée sur la responsabilisation des gestionnaires le contrôle de la performance Le processus budgétaire est construit autour d une chaîne de responsabilités Responsable du programme gestionnaires des actions quotidiennes s appuie sur un dialogue de gestion entre administration centrale et services déconcentrés par ex. Les programmes sont segmentés en BOP (budgets opérationnels de programme) qui seront exécutés par les UO (Unités Opérationnelles) 31

32 Une nouvelle comptabilité pour garantir la sincérité et la clarté de la gestion Etats financiers plus précis et plus fiables Certification des comptes Une évolution des rôles du gestionnaire, de l ordonnateur, du contrôle financier, du comptable. suite à l adoption d une comptabilité d exercice 32

33 De nouveaux systèmes d information nouveaux modes de gestion nouvelle compta nouveaux systèmes d'information Déploiement du système d information budgétaire et comptable ACCORD : Application Coordonnée d Ordonnancement et de Règlement de la Dépense de l État ACCORD 1 : 12 ministères, 5000 utilisateurs ACCORD 1 bis : 3 ministères en 2004, 2000 utilisateurs ACCORD 2 Un système intégré et unique pour tous les acteurs utilisateurs gestionnaires et opérationnels, à terme début des développements informatiques pour mars 2004 toutes les administrations centrales y seront raccordées 33

34 LES CHANTIERS DE MISE EN OEUVRE 1. La mise en œuvres : 4 chantiers 2. Le calendrier des opérations 3. Les expérimentations 34

35 Calendrier des opérations

36 LES CHANTIERS DE MISE EN OEUVRE 1. La mise en œuvres : 4 chantiers 2. Le calendrier des opérations 3. Les expérimentations 36

37 Les expérimentations En ministères ont participé aux expérimentations : Intérieur : 29 préfectures Travail : région Centre Affaires étrangères : 24 postes diplomatiques Minéfi : 5 DSF, 4 TG, une direction régionale et une direction interrégionale des douanes, 4 DRCCRF Équipement : région Nord Pas-de-Calais, Rhône-Alpes, Pays de Loire Expérimentations sur près d 1 Md 37

38 Les expérimentations En 2004 Tous les ministères expérimentent : Globalisation des crédits du titre III (fonctionnement) Globalisation des crédits des titres III et IV (fonctionnement et intervention) Gestion par programme et/ou par action Expérimentations sur près de 6 Mds personnes sont concernées 38

39 Les expérimentations En 2004 à l Education Nationale : 2 académies pilotes RENNES Évaluation du coût des politiques pour déterminer les marges de manœuvre sur la fongibilité Organisation des services académiques BORDEAUX Liaison entre les bases et fiabilisation des données Globalisation des crédits versés 16 EPLE volontaires 680 M globalisés en 2004 (35% de 2002) 39

40 Les expérimentations En 2005 à l'education Nationale Périmètre global pour les 2 académies pilotes 1 programme entier de l enseignement scolaire pour les 30 académies : le 1er degré 40

41 La mise en œuvre de la LOLF par les opérateurs 2005 : Un comité de pilotage et 4 établissements expérimentateurs INPG Université Aix Marseille III Université Orléans Université Rennes I Première proposition de budget LOLF à l EGIM 41

42 Mission Recherche et enseignement supérieur Mission interministérielle 14 programmes 73 actions 2 programmes et 14 actions pour les EPCSCP 42

43 Les Programmes Recherche et Enseignement Supérieur Formations supérieures et recherche universitaire Vie étudiante Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources Recherche spatiale Orientation et pilotage de la recherche Recherche dans le domaine des risques et des pollutions Recherche dans le domaine de l énergie Recherche industrielle Recherche dans le domaine des transports, de l équipement et de l habitat Recherche duale (civile et militaire) Recherche culturelle et culture scientifique Enseignement supérieur et recherche agricoles 43

44 Mission Recherche et Enseignement supérieur OBJECTIFS ET INDICATEURS Pour chaque action 3 ou 4 objectifs 2 à 4 objectifs intermédiaires par objectif chaque objectif intermédiaire étant associé à 2 ou 3 indicateurs 44

45 La LOLF et les Etablissements Les EPCSCP sont considérés comme des opérateurs du Budget de l Etat, comme le sont les ministères Ils vont donc devoir répondre aux exigences du responsable de programme : - Programme de performance - Indicateurs - Coûts Les EPCSCP développent des partenariats divers 45

46 La LOLF et les Etablissements Le fonctionnement des EPCSCP est moins modifié par la mise en œuvre de la LOLF que ne l est celui de l Etat : Le plan comptable est conforme depuis 1986 Il contient la pratique du dialogue de gestion Avec le MESRT par la contractualisation En interne par le décret de 94 Le décret financier de janvier 1994 donne en effet une grande liberté de gestion des crédits Il contient le budget par activités (budget dit de gestion) 46

47 La LOLF et les Etablissements OPERATEUR DU BUDGET DE L ETAT - Une nomenclature de destinations normalisée - Un périmètre des destinations précisé - Une incitation à l analyse des coûts - La nécessité des indicateurs - L EPCSCP doit rendre compte de l utilisation de l ensemble des moyens mis à sa disposition 47

48 Mission Recherche et Enseignement supérieur PROGRAMME 1 Formations supérieures et recherche universitaire Formation initiale et continue (3 actions) Niveau L Niveau M (concerne l EGIM en formation Ingénieur) Niveau D Recherche universitaire (3 ou 4 actions) Bibliothèques Immobilier 48

49 Mission Recherche et Enseignement supérieur PROGRAMME 2 Vie étudiante Aides directes (dont bourses de mobilité) Aides indirectes Aides médicales et socio éducatives 49

50 Mise en place de la LOLF à L EGIM Comité de pilotage : Directeur : Jean Paul Fabre Secrétaire Générale :Evelyne Della-Vecchia Agent Comptable : Jean Louis Augé VQP : Gérard Tavéra, Sylvie Banguet Département Formation : Françoise Duprat Département Recherche : Salah Bourennane Département de l Entreprise : P. Dufourcq Conseiller : François Flory Conseiller : Max Autissier 50

51 Le rôle du comité de pilotage Initialisation d une stratégie globale pluri-annuelle Définition de l architecture générale du budget Description des procédures (budget, tableaux de bord, synthèse ) Définition d indicateurs 51

52 Mise en place d un comité de suivi opérationnel Comité de suivi opérationnel Chef de Projet Administratif : Monique Blanchard Tableaux de Bord et Informatique de Gestion : Martine Trinquet Membre du Conseil d Administration : Philippe Joncheray Responsable Budget : Danielle Tasse Service Ressources Humaines : Stéphanie Estor Département Formation : Claire Brun Département Recherche : Françoise Tavéra Centre de Ressources Informatiques : Olivier Pagé Documentation : Najoua Zrioual Communication, Patrimoine, Logistique : la coordination sera assurée par Monique Blanchard 52

53 Comité de suivi opérationnel Calendrier septembre 2005 : réunions du comité de suivi opérationnel et constitution de sous groupes, mise en application de la stratégie d établissement pour le budget 2006 avec le Projet Annuel de Performances et la définition des destinations/sous/destinations Octobre 2005 : Définition du budget de gestion en cohérence avec la structure du budget de l Etat. décembre 2005 : vote du budget 2006 en structure LOLF 53

54 La moderfie La ligne directe Tél: com@moderfie.finances.gouv.fr Internet : Le site interministériel Extranet : Identifiant : moderfie mot de passe : lolf L intranet de la DAF idaf.pleiade.education.fr Identifiant : VEN mot de passe : ZEN 54