Marchés publics ORDONNANCE ET MOTIFS. Dossier n o PR Oracle Canada ULC. Ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux

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1 Tribunal canadien du commerce extérieur Canadian International Trade Tribunal TRIBUNAL CANADIEN DU COMMERCE EXTÉRIEUR Marchés publics ORDONNANCE ET MOTIFS Dossier n o PR Oracle Canada ULC c. Ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux Ordonnance et motifs rendus le jeudi 24 juillet 2014

2 Tribunal canadien du commerce extérieur PR TABLE DES MATIÈRES ORDONNANCE... i EXPOSÉ DES MOTIFS... 1 PLAINTE... 1 POSITION DES PARTIES... 2 TPSGC... 2 Oracle... 2 ANALYSE DU TRIBUNAL... 2 FRAIS... 5

3 Tribunal canadien du commerce extérieur PR EU ÉGARD À une plainte déposée par Oracle Canada ULC aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4 e suppl.); ET À LA SUITE D une décision d enquêter sur la plainte aux termes du paragraphe 30.13(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur; ET À LA SUITE D une requête déposée par le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux le 17 juin 2014, aux termes de l article 24 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur, demandant au Tribunal canadien du commerce extérieur de cesser d enquêter sur la plainte au motif que celle-ci n a pas été déposée dans les délais prescrits à l article 6 du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics. ENTRE ET ORACLE CANADA ULC LE MINISTÈRE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES SERVICES GOUVERNEMENTAUX Partie plaignante Institution fédérale ORDONNANCE Ayant examiné la requête déposée par le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux le 17 juin 2014, les observations d Oracle Canada ULC datées du 24 juin et du 3 juillet 2014 et les observations en réponse du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux datées du 2 juillet 2014, le Tribunal canadien du commerce extérieur accorde par les présentes la requête et rejette la plainte. Aux termes de l article de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, le Tribunal canadien du commerce extérieur accorde au ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux le remboursement des frais raisonnables qu il a engagés pour répondre à la plainte, ces frais devant être payés par Oracle Canada ULC. Le montant provisoire de l indemnité accordée par le Tribunal canadien du commerce extérieur est de $. Si l une ou l autre des parties n est pas d accord en ce qui a trait au montant provisoire de l indemnité, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur, en conformité avec la Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public. Il relève de la compétence du Tribunal canadien du commerce extérieur de fixer le montant définitif de l indemnité. Ann Penner Ann Penner Membre présidant Gillian Burnett Gillian Burnett Secrétaire

4 Tribunal canadien du commerce extérieur PR PLAINTE EXPOSÉ DES MOTIFS 1. Le 14 mai 2014, Oracle Canada ULC (Oracle Canada) a déposé une plainte auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur (le Tribunal) aux termes du paragraphe 30.11(1) de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur 1 concernant une demande de propositions (DP) (invitation n o EN /B) publiée par le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC) pour la fourniture d une solution logicielle de gestion de cas commune et partagée à des regroupements au sein du gouvernement fédéral. 2. Oracle Canada allègue que TPSGC a adjugé à tort un contrat à un soumissionnaire dont la solution logicielle de gestion de cas n était pas conforme à l exigence obligatoire selon laquelle la solution devait être une technologie offerte sur le marché et «prête à l emploi» [traduction]. Elle allègue également que TPSGC a adjugé un contrat pour un produit différent de celui pour lequel la DP a été publiée. 3. Le 22 mai 2014, le Tribunal a informé les parties qu il avait décidé d enquêter sur la plainte puisqu elle satisfaisait aux exigences du paragraphe 30.11(2) de la Loi sur le TCCE et aux conditions énoncées au paragraphe 7(1) du Règlement sur les enquêtes du Tribunal canadien du commerce extérieur sur les marchés publics Le 28 mai 2014, Sierra Systems Group Inc. (Sierra), l adjudicataire, a demandé le statut de partie intervenante, ce que lui a accordé le Tribunal. 5. Le 30 mai 2014, Microsoft Canada Inc., Microsoft Corporation et Microsoft Licensing, GP (Microsoft) ont demandé le statut de parties intervenantes. Le 9 juin 2014, le Tribunal leur a accordé ce statut. 6. Le 4 juin 2014, Oracle Canada a déposé une requête en vue d obtenir une ordonnance enjoignant à TPSGC de produire certains documents, y compris le contrat adjugé à Sierra et deux modifications publiées les 20 et 31 mars Le Tribunal a rejeté la requête le 11 juin 2014, car il considérait qu elle était prématurée étant donné que TPSGC n avait pas encore déposé son rapport de l institution fédérale. 8. Le 17 juin 2014, TPSGC a déposé une requête aux termes de l article 24 des Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur 3 en vue d obtenir une ordonnance de rejet de la plainte au motif qu Oracle Canada ne l avait pas déposée dans les délais prescrits à l article 6 du Règlement. 9. Le 24 juin 2014, Oracle Canada a déposé sa réponse à la requête. TPSGC et Oracle Canada ont chacun présenté leurs observations finales les 2 et 3 juillet 2014, respectivement. 1. L.R.C. (1985), ch. 47 (4 e suppl.) [Loi sur le TCCE]. 2. D.O.R.S./ [Règlement]. 3. D.O.R.S./

5 Tribunal canadien du commerce extérieur PR POSITION DES PARTIES TPSGC 10. TPSGC soutient que la plainte d Oracle Canada a été déposée en retard. Selon lui, Oracle Canada a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l origine de sa plainte le 14 mars 2014 lorsqu elle a reçu une version caviardée du contrat conclu entre Sierra et TPSGC à l issue de la DP (le contrat de Sierra) 4. Il affirme qu il ressortait clairement du contrat de Sierra que Microsoft Dynamics CRM 2011 était la seule solution logicielle complète proposée par Sierra et acceptée par TPSGC. 11. En outre, TPSGC allègue que la vidéo de formation de Microsoft qu Oracle Canada a reçue le 30 avril 2014 ne fournissait aucun renseignement supplémentaire sur la proposition de Sierra et ne décrivait pas le contenu de sa soumission. 12. Selon TPSGC, Oracle Canada a déposé sa plainte 40 jours ouvrables après le 14 mars 2014, donc après le délai de 10 jours ouvrables prescrit à l article 6 du Règlement. Par conséquent, TPSGC considère que la plainte a été déposée en retard et soutient qu elle doit être rejetée. Oracle 13. Bien qu Oracle Canada reconnaisse avoir reçu le contrat de Sierra en mars 2014, elle conteste l argument de TPSGC concernant la date à laquelle elle a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l origine de sa plainte. Selon Oracle Canada, le contrat de Sierra ne révélait pas que la solution logicielle de gestion de cas offerte sur le marché et prête à l emploi de Sierra n était que l application Microsoft Dynamics 5. Même si le contrat de Sierra indiquait que Microsoft Dynamics faisait partie des produits livrables, Oracle Canada a conclu que Microsoft Dynamics «[...] n était que la base à partir de laquelle Sierra avait créé un produit plus élaboré [...]» 6 [traduction]. Elle est d avis que si Microsoft Dynamics était effectivement la seule solution logicielle que Sierra offrait, son offre n aurait pas été prête à l emploi conformément à la DP Oracle Canada soutient n avoir découvert les faits à l origine de sa plainte que le 30 avril Après avoir reçu et visionné une vidéo démo sur l utilisation de Microsoft Dynamics qui était incluse dans la soumission de Sierra, Oracle Canada a découvert, «pour la première fois» [traduction], que Sierra avait offert une solution qu elle considère comme non conforme à la DP 8. Oracle Canada fonde donc sur ce motif le dépôt de sa plainte dans les 10 jours ouvrables suivant le 30 avril 2014 et allègue que, par conséquent, elle a été déposée dans les délais 9. ANALYSE DU TRIBUNAL 15. Pour décider s il accepte d enquêter sur une plainte, le Tribunal doit déterminer si la plainte a été déposée dans les délais. À cette fin, il doit évaluer si le fournisseur potentiel a déposé sa plainte dans les 4. Oracle Canada a reçu le contrat de Sierra à la suite d une demande présentée en vertu de la Loi sur l accès à l information, L.R.C. (1985), ch. A Pièce PR aux par. 7, 16, vol. 1E. 6. Pièce PR au par. 7, vol. 1E. 7. Pièce PR aux par. 7, 18-19, vol. 1E. 8. Pièce PR aux par. 8, 21, vol. 1E. 9. Pièce PR au par. 24, vol. 1E.

6 Tribunal canadien du commerce extérieur PR jours ouvrables suivant la date où il a découvert ou aurait dû vraisemblablement découvrir les faits à l origine de sa plainte 10. Le délai est le même pour déterminer le rejet d une plainte aux termes de l alinéa 10c) du Règlement. 16. Comme indiqué ci-dessus, Oracle Canada affirme dans sa plainte qu elle a d abord pris connaissance, le 30 avril 2014, du fait que la soumission de Sierra n offrait que l application Microsoft Dynamics lorsqu elle a visionné une vidéo remise par TPSGC Cependant, la plainte d Oracle Canada ne révèle pas qu elle a également reçu une copie du contrat de Sierra le 14 mars Par conséquent, lorsque le Tribunal a ouvert une enquête sur la plainte d Oracle Canada, il ignorait qu elle avait reçu le contrat de Sierra et il a accepté son opinion selon laquelle elle ne disposait pas des renseignements nécessaires pour connaître les faits à l origine de sa plainte avant le 30 avril 2014, lorsqu elle a reçu une vidéo contenue dans la soumission de Sierra. 18. Le Tribunal n a découvert le fait qu Oracle Canada avait reçu le contrat de Sierra le 14 mars 2014 qu en raison de la requête présentée par TPSGC le 17 juin Selon les éléments de preuve présentés dans la requête de TPSGC, le Tribunal conclut que la plainte a été déposée en retard, étant donné que le contenu du contrat de Sierra était suffisant pour permettre à Oracle Canada de connaître vraisemblablement les faits à l origine de sa plainte en mars Le Tribunal considère que, interprété dans son ensemble, le contrat de Sierra est suffisant pour permettre à un lecteur de conclure que Microsoft Dynamics était la seule solution logicielle de gestion de cas proposée par Sierra dans sa soumission, en dépit de l argument contraire d Oracle Canada. 20. Selon Oracle Canada, le contrat de Sierra décrivait simplement Microsoft Dynamics comme faisant partie des produits livrables de la solution de Sierra, mais non la solution complète 12. À l appui de cet argument, Oracle Canada souligne des passages dans le contrat de Sierra où il est fait mention de Microsoft Dynamics comme faisant partie de la soumission de Sierra 13. Plus particulièrement, elle indique la section 18 du contrat de Sierra, qui prévoit ce qui suit : Les produits suivants offerts sur le marché font partie des produits livrables : - serveur Microsoft Dynamics CRM 2011, y compris la trousse de développement logiciel Microsoft Dynamics CRM; - connexion externe Microsoft Dynamics CRM 2011; - licence d accès client Microsoft Dynamics CRM 14. [Traduction] 21. Le Tribunal estime que l interprétation du contrat de Sierra par Oracle Canada est trop étroite et ne tient aucun compte du fait que la DP comprend aussi d autres produits livrables. Les sections 7.18 à 7.20 et 7.23 de la DP décrivent les biens et services faisant l objet de la DP. Cela comprend des logiciels sous licence, la maintenance des logiciels et d autres services de soutien ainsi que des services professionnels et de formation liés à l installation, à la configuration, à l intégration et à la mise à l essai des logiciels. De plus, la section 7.7 de la DP, «Date de livraison» [traduction], indique que «[l]es produits livrables doivent 10. Règlement, par. 6(1). 11. Pièce PR , partie F au par. 53, vol Pièce PR au par. 7, vol. 1E. 13. Pièce PR aux par , vol. 1E. 14. Pièce PR au par. 16, vol. 1E.

7 Tribunal canadien du commerce extérieur PR tous être reçus selon les modalités du contrat» [nos italiques, traduction] et énumère ensuite en tant que produits livrables les «[...] produits logiciels ainsi que la documentation, la garantie et la clé de licence pour le besoin initial [...]» [traduction], les «[s]ervices de maintenance et de soutien [...]» [traduction] et les «[s]ervices professionnels et de formation [...]» [traduction]. 22. Il est évident que la DP, interprétée dans son ensemble, vise non seulement à acquérir une solution logicielle, mais également des services de soutien de cette solution logicielle. Par conséquent, le Tribunal estime que rien ne justifie de conclure que l expression «font partie des produits livrables» signifie que d autres produits non divulgués ne figuraient pas dans le contrat de Sierra, surtout si l on considère le fait que les produits et services visés par le contrat de Sierra correspondent étroitement aux produits et services exigés dans la DP. À titre d exemple, à la section 1.0 du contrat de Sierra, «Exigences» [traduction], Sierra a accepté de fournir à TPSGC les biens et services décrits dans le contrat, notamment (i) octroyer les licences d utilisation de la solution logicielle de gestion de cas, (ii) fournir la documentation logicielle, (iii) assurer la maintenance et le soutien des logiciels sous licence, (iv) offrir de la formation, (v) fournir des services professionnels et (vi) concéder les options irrévocables indiquées dans le contrat 15. Ces biens et services sont très semblables à ceux qui sont décrits dans les sections 7.18 à 7.23 de la DP. 23. Par conséquent, le Tribunal considère que le contrat de Sierra décrivait correctement la solution logicielle faisant l objet du marché comme «[faisant] partie des produits livrables». En effet, la solution logicielle faisait partie intégrante des produits livrables visés par le contrat dans son ensemble puisque, selon la description ci-dessus, le contrat visait également les services nécessaires pour assurer le soutien de la solution logicielle de gestion de cas. 24. Bien que le Tribunal reconnaisse qu Oracle Canada puisse avoir eu peine à croire que Sierra n offrait que Microsoft Dynamics, étant donné son interprétation de l exigence d une fonctionnalité de gestion de cas prête à l emploi et son opinion selon laquelle Microsoft Dynamics «[...] n était que la base à partir de laquelle Sierra avait créé un produit plus élaboré [...]», il ne peut accepter le fait qu Oracle Canada ne pouvait avoir raisonnablement découvert les faits à l origine de sa plainte avant le 30 avril Elle avait le contenu du contrat de Sierra en sa possession le 14 mars 2014 et a reconnu ce fait dans sa réponse à la requête de TPSGC. 25. En outre, le Tribunal estime qu il est difficile d accepter l argument d Oracle Canada selon lequel la vidéo de Microsoft Dynamics qu elle a reçue le 30 avril 2014 lui a fourni davantage de détails sur la soumission de Sierra que le contenu du contrat de Sierra. Cette vidéo contenait des renseignements destinés aux programmeurs de systèmes relativement aux possibilités de personnalisation de Microsoft Dynamics et était accessible au public sur le site Web de Microsoft. Elle n avait pas été préparée pour décrire la soumission de Sierra et, par conséquent, elle ne fournissait aucun détail supplémentaire sur celle-ci. Fait plus important, puisque la vidéo n était qu un fichier contenu dans la soumission de Sierra, elle ne donnait aucun renseignement sur la solution complète qu offrait Sierra dans sa soumission. 26. Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal conclut que la soumission d Oracle Canada n a pas été déposée dans les délais prescrits et accueille donc la requête de TPSGC visant à obtenir une ordonnance de rejet de la plainte. 15. Pièce PR , pièce jointe 4, vol. 1E.

8 Tribunal canadien du commerce extérieur PR FRAIS 27. Ayant rejeté la plainte, le Tribunal accorde à TPSGC le remboursement des frais raisonnables qu il a engagés pour répondre à la plainte. 28. Pour décider du montant de l indemnité en l espèce, le Tribunal a tenu compte de sa Ligne directrice sur la fixation des frais dans une procédure portant sur un marché public (la Ligne directrice), qui fonde l évaluation du degré de complexité d une plainte sur trois critères : la complexité du marché public, la complexité de la plainte et la complexité de la procédure. 29. Selon l avis provisoire du Tribunal, la présente plainte a un niveau de complexité correspondant au deuxième niveau de complexité de l annexe A de la Ligne directrice. Le marché public était modérément complexe, étant donné qu il concernait une solution logicielle complexe et un volet de services de maintenance, d installation et de formation. La complexité de la plainte était moyenne, car elle visait plusieurs motifs de plainte, quoique liés, qui touchaient plusieurs dispositions d au moins trois accords commerciaux. La complexité de la procédure était moyenne, puisqu elle comprenait deux requêtes et deux intervenants, et qu elle a nécessité une prolongation du délai à 135 jours. 30. De plus, le Tribunal considère qu Oracle Canada a inutilement accru la complexité et la durée de la procédure en n incluant pas le contrat de Sierra dans sa plainte, comme l exige l alinéa 30.11(2)f) de la Loi sur le TCCE, et en déposant une requête le 4 juin 2014 visant expressément la divulgation du contrat de Sierra, un document qu elle avait déjà en sa possession. Si Oracle Canada avait inclus ce document, le Tribunal n aurait pas pu décider d enquêter sur la plainte aux termes de l article 7 du Règlement, et TPSGC n aurait pas eu à consacrer du temps et des ressources pour répondre à la plainte. 31. Aux termes de l article de la Loi sur le TCCE, le Tribunal accorde à TPSGC le remboursement des frais raisonnables qu il a engagés pour répondre à la plainte, ces frais devant être payés par Oracle Canada. Le montant provisoire de l indemnité accordée par le Tribunal est de $. Si l une ou l autre des parties n est pas d accord en ce qui a trait au montant provisoire de l indemnité, elle peut déposer des observations auprès du Tribunal, en conformité avec la Ligne directrice. Il relève de la compétence du Tribunal de fixer le montant définitif de l indemnité. Ann Penner Ann Penner Membre présidant