GUIDE PRATIQUE. du contrôle de gestion dans les services de l État

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1 GUIDE PRATIQUE du contrôle de gestion dans les services de l État

2 Ce Guide, élaboré dans le cadre d un projet collaboratif lancé en 2012, vise à actualiser le guide méthodologique DIRE/DGAFP de 2002 «Le contrôle de gestion dans les administrations de l État Éléments de méthodologie». Il illustre, en outre, les pratiques du contrôle de gestion, mises en place selon des formes diverses dans les ministères pour s adapter aux spécificités des organisations. À vocation formatrice et pédagogique, ce Guide contribue à l émergence d un cadre interministériel de référence, au développement d un langage commun, et à une mutualisation des savoirs concernant le contrôle de gestion dans les services de l État. «La recherche de la performance de la gestion publique vise à accroître le bénéfice que l action de l État procure à la société et à optimiser la qualité du service rendu à l usager tout en s inscrivant dans une politique budgétaire soutenable.» Circulaire du 21 juin 2001 Directeur de la publication : Denis Morin Rédacteur en chef : Véronique Fouque Coordination éditoriale : Pauline Joulia Maquette : Sircom ISBN Dépot légal : 2015

3 Sommaire Sommaire PRÉFACE 11 Partie 1 : Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 12 Fiche 1 : La place du contrôle de gestion dans le pilotage de la performance publique Mieux piloter les activités et accroître la performance des administrations 2. Le contrôle de gestion et la LOLF Le contrôle de gestion outil d aide au pilotage de l action publique à tous les échelons Fiche 2 : Le contrôle de gestion dans les services de l État Les caractéristiques du contrôle de gestion dans les services de l État 1.1. Adapter le contrôle de gestion au contexte des administrations 1.2. La définition des cibles de réalisation (les objectifs) La définition des moyens 1.4. La mesure des réalisations 2. Le contrôle de gestion et l articulation entre pilotage stratégique et opérationnel Le contrôle de gestion permet la cohérence stratégique 2.2. La cohérence du pilotage stratégique et du management opérationnel 3. Les activités du contrôle de gestion Les activités types du contrôle de gestion ministériel 3.2. Le contrôle de gestion des programmes LOLF (CGP) 3.3. Perspectives Les activités de contrôle de gestion en service déconcentré 3.5. Phase d élaboration de la stratégie 3.6. Phase de pilotage infra-annuel 3.7. Phase de bilan à l issue de l exercice 3.8. La contribution du contrôle de gestion à la contractualisation et à l exercice de la tutelle des opérateurs Le contrôle de gestion et les dispositifs connexes de contrôle Fiche 3 : L organisation de la fonction contrôle de gestion dans le secteur public Les déterminants de l organisation de la fonction de contrôle de gestion 1.1. Le degré de déconcentration 1.2. Les organisations à pilotage centralisé Les organisations à pilotage partagé entre niveaux central et déconcentré Le positionnement du contrôle de gestion dans les organigrammes des administrations centrales Le positionnement du contrôle de gestion dans les organigrammes des services déconcentrés Le décret relatif aux secrétaires généraux 34 Fiche 4 : La professionnalisation du contrôle de gestion L emploi de contrôleur de gestion 1.1. Le cadre interministériel de référence 1.2. La diversité des emplois ministériels 2. Le développement des compétences par la formation Les cursus de formation au poste de contrôleur de gestion 2.2. Diffuser la culture du contrôle de gestion par la formation de l encadrement Mettre en place une démarche qualité 3. L animation du réseau 3.1. Création d une structure interministérielle (direction du budget) 3.2. Animation interministérielle du contrôle de gestion Évaluation 3.4. L animation du réseau au sein des ministères 40 Fiche 5 : Les dispositifs de pilotage connexes au contrôle de gestion Le contrôle interne 1.1. Le contrôle interne budgétaire (CIB) Le contrôle interne comptable (CIC) 2. L audit interne 3. Le contrôle budgétaire 44

4 Sommaire Sommaire 4. L évaluation des politiques publiques Les Inspections générales ministérielles et interministérielles 4.2. MEC et CEC : mission d évaluation et de contrôle et comité d évaluation et de contrôle de l Assemblée nationale La Cour des comptes 4.4. Le SGMAP France Stratégie Partie 2 : Les pratiques du contrôle de gestion 48 Fiche 6 : Pilotage et mesure de la performance les indicateurs Définition 2. Les apports des indicateurs 2.1. Du pilotage stratégique au pilotage opérationnel des activités 2.2. Stratégie, objectifs et indicateurs : le cas des RPROG, RBOP et opérateurs de l État Les indicateurs de performance : un classement en trois grandes familles Les indicateurs de moyens et d activité (ou indicateurs de suivi) Les indicateurs d environnement ou de contexte 3. Comment faire? 3.1. Des indicateurs : pour quoi? 3.2. Des indicateurs : pour qui? Des indicateurs : comment? 3.4. Comment procéder? 4. Les conditions de réussite points de vigilance Quelques exemples d indicateurs 58 Fiche 7 : Pilotage et mesure de la performance les tableaux de bord Définition 1.1. Un outil de pilotage stratégique de la décision 1.2. Un cadre d analyse aux intérêts multiples 1.3. Objectifs et leviers d action 2. Les utilisations possibles Acteurs concernés 4. Comment faire? 5. Les conditions de réussite les points de vigilance 62 Fiche 8 : Pilotage et mesure de la performance reporting et benchmarking Définition 1.1. Les enjeux 1.2. Le «reporting» ou compte-rendu de gestion 1.3. Le «benchmarking» ou l analyse comparative d entités semblables 2. Les utilisations possibles 2.1. Suivi des réalisations et analyse des besoins de réaction 2.2. Au titre du pilotage de l activité Au titre du «reporting» 2.4. Focus sur l analyse comparative Les acteurs concernés Comment faire? 4.1. Concevoir et mettre en œuvre 4.2. Formaliser et suivre les décisions prises Organiser les analyses de gestion 4.4. Satisfaire les besoins du «reporting» infra annuel 4.5. Assurer l animation des équipes en fonction des objectifs de performance Les points de vigilance les facteurs clés de réussite 74 Fiche 9 : L apport du contrôle de gestion aux processus budgétaires Définition 2. Les utilisations Apports du contrôle de gestion transversal 2.2. Apports du contrôle de gestion pour la phase d élaboration du budget Apports du contrôle de gestion pour la phase de l exécution Apports du contrôle de gestion pour la phase de bilan 3. Acteurs concernés 4. Comment faire? 4.1. La justification au premier euro : phase de construction budgétaire 4.2. Programmation et allocation des moyens Phase de l exécution Phase de bilan 5. Les points de vigilance les conditions de réussite 81

5 Sommaire Sommaire 9 Fiche 10 : Le contrôle de gestion et les systèmes d information décisionnels Les systèmes d information au sein des structures d État 1.1. Les SI transactionnels 1.2. Les SI décisionnels et les infocentres 1.3. L urbanisation des SI 2. Le SI décisionnel comme outil des activités du contrôle de gestion Les enjeux pour le contrôle de gestion 2.2. La mise en œuvre d une gouvernance des données 2.3. La qualité et la fiabilité des données (collecte des données élémentaires) 3. Les facteurs clés de succès pour la mise en place d un SI décisionnel La cartographie type des SI qui nourrissent le contrôle de gestion ministériel Partie 3 : Les Coûts 90 Fiche 11 : Les coûts - concepts clés 91 Fiche 12 : La comptabilité analytique - CAN Définition 1.1. Sur le périmètre de l État : une définition réglementaire 1.2. Une information à l usage des gestionnaires 1.3. Une modélisation basée sur des destinations analytiques détaillées 1.4. Une comptabilité établie sur la base d un retraitement des données 2. Enjeux Acteurs concernés 4. Modalité de mise en œuvre Conception et mise en œuvre 4.2. Exploitation 4.3. Points de vigilance conditions de réussite 5. Perspectives 97 Références bibliographiques Définitions générales 1.1. Notion de coût 1.2. Différence entre les coûts et les charges 1.3. Distinction entre charge comptable et dépense budgétaire 2. Objet de coût 3. Structure de coût 4. Périmètre de coût Le rattachement des charges : coûts directs et coûts indirect 5.1. Coût direct 5.2. Coût indirect 6. Le comportement des coûts 6.1. Coût variable 6.2. Coût fixe 6.3. Coût unitaire 7. Prévision et maîtrise des coûts coûts standards et coûts réels Coût réel 7.2. Coût standard 8. Coût d achat, coût de production, coût de revient 9. Coûts irréversibles ou «sunk costs»

6 Préface 11 Le contrôle de gestion s est développé dans les entreprises au début du xx e siècle afin de soutenir la prise de décision et l optimisation des coûts. Théorisé en 1965 par R. N. Anthony («Le contrôle de gestion est le processus par lequel les dirigeants d une organisation s assurent que les stratégies de celle-ci sont mises en œuvre de façon efficace et efficiente»), le concept a connu une multitude de définitions. Elles peuvent se résumer par la formule du philosophe Michel Serres «on ne gère bien que ce que l on mesure clairement». Le rapport Weiss (octobre 2000) sur l amélioration de la gestion publique marque la transposition de la fonction dans la sphère de l État en lui donnant la définition suivante : «un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d attribution en vue d améliorer le rapport entre les moyens engagés y compris les ressources humaines et soit l activité développée, soit les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixé des orientations». La responsabilité du secrétaire général dans le déploiement du contrôle de gestion étant réaffirmée par le décret du 24 juillet 2014, le présent Guide constitue un outil approprié dans la perspective de son renforcement en s adressant tant aux praticiens qu aux non spécialistes de la démarche de performance. Le Tome 1 est en accès libre sur le «Forum de la performance» ( Quant au Tome 2 de ce Guide, disponible uniquement sous forme dématérialisée, il constitue un recueil vivant à enrichir régulièrement, notamment en ce qui concerne les exemples d analyses de coûts. Pour contacter le bureau de performance de la dépense publique et de la fonction financière à la direction du budget, l adresse est la suivante : L-BUDGET-PERF@finances. gouv.fr. S appuyant sur ce rapport, la circulaire du 21 juin 2001 relative au développement du contrôle de gestion dans les administrations souligne la nécessité de mobiliser les responsables au sein des ministères pour permettre un pilotage des services sur la base de la performance. De plus, la circulaire de 2001 a créé un réseau de contrôleurs de gestion des ministères dont la coordination est assurée par la direction du budget depuis 2008 (via notamment le comité de coordination du contrôle de gestion C3G). Si des progrès importants ont été réalisés depuis, le développement d un contrôle de gestion au service de l efficience et de l efficacité des politiques publiques reste un enjeu, souligné par la Cour des comptes dans son dernier rapport sur la gestion budgétaire de Ce Guide, élaboré au terme d un projet collaboratif entre des membres issus du C3G, des représentants de l administration territoriale et de la direction du budget, livre un état des lieux des pratiques et des outils développés dans les administrations. Il souhaite contribuer à la professionnalisation de la fonction, et à l accompagnement des prises de postes en illustrant les principes méthodologiques à l aide d exemples pratiques.

7 12 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 13 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Fiche 1 : La place du contrôle de gestion dans le pilotage de la performance publique Le contrôle de gestion est un dispositif d aide au pilotage qui concourt à sa réactivité. Il permet d optimiser l efficacité, l efficience et la qualité de service d une entité. De ce fait, il contribue à améliorer le rapport entre les objectifs, les moyens engagés et les résultats obtenus, dans un contexte budgétaire contraint. S appuyant sur une stratégie, il contribue à en expliciter les objectifs. Dans la sphère publique, il participe par sa transversalité au pilotage global et cohérent des politiques ministérielles. 1. Mieux piloter les activités et accroître la performance des administrations La modernisation de la gestion publique a notamment pour objectif d améliorer la performance publique qui se définit selon trois axes : l efficience de la gestion (amélioration du rapport entre les moyens consommés et les réalisations), l efficacité de l action des administrations (rapport entre les objectifs et les réalisations), la qualité du service apporté (rapport entre les objectifs et les moyens). Dans ce cadre, le contrôle de gestion constitue une aide au pilotage des politiques ministérielles sous deux approches majeures : le renforcement du pilotage stratégique (à long terme), le développement du management opérationnel (utilisation optimale des ressources en cours d exercice). Le contrôle de gestion peut éclairer et alimenter les méthodes de répartition des moyens. Néanmoins, le lien entre performance et allocation des moyens n est pas systématique et dépend de la nature des missions considérées.

8 14 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Le contrôle de gestion et la LOLF La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a impulsé la dynamique du contrôle de gestion dans les administrations publiques. La LOLF traduit une volonté de piloter en fonction d objectifs, pour lesquels des cibles de réalisation sont définies. Elle introduit ainsi la notion de programme, doté de «crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d actions relevant d un même ministère et auxquels sont associés des objectifs, définis en fonction de finalités d intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l objet d une évaluation» (article 7 de la LOLF). La gouvernance budgétaire s appuie sur les principes énoncés par la LOLF. La mise en place d une «discussion budgétaire et d un contrôle modernisé, fondé sur des relations transparentes et confiantes avec l administration» en est l un des objectifs majeurs. L article 51 de la LOLF prévoit la réalisation par programme d un projet annuel de performances (PAP) -- annexé au projet de loi de finances (PLF) -- qui est construit comme un contrat de performance («actions, coûts associés, objectifs poursuivis, résultats obtenus et attendus pour les années à venir au moyen d indicateurs précis dont le choix est justifié»). Chaque programme rend compte de ses résultats dans le rapport annuel de performance (RAP - article 54), annexé au projet de loi de règlement (PLR), qui présente «les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et coûts associés» des programmes (art. 54). Ces dispositions applicables à tous les programmes ont conduit au développement de cellules de contrôle de gestion dans les ministères. En effet, les PAP et RAP sont instruits à partir d éléments d analyse des résultats fournis par le contrôle de gestion (notamment s agissant des écarts avec les prévisions établies dans les PAP). 3. Le contrôle de gestion, outil d aide au pilotage de l action publique à tous les échelons La modernisation de la gestion publique s est traduite par un renforcement des responsabilités au niveau des échelons déconcentrés de l État. À tous les échelons de responsabilité, le contrôle de gestion est un outil d aide au management opérationnel. Il assure la collecte et l analyse de données qui nourrissent les échanges entre les différents niveaux de responsabilité. Un dialogue de gestion centré sur la performance impliquant la chaîne hiérarchique résulte de ces échanges. Le contrôle de gestion favorise l expression des acteurs les plus proches du terrain et contribue à la diffusion de bonnes pratiques de gestion en proposant toute action corrective permettant l atteinte des objectifs définis dans le respect des moyens alloués.

9 16 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 17 Encart 1 : exemple de simplification de la maquette de performance entre le PLF 2014 et le PLF 2015 de la mission Santé - PGM Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins Fiche 2 : Le contrôle de gestion dans les services de l État Alors que la fonction existe depuis des décennies dans le secteur privé, le contrôle de gestion émerge progressivement dans la sphère publique avec la LOLF et le passage d une logique de moyens à une culture de résultats, c està-dire de performance. Quelles que soient les finalités d une organisation, le contrôle de gestion doit répondre à diverses contraintes. Il s adapte ainsi aux particularités des missions (leur contenu, leurs enjeux, leurs facteurs de réussite), prend en compte les objectifs que lui assignent ses dirigeants et intègre le contexte environnemental en s appuyant sur les spécificités de son organisation. Confronté à une gamme très large de problématiques, le contrôle de gestion revêt des formes diverses dans le secteur public. 1. Les caractéristiques du contrôle de gestion dans les services de l État En règle générale, le contrôle de gestion vise à : objectiver le lien de cause à effet entre une action et un résultat ; établir une corrélation entre l action et un montant budgétaire 1 ; comparer les activités d antennes déconcentrées. Selon le contexte, le contrôle de gestion ne peut atteindre des résultats identiques dans tous les domaines de la sphère de l État. Dans certains cas, ces liens de causalité et de corrélation ne peuvent pas être établis Adapter le contrôle de gestion au contexte des administrations Les activités des services de l État doivent répondre aux attentes : des usagers, en tant que bénéficiaires directs ou indirects de certaines prestations, des citoyens, puisque l action des administrations publiques se situe dans le cadre de politiques publiques, et des contribuables, puisque l essentiel des ressources financières dont disposent ces administrations publiques provient de leurs contributions. Cette spécificité crée des particularités, auxquelles doit s adapter le contrôle de gestion : des finalités et des missions particulières (missions régaliennes, missions de service public), une culture particulière avec l importance de la notion d intérêt général et de service public, et des principes fondamentaux du droit administratif (égalité d accès aux services publics), des règles de gestion particulières, celles des finances et de la comptabilité publique, du code des marchés publics, de la gestion des fonctionnaires, etc. 1 Cf. Justification au premier euro (JPE).

10 18 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation La définition des cibles de réalisation (les objectifs) La définition d objectifs est fondamentale dans la mesure où elle permet de paramétrer la performance des services qui s appréhende à travers : l efficacité (ou le résultat) de l action publique (citoyen), l efficience dans l emploi des ressources (contribuable), et la qualité du service rendu (usager). Or ces trois dimensions de la performance ne s inscrivent pas dans la même temporalité. L efficience des services se mesure de façon infra-annuelle, alors que l efficacité de l action publique ne se perçoit que sur plusieurs années. Il peut aussi exister un décalage entre les attentes des usagers, des citoyens et des contribuables et les objectifs d intérêt général, tels que les perçoivent les responsables politiques. Ces particularités expliquent pourquoi la définition des cibles reste un enjeu majeur de la modernisation de la gestion publique : projets de service des centres de responsabilité, définition d objectifs négociés dans le cadre de la contractualisation, définition d objectifs quantifiables et mesurables inclus dans les projets et rapports annuels de performances, annexés aux projets de lois de finances La définition des moyens La mise en œuvre de la LOLF puis de la pluriannualité budgétaire a donné plus de souplesse et de visibilité aux services de l État quant aux moyens dont ils disposent. Pour autant, il existe certaines spécificités : les moyens ne sont pas nécessairement tous gérés et contrôlés par le responsable qui en a l usage (exemple des moyens en personnel), le volume des moyens alloués n est pas directement lié au niveau de performance atteint. Ces particularités justifient que le contrôle de gestion prête une attention particulière à la contractualisation des objectifs et des moyens (définition claire des périmètres de responsabilité, justification des budgets au premier euro) La mesure des réalisations Les administrations de l État produisent principalement des services qui sont par nature difficiles à quantifier et donc à mesurer, notamment lorsqu il s agit de politiques publiques dont les impacts, systémiques, ne sont mesurables que sur le long terme (ex : politiques de recherche, réformes éducatives, ). La production de services est souvent le résultat d une coproduction qui associe l administration et l usager (exemple typique de l enseignement scolaire). Il n est pas toujours évident, dans ce cas, de déterminer le rôle respectif des acteurs dans le processus de production. Par ailleurs, il n est pas toujours possible d établir un lien direct entre les moyens et les résultats. Cela : dépend de la stratégie d allocation des ressources, implique l analyse des pratiques, d autant plus quand les moyens humains sont importants (enseignement, police, justice). Le rapport entre objectif et réalisation (efficacité) et le rapport entre moyens et réalisation (efficience) supposent l existence de références, notamment historiques. Dans le cadre du développement du contrôle de gestion, il est donc nécessaire de sensibiliser les dirigeants à l importance de conserver les indicateurs d un exercice à l autre. Encart 1 : le dialogue de gestion Avec la mise en œuvre de la LOLF et de la délégation des responsabilités qu elle prescrit, les services de l État ont dû reconsidérer leur pratique du dialogue de gestion. Le dialogue de gestion est désormais le processus au travers duquel les différents niveaux de responsabilité échangent, dans le cadre d un programme budgétaire donné : sur les objectifs stratégiques (liés à une politique publique) et sur les indicateurs de mesure de ces objectifs, sur les moyens (financiers et humains) à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs fixés, ainsi que sur les cibles à atteindre et les résultats constatés obtenus au regard des indicateurs retenus (analyse d écart). Mobilisant le secrétariat général du ministère, les directions de programme et les services déconcentrés, les discussions portent sur : la mesure de la performance de l année n-1/n, les missions prioritaires et l allocation des moyens de l année n+1, la trajectoire prévue au triennal budgétaire. Les contrôleurs de gestion, tant en administration centrale qu en services déconcentrés sont mobilisés pour préparer le dialogue de gestion, national et local. Moment clé pour les services dans le partage de la déclinaison de la stratégie, le dialogue de gestion permet d assurer la cohérence de cette déclinaison, l adéquation entre les missions et les moyens qui y sont alloués. La qualité des discussions lors du dialogue de gestion s inscrit dans un enjeu plus global de pilotage des services. Pour les ministères ayant un important réseau de services déconcentrés, le dialogue de gestion désigne en premier lieu les discussions entre les directions d administration centrale, responsables de programme LOLF (RPROG), et les responsables de budgets opérationnels de programme (RBOP) en région. Les discussions entre les RBOP et les responsables d unités opérationnelles (UO), c est-à-dire généralement le niveau départemental, constituent le dialogue de gestion local. Depuis le 4 décembre 2013, une circulaire des ministres de l économie et du budget désigne le préfet de région comme responsable des budgets opérationnels de programme (RBOP). Les préfets de région sont davantage impliqués dans la phase amont de répartition des crédits par les RPROG et disposent donc de marges de manœuvre accrues en matière budgétaire. La circulaire souligne que cette décision rénove le dialogue de gestion et permet de «conforter la coordination et la cohérence des politiques publiques» pour optimiser l utilisation des crédits et des emplois. Une circulaire datée du 28 octobre 2014 adressée par le Premier ministre aux ministres accroît les marges de manœuvre des préfets notamment en ce qui concerne le dialogue de gestion. Après avoir confié la responsabilité des BOP aux préfets, l objectif est de transformer ces dialogues de gestion en dialogues stratégiques entre préfets et administration centrale. Pour y parvenir, sont notamment proscrits la mise à disposition des ressources par les administrations centrales au coup par coup et la validation préalable des BOP. Illustration : la place du contrôle de gestion dans les processus de décision Cette illustration a été élaborée au cours d échanges interministériels. Elle met en évidence l articulation entre les niveaux stratégique, décisionnel et opérationnel, ainsi que la temporalité qui en résulte. Le contrôle de gestion s inscrit dans des cycles annuels mais aussi à court et moyen terme via le dialogue de gestion.

11 20 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Le contrôle de gestion et l articulation entre pilotage stratégique et opérationnel 2.1. Le contrôle de gestion permet la cohérence stratégique La définition d une stratégie est une responsabilité ministérielle. Les responsables de programme (RPROG) traduisent la stratégie ministérielle dans les projets annuels de performances (PAP). Le secrétaire général veille à la cohérence des programmes de son périmètre ministériel, le cas échéant, et le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) assure une coordination. Le décret n du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères, souligne le rôle essentiel du secrétaire général qui «a la responsabilité, pour l ensemble du ministère, des fonctions transverses suivantes : Le contrôle de gestion permet la cohérence de ce projet stratégique. Il propose la définition des cibles associées aux axes d action de la stratégie. Il définit aussi la nature des indicateurs de performance (voir fiche 6). Il assure enfin la production régulière de ces indicateurs dont il fait l analyse pour éclairer le pilotage stratégique La cohérence du pilotage stratégique et du management opérationnel Une déclinaison des objectifs stratégiques doit être établie dans les services qui auront ainsi d autant plus de facilité à adhérer qu ils rendront compte de leur activité quotidienne réelle à travers des indicateurs adaptés (ex : taux de marchés allotis pour un service achat souhaitant adhérer à la modernisation de sa fonction). Deux approches sont présentées ci-après : celle du ministère de l écologie, du développement durable et de l énergie (MEDDE), dont les objectifs stratégiques du PAP («Assurer la gestion intégrée de la ressource en eau») peuvent se décliner au niveau opérationnel par des objectifs définis différemment selon les directions régionales de l environnement, de l aménagement et du logement (DREAL), celle du ministère de la défense (MINDEF), dont les objectifs stratégiques régaliens («Assurer la sécurité des Français») se déclinent en objectifs opérationnels («Mettre les matériels à disposition des forces», «Disposer d effectifs qualifiés, entraînés et motivés», ) définis par l administration centrale et déployés à tous les échelons hiérarchiques selon le format et les modalités adoptés au niveau central. Cette déclinaison tient compte des particularités propres à chaque armée ou service. Encart 2 : première approche MEDDE-MLETR/ objectif stratégique du PAP Programme «Paysage, eau et biodiversité» (PEB) n 113 de la mission «Écologie, développement et mobilité durables» Objectif N 1 : «Assurer la gestion intégrée de la ressource en eau». Document de stratégie régionale (DSR) Midi-Pyrénées/objectif stratégique : «Garantir et mettre en œuvre la préservation et la valorisation des ressources naturelles». Indicateur du tableau de bord DREAL Midi-Pyrénées : OS n 5 : Garantir et mettre en œuvre la préservation et la valorisation des ressources naturelles 1 La fonction financière. 2 Le contrôle de gestion et le pilotage des dispositifs de contrôle interne. [ ]» Le contrôle de gestion constitue une aide à la déclinaison des objectifs. Il s appuie sur l analyse des activités et/ou des processus, et propose les indicateurs permettant d en suivre la réalisation. Les modes de déclinaison sont nombreux (hiérarchique, thématique, territorial). Les responsables des services déconcentrés peuvent être associés, et ce d autant plus que l organisation déconcentrée d un ministère donne une grande latitude aux directeurs régionaux. Nota : R11 = 11 e indicateur de la partie des indicateurs de résultat du tableau de bord du service. DOE = Débit d objectif d étiage. La DREAL Midi-Pyrénées s est appropriée l objectif et a adapté les cibles à la réalité des territoires.

12 22 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 23 Encart 3 : MINDEF/tableau de déclinaison ministérielle de la mission en objectifs stratégiques et opérationnels (édition 2012) 3. Les activités du contrôle de gestion En administration centrale, on distingue le contrôle de gestion ministériel du contrôle de gestion des programmes Les activités types du contrôle de gestion ministériel Malgré une grande diversité, une convergence existe sur les 7 activités suivantes : l élaboration d une stratégie (méthodologies, référentiels, outils, ), la confection des tableaux de bord et de rapports de gestion (définition et calcul d indicateurs, élaboration de tableaux de bord/ rapports de gestion, reporting), l animation du réseau ministériel des contrôleurs de gestion (programmes, services centraux et déconcentrés, opérateurs, ), l analyse comparative (benchmarking) et la veille technique : - collecte d information (d indicateurs) dans une logique de benchmark afin de permettre la recherche de causes et de meilleures pratiques, - réalisation d études d analyse comparative intra-ministère et inter-ministères, - formalisation et diffusion des meilleures pratiques de gestion au sein du ministère, veille technique. la contribution aux systèmes d information : définition des besoins en matière de contrôle de gestion, informatisation du processus budgétaire, diffusion des productions du contrôle de gestion, la coordination du volet performance des PAP/ RAP : production en général par les RPROG, dans certains ministères, la cellule ministérielle de contrôle de gestion peut se voir chargée d assurer le contrôle de gestion de certains programmes, notamment les programmes supports, l élaboration de la comptabilité d analyse des coûts (CAC) : cette tâche se recoupe dans plusieurs ministères avec les attributions du contrôle de gestion ministériel et la coordination des documents de politique transversale (DPT) Le contrôle de gestion des programmes LOLF (CGP) Les structures affectées au contrôle de gestion de programme ont été créées entre 2004 et Il s agit en majorité d un bureau, d une mission ou cellule, entité fréquemment rattachée à une direction ou direction générale (souvent responsable de programme RPROG). 10 activités principales du contrôle de gestion de programme ont été identifiées au travers d enquêtes menées par la direction du budget : la production du volet performance des PAP/RAP, la déclinaison opérationnelle des objectifs et indicateurs, la comptabilité analytique des coûts (selon les ministères et programmes), la participation au dialogue de gestion (documentation) et au dialogue de performance (confection de documents préparatoires aux conférences), la contribution à la préparation budgétaire (arbitrages),

13 24 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 25 les rapports et tableaux de bord, la participation à la définition de la nomenclature des activités, la participation et contribution au réseau ministériel de contrôle de gestion, le suivi des SI, les contributions aux DPT. Les contrôleurs de gestion de programme contribuent peu aux tableaux de bord ministériels à l attention du ministre ou secrétaire général avec une reprise partielle des indicateurs PAP/RAP. En revanche, ils ont souvent en charge la mise au point des indicateurs (conseil ou construction) et la préparation des conférences annuelles de performance Perspectives Le bilan de la LOLF établi par la Cour des comptes 1 souligne le fait que l introduction d une comptabilité analytique devrait permettre d avoir une meilleure connaissance de certains coûts unitaires «stratégiques» par ministères. Définie par le décret GBCP du 7 novembre 2012 (art. 59), elle fait l objet d études, comme c est le cas au ministère de la défense. Son développement, annoncée par le ministre chargé du budget dans sa réponse à la Cour, représente un chantier interministériel d envergure. Le contrôle de gestion peut être alors sollicité afin de fournir des éléments d analyses Les activités de contrôle de gestion en service déconcentré Les missions prises en charge par le contrôle de gestion en service déconcentré sont vastes, à la fois stratégiques et opérationnelles (aide au suivi des activités). Ainsi, le contrôle de gestion apporte sa contribution sur : la déclinaison de la stratégie et des orientations nationales, la production d indicateurs de contexte et de mesure de la performance, l élaboration et l alimentation périodique de tableaux de bord, le processus de programmation budgétaire et le suivi budgétaire, le suivi des effectifs et le pilotage de la masse salariale, l aide au pilotage des projets d organisation des services, l animation des services, la déclinaison des référentiels métier, l organisation de la collecte des données, l organisation et la documentation du dialogue de gestion Phase d élaboration de la stratégie Le contrôleur de gestion accompagne les responsables en ce qui concerne les orientations stratégiques. Elles sont nourries par l analyse, menée par le contrôle de gestion qui représente un appui à la direction dans la négociation des objectifs ainsi que pour l élaboration des plans d action et des lettres de missions des cadres. Il intervient également dans l élaboration et le suivi des BOP Phase de pilotage infra-annuel En phase de pilotage infra-annuel, trois activités sont identifiées : l analyse transversale des résultats, en lien avec les services métiers : détection des risques et propositions de mesures correctrices, le dialogue avec les services : suivi des indicateurs, détection des dysfonctionnements, activité de synthèse, identification des actions à mener (mission pédagogique et rôle de conseil et d alerte), l apport d expertise, animation et coordination de réunions de travail sur les échanges de bonnes pratiques Phase de bilan à l issue de l exercice Les activités de contrôle de gestion en phase d analyse de bilan à l issue de l exercice se situent à deux niveaux : l élaboration du rapport de gestion de la structure déconcentrée (mesure annuelle sur la réussite ou non des actions ainsi qu une analyse visant à reproduire les conditions de la performance ou à corriger les causes de la non-performance), l analyse de la performance des unités de travail (analyse des résultats ainsi que de la pertinence entre objectifs et moyens alloués afin d alimenter les discussions entre responsables et direction en matière d évaluation de la performance et d orientation du nouveau cycle de gestion). Ainsi, tout au long de ces trois phases, le contrôle de gestion élabore des documents supports du dialogue de gestion et du reporting : déclinaison régionale des objectifs de performance nationaux, tableaux de bord, indicateurs de contexte, de performance (nationaux, territorialisés et locaux), chartes/protocoles de gestion, plannings, identifications des acteurs du dialogue de gestion, plans d action. 1 «La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives» Novembre 2011, p Encart 4 : répartition d activités comparables relevant du contrôle de gestion sur plusieurs niveaux de l administration du MAAF 1 Les grandes activités des contrôleurs de gestion Définition des objectifs et indicateurs (PAP, pilotage...) Déclinaison opérationnelle des objectifs et indicateurs Production volet Performance (DPT, PAP/RAP y compris Farandole...) CAC et analyse des coûts Organisation, animation et suivi du dialogue de gestion avec les UO, les RBOP et les RPROG Contribution à la préparation budgétaire Définition stratégique des effectifs Participation à la définition de la nomenclature des activités Conception et élaboration des indicateurs Production de rapports de gestion et de tableaux de bord de pilotage ou d activité Réalisation d études transversales Animation de la fonction et réunions d amélioration de la performance par l analyse comparative et la mutualisation des bonnes pratiques Actions de la fonction visant à l acculturation des acteurs Contribution au développement des SI et à leur démultiplication Coordination des contributions aux DPT (implication : = forte, = faible à moyenne) 10/05/ Ministère de l agriculture de l agroalimentaire et de la forêt. MMCG BIFP DAC D(R)AAF DDI A - Définition et suivi de la performance, de la gestion budgétaire et des moyens (ETP) B - Définir et réaliser les rapports de gestion et les tableaux de bord de pilotage C - Animer et démultiplier la fonction de contrôle de gestion dans son périmètre administratif MMCG : mission ministérielle de contrôle de gestion BIFP : bureau de l information financière et de la performance DAC : directions d administration centrale DRAAF : direction régionale de l alimentation, de l agriculture et de la forêt DDI : directions départementales interministérielles

14 26 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 27 Encart 5 : exemple de cadre de référence des activités du contrôle de gestion du MAAF Groupe 1 La segmentation et les schémas analytiques La finalité principale de ce groupe d activités est de disposer d une base d analyse par segmentation stratégique et opérationnelle de l organisation ministérielle aux niveaux national et local. Groupe 2 Calcul et analyse des coûts À partir des schémas analytiques, il est possible de déterminer les coûts des réalisations, de fonctionnement, etc. Ainsi les réalisations et les structures au sens générique du terme, peuvent être envisagées en matière de coût et de marges de manoeuvre financières pour les éléments pouvant faire l objet de négociation. Groupe 3 Déploiement des tableaux de bord Dans une logique de maîtrise de l activité en temps réel et avec l objectif de la modifier le plus rapidement possible, la finalité principale de ce groupe d activités est de produire des outils de mesure de l activité. Les tableaux de bord sont, entre autres, des instruments qui permettent d apprécier la réalisation de l activité dans le cadre de la stratégie locale ou nationale. Groupe 4 Analyse et évaluation internes et externes de performance Ce groupe d activités est consacré dans la pratique aux analyses et évaluations susceptibles de donner naissance à des processus d amélioration de la performance d une structure. Dans la pratique et sans préjuger les évolutions cela conduit généralement à quelques transformations des modes de pilotage et de gestion de la structure La contribution du contrôle de gestion à la contractualisation et à l exercice de la tutelle des opérateurs Les opérateurs de l État occupent une place centrale dans la mise en œuvre des politiques publiques. En contrepartie, l État assure, par l intermédiaire des tutelles ministérielles, le suivi des orientations stratégiques de ces établissements. À ce titre, le contrat d objectifs et de performance (COP), conclu entre l État et l opérateur, permet l exercice de cette tutelle. Le COP détermine les objectifs qui doivent être en lien direct avec les objectifs de performance de la mission du ou des programmes de rattachement de l opérateur. Ainsi, tout objectif présent dans les PAP et porté par un opérateur doit être repris dans le COP de l opérateur. De plus, les cibles fixées doivent être conformes aux engagements inscrits dans les documents publics. En revanche, les impacts socio-économiques (dépendants de nombreux facteurs) que peut produire une politique publique sans lien de causalité identifiable avec l action publique sont du ressort de l évaluation des politiques publiques, hors du champ du contrôle de gestion. De même, le contrôle de gestion se base sur des données budgétaires et comptables fiables pour mener ses analyses de la performance des services. Des contrôles internes, budgétaire et comptable, doivent servir d appui au contrôle de gestion et garantissent la qualité des informations fournies. Les analyses de performance menées par le contrôle de gestion mettent en évidence l existence de dysfonctionnements dans un service ou au sein d un processus administratif. Ces constats doivent servir à l audit interne nécessaire à l évolution de l application et à l adaptation des procédures de contrôle interne dont il assure le pilotage. Groupe 5 Analyse comparative et veille technique Groupe 6 Informatique de gestion (internet, Système d information décisionnel, Suivi d activité, etc) Groupe 7 Déploiement des tableaux de bord La contractualisation des opérateurs publics constitue ainsi le support du pilotage des politiques publiques, réalisées par les opérateurs. Elle fournit les éléments de vérification de l alignement stratégique entre les objectifs des PAP et ceux appliqués par l opérateur. Voir la fiche 5 «Dispositifs de pilotage connexes au contrôle de gestion». Ce groupe d activités a pour finalité la mise en place et la collecte d informations mais aussi des dispositifs de sélection de ces informations afin de les utiliser, le plus généralement, à titre de comparaison. Dans une logique d analyse objective, il permet de fournir une meilleure grille de lecture afin d évaluer son niveau de performance en tenant compte des environnements internes et externes. Dans une logique de mise sous contrôle de son activité et de recherche d amélioration de sa performance, quelle est la part à accorder à la collecte, au traitement et à l analyse de la donnée et de l information? Comme son intitulé l indique, ce groupe d activités est dédié à la programmation et à la prévision budgétaire et opérationnelle des réalisations de la structure et a pour objet de mener dans ce cadre, tous les protocoles d échanges internes et externes à celle-ci, tel que le dialogue de gestion. Par ailleurs, au vu des priorités et objectifs retenus par le COP, une lettre de mission est adressée par le ministre de tutelle à chaque dirigeant d établissement. Elle permet de définir les indicateurs de performance à partir desquels est calculée la part variable de la rémunération du dirigeant. Là aussi, le contrôle de gestion peut être mis à contribution pour proposer des indicateurs pertinents et fiables. 4. Le contrôle de gestion et les dispositifs connexes de contrôle Ce tableau est décliné en activités. Vous pourrez retrouver le détail des activités en annexes (Tome 2). Dispositif d aide au pilotage, le contrôle de gestion ne constitue pas un instrument de contrôle au sens normatif du terme. Toutefois, il s appuie sur les travaux menés dans le cadre de ces contrôles pour garantir la qualité de sa propre production. En retour, sa propre production permet d éclairer les réflexions mises en œuvre dans le cadre de ces autres dispositifs. Ainsi, le contrôle de gestion n a pas vocation à porter un jugement sur l opportunité d une politique publique, mais à analyser les conditions de sa mise en œuvre. Les analyses produites dans ce cadre doivent donc permettre une meilleure appréciation des éléments relevant de la conception en les différenciant de ceux relevant de la réalisation. L évaluation doit se concentrer sur la seule conception d une politique publique : les effets attendus au regard des moyens prévus.

15 28 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 29 Fiche 3 : L organisation de la fonction contrôle de gestion dans le secteur public Remarque liminaire : cette fiche est fondée sur l expérience acquise par plusieurs ministères qui montre qu il n existe pas un modèle unique de développement du contrôle de gestion. Destiné à soutenir le pilotage stratégique et opérationnel de l activité d une organisation, le contrôle de gestion accompagne chaque niveau de management dans son processus de décision en fonction du champ de compétences et d autonomie dont il dispose. Le mouvement de déconcentration qui caractérise les vagues successives de modernisation de l action publique s accompagne dans la plupart des cas d un renforcement de la fonction stratégique de l échelon régional ou interrégional (notamment dans le cadre de la LOLF). La responsabilisation accrue des acteurs locaux s est accompagnée d un dialogue de gestion de plus en plus structuré entre tous les niveaux de la chaîne de pilotage. La place et le positionnement du contrôle de gestion dans les organisations centrales et déconcentrées a donc fortement évolué. 1. Les déterminants de l organisation de la fonction de contrôle de gestion Tous les ministères et tous les services de l État ne sont pas organisés de la même façon. Le contrôle de gestion s est donc adapté au schéma organisationnel préexistant, notamment en fonction du degré de déconcentration du pilotage au sein des ministères et du positionnement des «décideurs» dans les organisations Le degré de déconcentration Les administrations centrales des ministères «assurent au niveau national un rôle de conception, d animation, d orientation, d évaluation et de contrôle». Pour cela, elles «participent à l élaboration des projets de loi et de décret et préparent et mettent en œuvre les décisions du Gouvernement» (décret n du 1er juillet 1992). La déconcentration est un processus d aménagement de l État unitaire qui consiste à implanter dans des circonscriptions locales des autorités administratives représentant l État. Ces autorités sont dépourvues de toute autonomie et de la personnalité morale. Tous les ministères disposent de services déconcentrés. Néanmoins, certains départements ministériels centralisent fortement le pilotage de leurs politiques publiques et de leur gestion. D autres, au contraire, déconcentrent une large partie des décisions au plan local Les organisations à pilotage centralisé Dans une organisation à pilotage centralisé, les directions d administration centrale responsables de la mise en œuvre des politiques publiques assurent à la fois un pilotage stratégique et un niveau de pilotage opérationnel. Elles portent la responsabilité du pilotage des programmes LOLF mais aussi des budgets opérationnels de programme (BOP) qui s y rapportent. Au-delà du pilotage global au niveau des programmes, ces directions déclinent elles-mêmes les objectifs et les résultats attendus d un programme. Dans une telle organisation, le secrétaire général assure la cohérence des choix stratégiques. Le responsable de la fonction financière s assure de la cohérence de la programmation budgétaire. L essentiel des marges d autonomie de gestion se trouve donc concentré au niveau des responsables de programme. C est par conséquent auprès d eux que se positionne le contrôle de gestion et c est sur eux que s appuie le pilotage opérationnel assuré par les services centraux. Lorsque les services déconcentrés ont très peu de marges de manœuvre dans l exécution des décisions de gestion, la fonction de contrôle de gestion n existe pas à ce niveau. Toutefois, les cellules de contrôle de gestion des programmes peuvent s appuyer sur des référents locaux dont la fonction principale est, dans ce cadre, la collecte des données. collecter les données, l analyse des données est faite au niveau de l administration centrale par les cellules de contrôle de gestion, qui produisent des documents principalement destinés aux services d administration centrale gérant les programmes concernés, les objectifs de ces différents indicateurs sont : - pour les , mesurer les résultats remportés sur la base des actions incluses dans la programmation approuvée par l administration centrale, - pour le 151, comparer d un poste à un autre la relation entre l ampleur des flux d activité (liés aux besoins des communautés françaises) et les effectifs, - pour le 105, relever des critères liés à un volume de travail ne pouvant être évalué avec précision (nombre de visites, nombre de contacts, ). l utilité de ces indicateurs est liée à la possibilité de comparer les performances de postes distincts. Ce qui est généralement possible avec les programmes 151, 185 et 209 mais non avec le programme 105, pour lequel le travail intellectuel et relationnel des diplomates s inscrit dans des problématiques spécifiques propres à chaque pays. Il n existe pas au sein du MAEDI de niveaux distincts de contrôle de gestion, comme dans d autres ministères disposant de services déconcentrés qui distinguent un contrôle de gestion au niveau stratégique et un contrôle de gestion au niveau opérationnel. Les indicateurs du MAEDI suivent des activités opérationnelles avec l ambition d en extraire des données utilisables dans une perspective stratégique. Encart 1 : le contrôle de gestion en réseau au MAEDI 1 Le MAEDI (ministère des affaires étrangères et du développement international) a trois dispositifs de contrôle de gestion. Un premier au titre du programme 105 (programme politique), un second au titre du programme 151 (programme consulaire) et un troisième au titre des programmes (culture, coopération, aide au développement). L organisation du contrôle de gestion est centralisée : chaque dispositif est composé d une série d indicateurs applicable à tous les postes (même si, pour le 105, les plus petits d entre eux n ont pas l obligation de tous les compléter) et suivi par une cellule de contrôle de gestion rattachée à la, ou une des, direction(s) gérant le programme concerné. Il n y a pas de contrôleur de gestion au sein des postes mais uniquement un référent chargé de Les trois cellules de contrôle de gestion sont réunies en cas de besoin afin d harmoniser leurs approches. Elles dépendent des directions auxquelles elles sont rattachées mais ne sont pas subordonnées à une instance de contrôle de gestion supérieure. Les postes ont la possibilité d utiliser les données recueillies pour plaider en faveur de certaines réorientations. Toute décision relèverait néanmoins de l administration centrale qui dispose seule d un pouvoir de décision lui permettant de donner une suite opérationnelle aux constats effectués. Le contrôle de gestion du MAEDI est ainsi un instrument d aide au pilotage que seule l administration centrale est habilitée à manier. Les postes ne disposent, dans le cadre des instructions et des crédits qui leur sont donnés, que d une marge de manœuvre très étroite. Ils sont donc tenus, particulièrement sur les questions politiques, de rendre compte en permanence et de solliciter des instructions à chaque étape d évolution d un dossier.

16 30 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Les organisations à pilotage partagé entre niveaux central et déconcentré Dans une organisation à pilotage partagé entre administration centrale et services déconcentrés, les orientations stratégiques définies par l administration centrale sont déclinées au niveau opérationnel en services déconcentrés. À ce titre, les contrôleurs de gestion sont présents à tous les niveaux de l administration. Outre la structure chargée du contrôle de gestion ministériel, il y a au moins une cellule de contrôle de gestion auprès de chaque responsable de programme et un contrôleur de gestion dans chaque direction régionale ou interrégionale, selon le degré de déconcentration du pilotage des politiques publiques et des moyens y afférant. Compte tenu de l organisation territoriale de l État, le cas le plus fréquent est celui d un responsable régional RBOP simultanément de plusieurs programmes, ce qui induit que le contrôle de gestion en région doit avoir des liens organiques avec l ensemble des cellules de contrôle de gestion des programmes en administration centrale. La qualité du dispositif de contrôle de gestion réside alors dans le lien organique existant entre les contrôles de gestion aux niveaux central et déconcentré dans la mesure où la bonne articulation entre ces deux niveaux favorise la cohérence entre le projet stratégique et sa mise en œuvre opérationnelle. Exceptionnellement, l organisation territoriale d un ministère peut être plus cloisonnée. Dans ce cas, le directeur régional ou interrégional n est responsable de BOP que d un seul programme. Le lien organique entre le contrôle de gestion en service déconcentré est donc simplifié et suit le lien hiérarchique existant entre les deux niveaux d organisation. Encart 2 : le contrôle de gestion en réseau au MEDDE MLETR 1 Au MEDDE-MLETR, le contrôle de gestion ministériel est positionné au sein du secrétariat général, au niveau du service du pilotage et de l évolution des services (SPES). Ce choix résulte de la volonté de dissocier le contrôle de gestion des missions budgétaires et comptables. La fonction d aide au pilotage des services du contrôle de gestion est donc mise en avant. Le SPES assure un rôle d animation du réseau, d identification des bonnes pratiques, de propositions méthodologiques et de maître d œuvre du dialogue de gestion. D autre part, la structuration des réseaux de contrôle de gestion reflète l organisation très déconcentrée du ministère. Les réseaux de contrôleurs de gestion aux MEDDE- MLETR se structurent autour des cellules de la performance, rattachées aux trois niveaux de responsabilité définis par la LOLF : auprès du RPROG, auprès du directeur régional en qualité de RBOP délégué, auprès du RUO. Le niveau régional se distingue par son caractère multi- BOP. Depuis la RéATE 2, l échelon régional est ainsi devenu le niveau de référence de la déclinaison des politiques publiques portées par le MEDDE-MLETR dans les territoires. 1/ Le réseau des contrôleurs de gestion en centrale Au niveau central, chaque programme organise son contrôle de gestion. Les moyens en personnel sont imputés sur les actions miroirs des différents programmes, rattachées à un programme «support» du ministère (P337 pour le METLR et P217 pour le MEDDE) et non directement sur les programmes «métiers». Au niveau des programmes LOLF, le positionnement des fonctions de contrôle de gestion au sein des directions d administration centrale est variable et s oriente essentiellement sur l optimisation de l allocation des ressources. 2/ Le réseau des contrôleurs de gestion en région Les contrôleurs de gestion en région sont regroupés au sein d un réseau animé par le secrétariat général (service du pilotage et de l évolution des services). Chaque contrôleur de gestion en région est également «tête de réseau» des contrôleurs de gestion des UO de sa zone de gouvernance. Dans la plupart des régions, il s agit d une co-animation DREAL-DRAAF 3. Le contrôle de gestion est généralement porté par des missions «pilotage des services en région» au sein de la direction régionale, placées directement auprès du directeur. La fonction d aide au pilotage des services du contrôle de gestion est là aussi mise en avant. 1 Ministère de l écologie, du développement durable et de l énergie ministère du logement, de l égalité des territoires et de la ruralité 2 Réorganisation de l administration territoriale de l État 3 Direction régionale de l environnement, de l aménagement et du logement direction régionale de l alimentation, de l agriculture et de la forêt Afin de préparer le dialogue de gestion RPROG-RBOP, le DREAL définit ses besoins au regard de ses missions avec l appui des cellules de pilotage des services. Par ailleurs, les régions développent des tableaux de bord, outils de pilotage adaptés à leur contexte ainsi qu à leurs particularités. À l issue du dialogue de gestion, le niveau régional alloue les moyens qui lui ont été attribués par les RPROG selon ses propres méthodes de répartition (validation en CAR). Encart 3 : le contrôle de gestion en réseau au ministère de la justice La fonction de coordination ministérielle du contrôle de gestion est exercée par le bureau du contrôle de gestion de la qualité comptable (service synthèse, stratégie et performance) rattaché au secrétaire général, au sein de la sousdirection de la synthèse budgétaire et comptable. Le dispositif de contrôle de gestion au ministère de la justice est organisé dans les trois programmes avec réseaux de services déconcentrés ou de juridictions qui correspondent aux trois grandes directions métiers. Les directeurs interrégionaux des services pénitentiaires et les directeurs interrégionaux de la protection judiciaire de la jeunesse sont responsables de BOP. Les chefs de Cour, Premier présidents et procureurs généraux sont également responsables de BOP pour l ensemble du ressort de leur cour d appel. Le contrôle de gestion au ministère de la justice s organise à deux niveaux : auprès des RPROG pour les trois programmes avec réseaux, auprès des RBOP dans les directions interrégionales et dans les juridictions. 1/ Le contrôle de gestion en administration centrale Il existe une cellule de contrôle de gestion auprès des 3 RPROG métiers. Ces cellules sont situées, pour la DAP 1 et la DPJJ 2, dans la sous-direction qui pilote les moyens budgétaires, informatiques et immobiliers, à côté du bureau en charge de la répartition budgétaire. Pour les services judiciaires, la cellule de contrôle de gestion se trouve dans une sous-direction de la performance et des méthodes, sans lien avec les bureaux budgétaires. Ces trois cellules ont un rôle très actif dans le pilotage et l animation du dialogue de gestion relatif à la performance et font partie d un réseau en administration centrale animé par la coordination ministérielle. 1 Direction de l administration pénitentiaire 2 Direction de la protection judiciaire de la jeunesse 2/ Le contrôle de gestion dans les juridictions et les services déconcentrés La fonction contrôle de gestion est encore imparfaitement structurée dans les juridictions où, au niveau des cours d appel, elle est encore le plus souvent assumée par le service administratif régional. Dans chaque direction interrégionale des services pénitentiaires (DISP) et chaque direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesse (DIRPJJ), il existe au moins un contrôleur de gestion rattaché directement au secrétaire général dans les DISP ou intégré au DEPAFI (département évaluation, programmation, affaires financières et immobilier) dans les DIRPJJ. Chaque réseau de contrôleurs de gestion est animé par la cellule de contrôle de gestion du programme dont il dépend Le positionnement du contrôle de gestion dans les organigrammes des administrations centrales En administration centrale, deux grands types d acteurs interviennent dans le pilotage des politiques publiques et des moyens qui y sont consacrés : le secrétaire général veille à la cohérence de l action des services en matière d administration générale, voire, selon les ministères, en matière de définition et de conduite des politiques. Il peut être le responsable du programme soutien. De plus, sa responsabilité dans le déploiement du contrôle de gestion a été affirmée par le décret du 24 juillet les directeurs généraux et directeurs pilotent la conception et la mise en œuvre des politiques publiques et/ou la gestion de leur administration. Ils assurent pour certains la responsabilité des programmes LOLF afférents (programmation, répartition et suivi de l utilisation des moyens).

17 32 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 33 Encart 4 : le décret n du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) Au terme de l article 69 du décret GBCP du 7 novembre 2012, un responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) coordonne la préparation, la présentation et l exécution du budget, cette fonction est assurée en pratique par le secrétaire général, son adjoint, un directeur général ou un directeur chargé des affaires financières, interlocuteur privilégié de la direction du budget. Parmi ses fonctions, le RFFIM : - collecte les informations budgétaires et comptables et en opère la synthèse, - coordonne l élaboration des PAP et des RAP prévus par la LOLF, - s assure de la mise en œuvre des dispositifs de CIB et CIC ainsi que, le cas échéant, de comptabilité analytique. Suite à la circulaire interministérielle du 21 juin 2001, un réseau de contrôleurs de gestion s est organisé dans tous les ministères pour assurer le pilotage de la performance publique. Chaque ministère a opté pour le positionnement qui lui correspondait le mieux. Néanmoins, dans tous les cas : Positionée dans une DAF 59 % Affaires étrangères Justice Intérieur Culture Agriculture Ministères économiques et financiers économie et finances Commerce extérieur Redressement productif Artisanat, commerce et tourisme Réforme de l état, décentralisation et FP Ministères sociaux Affaire sociales et santé Sport, jeunesse... Travail, emploi... Les ministères à double rattachement sont indiqués en gras. Typologie : - Elle porte sur 18 ministères (non représentés en C3G et non compris : droits des femmes, outre-mer, cf. les 20 ministères du décret du 21 juin 2012 relatif à la composition du Gouvernement ; hors champ de l enquête : SPM) ministères possèdent une structure ministérielle unique, tandis que 4 ministères possèdent 2 structures revelant du contrôle de gestion ministériel et membres du C3G (toutes les structures ne sont pas forcément représentées en C3G). - La restitution ci-dessus est calculée de manière à porter sur les 18 ministères (calculs redressés) - Le graphique permet ainsi de représenter proportionnellement le recours aux principaux types de rattachement. 1) Des agents assurent l aide au pilotage «métier» auprès des RPROG dans les différentes directions responsables de politiques publiques et dans les directions de soutien (DAF, RH, SI, immobilier, ). Sur le volet «métier», le contrôle de gestion contribue à l analyse de l articulation stratégie/pilotage opérationnel, de la pertinence et de la fiabilité des objectifs et indicateurs du programme. Les contrôleurs de gestion des programmes participent au dialogue de gestion qu ils alimentent à partir des indicateurs dont ils assurent la production régulière et l analyse tout au long de l année. 2) Une structure ministérielle transverse, généralement positionnée au sein du secrétariat général, peut intervenir à plusieurs niveaux pour : conduire une véritable activité de contrôle de gestion ministérielle au service du secrétaire général du ministère ou du cabinet du ministre (synthèses et tableaux de bord ministériels), contribuer à la cohérence des travaux des cellules de contrôle de gestion des directions (coordination transverse ministérielle), animer un réseau de contrôleurs de gestion (centraux et/ou déconcentrés), assurer l interface ministérielle avec la DB (C3G). Positionnement des structures chargées du contrôle de gestion ministériel Rattaché directement au cabinet ou au SG 9 % Défense Culture Positionnée dans une DG hors SG 9 % éducation nationale Enseignement supérieur et recherche Positionnée dans une direction non DAF 23 % écologie, développement durable, énergie égalité des territoires et logement Défense éducation nationale Enseignement supérieur et recherche Agriculture Source : enquête DB réalisée en juin Le positionnement du contrôle de gestion dans les organigrammes des services déconcentrés Dans les services déconcentrés, le caractère transversal du contrôle de gestion est affirmé par l alimentation du système de reporting et le pilotage opérationnel des politiques publiques (voir également la fiche 8) et des moyens en permettant la mise en œuvre. En ce sens, il contribue au dialogue de gestion par l analyse des données d activité et financières, et permet de documenter les résultats et enjeux en matière de performance de l action publique. Plus le responsable du service déconcentré dispose de marges de manœuvre pour décliner une stratégie nationale dans un contexte local, plus le positionnement du contrôle de gestion doit lui permettre de contribuer à expliciter les décisions prises tout au long de l année, à échéances prédéterminées ou ponctuellement en fonction des besoins du manager. En liaison avec les responsables de l exécution et du suivi budgétaire du service, il contribue le cas échéant : à alimenter la programmation budgétaire et le dialogue de gestion, à produire des analyses transverses aux BOP, favorisant la cohérence de leur pilotage. Encart 5 : le cas des DIRECCTE 1 Selon les DIRECCTE, les cellules du contrôle de gestion sont rattachées au SG ou directement au DR. Ce positionnement donne au contrôle de gestion une certaine indépendance, une liberté d action par rapport aux métiers pour fournir une analyse critique mais également une légitimité et une vision transversale. Encart 6 : l exemple des Douanes Au sein des services déconcentrés de la DGDDI 2, le contrôle de gestion est une mission qui est exercée au siège de la direction interrégionale (au même titre que l animation et la coordination des orientations stratégiques de la direction générale, la gestion des BOP et le pilotage de la performance, la tenue de la comptabilité de l ordonnateur secondaire délégué ou la gestion des moyens 3 ). L organisation douanière en vigueur confie au niveau interrégional (DI) le pilotage stratégique (performance, organisation...) et les fonctions support (gestion financière et comptable, RH, logistique...). Au sein des directions interrégionales des douanes, les agents en charge du contrôle de gestion (1 à 2 agents) sont généralement placés au sein des pôles transverses de la direction interrégionale : pôle BOP-RH (gestion RH, FP, préparation de la paie,...) ou pôle PLI (logistique, immobilier et informatique, préparation de la paie comptabilité...), en fonction des choix organisationnels et des compétences disponibles. Les directions régionales assurent la mise en œuvre des orientations opérationnelles (lutte contre la fraude, action économique, fiscalité) et participent à ce titre à la conduite des plans d action. Les contrôleurs de gestion interviennent plus spécifiquement auprès des directeurs interrégionaux (DI) dans le cadre de la préparation et le suivi des budgets opérationnels de programme (BOP) locaux (programme 302) qui ont une double perspective : performance et moyens. Ils exercent également toutes missions d expertise et d analyse qui leur sont directement confiées par les DI, sur la base des priorités et thématiques sensibles locales identifiées et assure l organisation des échanges (réunions, restitutions...) avec les acteurs métiers locaux concernés. En matière de suivi de la performance, les contrôleurs de gestion travaillent étroitement avec les différents services «opérationnels», en leur apportant soutien et expertise, et assure une veille quant à la fiabilisation des données entrant dans la mise en œuvre des indicateurs. À titre général, la douane veille à asseoir au maximum son dispositif de contrôle de gestion sur les systèmes d information «métier» afin de réduire le recours à des enquêtes et la production parallèle, et chronophage, de dispositifs de suivi (tableaux de bord...). Le déploiement en cours d un système d information décisionnel (SID) douanier participe de la volonté de diminuer les tâches de gestion des contrôleurs de gestion et acteurs métiers afin de privilégier l analyse et ainsi de renforcer le pilotage et le management des services. L adhérence entre le contrôle de gestion et l activité budgétaire doit être appréciée au regard du cadre issu de la LOLF qui associe systématiquement dans les BOP performance et moyens. 1 La direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi qui regroupe en un service déconcentré régional unique 8 directions ou services de l État, issus du ministère de l économie, de l industrie et de l emploi, et du ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville. 2 Direction générale des douanes et droits indirects. 3 Art. 3 du décret du 26 novembre 2007 relatif à l organisation des services déconcentrés de la DGDDI.

18 34 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 35 Le dialogue de gestion s inscrit dans cette perspective par la voie d une note de cadrage unique qui comprend des volets «performance» (objectifs, plans d action, ), crédits et effectifs, ainsi que les orientations opérationnelles des unités. Au niveau local, la contraction des effectifs des fonctions support rend la séparation organisationnelle entre les deux fonctions moins sensible qu en administration centrale. Les ressources métiers (POC et/ou PAE), contribuent aux travaux de suivi et de restitution des plans d action et des indicateurs. Le déploiement de préfet a conduit par ailleurs à des évolutions en parcellisant les tâches au sein des macro-processus et en les dispersant, y compris géographiquement (services prescripteurs, CSP,...). Si les concepts, techniques et méthodes du contrôle de gestion et de la comptabilité budgétaire peuvent se distinguer (ex : analyse des coûts, approche AE/CP, ), ils se complètent toutefois (ex : qualité de l imputation analytique). Par ailleurs, des liens sont assurés via le développement de modes de budgétisation s appuyant sur des approches de type BBZ, l identification d inducteurs et de coûts types au sein de «groupes de budgétisation», afin de disposer d une base harmonisée et partagée entre les services centraux et déconcentrés. La Douane a ainsi fait évoluer ses modalités de dialogue de gestion budgétaire après des travaux associant, en 2009, budgétaires et contrôleurs de gestion. L accès partagé aux données de performance dans un cadre national permet la reprise des données au niveau local pertinent, sans induire de travaux trop lourds de production à ces niveaux. Encart 7 : l exemple de la DRJSCS 1 Nord-Pas-de-Calais Le contrôle de gestion est positionné auprès du directeur régional d où la légitimité et l intervention en CAR. La cellule de la DRJSCS - NPDC travaille également pour les 2 DDI (direction départementale interministérielle) mais ce n est pas nécessairement le cas partout. La fonction budgétaire est disséminée dans l ensemble des services métiers de la DR, qui préparent eux-mêmes leurs budgets. Le contrôle de gestion contribue à la construction du BOP. Il est présent aux réunions de travail de préparation du budget, et fournit des éléments d analyse. Il examine les déterminants de la dépense et les données de volumétrie. Il remplit une fonction d harmonisation et de gardien du temple. 1 Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale. 2. Le décret relatif aux secrétaires généraux Le décret du 24 juillet confie aux secrétaires généraux la responsabilité du contrôle de gestion ministériel, ce qui renforce la synthèse ministérielle, trop souvent circonscrite aux projets et rapports annuels de performances et encore limitée sur l enjeu de maîtrise des coûts. Le secrétaire général pourra notamment exercer un rôle d impulsion, d harmonisation des pratiques des directions vis-à-vis des services déconcentrés, et de développement des systèmes d information décisionnels, en coordination avec la politique de développement des systèmes d information, qui relève également de sa responsabilité. Fiche 4 : La professionnalisation du contrôle de gestion 1. L emploi de contrôleur de gestion 1.1. Le cadre interministériel de référence Afin d identifier les emplois et les compétences qui permettent à l État employeur d assurer ses missions, un «répertoire des métiers de l État» (RIME) a été conçu et publié en 2006 pour répondre aux enjeux d une gestion opérationnelle modernisée des RH. Une deuxième version a été publiée en 2010 en collaboration avec les ministères et sous l animation de la direction générale de l administration et de la fonction publique. La mention du contrôle de gestion apparaît dans une dizaine d emplois-référence, dont par exemple celui de préfet (domaine fonctionnel : élaboration et pilotage des politiques publiques), celui de chef de juridiction (domaine fonctionnel : justice), ou encore celui de coordonnateur d administration générale (domaine fonctionnel : affaires générales). Le contrôle de gestion est également cité dans d autres domaines professionnels (informatique, communication, ), démontrant son caractère transversal au sein des services de l Etat et ne constituant pas un seul et unique profil d emploi La diversité des emplois ministériels Sur la base des emplois-références (ER) du RIME, les ministères élaborent leurs propres fiches «emplois-types» ou«métiers» (à titre d exemple, emplois-types et fiches métiers du répertoire des métiers et des compétences du MESR et du MEN - REME - ou le répertoire des métiers ministériels du MINEFI). Les actions de réactualisation de l emploi de contrôleur de gestion menées dans les différents ministères tendent à reconnaître sa nature transversale et à le sortir de la pure gestion budgétaire où il était jusqu à présent souvent classé. Encart 1 : observatoire des missions et des métiers du MAAF Le domaine de la gestion budgétaire, financière et comptable est depuis près de 10 ans en forte évolution. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances a été une étape décisive, se traduisant par des évolutions particulièrement importantes. Il en va de même quant à l impact des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Dans ce contexte, l observatoire des missions et des métiers (OMM) du MAAF a décidé en 2008 d actualiser, à la lumière des évolutions intervenues ou en cours, l étude prospective «métiers» qu il avait réalisé en L étude a caractérisé, dans le champ des emplois soumis à examen (administration centrale, services déconcentrés et enseignement agricole) 4 catégories d acteurs, relevant au sein des fonctions support de 3 filières d emploi différentes. Filière d emploi «gestion financière, budgétaire et comptable» : - acteurs du pilotage budgétaire (responsable budgétaire, responsable opérationnel de ressources budgétaires), - acteurs de l exécution de la dépense (responsable de centre comptable, chargé d opérations comptables, régisseur, agent comptable). Filière d emploi «logistique» : acteurs de l achat public (responsable de la politique des achats, acheteur, rédacteur de marchés publics). Filière d emploi «aide au pilotage» : acteurs de l aide au pilotage (contrôleur de gestion, référent contrôle interne). Ces 11 emplois-types ont été intégrés au répertoire ministériel des métiers. Face aux profondes mutations subies par ces métiers et aux besoins identifiés, l OMM effectue un certain nombre de recommandations : améliorer la structure de l offre de formation sur ces différents métiers, aux différentes étapes de ceux-ci et aux différents échelons de leur exercice, identifier des parcours professionnels ouverts, renforcer la communication autour de ces métiers en vue de résorber le déficit de reconnaissance de certains d entre eux, de les rendre globalement plus visibles et de conforter leur positionnement (fonctions d aide au pilotage), structurer le travail en réseau au sein de ces différents métiers de manière à favoriser les échanges de pratiques professionnelles, à réduire les éléments d incertitude en phase d évolution rapide des structures, des méthodes ou outils.

19 36 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation 37 Encart 2 : la démarche en cours au MINDEF Dans le cadre du déploiement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), le ministère a entrepris d élaborer un référentiel des emplois ministériels (REM) unique et partagé. Le REM est découpé en 27 familles professionnelles, subdivisées en filières (105 filières au total) pour environ 700 emplois type défense. Parmi ces filières, est créée celle relative à l «aide au pilotage et à la décision (APD)» de la famille «emplois transverses» qui comprend trois dominantes : contrôle de gestion, contrôle interne et audit-qualité. La mission d aide au pilotage est chargée de piloter et de coordonner les travaux de réalisation des fiches emploi de cette filière. À la lecture des fiches emplois, on constate que les compétences demandées au contrôleur de gestion requièrent une contribution à l élaboration de la stratégie (avec ses différents tenants et aboutissants) et une maîtrise des outils et des méthodes techniques du contrôle de gestion (connaître les différents SI, documenter des indicateurs de performance, élaborer des tableaux de bord, traiter les opérations spécifiques de la CAC,...). En matière de compétences professionnelles, ce spectre large n est pas courant parmi les profils d emploi que l on trouve dans les services publics. Il nécessite une professionnalisation dense. À partir d une taille critique, certains opérateurs de l État constituent leur propre répertoire des métiers, souvent à partir du RIME, mais selon leurs missions spécifiques (ex : le référentiel des emplois et des compétences de la Bibliothèque nationale de France). 2. Le développement des compétences par la formation 2.1. Les cursus de formation au poste de contrôleur de gestion Encart 3 : les formations de l IGPDE Filière : contrôle de gestion et pilotage de la performance Les formations regroupées sous cette thématique s adressent aux contrôleurs de gestion et aux cadres responsables d un service ou d une entité et visent à : donner des clés pour mettre en œuvre le contrôle de gestion et piloter la performance, renforcer la professionnalisation grâce à des stages centrés sur des approches opérationnelles (calcul des coûts, tableaux de bord, «lean management») et à un cycle spécialisé (cursus contrôleur de gestion), éclairer le concept de performance, permettre l appréhension des nouveaux modes de gestion (déclinaison des objectifs et détermination des indicateurs de performance, repérage des leviers d action, détermination des objectifs de progrès, dialogue de gestion, analyse des résultats, rapports annuels de performances, ). Structurée autour de modules allant d une sensibilisation en ligne («e-formation») d une durée de 3 heures jusqu à un cursus de professionnalisation de 12 jours, l offre de l IGPDE permet de construire son propre parcours de formation. 3 volets sont présentés : 1/ Initiation au contrôle de gestion : Découvrir le contrôle de gestion, module en ligne. Initiation au contrôle de gestion. Fondamentaux de la mise en œuvre du contrôle de gestion. Comprendre la communication en contrôle de gestion. Approche des outils informatiques du contrôle de gestion. 2/ Perfectionnement en contrôle de gestion : Méthodes d élaboration des tableaux de bord de pilotage. Optimiser ses tableaux de bord de pilotage. Mesure des coûts et comptabilité analytique. Cursus «contrôleur de gestion». 3/ Pilotage de la performance : Sensibilisation au «lean management». Piloter la performance. Piloter à l aide des restitutions et des axes de Chorus. Pour en savoir plus, voir le lien vers le catalogue IGPDE sur la page d accueil du site. Encart 4 : formation proposée au MEDDE-MLETR Le service du pilotage et de l évolution des services (SPES) propose tous les ans un cycle formation de professionnalisation au contrôle de gestion dont il est maître d ouvrage. La maîtrise d œuvre est assurée par le centre ministériel de valorisation des ressources humaines (CMVRH) assisté par un cabinet de prestataires extérieurs. Le contenu de cette formation a été profondément renouvelé en 2012 et reste en permanente évolution afin de coller au plus près des observations et des attentes des stagiaires. Le SPES veille à ancrer cette formation dans la réalité de l activité de contrôle de gestion des ministères. Pour cela des contrôleurs de gestion seniors et des correspondants du pilotage des services en région (CPSR) interviennent et échangent avec les stagiaires et des chefs de services (directeurs régionaux) viennent exposer leurs attentes dans ce domaine. Chaque année un stage en trois modules est proposé aux agents : Module 1 : le contrôle de gestion, une fonction d aide au pilotage (4 jours) comprendre les composantes essentielles de la fonction au sein des MEDDE-MLETR (positionnement stratégique), connaître les acteurs et les processus présidant au dialogue de gestion et au contrôle de gestion, connaître l utilité et les limites des outils et des sources de données principales utilisées pour le contrôle de gestion. Module 2 : construire son propre projet et travailler son positionnement (2 jours) savoir structurer son projet et effectuer son suivi, savoir constituer, développer et animer son réseau interne et externe. Module 3 : construire (ou réviser) ses outils de suivi et ses tableaux de bord (3 jours) savoir sélectionner des indicateurs et réaliser un tableau de bord adapté à sa commande, savoir effectuer des traitements simples de données (calcul de valeurs, mesure d écarts, vérification d ordre de grandeur). Encart 5 : les formations au MINDEF La mission d aide au pilotage (MAP) assure le suivi et l évolution du contenu pédagogique des stages. Les formations sont dispensées par deux organismes : le centre de formation au management de la défense (CFMD) situé à l École militaire (Paris). Il assure la formation du personnel assurant de hautes responsabilités (direction, états-majors, chefs de corps ), le centre de formation de la défense (CFD) de Bourges (formation des contrôleurs de gestion et de leurs assistants). La formation de 4 jours au CFMD vise à fournir un cadre de réflexion pour le déploiement d une démarche de pilotage, comme levier du management des organisations. C est le stage «Pilotage de la performance et contrôle de gestion pour opérationnels» (stage PPO) dont les objectifs sont d aider les auditeurs à : se fixer des objectifs, mettre sous contrôle un domaine de responsabilité, mettre en place et faire fonctionner un tableau de bord, évaluer l économie des activités, identifier les potentiels d économie, faire le lien entre la LOLF et le contrôle de gestion, utiliser la comptabilité analytique. La formation de 5 jours au CFD (4 sessions par an) doit permettre d appréhender les outils et les méthodes du contrôle de gestion pour concevoir un système d aide au pilotage d une organisation (partie théorique) et le mettre en œuvre (témoignages de mise en pratique au MINDEF).

20 38 Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Partie 1 Le contrôle de gestion dans les services de l État : définition, périmètre et organisation Diffuser la culture du contrôle de gestion par la formation de l encadrement Le développement du contrôle de gestion doit être lié à une nouvelle culture administrative fondée sur le pilotage de l activité des services et l amélioration de la performance collective. La démarche passe par une formation de tous les responsables aux méthodes de gestion par les objectifs. Plusieurs ministères organisent ainsi des stages de sensibilisation à l attention de leurs encadrants. Elle ne se limite pas au développement d outils et à l analyse de la réalisation des cibles et n est possible que si toute la chaîne hiérarchique s y implique. Cela nécessite d accorder une place plus large au dialogue participatif, au-delà du dialogue de gestion organisé dans le cadre des procédures budgétaires. Cela suppose également une formalisation des processus propres au contrôle de gestion à travers la production de référentiels. Ainsi, l administration peut capitaliser sur les expériences acquises et pallier les risques dus à une rotation rapide des agents sur les emplois de contrôleurs de gestion. La circulaire du 21 juin 2001 avait souligné la nécessité de mobiliser les responsables des services des ministères, en leur faisant bénéficier d une formation leur permettant de développer la pratique du contrôle de gestion dans leurs champs d activités Mettre en place une démarche qualité Encart 6 : démarche qualité du dialogue ou du contrôle de gestion en région au MEDDE-MLETR Des démarches qualité sur les processus relatifs au dialogue et au contrôle de gestion ont été entreprises par certaines DREAL. Celles-ci ont fait ou non l objet d une certification ISO Elles sont consignées dans un recueil des bonnes pratiques issues des services déconcentrés du MEDDE-MLETR. Ces démarches qualité ont pris plusieurs formes : plan qualité sur le processus «animation et pilotage régional», chartes régionales de gestion des BOP ou guide du dialogue de gestion en région. Dans le cadre des plans qualité, des fiches méthodologiques (logigrammes chronologiques ou fiches littéraires) ont été rédigées pour décrire les procédures suivantes : organisation du dialogue de gestion/préparation des BOP (calendrier global de juillet N à mars N+1), pilotage et suivi des effectifs de la ZGE (précadrage, notification RETP, RES, adéquation organigramme - DSR et RES, suivi des ETP avec les outils nationaux et locaux, cycles de mobilité), gestion des crédits (programmation, dialogue de gestion, contrat de BOP, suivi des consommations), mobilité, contrôle de gestion. Par ailleurs, des chartes régionales de gestion des BOP ont été élaborées et détaillent les items suivants : périmètre, acteurs régionaux (SOF rôle des acteurs), le rôle des acteurs est éventuellement précisé selon le type de BOP (RBOP DREAL, BOP centraux et autres BOP : 309, 333 et 723), organisation financière (échéancier prévisionnel des délégations - DG régional - consommation des crédits), engagements des acteurs régionaux dans la gestion des BOP (T3, T5, T6), gestion du T2. Avec un moindre formalisme, un guide du dialogue de gestion en région a parfois été produit, précisant les points suivants : périmètre/acteurs, déroulement du BOP (calendrier détaillé de juillet N à mars N+1), schéma de pilotage des BOP régionaux.3. L animation du réseau 3. L animation du réseau 3.1. Création d une structure interministérielle (direction du budget) La «structure interministérielle» en charge de la coordination du contrôle de gestion dans les ministères a été institutionnalisée par la circulaire du 21 juin Un arrêté du 23 juin 2014 modifiant l arrêté du 27 mars 2007 portant organisation de la direction du budget a ensuite défini les attributions de la 2ème sous-direction comme suit, «elle anime les travaux interministériels relatifs au développement du contrôle de gestion et de la comptabilité analytique au sein de l État». Au sein de cette deuxième sous-direction, c est le «bureau performance de la dépense publique et de la fonction financière - 2PERF» qui est «en charge de la coordination des travaux interministériels relatifs au contrôle de gestion et de l animation des réseaux des contrôleurs de gestion ministériels et des programmes» Animation interministérielle du contrôle de gestion La coordination assurée par la DB s appuie sur un réseau interministériel. Ce dispositif transversal a trois composantes : le comité de coordination du contrôle de gestion (C3G), les réunions plénières des responsables du contrôle de gestion des programmes (CGP), le centre de ressources interministériel de contrôle de gestion (CRI-CG). Ce réseau interministériel a vocation à : fournir un cadre permettant de partager les informations, les références interministérielles (dispositif de performance des PAP/RAP notamment) et mutualiser leurs bonnes pratiques, mettre en relation les acteurs ministériels et faire émerger une culture du contrôle de gestion dans les services de l État (convergence vers un référentiel interministériel), apporter des données pertinentes quant aux fonctionnalités des systèmes d information relevant du contrôle de gestion, mettre à disposition une documentation générale et professionnelle sur le contrôle de gestion. Le comité de coordination du contrôle de gestion (C3G) Le C3G réunit périodiquement les représentants du contrôle de gestion ministériel de l ensemble des ministères (20 à 30 personnes). Il mène notamment des travaux visant à répondre aux besoins de formation mutualisée. Outre les exposés sur l état du contrôle de gestion dans les différents ministères, toutes sortes de questions connexes sont traitées en C3G : maîtrise des coûts, pilotage par la performance, aide au pilotage RH, pilotage des achats, déclinaison des objectifs en indicateurs opérationnels, alignement stratégique de la performance, dialogue de gestion, dispositifs voisins (exemple du contrôle interne budgétaire), programmation par activité, comptabilité analytique, réformes engagées par l État, bilan des campagnes PAP et RAP quant au volet performance, comptabilité d analyse des coûts (CAC), métier de contrôle de gestion, SI de gestion financière et dédiés au contrôle de gestion Émanation du C3G, des ateliers thématiques transversaux sont organisés, rassemblant quelques ministères volontaires (des GT sur les indicateurs transversaux d efficience ont été organisés fin 2014). Les réunions plénières des responsables du contrôle de gestion des programmes (CGP) La DB assure leur coordination depuis Elles constituent une instance de communication, d échange d expériences, de bonnes pratiques, ainsi que de réflexions communes sur l amélioration de l efficacité de la gestion publique. Au cours des réunions ont été évoquées les thématiques suivantes : rôle du contrôle de gestion dans la modernisation de l État, dialogue et leviers de gestion, déclinaison des objectifs, pilotage infra-annuel de la performance, pilotage par objectif, analyse comparative, pilotage de la masse salariale, analyse de la valeur (aide à la décision), maîtrise des coûts et pilotage de la performance, les comptabilités (budgétaire, générale, analytique), référentiel de programmation par activité, restitution Infocentre Chorus. Le centre de ressources interministériel de contrôle de gestion (CRI-CG) Le CRI-CG est destiné aux agents impliqués dans la mise en œuvre du contrôle de gestion dans les administrations. Ce centre est une bibliothèque en ligne à l attention de plusieurs cercles. Le premier cercle est constitué par l ensemble des internautes qui peuvent consulter 250 fichiers (présentation du contrôle de gestion, ouvrages de base, guides, performance et contrôle de gestion, analyse comparative, qualité et contrôle de gestion, fonctions supports, documentation et références). Le second cercle est celui des représentants ministériels au comité de coordination du contrôle de gestion (C3G), et des membres du réseau des contrôleurs de gestion des programmes (CGP), qui disposent, depuis juin 2014, d un accès sécurisé commun (identifiant et mot de passe génériques) aux travaux des réunions interministérielles, à l annuaire du réseau, et aux études complémentaires réservées à ce cercle Évaluation Le bureau chargé de la performance au sein de la DB procède régulièrement à des enquêtes auprès des services du contrôle de gestion. Ainsi, a été menée une enquête relative à l état des lieux du contrôle de gestion dans les ministères en 2011, actualisée en 2013 (cf. graphique de la fiche 3 «Positionnement des structures chargées du contrôle de gestion ministériel»). Cette enquête a permis de mieux connaître les différentes formes d organisation dans les ministères, et de dresser la liste des principales activités-types des structures ministérielles chargées du contrôle de gestion d une part, et des contrôleurs de gestion des programmes de