AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES MAI 2013

2 Compte d affectation spéciale Avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres Programme 791-Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres Programme Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants

3 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 3 Sommaire Synthèse...4 Introduction...8 I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits...9 A - Le résultat de l exercice...9 B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes...12 C - La gestion des crédits en cours d exercice...15 II - Les grandes composantes de la dépense...17 III - Régularité, performance, soutenabilité...18 A - La régularité de l exécution budgétaire...18 B - Des indicateurs reflétant insuffisamment la performance écologique du dispositif...20 C - La soutenabilité budgétaire...22 IV - Les recommandations de la Cour...23 A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de B - Récapitulatif des recommandations de la Cour...25

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (Md ) LFI AE = CP : 0,23 ; Crédits ouverts AE = CP : 0,23 ; Exécution AE : 0,23 ; CP : 0,23 ; Recettes LFI : 0,23 ; Exécution : 0.23 Déficit LFI : 0 ; Exécution : 0 Une mission issue du Grenelle de l environnement Le dispositif «bonus/malus automobile» est l une des premières mesures issues du Grenelle de l environnement. Il permet de verser une aide au consommateur lors de l acquisition d un véhicule émettant peu de CO2. Créé en 2008, le compte de concours financiers (CCF) utilisé comme support budgétaire de la mission a été remplacé en 2012 par un compte d affectation spéciale (CAS) en vue de retrouver l équilibre financier initialement prévu par le législateur. Ce compte est alimenté par le produit du malus appliqué lors de la première immatriculation des véhicules les plus polluants. Depuis la création du dispositif en 2008, le montant des dépenses exécutées s est révélé beaucoup plus élevé que celui prévu initialement, alors que le niveau des recettes, au contraire, a été nettement en retrait par rapport à celui espéré, révélant ainsi un déséquilibre structurel du dispositif. Dès lors, le dispositif a généré entre 2008 et 2011 un déficit cumulé de 1,46 Md. L équilibre financier du dispositif enfin atteint En 2012, pour la première fois depuis sa création, le dispositif apparait équilibré financièrement, alors même qu il existait 27 M d impayés à la fin de l année Les dépenses ont représenté au travers des deux programmes, le «bonus» et le «super bonus», un montant de 229,6 M en 2012, soit 1,9 % de moins que les crédits ouverts en loi de finances initiale. La réalisation des recettes s élève pour sa part à 230,4 M, soit en retrait de 1,5 % par rapport à la LFI. Ce résultat d exécution a été réalisé notamment grâce à un durcissement des barèmes de bonus et de malus à compter du 1 er janvier 2012.

5 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 5 Une régularité améliorée Du point de vue de la régularité, la transformation en CAS du compte de concours financiers aux termes de l article 56 de la loi de finances pour 2012, est positif. La Cour avait, en effet, relevé de manière réitérée que la gestion du CCF n était pas conforme aux règles définies à l article 24 de la LOLF et recommandait depuis plusieurs années que le bonus comme le malus puissent être imputés sur le budget général. En particulier, grâce à la création du CAS, les bonus apparaissent bien comme des crédits de titre 6 et non plus comme des avances. L article 21 de la LOLF dispose qu en cours d'année, le total des dépenses ne peut excéder le total des recettes, sauf pendant les trois mois suivant la création du CAS. Pour ne pas bloquer le paiement des bonus, le programme Energie, climat et après-mines a procédé au versement d une avance de trésorerie de 75 M à l Agence de services et de paiement (ASP) qui assure le paiement des bonus, avance qui a par la suite été remboursée par le CAS. Formellement, le CAS n a pas été en déficit. Toutefois, il n a pas été en mesure de couvrir par ses recettes les besoins en dépenses pendant 10 mois. Des indicateurs qui reflètent mal la performance écologique du dispositif Pour la première fois depuis la création du dispositif, la part des véhicules neufs «bonusés» et «malusés» correspond aux objectifs fixés dans le projet annuel de performances. Toutefois la Cour souligne que les indicateurs de performance retenus se limitent à des indicateurs de moyens évaluant le succès des mesures financières. Aucun objectif pour des indicateurs de résultats n a été défini, en rapport notamment avec le plan climat ou le plan particules. Il conviendrait en conséquence de définir des indicateurs permettant d apprécier la performance écologique du dispositif. Un équilibre financier remis en cause en 2013 Le dispositif créé pour cinq ans devait prendre fin en La prolongation du dispositif d aide à l acquisition de véhicules propres s inscrit en 2013 dans le cadre du plan de soutien au secteur automobile. Au 1 er août 2012, le barème des bonus a été revalorisé.

6 6 COUR DES COMPTES Compte tenu du délai de remboursement des bonus, ce changement du dispositif n a eu que très peu d impact sur la dépense Toutefois, la loi de finances pour 2013 prévoit d ores et déjà un déficit de 50 M pour 2013, soit 12,4% du montant des crédits. Ce déficit sera financé par un versement devant avoir lieu directement depuis le programme 174 vers l'asp. Le CAS ne sera donc pas formellement déficitaire, mais le dispositif le sera. La clôture du CCF Le compte de concours financiers, toujours ouvert, n a connu aucune opération en Depuis sa création la Cour a dénoncé, chaque année, l irrégularité de l utilisation de ce support budgétaire. Le déficit comptable cumulé de ce compte s élève à 1,46 Md à la fin de cette année. Il est prévu que ce compte soit clos par la loi de règlement de Il n est pas associé d opération budgétaire à cet apurement dans la mesure où, tous les ans, le déficit a été comptabilisé dans le déficit général de l Etat. Le suivi des recommandations de la Cour La recommandation de la Cour de mettre fin à l utilisation d un support budgétaire irrégulier et d imputer le bonus et le malus sur le budget général a été partiellement suivie. La création d un CAS en remplacement du CCF constitue une amélioration, même si des inconvénients persistent du fait des inévitables problèmes de trésorerie liés au décalage temporel entre l encaissement des recettes et le rythme des dépenses. Par ailleurs, quelle que soit la qualité des prévisions, l équilibre du système n est pas garanti : les recettes et les dépenses sont tributaires des comportements d achat des consommateurs et évoluent de façon indépendante ; et le paiement des bonus est dû aux acheteurs dès lors qu ils remplissent les conditions. La Cour recommandait également un suivi très régulier des recettes et des dépenses, afin de parvenir à l équilibre financier. Le suivi opéré par le CBCM a bien permis de ne pas mettre le compte en déficit. Toutefois, le barème des bonus a été revalorisé en cours d année, créant un déficit évalué à 50 M pour l année Enfin la Cour a recommandé d accompagner le bonus écologique d une incitation financière à la mise en œuvre prématurée de la norme Euro 6 afin de mieux prendre en compte les dimensions environnementale et de santé publique. Cette recommandation n a

7 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 7 pas été suivie d effet, l introduction de cette norme en 2013 apparaissant trop précoce pour être mise en œuvre. Appréciation d ensemble L article 56 de la loi de finances pour 2013 a mis fin à l utilisation irrégulière du CCF. Toutefois, le choix de la création du CAS qui le remplace implique qu il conviendra de s assurer que le financement d éventuels déficits à venir du dispositif s effectue dans des conditions de régularité et de transparence en conformité avec l article 21 de la LOLF. Concernant les indicateurs de performance retenus pour la mission, il peut être souligné qu ils se limitent à des indicateurs de moyens mesurant le succès des mesures financières et ne permettent pas de vérifier si les objectifs attendus du dispositif, notamment écologiques, sont atteints. La loi de finances pour 2013 prévoit un déficit de 50 M pour 2013, soit 12,4 % du montant des crédits contrairement aux dispositions de la LOLF. Ce déficit sera financé par un versement devant directement avoir lieu depuis le programme 174 vers l'asp. Le CAS ne sera donc pas formellement déficitaire, mais le dispositif le sera, contrevenant en cela à l esprit dans lequel il a été créé. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule les recommandations suivantes: - Recommandation n 1 : définir des indicateurs permettant d apprécier la performance écologique du dispositif, en rapport notamment avec le Plan Climat et le Plan Particules. - Recommandation n 2 : financer tout déséquilibre du dispositif de manière régulière et transparente conformément aux dispositions de l article 21 de la LOLF.

8 8 COUR DES COMPTES Introduction Le dispositif «bonus/malus automobile» est l une des premières mesures issues du Grenelle de l environnement. Lors de sa création, il a été décidé de créer un compte de concours financiers, afin de permettre le suivi des dépenses et des recettes et de vérifier que le système s autofinançait. Les dépenses du compte de concours financiers étaient constituées du montant des «avances» accordées à l Agence de services et de paiement (ASP) en charge du règlement des bonus et du super bonus aux bénéficiaires. Les recettes de la mission étaient, quant à elles, constituées par le produit de la taxe additionnelle instituée à l article 1011 bis du code général des impôts (dite malus) s appliquant aux véhicules les plus polluants en CO2. Contrairement aux intentions affichées, le recours à un mode d intervention extra-budgétaire n a pas permis de garantir l autofinancement du dispositif, systématiquement déficitaire depuis sa création, à hauteur de 1,46 Md en quatre ans. En conséquence, et pour éviter les dérapages constatés par le passé, l article 56 de la loi de finances pour 2012 a créé un compte d affectation spéciale Aide à l acquisition de véhicules propres en remplacement du compte de concours financiers. La mission Aide à l acquisition de véhicules propres est composée de deux programmes : -programme 791, contribution et financement de l attribution d aides à l acquisition de véhicules propres, qui retrace les opérations liées au «bonus». 226,0 M ont été inscrits à ce titre en LFI pour programme 792, contribution au financement de l attribution d aides au retrait de véhicules polluants, qui retrace les opérations liées au «super bonus». 8 M ont été inscrits à ce titre en LFI pour L ASP intervient, moyennant le paiement de frais de gestion, comme prestataire de services pour le compte de l Etat selon la convention relative à la gestion de l aide à l acquisition de véhicules propres du 21 février 2008 et son avenant n 1, signé le 1er mars 2012 par les parties. L ASP traite avec les installateurs de GPL, les vendeurs ou loueurs de véhicules propres conventionnés par ses soins. Elle verse directement aux particuliers l aide sollicitée, à condition qu ils y aient

9 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 9 droit et qu ils en fassent la demande, lorsque les vendeurs ou loueurs de véhicules propres ne sont pas conventionnés. Jusqu en 2011, le dispositif a connu des déficits récurrents. Il apparait équilibré financièrement en Toutefois, dans le cadre des mesures en faveur du secteur automobile, il a été décidé de renforcer les bonus écologiques à compter du 1er août Compte tenu du délai de remboursement des bonus, ce changement du dispositif n a eu que très peu d impact sur la dépense Cependant, la loi de finances pour 2013 prévoit d ores et déjà un déficit de 50 M pour I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits A - Le résultat de l exercice Les dépenses liées au paiement d une aide à l acquisition d un véhicule peu polluant en CO2 ont représenté, au travers des deux programmes, de l ordre de 229,6 M en 2012, soit 1,9 % de moins que les crédits ouverts en LFI. La réalisation des recettes s élève pour sa part à 230,4 M, soit en retrait de 1,5 % par rapport à la loi de finances initiale. 1 - Les tableaux synthétiques de l exécution des crédits de la mission Les tableaux de dépenses ci-dessous retracent les paiements réalisés en 2012 sur crédits budgétaires ouverts en En 2012, l ASP a versé 226 M au titre du bonus et 3,57 M au titre du superbonus, soit 229,56 M au total.

10 10 COUR DES COMPTES Aperçu général de l'exécution 2012 Dépenses 2012 (en M ) Autorisations d engagement Programme 791 Contribution au financement de l attribution d aide à l acquisition de véhicules propres Programme 792 Contribution au financement de l attribution d aide au retrait de véhicules polluants Total LFI 226,00 8,00 234,00 Crédits disponibles 226,00 8,00 234,00 Crédits consommés 226,00 3,57 229,57 Dépenses 2012 (en M ) Crédits de paiement Aperçu général de l'exécution (CP) en M Programme 791 Contribution au financement de l attribution d aide à l acquisition de véhicules propres Programme 792 Contribution au financement de l attribution d aide au retrait de véhicules polluants Total LFI 226,00 8,00 234,00 Crédits disponibles 226,00 8,00 234,00 Crédits consommés 226,00 3,57 229,57 Les autorisations d engagement ne correspondent pas aux dépenses engagées en Il existe en effet un double mécanisme de décalage des paiements. Le premier est relatif au délai d instruction : le concessionnaire peut stocker des demandes de bonus de façon à regrouper les saisies dans le système d information de l ASP ; puis l ASP traite les dossiers. Ce délai est estimé à trois mois, ce qui fait qu une voiture éligible au bonus fait l objet d un décaissement de l ASP en moyenne trois mois après sa facturation. Le second est lié à une «dérogation», prévue dans le décret n , qui permet d appliquer le barème 2011 aux véhicules commandés jusqu au 31 décembre 2011 et livrés jusqu au 31 mars 2012 et laisse aux bénéficiaires de l aide un délai de trois mois pour présenter leur dossier à l ASP. En conséquence, une majorité des aides versées au premier semestre 2012 correspond à des engagements de De plus, à l ouverture du CAS, il existait 27 M d impayés se rapportant à 2011, c'est-à-dire de dossiers reçus et non payés en 2011,

11 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 11 faute de crédits ouverts, qu il a fallu payer au début de l année Le déficit de l année 2011, estimé dans le cadre de l étude de l exécution budgétaire de 2011 à 187,6 M, a donc été sous-évalué et s élevait à 214,6 M. Symétriquement, les droits ouverts à la fin de 2012, notamment après le renforcement du barème du bonus, seront payés sur crédits ouverts pour Seule une faible part de ces aides pourra être rattachée aux comptes Le montant des dépenses de bonus incluent des frais de gestion de l ASP payés en 2012 sur le programme 791 et qui s élèvent à ,73 (en paiement des prestations du dernier trimestre 2011 intervenu au 3ème trimestre 2012). Il n y a pas de frais de gestion imputés sur le programme 792 («super bonus»). 2 - L exécution des recettes Au contraire des reports d une année sur l autre, qui peuvent exister pour les dépenses, les recettes 2012 correspondent bien aux immatriculations enregistrées en 2012, auxquelles s applique le barème Il existe donc un décalage temporel entre les recettes et les dépenses concernant le compte d affectation spéciale. Aperçu général de l'exécution 2012 en M Recettes 2012 (en M ) LFI LFI + LFR 2/11/12 Recettes nettes produit de la taxe additionnelle instituée à l article 1011 bis du code général des impôts (malus) 234,00 234,00 236, Evolution depuis 2010 Programme n 871 / 791 aide à l acquisition de véhicules propres Crédits de paiement (CP) en M LFI Crédits ouverts Dépenses nettes ,00 226,00 226, ,00 395,00 392, ,60 709,60 707,22

12 12 COUR DES COMPTES Depuis 2010, il est constaté, d une part, une réalisation des dépenses de plus en plus proche de celle anticipée en LFI, et, d autre part, une diminution de ces dépenses (plus de 700 M en 2010, 226 M en 2012). Ce constat est lié à la fois à l arrêt du dispositif «plan de relance» en 2011, au durcissement du barème d attribution du bonus, qui a conduit à une diminution de la part des véhicules susceptibles d en bénéficier, et au changement de support budgétaire en 2012, le compte d affectation spéciale devant être à l équilibre. B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes 1 - Les changements intervenus dans la gestion de la mission Le dispositif d aide à l acquisition de véhicules propres élaboré pour la période est constitué de quatre volets : -une aide financière pour l acquisition d un véhicule peu polluant dite «bonus»; -cette aide est majorée de 300 si l acquisition s accompagne de la destruction d un véhicule de plus de quinze ans («super bonus») -une taxe spécifique due sur le premier certificat d immatriculation d un véhicule dit «polluant» ou «malus», permettant de financer le dispositif ; -un «malus annuel» pour les véhicules émettant plus de 200 g/km (dans le barème 2013). En 2009 et 2010, le «super bonus» a été remplacé par la «prime à la casse», à la fois moins contraignante, puisqu éligible y compris aux acquéreurs d un véhicule qui ne bénéficient pas du bonus et attractive financièrement. Il s en est suivi un surcroît de vente de véhicules neufs, notamment de ceux bénéficiant du bonus, qui a conduit à réviser chaque année les barèmes des bonus et malus, afin de tenter de réduire le déficit généré par le dispositif et d adapter celui-ci aux évolutions du marché pour limiter les effets d aubaine. En 2012, le changement de support budgétaire, imposé par l article 56 de la loi de finances pour 2012, pour un compte d affectation spéciale, qui ne peut être déficitaire aux termes de l article 21 de la LOLF, a contraint à un nouveau durcissement des barèmes tant des bonus que des malus applicables sur les véhicules commandés à compter du 1 er janvier 2012.

13 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES La programmation initiale des crédits et des recettes La loi de finances pour 2012 prévoyait pour le CAS 234 M de crédits en dépenses, comme en recettes. Cette prévision intégrait les différents reports liés aux décalages temporels entre les recettes et les dépenses : - d une part, une partie des aides au titre de 2011 étaient payées en 2012 et devaient être financées par des recettes 2012 ; à ces dépenses inéluctables, s ajoutaient 27 M de dépenses juridiquement obligatoires correspondant aux impayés de la fin d année 2011 ; - d autre part, le dispositif créé par la loi n du 25 décembre 2007 devait s arrêter le 31 décembre A la fin de 2011, il était donc prévu que les recettes ne seraient pas perçues au-delà de 2012, alors que des aides devraient continuer d être versées sur les premiers mois de 2013, dans la limite des crédits reportés de 2012 sur 2013, correspondant au surplus de recettes sur les dépenses perçues en Cette estimation était d autant plus délicate que, sur les quatre premières années, il n a pas été possible d équilibrer le dispositif. De plus plusieurs inconnues persistaient : la fin du dispositif au 31 décembre 2012 risquait d engendrer un surcroit de commandes de fin d année à une hauteur difficile à anticiper ; l impact de la crise économique sur le secteur automobile augmentait les incertitudes ; enfin, la vitesse de pénétration du marché par les véhicules électriques était quasi-impossible à anticiper (or ces véhicules bénéficiaient d un bonus de 5000 ). Compte tenu de l expérience des années antérieures, les évaluations de dépenses et de recettes ont été calculées sur la base de différents scénarii par quatre directions générales (DB, DGTrésor, DGCIS et DGEC), qui ont échangé et confronté des modèles reposant sur des hypothèses de travail qui leur étaient propres, prenant en compte des critères tels que les immatriculations des derniers mois et années, les tendances et les prévisions remontées par les constructeurs, l élasticité prix introduite par les changements de barème, les progrès en termes d émissions de CO2 des nouveaux modèles introduits sur le marché, l impact du dispositif pour le soutien à la filière, etc Compte tenu de la garantie de financement apportée par le programme 174, le CAS n a appelé aucune réserve sur sa soutenabilité pour l année 2012 et a reçu de la part du CBCM du MEDDE un avis favorable.

14 14 COUR DES COMPTES Evolution des barèmes de bonus et malus de 2008 à 2013 Taux d'émission 2008 et janv-juil Aout-déc de CO Taux <taux <taux <taux 70 70<taux 80 80<taux 90 90<taux 95 95<taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux

15 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 15 La fiabilité des prévisions a pu être affectée par un changement dans la politique menée en cours d année. En effet, à compter du 1 er août 2012, le ministère du développement productif a annoncé un plan de soutien au secteur automobile, dont une des mesures a consisté à augmenter les bonus en faveur des véhicules les moins polluants en CO2. La modification des bonus se fait par décret. En revanche, le malus correspondant à une taxe, son barème doit être modifié par la loi. Il a été fait le choix de ne pas modifier le barème du malus dans le courant du deuxième semestre 2012, mais il a été durci à son tour par l article 17 de la loi de finances pour Compte tenu du délai de remboursement des bonus, ce changement du dispositif n a que très peu d impact sur la dépense de C - La gestion des crédits en cours d exercice 1 - Le compte d affectation spéciale Le changement de support budgétaire pour le bonus-malus a imposé des modifications en termes d organisation. Les décrets et arrêtés mettant en œuvre le bonus ont été modifiés, ainsi que la convention entre l État et l ASP, afin de faire référence au nouveau support budgétaire. Le ministre chargé du budget était l'ordonnateur du CCF ; désormais, le ministre chargé du développement durable a été désigné comme ordonnateur du CAS. Une actualisation des outils comptables et budgétaires (nomenclature budgétaire et comptable dans Chorus et nomenclature budgétaire et comptable de l ASP) a donc été nécessaire. La gestion du dispositif est ainsi assurée par le MEDDE, le directeur général de l énergie et du climat étant responsable des programmes de ce CAS. Concernant le suivi budgétaire, la gestion du CAS nécessite une surveillance du niveau de trésorerie, toute avance sur dépense étant exclue. Après un an de gestion, la DGEC reconnait que la structure du CAS s'accorde mal à une activité dont le rythme des dépenses n'est pas lié au volume mensuel des recettes. Afin d assurer la continuité du paiement des bonus écologiques, des versements du budget général vers l ASP se sont avérés nécessaires en complément de ceux du CAS. Ainsi, le programme Energie, climat et après-mines a versé à l ASP 75 M permettant de couvrir l insuffisance de trésorerie lié à l écart observé entre le rythme des recettes et celui des dépenses. 40 M sur 75 M correspondaient au dégel

16 16 COUR DES COMPTES de l intégralité des crédits de la réserve de précaution du programme 174 à hauteur du montant des autorisations d engagement. La conséquence positive du double changement opéré, des barèmes de bonus et malus, d une part, du support budgétaire et du suivi plus étroit des dépenses, d autre part, est que, pour la première fois depuis la création du dispositif, les recettes liées au malus équilibrent les dépenses. Les versements du budget général sous forme d avances ont donné lieu à remboursement à l ASP le 13 novembre 2012, puis à rétablissement de crédit au programme 174. De plus, au contraire de l année 2011 où à la fin de l exercice il restait 27 M d impayés, d après l ASP, il n existe pas de reste à payer au 20 décembre Le compte de concours financiers Jusqu à la fin 2011, le dispositif d aide à l acquisition de véhicules propres utilisait pour support budgétaire un compte de concours financiers. Depuis sa création en 2008, la Cour a dénoncé, chaque année, l irrégularité de l utilisation d un tel compte. En effet, il ne peut être considéré que les dotations versées à l ASP pour la gestion de l aide sont des avances et elles ne sont pas consenties pour une durée déterminée. Ce compte est toujours ouvert et n a fait l objet d aucun mouvement en Sur ce compte, il subsiste le solde des avances consenties (c est à dire les avances consenties diminuées des taxes encaissées) depuis la création du dispositif en En cumul, le déficit du dispositif s élève donc à 1,46 Md à la fin de Il est prévu que ce compte de concours financiers soit clos par la loi de règlement de Il n y a pas d opération budgétaire associée à cet apurement, dans la mesure où, tous les ans, le déficit a été comptabilisé dans le déficit général de l Etat et où l article 56 de la loi de finances pour 2012 ne prévoit pas que ce solde soit repris par un autre programme. Le déficit cumulé sur le CCF sera finalement annulé par une opération d ordre, n ayant pu être apuré chaque année du fait de l utilisation irrégulière du compte. La Cour souligne la nécessité d expliciter la procédure d apurement du CCF.

17 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES Les recettes et dépenses associées à la mission sans figurer dans le CAS a) Les exonérations portant sur le malus ne sont pas comptabilisées dans le CAS Aux termes du III de l article 1011 bis du CGI, pour la détermination du montant du malus, le taux d'émission de dioxyde de carbone des véhicules est diminué de 20 g/km par enfant à charge à compter du troisième enfant et pour un seul véhicule de cinq places assises et plus par foyer. Les conditions d application de cet article figurent dans le décret n du 3 juin La dépense budgétaire correspondante est imputée sur le programme 200 action 84, qui supporte également les remboursements de sommes indûment perçues en cas de certificats d'immatriculation erronés ou d'annulation des recettes initialement encaissées en cas de chèque impayé. L ensemble des remboursements ainsi intervenus s est élevé à 1,88 M en 2012 contre 2,34 M en b) Le malus annuel n est pas comptabilisé dans le CAS En plus de la taxe sur les immatriculations prévue à l article 1011 bis, l article 1011 ter du CGI impose une taxe annuelle sur la détention de véhicules définis comme polluants. Le produit de cette taxe n est pas une recette du CAS Aides à l acquisition de véhicules propres mais du budget général. Le montant de malus annuel s est élevé à 3 M en 2012 contre 2,14 M en II - Les grandes composantes de la dépense Grâce à la création du CAS, les bonus apparaissent bien comme des crédits de titre 6 (transfert aux ménages) et non plus comme des avances, ce qui constitue un réel progrès comparativement au compte de concours financiers précédent 1. Il est à noter que le décret du n du 30 juillet 2012 modifie le décret n pour faire bénéficier les administrations de l Etat du bonus écologique. 1 Cf. infra sur la régularité.

18 18 COUR DES COMPTES III - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire L article 56 de la loi de finances pour 2012 a ouvert un CAS en remplacement du compte de concours financiers. Du point de vue de la régularité, ce changement est positif. En effet, chaque année depuis la création du compte de concours financiers, la Cour relevait que la gestion du CCF n était pas conforme aux règles définies à l article 24 de la LOLF. Il ne peut, en effet, pas être considéré que les dotations versées à l ASP pour la gestion de l aide soient des avances, dans la mesure où elles ne sont pas consenties pour une durée déterminée et ne sont pas remboursées par les particuliers qui sont bénéficiaires de l aide ni par l ASP, qui, dans le dispositif, est un intermédiaire, prestataire de service, rémunéré à cette fin. Les recettes proviennent de particuliers, qui par définition ne bénéficient pas de cette aide, puisqu au contraire ils versent un «malus». Le raisonnement consistant à prétendre que le paiement du malus par les acquéreurs d un véhicule polluant constitue un remboursement des avances consentis aux acquéreurs d un véhicule propre ne peut pas être retenu. Le CCF masquait donc des crédits de titre 6 qui de surcroît échappaient totalement à la norme d évolution des dépenses de l Etat. Une des recommandations de la Cour était que le bonus comme le malus puissent être imputés sur le budget général. Consécutivement à un amendement parlementaire, le Gouvernement a fait adopter une mesure créant un compte d affection spéciale se substituant donc au compte de concours financiers supprimé. Certes, un CAS ne permet pas au coût de ce dispositif d entrer dans la norme des dépenses de l Etat, mais il est un outil budgétaire juridiquement plus convenable que le précédent et devait constituer une avancée, puisqu aux termes de l article 21 de la LOLF, «le total des dépenses engagées ou ordonnancées ne peut excéder le total des recettes constatées». Toutefois, deux points particuliers semblent contraires à l esprit de la LOLF dans la gestion de ce CAS : a- L article 21 de la LOLF dispose qu en cours d'année, le total des dépenses ne peut excéder le total des recettes, sauf pendant les trois mois suivant sa création.

19 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 19 Or, dans le dispositif bonus-malus, le rythme des recettes est différent de celui des dépenses. Pour ne pas bloquer le paiement des bonus, le programme 174 a procédé au versement d une avance de trésorerie de 75 M à l ASP, alors que le CAS qui aurait dû normalement procéder à ce versement, était dans l incapacité de le faire, n ayant pas assez de recettes disponibles. Ensuite, le CAS ayant entre temps encaissé des recettes issues du malus a pu faire le 13 novembre 2012 un versement de 75 M à l ASP, pour que celle-ci puisse procéder au rétablissement de crédits au programme 174. Si, formellement le CAS n a pas été en déficit, toutefois, il n a pas été en mesure de couvrir par ses recettes les besoins en dépenses pendant 10 mois. b- Le projet annuel de performances indique que, dans la continuité des annonces de juillet 2012, le Gouvernement a décidé de maintenir le barème de bonus en 2013 sans changement de seuil ni de montants. C est pourquoi les dépenses prévisionnelles, passeraient de 226 M, en 2012, à 452 M, en 2013, portées à hauteur de 402 M par le programme Contribution au financement de l attribution d aides à l acquisition de véhicules propres, du compte d affectation spéciale et, à hauteur de 50 M, par une subvention d équilibre provenant du programme Énergie, Climat et après-mines, de la mission Écologie, développement et aménagements durables. En 2013, les recettes du dispositif ne seront donc pas suffisantes pour financer ses dépenses. Le CAS enregistrera donc toutes les recettes correspondantes, mais une partie seulement des dépenses. Il est donc prévu que le dispositif soit de nouveau déficitaire à hauteur de 50 M, soit 12,4 % du montant des crédits inscrits dans la LFI Or, l article 21 de la LOLF dispose que «les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte.» Interrogée sur ce point, la DGEC répond qu en 2013, la subvention prévue au titre du programme 174 n'a pas pour objet d'abonder le compte d'affectation spéciale Aide à l'acquisition de véhicule propres, un versement devant directement avoir lieu depuis le programme 174 vers l'asp chargée du règlement des bonus. Le CAS ne sera donc pas formellement déficitaire, mais le dispositif le sera. Il convient de noter que, quelle que soit la qualité des prévisions, l équilibre du système n est pas garanti : les recettes et les dépenses sont tributaires des

20 20 COUR DES COMPTES comportements d achat des consommateurs et évoluent de façon indépendante ; le paiement des bonus est dû aux acheteurs dès lors qu ils remplissent les conditions. Aussi, peut-il s avérer nécessaire de recourir à des financements budgétaires complémentaires, hors CAS, pour équilibrer le dispositif. Le mécanisme ainsi mis en place s accorde mal avec les dispositions de l article 20 de la LOLF qui précise que chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission, que leurs crédits sont spécialisés par programme et que ni virements ni transferts de crédits ne peuvent être effectués entre le budget général et un compte spécial doté de crédits. Il peut par ailleurs être relevé qu une partie de ces crédits permettront de financer les bonus versés aux administrations de l Etat qui depuis le 1 er août 2012 peuvent bénéficier du dispositif 2. Aussi, si, à l avenir, le dispositif s avère déséquilibré, il conviendra de s assurer que le financement de ce déséquilibre s effectue dans des conditions de régularité et de transparence au regard de l article 21 de la LOLF. B - Des indicateurs reflétant insuffisamment la performance écologique du dispositif Depuis 2008, les indicateurs retenus pour le programme 791 («bonus/malus») sont la proportion des véhicules soumis au malus dans les ventes totales, d une part, et celle des véhicules bénéficiaires du bonus, d autre part. Depuis la mise en œuvre du dispositif et jusqu en 2011, les indicateurs de performance retenus montrent l effet de cette politique incitative sur le type de véhicules vendus: - Le malus a eu pour effet de freiner les ventes des véhicules les plus polluants dans une mesure bien supérieure à celle escomptée. Jusqu en 2011, les véhicules «malusés» représentaient moins de 12% des véhicules vendus. La contrepartie de ce succès était une moindre rentrée de recettes. - Symétriquement, le bonus a eu pour effet de stimuler les ventes des véhicules les moins polluants en CO2, là encore dans des 2 Conformément aux dispositions du décret n du 30 juillet 2012.

21 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 21 proportions bien supérieures aux prévisions, entraînant un surcroit de dépenses. L année 2012, de ce point de vue, et notamment grâce aux modifications apportées aux barèmes de bonus et de malus, a modifié significativement ces proportions. Plus de 16 % des voitures vendues ont supporté le malus et moins de 24 % ont bénéficié du bonus. Dans ces conditions, le dispositif s est avéré financièrement équilibré. Part des véhicules soumis au malus dans les ventes totales Seuil >161gCO2 >161gCO2 >161gCO2 >161gCO2 >156gCO2 >151gCO2 >141gCO2 Prévisio n 14,4% 17,0% 15,2% 10,7% 15,7% Réalisé 24,0% 24,0% 14,1% 8,9% 9,7% 11,6% 16.4% Part des véhicules bénéficiaires du bonus dans les ventes totales Seuil <130gCO2 <130gCO2 <130gCO2 <130gCO2 <125gCO2 <110gCO2 <105gCO2 Prévision initiale 42,9% 40,0% 57,9% 43,0% 24,5% Réalisé 31,0% 30,0% 44,7% 55,5% 49,9% 31,9% 23.5% Comme l an dernier toutefois, la Cour souligne que les indicateurs de performance retenus se limitent à des indicateurs de moyens évaluant le succès des mesures financières. Aucun indicateur de résultats n existe, en rapport notamment avec les objectifs quantifiés annoncés dans le Plan Climat. La DGEC réalise un suivi régulier du niveau moyen d émission de CO2 des véhicules neufs ainsi que du nombre de véhicules immatriculés mensuellement dans chacune des tranches de CO2 définies par le dispositif, mais il n est défini ni objectif ni cible pour ces indicateurs dans le cadre du projet annuel de performance. Les moteurs diesel émettent moins de CO2 par kilomètre parcouru que les moteurs à essence. Pour cette raison, ils sont favorisés par le dispositif bonus-malus et ont représenté en 2012, près des trois quarts des véhicules vendus (74 %).

22 22 COUR DES COMPTES Dans deux référés de novembre 2011 et décembre , la Cour a souligné les inconvénients de la diéselisation du parc automobile, qui contribue aux dépassements des normes européennes pour plusieurs polluants. Depuis 2005, les valeurs limites de concentration applicables aux particules fines PM10 indiquées dans la directive 2008/50/CE ne sont pas respectées dans 16 zones de qualité de l air en France 4. La Commission européenne a adressé un avis motivé à la France pour non-respect des valeurs limites de qualité de l air imposées par la directive et a annoncé le 19 mai 2011 qu elle la poursuivait pour manquement devant la Cour de justice de l Union européenne 5. Ce contentieux pourrait aboutir à des sanctions pécuniaires de l ordre de 100 M par an à compter de Il conviendrait en conséquence de définir des indicateurs permettant d apprécier plus précisément la performance écologique du dispositif. C - La soutenabilité budgétaire Lors de la création de la mission en 2008, il avait été prévu un équilibre du dispositif «bonus-malus» : le montant des recettes liées au malus était censé couvrir celui des dépenses du «bonus» et du «super bonus». Or entre 2008 et 2011, celui-ci a toujours été déficitaire. Depuis 2009, en LFI, il était même programmé un déficit «naturel» du compte de concours financiers et le montant des recettes s est systématiquement révélé inférieur aux prévisions et celui des dépenses supérieur aux estimations initiales. En 2012, pour la première fois le dispositif présente un résultat à l équilibre. 3 Référé du 3 novembre 2011 relatif à l impact budgétaire et fiscal du Grenelle de l environnement et référé du 17 décembre 2012 relatif aux dépenses fiscales rattachées à la mission Ecologie, développement et aménagement durables et relatives à l énergie 4 : Marseille, Toulon, Avignon, Paris, Valenciennes, Dunkerque, Lille, le territoire du Nord Pas-de-Calais, Grenoble, Montbéliard/Belfort, Lyon, le reste de la région Rhône-Alpes, la zone côtière urbanisée des Alpes-Maritimes, Bordeaux et la Réunion. 5 Rapport du Conseil d analyse stratégique «-Octobre 2011.

23 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 23 Evolution du solde du dispositif bonus-malus Recettes Dépenses ( ) Solde LFI Réalisé LFI Réalisé LFI Réalisé ,00 225,37 483,00 439, ,00 202,25 478,00 724, , ,40 190,39 339,60 707,22-126,2-516, ,00 207,64 372,00 395, , ,00 230,44 372,00 229, , ,00 452,00 Toutefois, les perspectives de 2013 sont moins favorables puisqu il est prévu qu en 2013 le dispositif soit à nouveau déficitaire, à hauteur de 50 M. Avec le nouveau support budgétaire, les déficits du dispositif qui sont financés par des crédits du programme 174, sont contraints au respect de la norme d évolution des dépenses de l Etat. Dans la LFI pour 2013, le CAS est faussement présenté comme étant équilibré, avec des recettes à hauteur de 403,60 M et des dépenses de 402 M pour le programme 791(bonus) et 1,60 M pour le programme 792 (super bonus). Alors qu un surcroît de dépenses de 50 M pour le programme 791 est financé par le programme 174. Si des problèmes de trésorerie devaient perdurer au-delà du mois de février, le programme 174 pourrait, dans une mesure limitée, être, comme en 2012, sollicité de manière temporaire pour alimenter la trésorerie du dispositif bonus-malus. IV - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de Un suivi précis des recettes et des dépenses pour parvenir à l équilibre financier La gestion du CAS nécessite une surveillance étroite du niveau de trésorerie, notamment en raison du décalage entre la perception des recettes et les dépenses. Ceci avait conduit la Cour à recommander à la DGEC de mettre en place un suivi très régulier des recettes et des

24 24 COUR DES COMPTES dépenses, afin de prendre dans les meilleurs délais toute disposition nécessaire pour éviter les dérapages et parvenir à l équilibre financier. La DGEC a continué comme les années précédentes, de suivre mensuellement les immatriculations enregistrées par le service de l observation et statistiques de l environnement (SOeS), ainsi que les dossiers en cours de traitement à l ASP. Des demandes d informations nécessaires pour un suivi plus fin ont été introduites dans l avenant à la convention avec l ASP signé en Ces données serviront à alimenter un tableau de bord permettant d améliorer le suivi budgétaire du dispositif, ainsi que le suivi des évolutions du marché automobile. Les contrôles réalisés par le CBCM du MEDDE, pour leur part, ont permis d éviter que le CAS ne soit déficitaire, conformément aux dispositions de l article 21 de la LOLF. Toutefois, l efficacité de ce suivi reste partielle. En effet, compte tenu des dispositions prises en 2013, les recettes ne vont pas être suffisantes pour financer les dépenses du dispositif. Pour éviter le déséquilibre financier du CAS, il va être nécessaire de procéder au versement d une subvention d équilibre d au moins 50 M provenant du programme La norme Euro 6 En vue de limiter la pollution causée par les véhicules routiers, le règlement n 715/2007 met l accent sur la réduction des émissions de particules et d oxydes d azote (NOx), en particulier pour les véhicules diesel. Il introduit des exigences communes concernant les émissions des véhicules à moteur et définit un calendrier d application : la norme Euro 5 est applicable depuis 1er janvier 2011 et la norme Euro 6, plus stricte, sera applicable à compter du 1er septembre L article 12 de ce règlement stipule que les États membres peuvent prévoir à partir du 1 er janvier 2011 des incitations financières, qui s appliquent exclusivement aux véhicules neufs conformes aux valeurs limites d émission prévues pour la norme Euro 6 et qui doivent prendre fin au plus tard le 1 er septembre La Cour est consciente que le dispositif bonus-malus s inscrit dans un processus de réduction des gaz à effet de serre. Toutefois les autres engagements communautaires de la France doivent également être respectés. En conséquence, la Cour recommandait, qu en cas de prolongation du dispositif, les constructeurs puissent être incités à anticiper sur les normes Euro 6 comme le prévoit l article 12.

25 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE AIDES A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 25 Cette recommandation n a pas été suivie d effet, l introduction de la norme Euro 6 en 2013 étant apparue trop précoce, compte tenu des travaux nécessaires à mener par les constructeurs pour mettre sur le marché des véhicules conformes à ses exigences. 3 - Le support budgétaire du dispositif bonus-malus Dès 2009, la Cour a recommandé de retenir pour le dispositif «bonus-malus» un support budgétaire conforme à la loi organique des lois de finances, c'est-à-dire une dotation budgétaire. En 2012, la loi de finances crée un compte d affectation spéciale Aide à l acquisition d un véhicule propre en remplacement du compte de concours financiers ouvert à la création du dispositif, afin d en garantir l équilibre financier annoncé. Ce nouveau support budgétaire représente une amélioration par rapport au précédent. Le choix d un CAS génère toutefois des problèmes de trésorerie, du fait du décalage existant entre les rythmes des recettes et celui des dépenses. Surtout, si l équilibre financier du CAS Aide à l acquisition de véhicules propres et du dispositif «bonus-malus» ont été respectés en 2012, ce ne sera plus le cas en De façon générale, quelle que soit la qualité des prévisions, l équilibre financier du dispositif ne peut être garanti. Le principe attaché à un CAS, de financement des dépenses par des ressources affectées, sans possibilité de déficit, risque de se trouver dès lors contourné. Aussi, en cas de déficit, la Cour attachera une attention particulière à ce que les crédits financiers nécessaires soient mobilisés dans des conditions de transparence pour la représentation nationale et de régularité en conformité avec l article 21 de la LOLF. B - Récapitulatif des recommandations de la Cour La Cour formule les recommandations suivantes: 1. Définir des indicateurs permettant d apprécier la performance écologique du dispositif, en rapport notamment avec le Plan Climat et avec le Plan Particules. 2. Financer tout déséquilibre du dispositif de manière régulière et transparente conformément aux dispositions de l article 21 de la LOLF.

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