La maitrise d ouvrage communautaire dans le cadre d un projet de développement décentralisé participatif (DDP-CDD) : Le cas du PNIR au Sénégal 1. Résumé Par Mamadou Kane 1 et Dienaba Wane 2 L approche de développement décentralisé participatif (CDD) développée dans le cadre des projets de lutte contre la pauvreté vise à encourager un transfert de pouvoir vers les communautés. Or, l exécution des projets communautaires est souvent gérée par les équipes de Projets sans tenir compte des communautés ce qui limite la responsabilisation des populations et la durabilité du processus L expérience développée au Sénégal, dans le cadre de l exécution du Programme National d Infrastructures Rurales (PNIR) repose plutôt sur le principe de maîtrise d ouvrage par l organe exécutif élu de la Collectivité Locale (le Conseil rural) et l utilisation du circuit habituel de financement du Trésor public. La contractualisation des relations entre les acteurs et l élaboration d instruments de planification et de mise en œuvre des projets communautaires respectant les politiques sectorielles de l Etat et la nécessité de responsabilisation des acteurs locaux ont servi de base à la mise en œuvre des projets au niveau de la zone d intervention. Les résultats obtenus au terme du Projet sont très positifs avec près de 1000 projets réalisés sous la responsabilité des populations pour une valeur de plus de 21 milliards de F CFA 3. L impact net mesuré par des universitaires montre une amélioration du niveau d accès aux services sociaux de base, du pouvoir d achat des ménages (de 25%), de la santé des enfants de moins de trois ans et des recettes fiscales. Le niveau de satisfaction des populations atteint 93% en 2004. Le président de CR en tant qu ordonnateur des dépenses, travaille sur la base des plans d investissement élaborés par les populations de manière participative. La maîtrise d ouvrage déléguée des projets est une réalité pour les bénéficiaires à travers la commission de passation des marchés et les comités de suivi. La qualité des investissements est aussi garantie à travers l intervention compétitive de prestataires privés et l assistance technique des services de l Etat chargés de veiller au respect des politiques sectorielles. Les leçons tirées de cette expérience montrent la possibilité de transférer la réalisation des projets communautaires aux populations dans le respect des politiques sectorielles, des principes de transparence et du rôle du secteur privé. La formalisation des relations entre acteurs et la satisfaction des besoins en renforcement des capacités des acteurs est néanmoins un préalable. 2. Contexte Le Sénégal est un pays situé dans la zone péri-désertique de l Afrique de l Ouest marquée par une pluviométrie faible (environ 500 mm) et mal répartie. Sa superficie est de 190 000 Km2 pour une population estimée à 10 millions d habitants majoritairement rurale. La population est relativement pauvre comme l attestent les résultats de l Enquête auprès des ménages (ESAM) portant sur l année 1994 qui montrent que 34% des ménages vivent en dessous du seuil de pauvreté et 75% des ménages pauvres résident en milieu rural (LPDRD, 1999). C est pour cette raison, le gouvernement du Sénégal a initié, avec l aide de ses partenaires, une politique de lutte contre la pauvreté définie dans le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) de 2001. Celle-ci s appuie à la fois sur les Textes relatifs à la politique de décentralisation (1996) et la Lettre de Politique de Développement Rural Décentralisé (LPDRD, 1999), qui reposent sur la responsabilisation des acteurs locaux par un transfert progressif des pouvoirs et des ressources du centre vers la périphérie à travers les collectivités locales que sont les Régions (11), les Communes (62) et les Communautés Rurales (320), (RS, 1972). 1 Field Presence Officer du FIDA pour le Sénégal et la Gambie 2 Coordonnatrice régionale du PNIR pour la région de Thiès (Sénégal) 3 Un dollar USD vaut environ 540 F CFA Kane M& D.Wane- La maîtrise d ouvrage communautaire dans le cadre d un projet de DDP: le cas du PNIR au Sénégal 1
Ainsi, le PNIR a pour objectif principal de contribuer à la réduction de la pauvreté et à l amélioration des conditions de vie en milieu rural par le financement de projets communautaires suivant une démarche participative et décentralisée améliorant la gouvernance locale et la participation des groupes vulnérables à la prise de décision. Il comprend un projet initial d un montant de 42,9 millions de USD financé par l IDA (28,5) et le FIDA (7,5) et un volet spécifique désenclavement de 19459 millions d UC financé par la BAD et le Fonds de l OPEP. Il comprend 4 composantes (RS, 2001): 1) L'Appui au processus de développement rural décentralisé est destiné aux activités d'appui à la réforme de la fiscalité et des finances locales, ainsi que celles de renforcement des capacités des entités locales (CR, autres acteurs, etc.) et nationales en charge de la décentralisation ; 2) Le Fonds d'investissement local (FIL) met à la disposition des CR, au moins 80% des ressources pour satisfaire les besoins prioritaires en projets communautaires. Le FIL comprend i) un Fonds d'investissement rural pour les services sociaux de base avec un montant de 70 000 USD/CR/an et, ii) un Fonds d appui à l'innovation pour les activités économiques pour 17 500 USD/CR/an; 3) Le Programme de désenclavement qui prévoit la réhabilitation de pistes avec 325 000 USD/CR, l appui à la mise en œuvre de la Stratégie nationale de Transport rural et un appui institutionnel à la Direction du Génie Rural ; 4) La Coordination, le suivi et l évaluation est assurée par la Cellule Nationale de Coordination et les Bureaux Régionaux de Projet; le pilotage est assuré par un Comité présidé par la Primature. 3. Principaux résultats et impact du PNIR a) Les principaux résultats du projet (PNIR, 2005) Au terme du projet, on note que l ensemble des régions du pays a été touché pour une population d environ 2,2 millions de personnes réparties dans 4659 villages et 110 CR. Chaque CR dispose d un plan local de développement élaboré de manière participative avec les populations qui a servi de base à la formulation des projets prioritaires qui ont été financés. Plusieurs centaines de marchés ont été passés par les CR pour un montant global de 21,4 milliards réparti comme suit : 8,5 Milliards FCFA pour les projets d infrastructures sociales de base (FIL) ; 12,9 Milliards de F CFA pour le Fonds de désenclavement (dont 1,4 milliards sur IDA/FIDA et 11,2 milliards du BAD/ OPEP) pour environ 1247 Km de pistes. Au total, 842 projets sociaux de base ont été réalisés pour le FIL et 81 projets de désenclavement. La répartition du nombre de projets réalisés par secteur d activités est la suivante : eau potable (34%), éducation, (16%), santé (16%), élevage (14%), promotion féminine (6%). b) L impact du projet (Pr A.Diaw, Pr J.L Arcand et G.R.Graziozi, 2005) Méthodologie de collecte de données. Des enquêtes répétitives touchant 38 CR et 850 ménages ont été effectuées sur une période de 2,5 ans, à intervalle de 6 mois. Les ménages constituent un sous échantillon de l Enquête sur les Ménages- ESAM2 fait en 2001, c'est-à-dire avant le démarrage du PNIR, par la Direction des Prévisions et de la Statistique. Chacune des 4 enquêtes panels effectuées par l'équipe de terrain a été faite d ordinateurs de poche programmés en visual basic incorporé (EVB). La méthodologie d'impact par la «double différence». Les ménages de l'échantillon ont été divisés en deux groupes: (i) ceux "traités" par le PNIR et (ii) le groupe de contrôle constitué de ménages non traités par le PNIR, qui constituent le contre factuel. Les ménages du groupe de contrôle ont été choisis sur la base de la technique de l harmonisation par le score de propension appliquée au niveau de la CR. Cela a consisté à identifier, sur la base des 5 critères qui ont été utilisés pour choisir les CR du projet (accès à l'eau potable, au transport, à un marché, à l éducation, et aux équipements de santé), le groupe témoin constitué des CR non PNIR qui avaient la même probabilité d'être incluses parmi les CR du PNIR, sans l avoir été. La méthodologie de la «différence des différences» évalue l'impact net de PNIR en considérant la différence, entre l évolution dans le temps notée pour le groupe de traitement et celle relevée au sein du groupe de contrôle, pour chaque indicateur choisi. Kane M& D.Wane- La maîtrise d ouvrage communautaire dans le cadre d un projet de DDP: le cas du PNIR au Sénégal 2
Quel a été l'impact global du PNIR? Quatre impacts importants du PNIR ont été identifiés: i) le PNIR a l effet d augmenter de 25% le pouvoir d achat des ménages (avec une augmentation de 163% de l auto consommation, p-value=0,001), ce qui correspond à un montant de 11 587 francs de CFA par mois pour un ménage moyen.(ii) le PNIR améliore de manière significative la santé de petits enfants (au-dessous de 3 ans), avec l'insuffisance de poids réduit de 54% (p-value = 0.06) en moyenne, avec une effet plus net chez les filles dont le déficit est réduit de 65% (p-value= 0,028) ; enfin, l'insuffisance de taille est réduit de 83% (p-value= 0.02) ; (iii) le PNIR a amélioré les temps d'accès des ménages aux services essentiels avec un effet le plus net pour l école primaire qui est significatif à 1% sur un temps d accès de dix à trente minutes (iv) Le PNIR a multiplié de 4,11 les recettes des CR (p-value=0,001) et par 2,8 les impôts locaux, augmentant ainsi l autonomie financière des CR qu il touche. Qui apparaît comme bénéficiaires de l impact? Les principaux bénéficiaires de l'impact sont: (i) L impact «pur» du PNIR (c'est-à-dire sans réalisation de projets) a un impact significatif à 6,8% sur le pouvoir d achat des ménages; (ii) La réalisation des projets augmente de façon significative (pvalue=0,024) le pouvoir d achat monétaire des ménages ; (iii) Le PNIR a un impact significatif sur les dépenses totales (donc sur le revenu) des ménages médians (p-value= 0,001) et des ménages pauvres (p-value= 0,0016) ; en revanche, il ne bénéficie pas aux ménages riches (iv) l'impact du PNIR est sensiblement plus grand pour les bébés de moins de 12 mois d'âge, et pour ceux entre 30 et 36 mois. Les enseignements. La cinquième enquête panel et les études complémentaires ont permis de montrer l impact positif significatif du PNIR. Le PNIR semble être à l origine d une modification organisationnelle significative des villages qui profite aux ménages médians et pauvres. Le nombre élevé de projets (plus de 300) et formations locales en cours d exécution à la date de la dernière enquête (Juin 2005) permet de dire que l impact, scientifiquement mesuré, est sous-estimé. 4. Mécanismes de mise en œuvre du projet A l instar des 320 CR du pays, celles appuyées par le PNIR sont chacune administrée par un organe élu, le Conseil rural qui a à sa tête un président, ordonnateur du budget. Le président du conseil rural est responsable devant la population (qui l a élu) et exécute les délibérations du conseil rural dans le respect des lois et règlements. a) Quelques principes clé d intervention (niveau local) Les principaux principes d intervention du Projet ont été les suivants (PNIR, 2003): La Communauté rurale (CR) est la porte d entrée du Projet ; La participation de la population à la prise de décision est assurée à travers le Comité de concertation et de gestion (CCG) mis en place par l organe élu de la CR, le Conseil rural ; Le pilotage se fait à la demande des populations locales qui élaborent, de manière participative le plan local de développement dans le respect des normes sectorielles et environnementales; L exécution des projets retenus annuellement se fait après inscription au budget annuel; Le renforcement des capacités des acteurs locaux est systématique ; La maîtrise d ouvrage est assurée par le CR qui peut la déléguer (CCG, Bénéficiaires) ; L assistance à la maîtrise d ouvrage est assurée par les Services techniques de l Etat ; L exécution est faite par des prestataires privés (ingénieurs conseils, entreprises, fournisseurs); La contrepartie est modulée suivant le type de projet (5% pistes& eau, 20% autres projets) ; Le financement des projets à travers le Trésor public et le contrôle se fait à posteriori. b) La planification des projets au niveau local (PNIR, 2003) Elle est pilotée par la Conseil rural et menée par le CCG (appuyé par un prestataire privé), qui regroupe les représentants de tous les acteurs de la CR. Elle se fait en plusieurs phases : la planification stratégique avec l élaboration du Plan local de développement qui intègre les besoins en investissement, en formation et en communication locale sur un horizon de 4 ans; la planification opérationnelle avec la confection des Plans annuels d investissement, de formation et de communication où sont recensés les projets et actions prioritaires de l année. Kane M& D.Wane- La maîtrise d ouvrage communautaire dans le cadre d un projet de DDP: le cas du PNIR au Sénégal 3
Le cycle de planification des projets communautaires est résumé par le schéma ci-dessous : c) La réalisation des projets communautaires (i) La phase formulation des projets Elle est assurée par la CR, maîtres d ouvrage, qui confient au CCG (maître d ouvrage délégué), les activités de formulation des projets; elle comprend plusieurs étapes (PNIR-DGCPT, 2003): Les études de faisabilité des projets, est confiée par la CR aux assistants à la maîtrise d ouvrage que sont les services techniques de l Etat ; la conformité du projet avec les politiques sectorielles et environnementales est vérifiée durant cette étape ; Les études d avant projet des projets est faite par des ingénieurs-conseils recrutés par la commission passation des marchés du CCG, appuyé par les services techniques de l Etat; Les instruments financiers nécessaires à la réalisation des projets sont élaborés et comprennent les conventions de financement PNIR- CR et le budget de la CR. (ii) La phase mise en œuvre des projets Etape 1/ La sélection des prestataires Les principes essentiels de la sélection tels que prévus dans le manuel de passation des marchés communautaires sont les suivants (PNIR- DGCPT, juin 2003): Les préalables à la passation des marchés communautaires sont les suivants : - La constitution d une commission de passation des marchés au niveau du CCG et la formation de ses membres; - La publication annuelle au niveau local de l Avis Général de passation des marchés ; - La publicité des conventions de financement signées entre le PNIR et la CR Les procédures de passation des marchés communautaires reposent sur 5 principes : - La prise en compte des dispositions majeures du Code des marchés publics (RS, 2002) dans la confection du manuel de passation des marchés communautaires ; - La participation des bénéficiaires à toutes les phases de la procédure ; - La simplicité des procédures édictées dans le manuel de passation des marchés ; - La transparence par une saine concurrence et la publication des annonces et des résultats ; - L économie par l attribution au soumissionnaire éligible dont l offre conforme est la moins disante Kane M& D.Wane- La maîtrise d ouvrage communautaire dans le cadre d un projet de DDP: le cas du PNIR au Sénégal 4
Etape 2/ La réalisation des projets (PNIR- DGCPT, juin 2003) 1 ) L exécution physique et le suivi au niveau local Le suivi des marchés exécutés par les prestataires privés est assuré par le Président de la CR et la Commission passation des marchés du CCG qui s appuient sur les acteurs suivants : - les Comités autonomes de suivi mis en place pour chaque projet par les bénéficiaires ; - le Bureau régional de coordination du PNIR qui veille au respect des règles consignées dans les manuels de procédures des CR ; - les Ingénieurs conseils et les services techniques de l Etat chargé d appuyer tous les acteurs. Schéma : Procédures d exécution des projets communautaires Identification besoins Infrastructures (Population) sociales de base Projets Productifs 1 Priorisation des besoins (CCG, CR) 2 Cahiers de charge (Privés, Services techniques de l Etat) Recrutements IC (CCG, CR) M obilisation contre-partie et signature conventions de financement PNIR- CR (Population, CR) Etudes socio- économiques (Privés, Etat) Recrutement prestataires (CCG, CR, Administr Réalisation Infrastructure (Comité de suivi) Virement des fonds du PNIR au Trésor (PNIR, Etat) Convention CR-Bénéficiaires et mise à disposition de fonds (CR- Bénéficiaires) Recrutement prestataires (Bénéficiaires) Réalisation projets (Comité de Gestion OCB) 2 ) L exécution financière et le contrôle réglementaire L exécution financière est assurée le Président de la CR, ordonnateur des recettes et des dépenses de la CR et le Receveur rural, comptable du Trésor qui engagent leurs responsabilités pécuniaires. Au plan réglementaire, les actes de ces agents sont soumis au contrôle exercé par (RS, 1996) : - Le Conseil rural au moment de l adoption ou vote des plans stratégiques et annuels, du budget et du compte de gestion du receveur rural ; - Le Sous préfet (représentant de l Etat) lors de l approbation des plans locaux de développement, des marchés (suivant des seuils définis dans le manuel) et du budget ; - Les organes de contrôles spécialisés notamment par la Cours des comptes, l Inspection générale d Etat, le Contrôle financier et l Inspection générale des Finances; - Le Trésor qui exerce un contrôle hiérarchique sur le receveur rural ; - Par les bureaux régionaux de coordination du Projet, les audits externes commis chaque année et les missions de supervision et évaluations à mi parcours 3 ) Le contrôle citoyen Un système de contrôle additionnel est introduit par le Projet et qui s exerce : - Par la population à travers le processus participatif de sélection des projets et de suivi et d évaluation interne définis à travers le manuel des procédures (PNIR et DGCPT, 2003) ; - Par les Comités de concertation et de Gestion, organe d approbation des propositions de la commission des marchés (PNIR-DGCPT, 2003); - Par les Comités de suivi, instances de contrôle de la qualité technique du travail des prestataires et de certification des factures (attachements, réceptions provisoires et définitives) Kane M& D.Wane- La maîtrise d ouvrage communautaire dans le cadre d un projet de DDP: le cas du PNIR au Sénégal 5
5. Les principaux enseignements L expérience PNIR en matière de mise en place de projets communautaires a produit des résultats de qualité en peu de temps. Les principaux enseignements qu on relève concernent (Kane, 2004): Le management par les populations de procédures (transparentes) de formulation et de mise en œuvre des projets communautaires est parfaitement faisable dans le cadre de Projet CDD; La qualité de la maîtrise d ouvrage des projets est parfaitement assurée, et à moindres coûts, par les populations à travers leurs élus (le Conseil rural), les cadres participation des populations à la prise de décision et les comités locaux des bénéficiaires ; La clarification et la formalisation des règles et procédures applicables ainsi que du rôle des acteurs est un préalable (réglementation nationale, procédures du bailleur, etc.) ; La sensibilisation et le renforcement des capacités de tous les acteurs (Services de l Etat, Collectivités Locales, Populations, Secteur privé) est un impératif. Quelques points faibles ont été notés parmi lesquels : Le manque de moyens des services techniques de l Etat chargés d assister le maître d ouvrage que sont les CR et les maîtres d ouvrage délégué (Populations); La difficulté à mobiliser la contrepartie exigée pour des populations ; La multiplicité des procédures d intervention des partenaires au niveau local. Enfin, deux questions fondamentales se posent à l analyse de cette étude de cas à savoir : - La maîtrise d ouvrage locale est-elle encore une utopie dans le cadre des projets DDP? - Si Non. Quel devra être le rôle des Unités de Projet et bailleurs de fonds dans l hypothèse d une responsabilisation entière des acteurs locaux dans la réalisation des projets communautaires? Bibliographie BM, décembre 1999- Document d évaluation concernant un crédit d un montant équivalent à 28,5 millions de dollars à la RS pour un PNIR à l appui à la première phase du PNIR- 105 p, 20 décembre 1999 BM, mai 2000 - Manuel de procédures du programme (phase 1), version définitive 89 p, mai 2000. Banque Mondiale, 2001- Accord de crédit IDA 3315-SE Diaw A, JL Arcand, GR Graziozi, 2005- Etude d impact du PNIR sur la réduction de la pauvreté en milieu rural Sénégalais: résumé analytique de la démarche et présentation des résultats-61 p, Août 2005 IFAD, -Accord de prêt FIDA 524-SN Kane M., 2004- L appui budgétaire aux collectivités locales dans le cadre de la réalisation de projets communautaires au Sénégal: le cas du PNIR, communication produite pour le «International Conference on Local Development», Washington D.C., June 16-18, 2004, 11 p. RS, 1972- Lois n 72-02 et n 72-25 d Avril 1972 portant création des Communautés Rurales RS, 1996- Loi n 96 06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités Locales RS, 1999- Lettre de politique de Développement Rural décentralisé- 20 p., Octobre 1999, RS, 2002 Décret n 2002-550 du 30 mai 2002 portant Code des Marchés Publics PNIR& DGCPT, 2003 - Protocole d accord entre le PNIR et la DGCPT sur la gestion financière et comptable dans le cadre de l exécution de du Fonds d Investissement Local (FIL) et du programme de désenclavement de la phase 1 du PNIR, 7 p, juin 2003, PNIR& DGCPT, 2003-Manuel des procédures opérationnelles au niveau communautaire, 65 p, juin 2003, PNIR& DGCPT, 2003 Manuel de passation des marchés au niveau communautaire, 120 p, juin 2003, PNIR& DGCPT, 2003 Manuel des procédures financières au niveau communautaires, 21 p+ anx, juin 2003, PNIR, 2003 Guide de planification locale au niveau communautaire- 26 p+ anx, juillet 2003 RS, 2005- Rapport d achèvement du PNIR- 46 p., février 2006 Kane M& D.Wane- La maîtrise d ouvrage communautaire dans le cadre d un projet de DDP: le cas du PNIR au Sénégal 6