# 1 POINT 1. CUCS BILAN DIMENSION AGGLOMERATION. LA DIMENSION D AGGLOMERATION ET LA SOLIDARITE INTERCOMMUNALE DU CONTRAT.

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1 POINT 1. CUCS BILAN DIMENSION AGGLOMERATION. LA DIMENSION D AGGLOMERATION ET LA SOLIDARITE INTERCOMMUNALE DU CONTRAT. BILAN / PERSPECTIVES CUCS : POINT 0. BILAN THEMATIQUE : PRESENTATION GENERALE ET SYNTHETIQUE DES PRINCIPALES REALISATIONS ET AVANCEES PAR AXES DU CUCS POINT 1. LA DIMENSION D AGGLOMERATION ET LA SOLIDARITE INTERCOMMUNALE POINT 2. LA GEOGRAPHIE PRIORITAIRE, LA PRISE EN COMPTE DES ECARTS INFRA AGGLOMERATION POINT 3. LE CADRE ET LE POSITIONNEMENT DU CONTRAT POINT 4. LA PARTICIPATION DES HABITANTS POINT 5. BILAN / PERSPECTIVES CONSOLIDE (APPROCHE CROISEE 0.,1., 2., 3., 4.) # 1

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3 PREAMBULE Le Contrat Urbain de Cohésion Sociale (CUCS) de l agglomération brestoise, écrit et contractualisé en , s achève en Ce projet s est inscrit dans l histoire de la politique de la ville sur le territoire de Bmo. Son bilan doit permettre de regarder rétrospectivement les engagements initiaux, s ils ont été tenus et atteints. Mais il doit aussi se situer dans une approche prospective et alimenter le débat sur les questions à venir. En conséquence, il s organise autour de plusieurs documents, chacun orienté vers des questions stratégiques pour l avenir. Quels territoires de projet pour la solidarité et la cohésion sociale locale? La mise en œuvre à l échelle de l agglomération des enjeux de cohésion et de solidarité (Point 1.) ; La question d une géographie prioritaire dans le projet d agglomération (Point 2.). Quels cadres de projets et de contractualisations? Le projet pour les quartiers prioritaires devra être un projet intégré au projet d agglomération, avec le besoin actuel de sa redéfinition et de son positionnement en rapport à d autres orientations en matière de solidarité intercommunale (Point 2. fusionné avec le point 3.). Le besoin de réaffirmation et d évolution de la place que les habitants peuvent y prendre sera également un enjeu clé du futur contrat (Point 4.)....

4 COMMENT LIRE LE POINT 1. BILAN DIMENSION AGGLOMERATION Le présent document correspond au Point 1 - Bilan dimension agglomération et solidarité intercommunale. Cette partie du bilan a été réalisée dans le cadre d'un stage de master 2 en «Expertise de l action publique territoriale» 1, pour avoir un regard externe sur le dispositif opérationnel. Il complète le corpus de documents produits dans le cadre du bilan pour aider à identifier, sur le sujet de l agglomération, les enseignements essentiels à l écriture du futur contrat de ville. A cet effet, il pose un constat sur : La formalisation de la dimension d agglomération dans le document de référence Le dispositif d animation du CUCS La déclinaison opérationnelle de la dimension d agglomération La première partie du document revient sur la traduction formelle et budgétaire de la dimension agglomération. Les signataires du CUCS ont-ils perçu que le contrat ne portait pas exclusivement sur les quartiers prioritaires? Quelle fut la place donnée aux communes dans l inscription de cette dimension au contrat? La deuxième partie du document s intéresse à l organisation et au fonctionnement des instances du CUCS, afin de mesurer l impact de ce système sur l approche d agglomération. Dans quelle mesure les instances d appui et de pilotage ont-elles contribué à orienter les acteurs vers la concrétisation de cet objectif? Quelle a été le degré de participation des communes à ce dispositif? La troisième partie du document concerne la mise en œuvre de la dimension d agglomération du CUCS. Elle offre un focus sur différents cas de figure de traduction opérationnelle de cette dimension. L approche d agglomération du contrat a-t-elle débouché sur des réalisations concrètes? Les communes de Bmo ont-elles joué un rôle dans la mise en œuvre de cette dimension? La réflexion générale s appuiera également sur des éléments de comparaison avec d autres territoires. Cette démarche comparative doit permettre de compléter l analyse et d élargir le regard sur l approche d agglomération dans le CUCS. L analyse documentaire et la conduite d entretiens sont les principaux socles de la méthodologie développée pour la réalisation de l étude. Points forts La réalisation de 29 entretiens qualitatifs auprès des différents partenaires (Etat, Conseil Général, Caf, Bmo, élus des communes) L analyse de 8 contrats urbains de cohésion sociale d autres territoires 2, complétée par 4 entretiens téléphoniques L analyse d études de cas Points faibles Un temps restreint pour l étude approfondie des impacts des actions CUCS sur l agglomération Des contraintes de faisabilité limitant le nombre des personnes interrogées (direction générale, nouveaux élus) 1 Master effectué à Sciences Po Rennes. 2 Angers, Brest, Caen, Dunkerque, Lorient, Le Mans, La Rochelle, Rennes....

5 PROPOS INTRODUCTIFS Quelques précisions de vocabulaire o o o Dimension agglomération : c est le territoire de Brest Métropole Océane, c est-à-dire les huit communes membres : Bohars, Brest, Guipavas, Guilers, Gouesnou, Plougastel-Daoulas, Plouzané, Le Relecq Kerhuon. Dimension communautaire : politiques/projets qui rassemblent l ensemble des communes de Bmo car la compétence relève de la communauté urbaine. Exemple : la politique de l habitat ou la politique de la ville ont un caractère communautaire, car elles relèvent de la compétence de la communauté urbaine, et pas des communes. Solidarité intercommunale : projets/actions qui rassemblent au moins deux communes de Bmo. Ce sont des logiques de coopération et mutualisation sur des politiques publiques qui ne relèvent pas de la compétence communautaire. Exemple : La mutualisation des Centre Local Information et de Coordination (CLIC) entre quatre communes de l agglomération. D où est issue l ambition d un projet d agglomération à porter à travers le CUCS? Le Contrat Urbain de Cohésion Sociale (CUCS) doit contribuer à un développement local toujours plus solidaire et mieux équilibré. Il a été signé en 2007 et arrive à échéance en décembre Ce document de référence comporte deux types d approches : thématique et territoriale. L approche thématique se traduit par la déclinaison des volets habitat, éducation, insertion-emploi, santé et prévention de la délinquance. L approche territoriale articule deux échelles : les quartiers prioritaires et l agglomération. Cette dimension d agglomération est présente depuis le premier contrat de ville sur le territoire en L inscription de cette ambition est donc relativement ancienne et s explique par plusieurs facteurs : - Bmo est une communauté urbaine très intégrée : «c est le territoire sur lequel s organisent les compétences de Brest métropole océane en matière d aménagement, d habitat, d économie, d insertion, de gestion des espaces publics, des transports, autant de politiques indispensables à la conception et à la mise en œuvre d un projet de développement et de cohésion sociale» (page 9 du CUCS). - La politique de la ville est une compétence communautaire depuis 2001, ce qui justifie d autant plus l inscription d une dimension d agglomération dans le contrat. Sur Bmo, la particularité de la géographie prioritaire se traduit par sa localisation : les quartiers prioritaires sont tous situés sur la ville de Brest, en raison des critères de concentration de pauvreté et de chômage. L articulation entre ces deux niveaux d intervention, l agglomération et les quartiers prioritaires, est posée dans le CUCS....

6 Partie 1 : La formalisation de la dimension agglomération dans le document de référence Une volonté énoncée clairement dans le CUCS La rédaction de la dimension agglomération dans le CUCS Une ambition politique affirmée Une déclinaison opérationnelle plus implicite La traduction budgétaire de la dimension agglomération dans le contrat 1.2 La place des communes dans la formalisation du document de référence Une association limitée des communes au processus d écriture Une adhésion partagée des enjeux d agglomération énoncés dans le CUCS 1.3 Les enseignements Partie 2 : L animation du dispositif Des modalités d animation et de décision complexe Un pilotage communautaire du CUCS Pilotage politique Pilotage technique Une animation thématique déconcentrée : transversalité ou superposition? 2.2 Des communes éloignées du processus d animation Une participation déclinante des communes liée à l effacement progressif de la dimension agglomération L intérêt d une mise en réseau des partenaires du contrat 2.3 Les enseignements Partie 3 : La déclinaison opérationnelle de la dimension d agglomération Un bilan contrasté sur le soutien du CUCS aux projets portés à l échelle de l agglomération Une atteinte partielle des objectifs transversaux de l approche d agglomération Un degré d avancement inégal des objectifs thématiques d agglomération dans le cadre du CUCS 3.2 Focus sur des projets d agglomération ayant bénéficiés de moyens CUCS Cas de figure 1 : des projets initiés par les communes de l agglomération Cas de figure 2 : un projet issu des quartiers prioritaires puis essaimé sur l agglomération, l exemple de Vert le Jardin Cas de figure 3 : un projet intercommunal à l initiative de plusieurs communes : l étude sur l insertion des Gens du voyage 3.3 Les enseignements

7 Partie 1 : La formalisation de la dimension agglomération dans le document de référence Il s agit d analyser la rédaction de l ambition d agglomération dans le document de référence. Cette étape doit permettre d identifier les méthodes choisies et repérer le rôle tenu par les communes lors du processus d écriture du contrat. 1.1 Une volonté énoncée clairement dans le CUCS L étude de la déclinaison formelle des enjeux d agglomération dans le contrat, a pour but de mesurer l appropriation et la compréhension de cette dimension par les acteurs. La rédaction de la dimension agglomération dans le CUCS o Une ambition politique affirmée 5 Dans le document de référence, la dimension d agglomération fait l objet d un paragraphe particulier qui justifie le choix de ce niveau territorial d intervention : - «Le territoire de l agglomération constitue toujours le niveau territorial stratégique pertinent dans le cadre du présent contrat car c est à ce niveau, à minima, que se produisent les évolutions sur les lesquelles il convient d agir et que se mettent en œuvre les grandes politiques structurantes concernées» (page 9 du contrat). - «Le territoire d agglomération est par ailleurs souvent nécessaire et pertinent pour l animation et l impulsion de coopérations sur des sujets nécessitant mutualisation des compétences, recherche de cohérence et innovation» (page 9 du contrat). La formalisation de la dimension d agglomération a été établie dans la continuité du précédent contrat de ville, c est pourquoi les finalités décrites ci-dessus sont identiques à celles de la période L ambition politique est clairement affichée dans le document de référence. Les rédacteurs ont voulu rappeler en quoi le territoire d agglomération apparaît pertinent pour le CUCS. Afin de préciser les finalités de cette dimension d agglomération, les concepteurs ont énoncé deux objectifs généraux pour la durée du contrat : - «Renforcer encore le pilotage d une démarche stratégique, tant dans les modes de gouvernance que par l amélioration des outils indispensables à la qualité du projet.» - «Enrichir les coopérations et mutualisations à même de construire une vraie appropriation par tous de ce projet et de favoriser la mobilisation des ressources disponibles» (page 9 du contrat) l

8 Les concepteurs sont allés plus loin dans la formalisation en proposant un programme d actions pour approfondir la dimension agglomération. Afin de faciliter la mise en œuvre opérationnelle et le suivi, quatre objectifs transversaux 3 ont été avancés : - «Les observatoires territoriaux dont l observatoire social - L évaluation, la qualification d acteurs - L animation d une réflexion sur la jeunesse - Les ingénieries nécessaires aux animations et projets d agglomération sur les domaines d interventions du contrat» (page 9 du contrat) L enjeu d agglomération a donc été exposé dans le document de référence, faisant même l objet d un paragraphe propre. L ambition politique de cette dimension est explicitée, ce qui démontre la conviction des rédacteurs d intégrer cet échelon territorial au projet de cohésion sociale. Or, ce n est pas le cas sur tous les territoires. Par exemple, dans le CUCS d Angers Métropole, la dimension d agglomération n est pas formulée explicitement. Les objectifs de cohésion sociale sur l agglomération sont rattachés au projet d agglomération et rappelés lors des engagements de la communauté d agglomération d Angers. C est également le cas dans les contrats du Mans et de Dunkerque. 6 3 Ces objectifs feront l objet d une analyse en partie 3, cf page 19. l

9 o Une déclinaison opérationnelle plus implicite Dans le document de référence de Bmo, la dimension d agglomération se retrouve affirmée de manière inégale dans les volets thématiques. Sur les cinq titres des volets, le terme d agglomération n apparaît que deux fois : - Pour le volet habitat, «Poursuivre la démarche engagée de développement de l attractivité résidentielle dans les quartiers prioritaires et de diversité sociale dans l agglomération» (page 13 du contrat). - Pour le volet insertion, «une mobilisation des politiques de l insertion, de l emploi et du développement économique au service des territoires de l agglomération brestoise et d un meilleur accès à l emploi de leurs habitants» (page 22 du contrat) 7 Dans les autres volets, la dimension d agglomération n est pas exprimée dans le titre. Pour autant, elle est formulée systématiquement, mais de manière plus implicite dans les objectifs opérationnels. Par exemple, le volet éducation intitulé «une action éducative coordonnée pour une meilleure égalité des chances» se décline en quatre objectifs opérationnels. Aucun de ces derniers ne mentionne l agglomération, même si cette dimension se retrouve dans le développement : «réflexion intercommunale afin de capitaliser les acquis de l expérience du dispositif de réussite éducative pour étendre certains aspects de la démarche sur le territoire de l agglomération» (axe 2, page 20 du contrat). Le volet prévention-sécurité prend en compte la dimension d agglomération, notamment dans le cadre du dispositif d animation 4. En ce qui concerne le volet santé, l échelle privilégiée est celle des quartiers prioritaires, sans pour autant négliger les enjeux sur l agglomération : «améliorer la connaissance et l état de santé et de bien-être de la population de l agglomération» (page 26 du contrat). Ce schéma transversal avait pour vocation d articuler les thématiques et les territoires d intervention du contrat. Les rédacteurs ont fait le choix d expliciter en priorité les objectifs des quartiers prioritaires, ce qui implique que les autres objectifs étaient donc d agglomération. Le manque de lisibilité, pour les partenaires, de cette approche d agglomération semble provenir de cette structuration. La traduction de cette ambition politique telle qu elle a été formulée n est pas suffisante pour être pleinement assimilée par l ensemble des acteurs. 4 Le dispositif d animation sera abordé dans la partie 2 du présent document, cf page 11. l

10 l Les axes du CUCS, distinction agglomération / quartiers prioritaires Habitat Poursuivre la démarche engagée de développement de l attractivité résidentielle dans les quartiers prioritaires, et de diversité sociale dans l agglomération Education Une action éducative coordonnée pour une meilleure égalité des chances Insertion-emploi Une mobilisation des politiques de l insertion, de l emploi et du développement 5 économique au service des territoires de l agglomération brestoise et d un meilleur accès à l emploi de leurs habitants Santé Un projet local coordonné de promotion et d éducation à la santé pour améliorer le bien-être et la qualité de vie des habitants Prévention de la délinquance et sécurité Une mobilisation commune pour la prévention de la délinquance, la sécurité et la tranquillité publique Axe 1 - La qualité urbaine et résidentielle des quartiers prioritaires Axe 2 - La diversification de l offre de logements sut l agglomération Axe 3 Des logements adaptés à des besoins spécifiques Axe 1 Action éducative renforcée sur les quartiers prioritaires Axe 2 Individualisation des parcours éducatifs Axe 3 Implication et reconnaissance des parents / acteurs éducatifs Axe 4 Autonomie sociale des adolescents et des jeunes Axe 1 Observation emploi formation Axe 2 Action insertion emploi renforcée sur les quartiers prioritaires Axe 3 Améliorer la prise en compte des jeunes en insertion sur l agglomération Axe 4 Mobilisation des publics les plus isolés et éloignés de l emploi Axe 5 Fluidité et accessibilité du marché de l emploi Axe 1 Mieux observer la santé Axe 2 Développer des projets d éducation pour la santé dans les quartiers prioritaires Axe 3 - Consolider l accès aux soins pour les populations les plus précaires Axe 4 - Prévenir les surconsommations toxiques Axe 5 - Accompagner la mise en œuvre des actions du Conseil Local de santé mentale Axe 1 - Connaître et analyser la délinquance, agir sur les troubles d usage Axe 2 Prévenir les comportements à risque Axe 3 Contribuer à la prévention de la récidive Axe 4 Prendre en compte les victimes de la délinquance Axe 5 - Rendre compte des actions et informer

11 Une illustration de rédaction, le CUCS de Rennes Métropole Dans une démarche comparative, le CUCS de Rennes Métropole peut être un exemple intéressant. La déclinaison d objectifs généraux et opérationnels à l échelle de l agglomération puis des quartiers pour chaque thématique permet une meilleure lisibilité et facilite le suivi. La structuration est la suivante pour chaque volet : Enjeux généraux Objectifs opérationnels et types d action à l échelle de l agglomération Objectifs opérationnels et types d actions - à l échelle des 6 territoires prioritaires Objectifs opérationnels et actions spécifiques au quartier de Bréquigny Champs Manceaux Objectifs opérationnels et actions spécifiques au quartier de Cleunay Objectifs opérationnels et actions spécifiques au quartier du Blosne Objectifs opérationnels et actions spécifiques au quartier de Maurepas Objectifs opérationnels et actions spécifiques au quartier de Villejean Objectifs opérationnels et actions à l échelle de la Ville de Saint Jacques La déclinaison des objectifs à chaque échelle territoriale pour les thématiques permet une meilleure compréhension des objectifs propres à l agglomération. 9 La traduction budgétaire de la dimension d agglomération dans le contrat La dimension d agglomération est explicite dans le document-cadre, pour autant les moyens alloués à cet enjeu sont imprécis. En 2007, le contrat indiquait uniquement le montant annuel de la contribution de chaque partenaire 5. Etat Conseil Général CAF Ville de Brest Bmo La programmation financière du CUCS est donc globale et aucune enveloppe n est dédiée spécifiquement à la dimension d agglomération. Ainsi, chaque année l Etat est le principal contributeur du dispositif. Bmo participe au financement car la politique de la ville est une compétence communautaire. Cela signifie que la recherche d une meilleure cohésion sociale sur l agglomération implique de mettre des moyens financiers pour répondre aux enjeux de développement local. Les communes de l agglomération brestoise, à l exception de Brest, ne contribuent pas directement au financement du CUCS. Ceci est commun à certains des contrats étudiés, car les communes qui affectent une ligne budgétaire spécifique au CUCS sont généralement concernées par la géographie prioritaire. 5 En 2013, les contributions au CUCS se déclinaient comme suit : Etat ; Conseil Général ; CAF ; Ville de Brest ; Bmo l

12 C est le cas de l agglomération caennaise où les communes de Caen, Hérouville Saint Clair, Colombelles, Ifs, Fleury sur Orne et Saint Germain la Blanche Herbe financent le CUCS car toutes ont au moins un quartier prioritaire sur leur territoire. Pour autant, les communes de Bmo participent indirectement au financement du CUCS via le mécanisme de redistribution des financements de l intercommunalité et la contribution de la communauté urbaine. L approche comparative pointe qu il n est pas systématique que la communauté d agglomération finance le CUCS. En effet, le Mans métropole ne contribue pas au financement. Il n y a pas de budget commun, la programmation financière est propre à chaque ville signataire du contrat. En 2007, seules les villes du Mans, Coulaines, Allonnes et Arnage ont ratifié le document de référence. Par conséquent, chacune d elles contribue directement au contrat, en complément de l Etat et du Conseil Général. Pour exemple, le budget CUCS 2014 de la Ville du Mans est réparti comme suit : Etat Conseil Général Ville du Mans A Bmo, l ensemble des partenaires institutionnels s accorde sur le fait que la dimension d agglomération a été exposée explicitement dans le document de référence. Le CUCS poursuit des objectifs en cohérence avec les enjeux du territoire communautaire. Néanmoins, cette approche reste relativement méconnue par les élus municipaux car ils ont tendance à assimiler ce contrat aux quartiers prioritaires. De plus, pour une majorité d entre eux, le CUCS peut rester un document complexe et difficile d accès. l

13 1.2 La place des communes dans la formalisation du CUCS Il s agit d évaluer le degré d implication des communes à l élaboration du contrat, afin d établir leur positionnement dans la démarche. Une association limitée des communes au processus d écriture Le processus de rédaction du contrat a été piloté par le service Développement Social Urbain (DSU) et le directeur général adjoint de Bmo. La rédaction s est effectuée en différentes phases entre avril 2006 et mars Chaque partenaire institutionnel a rédigé ses engagements propres, intégrés ensuite au document de référence. Le contenu des cinq volets (habitat, éducation, insertion, santé, prévention délinquance) a été élaboré par les groupes thématiques du précédent contrat de ville. Les communes n ont pas été sollicitées directement pour l élaboration du contrat. Elles n étaient pas constituées en groupe de travail, mais présentes dans certaines instances du CUCS, lors de la mise en débat du document avant sa validation. Une présentation du document final n a pas été réalisée de manière systématique au sein de chaque commune. Chaque conseil municipal a voté le document de référence, et seulement une minorité a eu à sa demande, une présentation synthétique du document. Les représentants des communes regrettent qu il n y ait pas eu cette démarche introductive. En effet, le CUCS a été adopté en 2007, or les élections municipales de 2008 ont entrainé l arrivée de nouveaux élus dans certaines communes. Pour ces derniers, l absence de mise en perspective du document de référence a rendu plus difficile la compréhension des enjeux. 11 Ces différents éléments peuvent donc expliquer la méconnaissance du CUCS, et par là, de sa dimension d agglomération par les élus municipaux. Une adhésion partagée des enjeux d agglomération énoncés dans le CUCS L ensemble des partenaires institutionnels a formulé des engagements dans le contrat, à l exception des communes de l agglomération brestoise 6. Aucun rôle spécifique ne leur a été confié par le document de référence. Cependant, les maires des huit communes de Bmo ont signé le CUCS. Cela fait figure d exception car en règle générale, les communes de l agglomération signent le document quand elles sont directement concernées par la géographie prioritaire. Les maires des communes marquent ainsi leur soutien politique et témoignent d une conscience partagée des enjeux de cohésion sociale portés par le contrat. Cette spécificité brestoise semble donc être un facteur facilitant pour la dynamique de coopération intercommunale. La ratification élargie confère une dimension intercommunale au document de référence. Pour autant, les élus municipaux précisent que la signature du CUCS n entraine aucune contrepartie ou obligation pendant la durée du contrat. Malgré une sollicitation limitée au processus d écriture, les communes de Bmo ont adhéré aux enjeux fondamentaux du contrat. 6 Sauf la ville de Brest, cf page 43 du CUCS. l

14 1.3 Les enseignements - Dans la continuité du contrat précédent, la recherche d une complémentarité entre les approches «géographie prioritaire» et «agglomération» fut un objectif clairement assigné au CUCS dans le document de référence. - Pour autant, sa formulation dans les objectifs opérationnels, dispersée et le plus souvent implicite, grève sa visibilité. - L association indirecte des communes de Bmo au processus de rédaction du contrat a freiné une appropriation optimale du CUCS, et donc également de sa dimension d agglomération. 12 l

15 Partie 2 : L animation du dispositif L étude de l organisation et du fonctionnement du CUCS vise à identifier le degré de participation des communes à ce dispositif. 2.1 Des modalités d animation et de décision complexes La superposition des instances de préparation et de décision produit une organisation générale relativement compliquée. Une présentation de ces instances a donc vocation à identifier les différentes fonctions et partenaires présents dans chacune d elles. Un pilotage communautaire du CUCS La politique de la ville relevant de la compétence de la communauté urbaine, le pilotage et le suivi sont communautaires. Le CUCS repose sur plusieurs instances représentées dans le schéma suivant: 13 l

16 Schéma explicatif des instances Fonctions des instances Articulation des instances Place des communes Oui Oui Non Décisions stratégiques Oui Comité pilotage (le maire ou un de ses représentants) Décisions opérationnelles Comité opérationnel Oui Préparation aux décisions stratégiques (le maire où un de ses représentants) Programmation financière Questions techniques Coordination transversale du dispositif Préparation technique Non Groupe ressource 1 4 Préparation et mise en œuvre Commissions thématiques Groupe Solidarité Emploi Non Habitat et cadre de vie CISDP Atelier santé ville Maitrise œuvre projet éducatif local brestois Non l

17 Ce schéma distingue les trois niveaux d instances du CUCS. Le comité de pilotage et le comité opérationnel représentent le niveau décisionnel du dispositif. Les décisions stratégiques et opérationnelles sont donc prises par ces instances. Le second niveau d instance est composé des commissions thématiques et du groupe ressource. Ce dernier vise avant tout au maintien d une dynamique transversale avec la préparation des questions financières, les travaux de bilans et le partage d informations diverses. Les instances thématiques sont toutes inscrites dans le cadre de dispositifs partenariaux ad hoc, plus ou moins autonomes par rapport au CUCS (PEL, CIH, CISPD...), et disposant eux même d'un niveau technique et politique. Ces commissions étudient et préparent l instruction des dossiers des porteurs de projets en vue de la programmation financière. Les communes sont surtout présentes dans les instances décisionnelles du CUCS. Leur présence au sein des commissions thématiques est inégale. o Pilotage politique 15 Entre 2007 et 2014, le portage politique de cette dimension d agglomération a été effectif à travers la fonction de vice-président chargé de la politique de la ville, tout comme pour le précédent contrat. Confier à un conseiller communautaire cette délégation concrétise la prise en compte politique de cette approche d agglomération. Cela se traduit d ailleurs dans les instances du CUCS, car le comité de pilotage et le comité opérationnel sont co-pilotés par les vice-présidents en charge de l urbanisme et de l habitat et de la politique de la ville. Ce pilotage stratégique d agglomération se retrouve également dans les instances CUCS de Rennes Métropole. Ce mode d organisation n est donc pas unique, même si de manière générale, Bmo semble plutôt en pointe en ce qui concerne la gouvernance du CUCS par rapport aux territoires observés. En effet, contrairement à Bmo, la politique de la ville ne relève pas systématiquement de la communauté urbaine, et ce fonctionnement très intégré reste particulier. Le pilotage politique a donc permis d affirmer, au-delà du document de référence, l approche d agglomération du CUCS de Bmo. o Pilotage technique Cette dimension se décline au niveau technique, notamment à travers l existence d une ingénierie communautaire. La mission Développement Social Urbain (DSU) est un service communautaire. L ensemble de l équipe chargée de mettre en œuvre les orientations du CUCS relève de la communauté urbaine. L analyse comparée a permis de démontrer que ce mode de fonctionnement n est pas commun dans les collectivités. Le CUCS du Mans : un pilotage «Maire-Etat» Au Mans, la politique de la ville relève de l organisation communale. En conséquence, l animation du CUCS est basé sur un partenariat «Maire-Etat» et un fonctionnement déconcentré à l échelle de chaque commune de l agglomération. En effet, les équipes de maitrise d œuvre urbaine et sociale sont situées sur les quatre communes de l agglomération qui ont des quartiers prioritaires. Chaque équipe suit son propre programme d actions et il n y a pas de concertation. Le comité de pilotage rassemble une à deux fois par an, les maires des quatre communes, le Préfet et le Conseil Général. Le Mans Métropole a été totalement absente du dispositif entre d où l inexistence de coopérations intercommunales autour des enjeux de politique de la ville. En résumé, le pilotage et l ingénierie du CUCS sont confiés aux communes.

18 Le modèle de Bmo et celui du Mans sont donc opposés. Bmo assure l ingénierie du contrat et les communes de l agglomération n ont pas de compétences en la matière. Ce modèle est le plus abouti en matière de gouvernance intercommunale. C est un véritable atout dans la mesure où la loi du 21 février 2014 oblige les intercommunalités à piloter les futurs contrats de ville. Le pilotage déjà communautaire du CUCS ne devrait donc poser aucune difficulté lors de l élaboration du futur contrat. Pour autant, cette gouvernance n est pas garante d une dynamique intercommunale forte sur l agglomération. Par ailleurs, si le document de référence distingue le rôle du comité pilotage de celui du comité opérationnel, plusieurs partenaires ont repéré une certaine porosité entre ces instances. En effet, leur composition est presque identique et les ordres du jour relativement similaires, ce qui a alimenté la confusion des acteurs, en particulier les communes. L observation du dispositif permet de positionner les communes dans les instances, en revanche leur rôle reste difficile à identifier. Cela s explique sans doute par une formulation probablement trop équivoque des fonctions et des missions des communes au sein de ces instances. Une animation thématique déconcentrée : transversalité ou superposition? 16 Les partenaires du CUCS ont fait le choix en 2007 de s appuyer sur des instances préexistantes afin de ne pas multiplier les lieux d animation. En effet, les groupes thématiques correspondant aux différents volets (éducation, habitat, santé etc.) n ont pas été créés pour le CUCS. Par exemple, la commission habitat et cadre de vie, dont la création est antérieure au contrat et répond d abord aux missions du service éponyme, correspond au volet habitat du contrat. Elle est chargée d examiner les projets de cette thématique et d opérer le suivi des tableaux de bord stratégique. Cette commission est rattachée à la Conférence Intercommunale de l Habitat (CIH). Elle fait donc à la fois partie du CUCS et de la CIH. C est le cas également pour le Conseil Intercommunal de Sécurité et Prévention de la Délinquance (CISPD) chargée de la mise en œuvre des orientations du CUCS. Plus largement, la CISPD constitue le cadre de concertation sur les priorités de la lutte contre l insécurité et de la prévention de la délinquance dans la communauté urbaine. Ce mode d organisation transversal favorise le travail collaboratif car les discussions sur chaque thématique rassemblent l ensemble des partenaires. Ces regards croisés permettent une analyse interinstitutionnelle des sujets abordés. En revanche, le mode de fonctionnement transversal est nuancé dans la pratique en raison de l inégale répartition des élus et partenaires dans les instances. En effet, certains acteurs ont souligné le manque de lisibilité du dispositif d animation en raison de cet enchevêtrement des instances. Ce fonctionnement déconcentré a tendance à être réprouvé par les représentants des communes. Ils ont souligné la difficulté d appréhender le dispositif d animation du CUCS dans son ensemble. Ce manque de clarté a constitué un obstacle pour un grand nombre d élus car ils ne distinguaient pas clairement leur place dans l organigramme du CUCS. Par ailleurs, l inégale répartition des élus dans les groupes thématiques conduit à une vision fragmentée des projets. En effet, s ils étaient conviés à la commission habitat et cadre de vie et au CISPD, en revanche, ils étaient absents à celle des volets santé, éducation et insertion. L absence de repères facilement identifiables par ces élus a constitué un frein pour l animation de la dimension d agglomération.

19 La majorité des élus rencontrés a exprimé le souhait d une présentation plus exhaustive et dynamique des projets. Cela leur permettrait d avoir une vision globale des finalités et connaitre quelques exemples de réalisation. En ce sens, la majorité des élus municipaux ont mentionné la présentation du bilan d activité de l association Vert le jardin, lors d une réunion habitat du CUCS. Les membres de l association avaient présenté des exemples de jardins partagés, ce qui a fortement intéressé les communes car cela a permis d avoir une vision concrète du projet et de s en inspirer pour une éventuelle implantation au niveau communal. Ce fut d ailleurs le cas pour la commune du Relecq Kerhuon : La mise en réseau le cas de Vert le Jardin et la commune du Relecq Kerhuon A la suite de la présentation de son bilan d activité lors d une réunion CUCS, l association Vert le jardin a été sollicitée par un élu de la commune du Relecq Kerhuon. La réalisation de jardin partagé intéressait la municipalité, qui a souhaité obtenir plus d information sur le sujet. Les instances du CUCS permettent une mise en réseau des différents partenaires institutionnels. Ce rôle de relais permet d enclencher des dynamiques sur l agglomération. La superposition des différentes instances conduit à des modalités d animation relativement complexes. Malgré cela, la gouvernance intégrée du contrat favorise l approche d agglomération. Pour autant, ce mode de fonctionnement n est pas garant d une intégration des communes au processus d animation. 17

20 2.2 Des communes distantes dans l animation du dispositif Il s agit maintenant d apprécier le positionnement des communes dans le dispositif d animation mis en place. Quel a été le degré de participation des communes et quel en fut impact sur la dynamique d agglomération? Une participation déclinante des communes liée à l effacement progressif de la dimension agglomération L étude montre une distance entre les communes et les instances CUCS. Bien que les communes de l agglomération soient systématiquement invitées aux diverses instances CUCS, entre 2007 et 2014, leur présence n a fait que décliner. Leur participation aux réunions (comité pilotage, groupe thématique etc.) est faible et irrégulière car en règle générale, seuls deux à trois élus municipaux étaient présents. L ensemble des partenaires institutionnels ont affirmé que les huit communes de l agglomération n avaient jamais assisté en même temps à une des rencontres CUCS. Cette participation modeste est d ailleurs attestée par les comptes rendu de réunions, et par les élus municipaux eux même qui confirment ne pas venir régulièrement aux réunions. A l inverse, l analyse comparative démontre que cette faible participation des communes ne se vérifie pas systématiquement dans d autres collectivités. A La Rochelle, une assiduité des élus dans les instances CUCS 18 Entre 2007 et 2014, près de la moitié des élus issus des communes de l agglomération ont participé systématiquement aux rencontres du CUCS. Pourtant la communauté d agglomération de La Rochelle compte dix-huit communes, et seules La Rochelle et Aytré ont des quartiers prioritaires. Ce degré de participation important des communes s explique par plusieurs facteurs : 1. La nomination par les maires d un représentant pour la commission politique de la ville. 2. La possibilité de participer activement au débat lors de la pré-instruction des projets, et donc d orienter la décision. 3. La possibilité de bénéficier de subvention du CUCS pour financer des projets sur leur commune (exemple : une aide au financement d un local jeune). 4. L organisation déconcentrée de certaines rencontres (exemple : les communes, locaux associatifs). A Bmo, la disparition des leviers financiers pouvant être activés sur les communes, pose question contrairement à La Rochelle. Les moyens pour agir avec les communes ont été réduits par rapport aux contrats de villes précédents. Cela s explique notamment par la prédominance de la géographie prioritaire au détriment de la dimension agglomération du contrat. Les échanges portant presque exclusivement sur des projets situés sur Brest, les autres communes pouvaient ne pas se sentir concernées. Les sujets abordés sont en décalage avec les attentes des communes. Certains élus municipaux se sont trouvés démunis dans les débats, faute de rôle clairement défini. Par ailleurs, certains ont souligné que le lieu et les horaires des rencontres étaient problématiques. En effet, ces dernières ont lieu en journée ce qui ne permet pas aux élus qui conservent leur activité professionnelle d y participer. Ce manque de clarté sur le rôle des communes au sein de ces instances a contribué à la faible participation pendant la durée du contrat. Les coopérations entre partenaires ont été déséquilibrées ce qui a freiné la dimension d agglomération.

21 L intérêt d une mise en réseau des partenaires du contrat Malgré cette déconnexion entre les instances et les communes, les élus qui participent aux réunions en retirent un bénéfice. Ils considèrent que ces rencontres leur permettent d obtenir de l information et d échanger sur des situations problématiques. Parfois les discussions peuvent même être une source d inspiration pour transposer certains projets ou modalités d organisations à l échelle communale. Ce fût par exemple le cas pour Guilers. L exemple de Guilers La commune de Guilers a instauré une «cellule de veille» qui regroupe plusieurs partenaires (élus, écoles etc.) afin de dialoguer sur des situations de délinquance. Ces rencontres informelles se tiennent deux à trois fois dans l année. Cette idée a émergé suite aux échanges d une réunion du comité opérationnel CUCS. De sorte que la participation au CUCS s est déclinée indirectement sur le fonctionnement de cette commune de l agglomération. Le dispositif d animation reste facilitant pour la diffusion d informations et la mise en réseau des acteurs institutionnels, ce qui peut impulser une dynamique intercommunale. Par ailleurs, le travail d observation a été pointé comme un élément positif par les communes. En effet, cela leur offre la possibilité de repositionner leur territoire en comparaison avec la ville centre et l agglomération. Par exemple, l exposé concernant le logement et les opérations de renouvellement urbain 7 en commission habitat et cadre de vie a été apprécié par les acteurs, y compris les communes. 19 La dimension d agglomération a été contrastée dans le dispositif d animation du CUCS. Malgré un pilotage communautaire, les communes ont peiné à trouver leur place dans les différentes instances. 7 OPAH Pontanézen et OPAH Saint Martin.

22 2.3 Les enseignements - Le cadre d organisation et de fonctionnement initial du contrat est composé de multiples instances de décision et de travail, ce qui alimente la difficulté de compréhension du dispositif auprès des partenaires, en particulier les communes. La participation des communes décline notamment en raison des difficultés de méthode, d outillage et de l effacement progressif de la dimension d agglomération au profit de la géographie prioritaire. - Le modèle de gouvernance intégré du CUCS représente un atout pour Bmo dans le cadre de la mise en œuvre du futur contrat de ville, qui impose désormais ce type d approche. C est un acquis significatif qui doit toutefois être perfectionné car il s est avéré insuffisant pour animer pleinement la dimension d agglomération. - La mobilisation des acteurs autour d une table de négociation commune fait l objet d une forte adhésion auprès des partenaires du contrat. Ce mode de fonctionnement transversal représente donc un atout potentiel pour une meilleure association des communes au dispositif. L enjeu est de les associer dans la durée et de préciser la nature de leur collaboration. 20

23 Partie 3 : La déclinaison opérationnelle de la dimension agglomération Après l analyse de la formalisation et de l organisation, il s agit de s intéresser à la traduction opérationnelle de la dimension d agglomération. Cette approche du CUCS a-t-elle débouché sur des réalisations concrètes? Les communes de Bmo ont-elles joué un rôle dans la mise en œuvre de cette dimension du contrat? 3.1 Un bilan contrasté sur le soutien du CUCS aux projets portés à l échelle de l agglomération La déclinaison opérationnelle de la dimension d agglomération fait référence à deux types d objectifs complémentaires : - Les objectifs transversaux correspondant majoritairement à l ingénierie dédiée à cette ambition - Les objectifs thématiques ayant une approche d agglomération 21 Sur la période , la déclinaison opérationnelle de la dimension d agglomération semble imparfaite. Ce constat est partagé par l ensemble des partenaires institutionnels, et plus particulièrement les communes. C est pourquoi, l étude de ces deux types d objectifs doit permettre de : - Etablir si cette ambition a été prise en compte et sur quel sujet - Vérifier si les objectifs fixés ont été atteints et quels ont été les moyens mobilisés pour y parvenir - Identifier les éventuels leviers/freins à la mise en œuvre Une atteinte partielle des objectifs transversaux de l approche d agglomération Quatre objectifs transversaux, propres à l ambition d agglomération, ont été définis par les rédacteurs du CUCS. Le tableau ci-dessous dresse l état des lieux des réalisations effectuées et propose une analyse synthétique.

24 Les objectifs transversaux Les observatoires territoriaux L évaluation, la qualification d acteurs L animation d une réflexion sur la jeunesse 22 Les ingénieries nécessaires aux animations et projets d agglomération sur les domaines d interventions du contrat Les réalisations Tableaux de bord stratégique Tableaux de bord thématiques Tableaux de bord de quartiers L observatoire social Géoclip Notes ponctuelles sur les thématiques Le Réseau Intercommunal Jeunesse (RIJ) La charte de partenariat Agir pour la jeunesse de Bmo Réseau animateur jeunesse de Bmo L équipe du DSU L animation du CISPD Commentaires Les travaux d observation territoriale se sont déployés progressivement sur la période du contrat. La réalisation des tableaux de bord (stratégiques et thématiques) permet d intégrer la dimension d agglomération. Ce travail de suivi et d observation est apprécié par l ensemble des partenaires, y compris les communes. Ces dernières ont indiqué que cela leur permet d avoir un regard croisé sur les thématiques et les territoires. L approche comparative permet aux communes de Bmo de repositionner leur territoire dans l ensemble de l agglomération. Cet objectif correspond à l axe transversal jeunesse du CUCS. Sur la période, plusieurs travaux ont été réalisés sur l agglomération, comme la charte interinstitutionnelle Agir pour la jeunesse, en lien avec le contrat de territoire Bmo/Conseil Général. La jeunesse a donc permis les coopérations intercommunales et la réalisation de projets à l échelle de l agglomération brestoise. Le CUCS a joué un rôle d impulsion dans la dynamique. Cette réflexion est potentiellement porteuse de changement, car c est un sujet de préoccupation commun à l ensemble des communes de Bmo. Une majorité de partenaires a d ailleurs indiqué que cette thématique pouvait constituer un levier pour une meilleure prise en compte de la dimension agglomération dans le CUCS. La prise en compte de l agglomération est contrastée sur ce point. L ingénierie est communautaire et les moyens humains mobilisés sont conséquents, mais l action est principalement centrée sur les quartiers prioritaires et la ville de Brest. Pour autant, l animation du CISPD est intercommunale. Le niveau d avancement des objectifs transversaux n est pas uniforme. La dynamique d agglomération est bien avancée avec les travaux d observatoires territoriaux et ceux sur l axe jeunesse. Néanmoins, les rencontres du RIJ ont été arrêtées en 2010, ce qui marque une rupture et témoigne de la difficulté d animer une réflexion intercommunale.

25 Un degré d avancement inégal des objectifs thématiques d agglomération dans le cadre du CUCS Cette partie reprend des éléments du bilan thématique. Il s agit de mesurer le degré de prise en compte de la dimension d agglomération dans les champs thématiques. L analyse croisée entre le bilan thématique et la perception des acteurs a pour but de porter un regard sur la dynamique globale, afin de repérer quels sont les acteurs qui ont intégré plus aisément les objectifs opérationnels d agglomération. Le degré d avancement renseigne sur la progression des objectifs, et non leurs effets sur le territoire. Pour chaque thématique, tous les axes d intervention confondus, le tableau rappelle les objectifs opérationnels d agglomération et les objectifs opérationnels des quartiers prioritaires indiqués dans le CUCS. 23

26 o L habitat 24 Appréciation de l état d avancement Finalisé, au niveau de réalisation attendu En cours, bien avancé En cours, phase démarrage Rappel des objectifs opérationnels d agglomération et quartiers prioritaires Développement de l accession à la propriété à coût maitrisé Accord collectif communautaire en direction des personnes défavorisées Accompagnement social et gestion des aires d accueil, réalisation des terrains familiaux pour familles sédentaires Diversification de l offre sociale et de l offre privée à caractère social Actions visant à favoriser la réalisation de logements sociaux hors quartiers prioritaires Projet urbain du quartier de Saint-Martin Projet urbain du quartier de Bellevue Projet urbain du quartier Kérourien Kéranroux Renforcement de l accessibilité des quartiers prioritaires Copropriétés dans les quartiers prioritaires d habitat social Suivi et accompagnement social des personnes relogées Accompagnement dans le logement de personnes marginalisées Amélioration des flux entre logement d insertion et logement banalisé Projet urbain du quartier Europe -Pontanézen Gestion urbaine de proximité dans les quartiers exposés au risque de déqualification urbaine Santé dans l habitat Accompagnement au logement et dans le logement des malades psychiques Projet urbain du quartier de Recouvrance Quéliverzan Logement des jeunes en difficulté d insertion Ebauché Non traité et/ou non pertinent Analyse du fonctionnement du marché du logement par rapport à des situations de discrimination Sur le volet habitat, une répartition homogène des projets réalisés sur l agglomération et sur les quartiers est observée. Cela résulte notamment du fait que la politique de l habitat est une compétence communautaire structurée par un Plan Local de l Habitat (PLH) intercommunal. Les collaborations intercommunales sont anciennes et très développées sur cette thématique, comme en témoigne la présence des communes dans la commission habitat et cadre de vie du CUCS. Ces collaborations ont aussi favorisé le développement plusieurs réalisations comme les jardins partagés par exemple.

27 L éducation 25 Appréciation de l état d avancement Finalisé, au niveau de réalisation attendu En cours, bien avancé En cours, phase démarrage Non traité et/ou non pertinent Rappel des objectifs opérationnels d agglomération et quartiers prioritaires La mise en place des moyens de coordination et du dispositif d animation des suivis des parcours individuels Actions visant à conforter le réseau d acteurs éducatifs présents sur les quartiers Actions nécessaires à la mise en place des parcours individuels des enfants Soutenir les initiatives collectives des parents dans les réponses éducatives Soutenir les familles dans l exercice de leur fonction parentale Rendre plus accessibles les ressources (humaines, savoirs, informations ) que recèle la ville Action visant à diversifier l environnement éducatif des enfants Soutien aux projets d écoles et d établissements pour l ouverture aux autres et au monde Accompagnement des évolutions des centres de loisirs et des accueils jeunes Renforcement de l accessibilité des services éducatifs municipaux et associatifs Lutter contre l isolement, entre autres des jeunes parents, familles monoparentales et favoriser la compatibilité entre l insertion professionnelle des femmes et l éducation Soutenir et développer les actions contribuant à l enrichissement du temps familial Développer les coopérations parents-professionnels dans l accueil des enfants Renforcer les pratiques professionnelles des «éducateurs» en prise avec les ressources de l environnement Accompagner l évolution et la définition des nouveaux métiers entre éducation, prévention et médiation Inscrire plus fortement les projets jeunesse comme une contribution au développement social d un territoire Favoriser la mobilité des jeunes à travers les projets qui leurs sont destinés Réflexion intercommunale afin de capitaliser les acquis de l expérience du dispositif de réussite éducative pour étendre certains aspects de la démarche sur le territoire de l agglomération Le volet éducation a davantage produit des effets sur la ville de Brest. Les objectifs dits d'agglomération ont été animé à l'échelle de la ville, pas de l'intercommunalité. De plus, la politique jeunesse est organisée sur la ville de Brest, c est pourquoi le volet éducation pouvait plus difficilement porter la dimension d agglomération du CUCS. En conséquence, l impact des actions menées sur l agglomération reste faible