Analyse des litiges fonciers au niveau des Tribunaux de Première Instance de Madagascar entre 2005 et 2010

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1 Analyse des litiges fonciers au niveau des Tribunaux de Première Instance de Madagascar entre 2005 et 2010 Andrianirina Ratsialonana Rivo Andrianirina Nicole Ramarojohn Landry Septembre Inventaire litiges fonciers 39 TPI

2 Analyse des litiges fonciers au niveau des Tribunaux de Première Instance de Madagascar entre 2005 et 2010 Andrianirina Ratsialonana Rivo, Andrianirina Nicole, Ramarojohn Landry 1 Le mot du Directeur Cet ouvrage est le fruit de la collaboration entre l Observatoire du Foncier, rattaché au Secrétariat Général de la Vice Primature en charge du Développement et de l Aménagement du Territoire (VPDAT), et le Ministère de la Justice, à travers la Direction Générale des Affaires Judiciaires, des Etudes et de la Réforme (DGAJER) et de la Direction des Programmes et du Suivi Evaluation (DPSE). Le présent document compile les connaissances et statistiques disponibles au niveau des 39 tribunaux de première instance de Madagascar, concernant les litiges fonciers portés à la chambre civile entre 2005 et Les conflits et litiges fonciers constituent un fait de société à Madagascar, et il ne se passe pas une semaine sans que les médias en relatent dans les faits divers. Pour un pays dont l économie est en grande partie dépendante de l agriculture, la sécurisation du foncier et l instauration de la paix sociale sont primordiales. Conformément à la mission de l Observatoire du Foncier d appui au pilotage de la réforme foncière et d orientation de la politique foncière Malagasy, l objectif du document est d apporter un coup d éclairage sur les affaires foncières civiles afin de générer et de compléter les connaissances sur la question, dans une finalité de contribution à la formulation de l Acte 2 de la réforme foncière. Par ailleurs, l étude vise à nourrir les débats entre les institutions qui sont concernées par la gestion des conflits et la résolution des litiges à tous les niveaux. Enfin, l étude propose les éventuelles pistes de réflexion pour rajuster les textes juridiques existants et les démarches opérationnelles autour de la gestion foncière. L Observatoire du Foncier tient à exprimer sa profonde gratitude aux institutions et experts du Ministère de la Justice et du secteur foncier qui ont rendu possible la réalisation de cette étude : Madame Razanakoto Solange, Directeur Général des Affaires Judiciaires, des Etudes et de la Réforme ; Monsieur Razafimanantsoa Tafita, Directeur des Programmes et du Suivi Evaluation ; Madame Raharinarivonirina Nina Eugénie, Juge au TPI d Antananarivo ; les Présidents de TPI, les Magistrats et Greffiers qui ont appuyé à la collecte des statistiques et à leur analyse. Sans omettre Madame Nelly Rakotobe, Monsieur Henri Raharison, et Monsieur Hasimpirenena Rasolomampionona, pour les avis qui ont permis d étoffer ce document. La réalisation de l étude a été financée par le fonds français dans le cadre du projet C2D (contrat de désendettement pour le développement) et le FIDA. 1 Respectivement Directeur de l Observateur du Foncier, Responsable des études et de la capitalisation à l Observatoire du Foncier Madagascar, juriste membre du Comité de Révision des Textes Fonciers. 1

3 Acronymes AGF Agent du Guichet Foncier CCPNF Cellule de Coordination du Programme National Foncier CF Certificat Foncier CIRDOMA Circonscription Domaniale CIRTOPO Circonscription Topographique CRL Commission de Reconnaissance Locale CSJ Certificat de Situation Juridique DGAJER Direction Générale des Affaires Judiciaires, des Etudes et de la Réforme DPSE Direction des Programmes et du Suivi Evaluation GF Guichet Foncier. IPVI Impôts sur la Plus Value Immobilière LPF Lettre de Politique Foncière MATD Ministère de l Aménagement du Territoire et de la Décentralisation OF Observatoire du Foncier PLOF Plan Local d Occupation Foncière PPNT Propriétés Privées Non Titrées RFT Réserve Foncière Touristique SF Services Fonciers SIF Solidarité des Intervenants sur le Foncier TAZ Trano Aro Zo TF Titre Foncier TPI Tribunal de Première Instance VPDAT Vice Primature en charge du Développement et de l Aménagement du Territoire 2

4 Résumé exécutif Une des finalités annoncées de la réforme foncière engagée en 2005 est de mettre en œuvre une «politique de gestion foncière favorable au renforcement de la cohésion sociale au niveau local et communal» (Lettre de Politique Foncière). La réforme foncière vise entre autres dans ce sens à réduire les conflits et litiges fonciers, et à faciliter leur résolution. Après six années de mise en œuvre, l Observatoire du Foncier a lancé en 2011 une série d évaluation des impacts de la réforme foncière. Cette étude en fait partie et ambitionne à renseigner sur les éventuels changements apportés par la rénovation de la législation foncière. Elle vise aussi à identifier les pistes à considérer pour la suite de la mise en œuvre de la réforme. Dans cette optique, sa restitution a été programmée de manière à se caler dans la période charnière entre le bilan de l acte 1 et la préparation de l acte 2. Dans l ensemble, l étude a réussi à démystifier l importance des litiges fonciers civils au niveau des tribunaux. Ainsi, la prévalence serait de l ordre de 20 à 30 %, contrairement aux idées faites d un taux de 80 %. Les terrains occupés sans document de formalisation sont les plus souvent concernés (42 % des cas), suivi des terrains titrés (31 %) et des terrains appartenant au domaine privé de l Etat (21 %). Les terrains certifiés sont rarement l objet de conflit atteignant les tribunaux (1 % des cas). Par ailleurs, le nombre et le taux des litiges fonciers n ont cessé d augmenter depuis 2005, passant de 19 % à 27 % pour les affaires à l entrée pour le TPI d Antananarivo, et de 7,6 % à 14,6 % pour l ensemble des affaires jugées au niveau national. Il semble que la réforme foncière n aurait pas encore eu d incidence notable sur la réduction du nombre de litiges. Des facteurs externes, notamment socio politiques, dans le contexte de la mise en place du gouvernement de transition ont contribué à l augmentation du nombre des litiges. En outre, on a pu estimer autour de 407 jours le délai moyen national de traitement des litiges. Les délais pour les grandes villes comme Antananarivo et les ex chefs lieux de province sont les plus importants et peuvent dépasser 500 à 600 jours. Parmi les causes et natures les plus récurrentes, on peut citer la prescription acquisitive, l occupation illégale sur des terrains titrés, les partages successoraux, la détérioration de la conservation des documents fonciers, et l empiètement entre certificat et titre foncier. En amont des litiges figure la pression foncière, caractérisée par la forte croissance démographique, la concurrence pour l accès aux ressources foncières, la réduction de la taille des parcelles au fil des générations et l augmentation de leur valeur économique. Parallèlement, la méconnaissance et la faible vulgarisation des textes juridiques ainsi que l absence de vraie gestion du domaine privé de l Etat catalysent l apparition des litiges. De ce fait, la promotion de la formation et de la vulgarisation des textes, ainsi que la formulation d une stratégie adéquate de gestion du patrimoine domanial figurent parmi les actions prioritaires à considérer. La démultiplication des structures locales d information, comme les cliniques juridiques (Trano Aro Zo), sont dans ce sens des initiatives à encourager. De même, il faudrait instaurer une politique adaptée pour encourager les mutations formelles des transactions avec des incitations fiscales plus accessibles. L informatisation de la conservation foncière, engagée depuis l acte 1 de la réforme, devrait être concrétisée et accompagnée par un plan de reconstitution des informations perdues. Entre autres réflexions à approfondir, le renforcement de la collaboration des services techniques déconcentrés et des Communes dans la sensibilisation, le contrôle, et les échanges des informations foncières. 3

5 Termes utilisés dans ce document Avant dire droit (jugement) Jugement (appelé aussi «préparatoire») prononcé pour décider une mesure provisoire, ordonner une expertise ou une mesure d instruction complémentaire qui permettra le prononcé d un jugement de fond. Le jugement ADD ne tranche pas le litige, et ne peut faire l objet d appel. Certificat foncier (CF) Document formel attestant la propriété née de l occupation de longue durée sur un terrain non titré ni cadastré. La certification comporte des étapes de réception de la demande, d affichage, et d une procédure contradictoire de reconnaissance locale à laquelle participent les voisins et les membres de la Commission de Reconnaissance. Si l occupation est attestée, et en absence d oppositions reçues ou en cas d oppositions résolues, le CF peut être signé par le maire et délivré par le guichet foncier communal. Les droits reconnus par le CF sont valides et opposables aux tiers jusqu à la présentation de la preuve d une appropriation antérieure du terrain, auquel cas le CF peut être annulé. Le CF confère les mêmes droits réels que le titre foncier (art. 17 Loi ). Domanial (terrain) Avant 2005, le patrimoine domanial couvrait tout terrain qui n a pas fait l objet d appropriation privative par le titre foncier ou le cadastre (ancienne Loi relative au domaine privé national). Après l adoption de la Loi de cadrage portant sur les statuts des terres, le domaine privé de l Etat est composé des terrains vacants et sans maître (sans occupation ni statut attesté) et des terrains titrés au nom de l Etat ou des Collectivités. Les terrains vacants peuvent faire l objet de demande d immatriculation. Par ailleurs, la législation à prévu des dispositions pour la régularisation de l occupation de long terme et non contestée sur les terrains domaniaux titrés. Expropriation Expulsion Une expropriation est une procédure par laquelle l administration peut priver un propriétaire foncier de son droit sur un bien immobilier ou le contraindre à le céder. En particulier, l expropriation pour cause d'utilité publique (Ordonnance ) est une procédure par laquelle une puissance publique peut obliger une personne à lui céder ses droits immobiliers sous réserve d une indemnité juste et préalable. L expulsion porte sur les occupations illégales «sans droits ni titre» sur un terrain titré au nom d un tiers (privé ou Etat). L expulsion n est pas indemnisée. Guichet Foncier communal (GF) Service rattaché à la Commune, compétent pour la gestion des terrains classés dans la catégorie des Propriétés Privées Non Titrées mais occupés (PPNT) selon la Loi Le GF est opéré par des techniciens appelés Agents du Guichet Foncier (1 ou 2 par Commune), formés spécialement pour cette profession. Le mandat du GF consiste à réaliser les opérations de certification foncière ainsi que les mutations du CF et les opérations subséquentes. Il a aussi pour mandat d informer les usagers sur les statuts des terres dans la Commune, Un GF ne peut fonctionner que s il ne dispose d un PLOF, cartographie présentant les différents statuts fonciers dans la Commune. Les Communes ne disposent pas toutes de GF, environ 450 ont été dotées au mois de juin

6 Plan Local d Occupation Foncière Cartographie d ensemble qui présente les différents statuts juridiques des terrains dans la Commune (titre foncier, cadastre, statuts spécifiques). Le PLOF permet de délimiter le territoire de compétence du Guichet Foncier (les propriétés privées non titrées), d enregistrer et de mettre à jour l emplacement et la délimitation des terrains objet de certification foncière ainsi que les opérations subséquentes sur ces terrains. Sur la base d échanges avec les services fonciers, le PLOF devrait suivre l évolution et la mise à jour des terrains titrés. Les PLOF numériques sont constitués de la superposition d image aérienne ou satellitaire avec les délimitations numériques des titres et certificats fonciers. D autres modèles de PLOF «papier» utilisent des plans de repérage. Prescription acquisitive Fait d'acquérir juridiquement un droit foncier réel par une personne, après l'écoulement d'un certain délai durant lequel elle a exercé une occupation de fait sur une propriété privée titrée inscrite légalement au nom d un tiers. A Madagascar, la prescription est prévue par les dispositions de l Ordonnance , et s applique après une période de vingt ans pendant lesquels le propriétaire légal ne s'est pas manifesté. L occupation doit être non équivoque, paisible et permanente. Propriété Privée Non Titrée Selon la Loi et son décret d application , la propriété foncière privée non titrée est un statut juridique de terrain incluant les «terres occupées de façon traditionnelle, qui ne sont pas encore l objet d un régime juridique légalement établi (ni immatriculées, ni cadastrées), que ces terres constituent un patrimoine familial transmis de génération en génération, ou qu elles soient des pâturages traditionnels d une famille à l exception des pâturages très étendus». La PPNT est reconnue en milieu rural et urbain, sous condition d une appropriation selon les coutumes et les usages du moment et du lieu. Sentence arbitrale Au cours de la procédure d instruction d une demande de certification foncière, la législation autorise la réception des éventuelles oppositions. La Commission de Reconnaissance Locale a entre autres vocations la médiation pour la résolution à l amiable de ces oppositions, à défaut de laquelle les oppositions sont renvoyées devant le Conseil communal qui, après audience et investigation, va trancher en faveur de l une des parties en conflit, La sentence arbitrale est la décision rendue par le Conseil communal. Elle à une valeur juridique équivalente à un jugement de première instance. Elle peut faire l objet d appel au TPI dans un délai de vingt jours après la notification des deux parties. Servitude Une servitude est une charge grevée à une propriété ou un bien immobilier (appelé fonds servant), bâti ou non, pour l usage ou l utilité d un bien immobilier (fonds dominant), appartenant à un autre propriétaire. On distingue les servitudes légales et les servitudes établies "par le fait de l'homme". Les premières découlent de la loi (par exemple la servitude de vue ou de la servitude de passage). Les servitudes établies "par le fait de l'homme" sont issues d une convention entre propriétaires. Titre foncier (TF) Le titre foncier est un document légal qui atteste le droit de propriété sur un bien immobilier à une ou aux personnes au nom desquelles le TF est établi. A Madagascar, le titre foncier originel peut être délivré à l issue d une procédure d immatriculation individuelle ou collective (opération cadastrale). Sa valeur juridique est conférée par l inscription de la propriété dans un livre foncier. Dans le droit Malagasy, le TF est déclaré inattaquable, intangible et définitif (Ordonnance ). 5

7 Sommaire Section 1 : Introduction sur l étude Objectifs et finalité de l étude Méthodologie Cadrage et limites de l étude... 8 Section 2 : Les principaux résultats Prévalence des affaires foncières Affaires à l entrée pour le TPI d Antananarivo ( ) Affaires jugées pour tous les TPI ( ) Répartition des litiges par statut de terrain Répartition par nature ou causes des conflits Délai de l instruction des litiges fonciers Section 3 : Analyses et discussions Prévalence des affaires foncières au niveau des TPI Le taux des litiges fonciers a été surestimé Le nombre de litiges a nettement augmenté entre Les litiges portés aux TPI sont moins nombreux que les conflits réels sur terrain Nature des litiges et statut des terrains Les tenures informelles (PPNT) La propriété privée immatriculée Le Domaine privé de l Etat Le Certificat foncier Les statuts spécifiques Durée de la résolution Section 4 : Pistes de réflexion La nécessaire vulgarisation des textes Politique d incitation à la formalisation et aux mutations La nécessaire réforme de la gestion du Domaine Privé de l Etat Amélioration des conditions de conservation foncière Renforcer la gestion foncière décentralisée Diffusion des cliniques juridiques (TAZ) Annexes... ii Annexe I : Les litiges fonciers au niveau de la Trano Aro Zo Ambalavao en ii Annexe II : Les litiges fonciers au niveau de la TAZ Manakara (2009)... ii Annexe III : Droit coutumier vs droit formel - Cas du village de Fieferana... iii 6

8 Inventaire des litiges fonciers au niveau des TPI Section 1 : Introduction sur l étude 1.1. Objectifs et finalité de l étude La mission de l Observatoire du Foncier est d appuyer la formulation ou le réajustement de la politique foncière pour qu elle soit plus cohérente aux besoins de sécurisation et aux intérêts de chaque groupe d acteur en présence (Etat, usagers et citoyens urbains et ruraux, collectivités, opérateurs économiques, etc.). L OF ambitionne de générer et de mettre à la disposition des décideurs les informations et analyses qui permettent d apprécier la pertinence ou les impacts des stratégies et actions mises en œuvre et de les réaligner le cas échéant. Dans l optique de son mandat, l OF a engagé cette étude afin de contribuer à établir un état des lieux sur les litiges fonciers à Madagascar. Il s agit : en premier lieu de générer des statistiques prélevées à la source pour renseigner sur la prévalence réelle des affaires foncières, tant «à l entrée» 2 que pour les affaires jugées 3. ensuite, d analyser l évolution temporelle et géographique des litiges entre 2005 et Ceci permettrait éventuellement de faire le lien entre la mise en œuvre des composantes de la réforme foncière et l évolution des litiges. par ailleurs d identifier les causes récurrentes et les natures, ainsi que les statuts de terrains les plus affectés par les litiges. enfin, de produire des statistiques, au niveau national et pour chaque circonscription, sur le délai moyen de traitement des litiges fonciers Méthodologie La conduite de l étude s est faite en deux phases. La première phase (deuxième semestre 2011) consistait à constituer les statistiques au niveau de chaque TPI concernant le nombre des affaires, les causes et natures des litiges, les statuts de terrain, les dates de dépôt et de jugement. Une fiche de collecte et un guide pour son remplissage, développés avec le Ministère de la Justice, ont été utilisés à cet effet. Une séance de pré test de la fiche a été réalisée au niveau du TPI d Antsirabe, ce qui a permis de réajuster et de finaliser le contenu. Le recueil des statistiques a été réalisé par le personnel central et périphérique du Ministère de la Justice (magistrats, greffiers). Le registre à l entrée et le registre des minutes des affaires civiles jugées ont été les principales sources pour la constitution des statistiques. Une séance de restitution et de discussion générale avec l équipe de collecte a eu lieu à Antananarivo pour clôturer la première phase. La deuxième phase (premier semestre 2012) a porté sur l investigation qualitative, suite à la saisie et à l analyse des données de la première phase. Une sélection de régions a été réalisée afin de retenir celles dont les TPI présentent les statistiques les plus marquantes au regard des indicateurs retenus pour l étude. Dans ces zones, des investigations ont été menées au niveau du TPI et des autres institutions éventuellement concernées (circonscriptions topographiques et domaniales, services des Eaux et Forêts, Mines, Région, District, guichet foncier, etc.) pour étoffer les analyses et l interprétation des statistiques. Ces investigations complémentaires ont porté sur les zones d Antananarivo, Antsirabe, Ambositra, Manakara, Moramanga, Toamasina, Ambatondrazaka, Miandrivazo, Morondava, et Miarinarivo. 2 Nouveaux dossiers déposés pour engager l instruction. 3 Dossiers en fin d instruction, ayant reçu un jugement en première instance 7

9 1.3. Cadrage et limites de l étude Litige foncier : essai de cadrage Si l évocation du terme «litige foncier» peut renvoyer à une compréhension générale liée à des conflits sociaux ou affaires juridiques portant sur la revendication des droits sur un terrain ou une partie de terrain, des divergences sémantiques ou juridiques peuvent apparaître lorsqu on tente de donner une définition communément acceptée au terme. Les termes «litige» et «conflit» foncier sont souvent utilisés sans distinction dans la littérature. Dans le cadre de cette étude, la notion de litige se référera à un conflit foncier qui n a pas trouvé d issue amiable ou d arrangement informel, pour lequel au moins une des parties concernées porte l affaire devant le tribunal. La notion d intervention de l autorité judiciaire (ou para judiciaire) établit entre autres la nuance entre les termes «litige» et «conflit», ce dernier pouvant relever d une dimension plus sociale en amont. L inventaire réalisé dans le cadre de l étude porte sur les affaires traitées en chambre civile, et n inclut pas les affaires pénales liées à l usage de faux, abus de confiance, vente multiple ou stellionat, ni les affaires portées au niveau du tribunal administratif. En lien avec ce dernier, les litiges fonciers liés au domaine public n ont pas été concernés par l étude. La notion de litige foncier se rapporte aux affaires dont les droits fonciers, détenus, exercés, ou revendiqués, ainsi que les contenances naturelles ou construites sur ces terrains, sont au centre des enjeux. Les affaires concernées couvrent aussi bien les statuts formels que les tenures informelles, les droits individuels ou collectifs, les litiges entre particuliers ou impliquant l Etat. La notion de litige fait intervenir au moins deux parties en conflit. Ce cadrage exclut les démarches unilatérales de régularisation administrative, de demande de duplicata ou d homologation d actes qui sont adressées au TPI (discutées à la section partie a). Au delà de ce cadrage général, pour des raisons pratiques, la catégorisation et la définition des affaires foncières objet de l étude ont été alignées sur l organisation et les classements préétablis par le Ministère de la Justice concernant l instruction des litiges fonciers. Les différents cas de litiges fonciers sont présentés à la section Portée et limites de l étude Les résultats de l étude ont favorablement répondu à l ambition et aux attentes de l Observatoire du Foncier et de ses institutions partenaires. Sa réalisation a toutefois rencontré quelques limites techniques et méthodologiques dans le cadre de la constitution des statistiques et l analyse du contenu des affaires foncières. Dans l ensemble, ces limites ont porté sur : a. La définition et le classement des litiges fonciers dans les tribunaux. Pour le cas du TPI Antananarivo (civil), certaines opérations ou procédures administratives ne relevant pas de situation de conflit ou de revendication de droits fonciers (demande de duplicata, homologation de contrat, etc.) ont été incluses de fait dans le comptage des affaires foncières à la section 5 4. D autre part, certains dossiers qui peuvent être liés à des cas de litiges fonciers ont pu être envoyés à d autres sections (exemple section 2 «baux et loyers», section 4 «contrat», section 6 «succession») et n ont pas pu être comptabilisés. Si la première situation tendrait à augmenter l estimation des litiges, la seconde pourrait au contraire amener à une sous estimation. b. La comptabilisation des litiges fonciers à l entrée, objet principal de l étude, n a été possible que pour le TPI d Antananarivo. En effet, c est le seul tribunal qui a mis en place une organisation pour le classement et la répartition de l instruction des dossiers civils 4 Pour le TPI d Antananarivo, l instruction et le traitement des affaires civiles sont répartis sur neuf sections selon leurs natures. La section 5 est en charge exclusivement des litiges fonciers (voir répartition de la compétence des sections à la fig.2.1.). 8

10 entre les neuf sections (cf. note de bas de page 4). Le dépouillement des registres des affaires à l entrée de la section 5 (litiges fonciers) a permis de constituer les statistiques entre 2005 et Pour les autres TPI, les affaires foncières à l entrée sont consignées dans un même «registre des arrivées» avec toutes les autres affaires civiles, rendant leur comptage très difficile. Pour ces TPI, l étude n a pu générer que les chiffres liés aux seules affaires foncières jugées, consignées dans le registre des minutes des affaires civiles. c. L analyse et l interprétation générale des litiges. Le principe de confidentialité de l instruction n a pas permis d accéder au contenu des dossiers lors de la deuxième phase de l étude. Cette situation a sensiblement réduit les champs d investigation qualitative et la compréhension des causes et de la nature des litiges. L appréciation et l interprétation des affaires ont été en grande partie établies à partir des entrevues et discussions avec les Présidents des tribunaux et les greffiers, complétées avec des investigations auprès d autres institutions et acteurs régionaux (circonscriptions domaniales et topographiques, services techniques déconcentrés, collectivités décentralisées). d. La deuxième phase d investigation qualitative a été menée au cours du premier semestre Cette période a coïncidé avec la vague d affectations des Présidents de TPI. Dans certains cas, le caractère récent de la prise de poste du nouveau président n a pas permis d approfondir la discussion sur les affaires traitées par le TPI. Les discussions avec les Greffiers en chef ou le Vice président ont toutefois permis de compléter les investigations. Le poids de telles limites est à tenir en compte dans l appréciation de la portée et de la fiabilité des chiffres et l analyse qualitative des litiges fonciers, pour laquelle quelques réserves et précautions sont recommandées. e. Dans le cadre de l étude, deux TPI, celui d Ikongo et celui d Ambovombe n ont pas été visités mais leurs statistiques sont incluses dans l ensemble. Le TPI d Ikongo s est autonomisé du TPI de Fianarantsoa en Les statistiques et les analyses concernant les affaires foncières de ce nouveau TPI se trouvent encore agrégées avec celles du TPI de Fianarantsoa. Tel a été également le cas pour le TPI d Ambovombe, en cours de constitution lors de la conduite de l étude, et dont les statistiques sont rattachées à celles du TPI de Toliara dans la présentation des résultats. La cartographie suivante (fig.1.1) présente la répartition des zones de juridiction des 39 TPI. Les statistiques pour la juridiction de Tsiroanomandidy, nouvellement constituée en 2011, ont encore été rattachées à celles de Miarinarivo dans le cadre de ce document. 9

11 Fig.1.1 Répartition de la juridiction des 39 TPI 10

12 Inventaire des litiges fonciers au niveau des TPI Section 2 : Les principaux résultats 2.1. Prévalence des affaires foncières Affaires à l entrée pour le TPI d Antananarivo ( ) Section Nature des affaires Responsabilité civile Baux et Loyers Contrats Litiges Fonciers Succession Divorce Divorce Second duplicata Divorce Total affaires civiles % litiges fonciers 19,4 18,5 18,6 23,4 24, ,4 Fig.2.1 Nombre et pourcentage des litiges fonciers à l entrée par rapport aux autres affaires civiles pour le TPI Antananarivo ( ) Commentaires Trois informations importantes peuvent être tirées du tableau concernant les litiges fonciers enregistrés au TPI d Antananarivo entre 2005 et 2011 : litiges fonciers sont en moyenne enregistrés par année. Il est probable que ce nombre soit encore supérieur aux chiffres présentés puisque des cas liés au foncier peuvent être traités dans d autres sections (baux et loyers, contrats, succession, second duplicata) pour des raisons de convenance 5. Les litiges fonciers représentent entre 19 % et 27 % des affaires civiles totales à l entrée. Cette information annonce que la prévalence des litiges est bien inférieure à la notion générale qui situe les litiges fonciers entre 60 % et 80 %. Les litiges sont en constante augmentation entre 2005 et 2011, que ce soit en termes de nombre (passant de 780 à 1502 dossiers reçus) que de pourcentage. Fig.2.2 Représentation graphique des litiges fonciers à l entrée pour le TPI Antananarivo ( ) 5 Notamment, pour répartir équitablement ou alléger le nombre d affaires assignées aux juges des litiges fonciers, ou encore quand la nature de l affaire peut lui attribuer deux entrées dont l une est le foncier. 11

13 Affaires jugées pour tous les TPI ( ) Total par TPI % par TPI LF AC LF AC LF AC LF AC LF AC LF AC LF AC TPI Ambanja ,9 Ambatondrazaka ,8 Ambatolampy ,3 Ambositra ,2 Ampanihy ,2 Analalava ,6 Ankazoabo ,2 Ankazobe ,2 Antalaha ,4 Antananarivo ,1 Antsirabe ,9 Antsohihy ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ,3 Arivonimamo ,7 Betroka ,5 Diego Farafangàna ,2 Fianarantsoa ,3 Ihosy ND ND ,9 Maevatanàna ,9 Mahajanga ,4 Maintirano ND ND ,9 Mampikony ,4 Manakara ,4 12

14 (Suite) Total % par TPI LF AC LF AC LF AC LF AC LF AC LF AC LF AC TPI Mananjary Mandritsara ,7 Maroantsetra ,9 Miandrivazo ND 4 ND ,4 Miarinarivo Moaramanga ,3 Morombe Morondava ,2 Nosy Be ,3 Port-Bergé ,5 Taolagnaro ,3 Toamasina ,7 Toliary ,9 Vatomandry ,9 Total LF jugés Total AC jugées % LF jugés 7,6 7,4 8,3 8,4 14,9 14,6 9,3 Fig. 2.3 Nombre et pourcentage des litiges fonciers jugés dans tous les TPI ( ) Légendes AC LF Affaires civiles Litiges fonciers 13

15 Commentaires litiges fonciers par année sont en moyenne jugés pour l ensemble des TPI, ce qui représente une variation de 7 à 15 % des affaires civiles jugées (fig.2.4) par année et une moyenne générale de 9,3 % pour l ensemble des cinq années étudiées. Encore une fois, les chiffres sur les affaires foncières jugées tendent à confirmer les statistiques obtenues au niveau du TPI d Antananarivo sur les affaires à l entrée : la notion générale de prévalence des litiges fonciers entre 60 et 80 % serait surestimée. En analysant de plus près au niveau des TPI, les affaires foncières oscillent entre 1 % (Mananjary, Morondava) et 40 % (cas de Miandrivazo, Ankazoabo) des affaires civiles jugées (fig.2.3). Fig.2.4 Représentation graphique de l évolution des affaires jugées pour tous les TPI ( ) Fig.2.5 Pourcentage par TPI des affaires foncières jugées par rapport aux affaires civiles 14

16 2.2. Répartition des litiges par statut de terrain TF Cadastre CF Occupé sans formalisation Statut spécifique Domanial Ambanja Ambatolampy Ambatondrazaka Ambositra Ampanihy Analalava Ankazoabo Ankazobe Antalaha Antananarivo Antsirabe Antsiranana Antsohihy Arivonimamo Betroka Boriziny Farafangàna Fianarantsoa Ihosy Maevatanàna Mahajanga Maintirano Mampikony Manakara Mananjary Mandritsara Maroantsetra Miandrivazo Miarinarivo Moramanga Morombe Morondava Nosy Be Taolagnaro Toamasina Toliary Vatomandry Total 31 % 4 % 1 % 42 % 1 % 21 % Fig.2.6. Répartition des litiges fonciers jugés par statut des terrains 15

17 Fig.2.7 Répartition générale des statuts des parcelles objets des litiges fonciers jugés Commentaires Partant de la répartition des statuts fonciers énoncée par la Loi de cadrage , l étude a considéré six types de statuts juridiques pour appréhender lesquels sont les plus fréquemment concernés par les litiges (liés au nombre de terrains, sans considération de la superficie). Les statuts étudiés concernent les : o propriétés privées titrées, o les terrains cadastrés (jugés ou restés en phase physique), o les terrains domaniaux (vacants et sans maîtres en cours de demande d immatriculation, terrains titrés au nom de l Etat ou des Collectivités), o les propriétés privées non titrées faisant l objet d occupation mais sans document formel de propriété, o les propriétés privées certifiées o les terrains à statut spécifique (aire protégée, forêt classée, etc.). NB : certaines affaires relevant du statut de PPNT ont encore été classées sous l appellation «domanial» lorsque leur date de réception est antérieure aux lois de 2005 et Leur date de jugement peut être postérieure à 2005 mais le statut est encore défini par rapport à l ancienne législation. Les terrains (PPNT) occupés sans document formel sont les plus touchés par les litiges fonciers. Ils représentent 42 % de l ensemble des affaires jugées entre 2005 et 2010 pour tous les TPI. Les terrains titrés arrivent en deuxième position (31 %), suivis des terrains domaniaux (21 %) et des terrains cadastrés (4 %). Au delà des moyennes nationales, l importance de l implication d un statut particulier dans les cas de litiges peut particulièrement être élevée dans certaines régions (quelquefois supérieur à 80 %). C est notamment le cas des terrains titrés dans les régions d Antsirabe, Nosy Be, Antsiranana et Toliara ; le cas des terrains domaniaux dans les régions d Ampanihy, Ankazoabo, Maintirano et Morombe (terrains de pâturage mais aussi terrains agricoles occupés anciennement présumés domaniaux); et le cas des PPNT qui sont observés sur une dizaine de TPI. Les litiges sur les terrains certifiés et sur les terrains à statut spécifique représentent chacun 1 % de l ensemble des affaires foncières jugées. Une exception a été toutefois observée pour le cas de Moramanga pour lequel les litiges portant sur les terrains certifiés représentent 14 % des affaires foncières jugées. 16

18 Concernant les litiges sur les terrains certifiés, au delà des analyses qui peuvent être faites sur l efficacité du système de certification ou sur les institutions locales de gestion des conflits, le paramètre portant sur la faible couverture en guichets fonciers communaux au niveau des Communes (soit 1/4 de couverture nationale pour l instant) pourrait aussi expliquer le faible taux de litige. Cette hypothèse sera reprise à la section Répartition par nature ou causes des conflits Concernant les natures ou causes de litiges, quatre rubriques ont été considérées lors de l inventaire des affaires contenues dans les registres des minutes des litiges jugés : Les litiges liés à la nature des droits des personnes concernées. Ces litiges concernent les cas pour lesquels les questions d organisation des droits sur le terrain sont au centre des enjeux. Sont notamment concernées les questions de successions intrafamiliales, de transactions, de prescriptions acquisitives, de servitudes de passage (privées), d expulsion d occupants illégaux, les litiges entre titulaires de permis miniers et occupants d un terrain. Les cas enregistrés dans cette rubrique portent seulement sur les litiges entre privés, les litiges liés aux droits qui impliquent l Etat ou les puissances publiques sont classés dans une autre rubrique ci après. Les litiges liés aux limites. Ce sont les litiges dont le contenu du désaccord porte essentiellement sur la démarcation des terrains, incluant les empiètements ou les actes d enlèvement des bornes. Les litiges opposant les particuliers et l Etat. Ce sont les affaires sur l organisation ou la revendication des droits, faisant intervenir l administration étatique ou les Collectivités décentralisées. Ces affaires incluent notamment les questions de servitude publique ; les expulsions sur les terrains titrés au nom de l Etat, affectés ou non ; les expropriations pour cause d utilité publique ; les litiges liés aux remblaiements, les occupations ou les constructions illicites sur le domaine public ; les occupations dans les forêts domaniales ou aires protégées. Les litiges liés aux procédures. Ce sont les litiges relatifs aux doléances déposées par les usagers concernant des failles dans les procédures de formalisation des droits (portant à la fois sur l immatriculation et sur la certification foncière). Il s agit notamment des procédures liées au bornage, à la reconnaissance du terrain, aux documents fonciers détériorés ou disparus, à la double délivrance de documents fonciers ou à l instruction de plusieurs demandes parallèles sur une même parcelle. Fig.2.8 Répartition générale de la nature ou des causes des litiges fonciers jugés Commentaires Les litiges liés aux droits représentent 57 % des affaires jugées. Les cas récurrents de demandes de prescriptions acquisitives seront notamment discutés à la section 3. Les affaires liées aux limites des terrains arrivent en seconde position avec 33 % des cas jugés. Les cas de litiges avec l Etat, incluant notamment les expropriations, ne constituent que 6 % des affaires (fig.2.8). 17

19 Droits Limites Etat contre particulier Procédures Ambanja Ambatondrazaka Ambatolampy Ambositra Ampanihy Analalava Ankazoabo Ankazobe Antalaha Antananarivo Antsirabe Antsohihy Arivonimamo Betroka Diego Farafangàna Fianarantsoa Ihosy Maevatanàna Mahajanga Maintirano Mampikony Manakara Mananjary Mandritsara Maroantsetra Miandrivazo Miarinarivo Moaramanga Morombe Morondava Nosy Be Port-Bergé Taolagnaro Toamasina Toliary Vatomandry National 57 % 33 % 4 % 6 % Fig.2.9 Répartition par TPI de la nature ou des causes des litiges fonciers jugés ( ) Les cas de litiges élevés (11 %) opposant l Etat contre des particuliers observés sur Taolagnaro sont liés à la procédure de DUP et d expropriation dans le cadre de l installation du projet QMM ainsi qu aux réclamations d insatisfaction sur les indemnités proposées aux personnes affectées. 18

20 2.4. Délai de l instruction des litiges fonciers Le délai calculé se rapporte à la période de traitement d un litige foncier entre la date de réception du dossier et la date de prononcé du jugement définitif 6 (ou de fond) en première instance, date à partir de laquelle les parties en conflit peuvent s ils le souhaitent porter l affaire en appel. Tribunal Moyenne Ambanja Ambatolampy Ambatondrazaka Ambositra Ampanihy Analalava Ankazoabo Ankazobe Antalaha Antananarivo Antsirabe Antsiranana Antsohihy* ND ND ND ND ND Arivonimamo Betroka ND Farafangana Fianarantsoa Ihosy ND Maevatanàna Mahajanga Maintirano ND Mampikony Manakara Mananjary Mandritsara Maroantsetra Miandrivazo Miarinarivo Moramanga Morombe Morondava Nosy Be Port-Bergé Taolagnaro Toamasina Toliary Vatomandry Moyenne pondérée 407 Fig.2.10 Délai moyen de traitement des litiges fonciers pour les TPI ( ) 6 A différencier donc du jugement avant dire ou avant faire droit (ADD). 19

21 Fig Comparaison des délais moyens (abscisse en jours) de traitement des litiges par TPI Le délai moyen national de traitement d un litige foncier en première instance est de 407 jours (moyenne pondérée en considérant le nombre d affaires foncières jugées par TPI). Les délais les plus importants sont constatés au niveau des ex Chef lieux de Province (Antananarivo, Antsiranana, Toamasina, Mahajanga, Fianarantsoa). Toutefois, les délais sont moins importants pour les juridictions incluant des grandes villes comme Antsirabe, Toliara ou Taolagnaro. Le TPI d Antananarivo affiche le délai le plus important avec 677 jours (soit presque deux ans), tandis que le TPI d Ampanihy présente le délai moindre avec un litige foncier jugé en moyenne en moins de cinq mois (135 jours). Fig.2.12 Cartographie des TPI par rapport aux délais moyens de traitement des litiges 20

22 Inventaire des litiges fonciers au niveau des TPI Section 3 : Analyses et discussions 3.1. Prévalence des affaires foncières au niveau des TPI Le taux des litiges fonciers a été surestimé Avant la conduite de cet inventaire, la perception générale a estimé les litiges fonciers entre 60 à 80 % des affaires portées devant les tribunaux. Une des informations clés ressorties de l étude est que cette appréciation a été surestimée et que la prévalence moyenne des litiges fonciers tourne autour de 20 % à 30 % des affaires civiles. Les chiffres sur les affaires à l entrée pour Antananarivo (19 % à 27 %), les seuls disponibles, semblent corroborer cette information. Ces statistiques pourront être légèrement revues à la hausse en supposant qu une partie des affaires liées à la succession, aux baux, au contrat et au second duplicata, traitées par les autres sections, relève du foncier. En absence de statistiques exactes sur les affaires à l entrée pour les autres TPI, et en supposant qu il existe une proportionnalité entre le nombre d affaires à l entrée et les affaires foncières jugées (en moyenne entre 7 % à 15 % des affaires civiles), on pourrait conclure qu elles sont moins importantes que pour le TPI d Antananarivo. Les statistiques obtenues au niveau des cliniques juridiques (Trano Aro Zo ou TAZ) peuvent renseigner ponctuellement, et sans généralisation quant à la représentativité, sur le taux des litiges fonciers au niveau plus local. Ces statistiques (Annexes I et II) indiquent qu en 2011, le taux de litiges liés au foncier était de 23,6 % pour la clinique juridique d Ambalavao, et de 16 % en 2009 pour celle de Manakara. Ces chiffres semblent renforcer les hypothèses précédentes que les litiges portés au niveau des instances judiciaires ou parajudiciaires tournent autour de 20 à 30 % Le nombre de litiges a nettement augmenté entre Passant de 780 à 1502 par an, le nombre des affaires à l entrée a doublé entre 2005 et 2011 pour le TPI d Antananarivo. Cette tendance à la recrudescence a été uniformément observée sur tout le territoire. En l absence de chiffres sur les affaires à l entrée, les statistiques sur l évolution des affaires foncières jugées dans les autres TPI semblent corroborer cette hypothèse (passant de 7,7 % à 14,8 % entre 2005 et 2010). Plusieurs réflexions pourront être formulées à partir de ces chiffres : o La réforme foncière de 2005 n a pas «encore» exercé d effets notables sur la réduction du nombre de litiges fonciers portés au niveau des TPI. Cette hypothèse est soutenable de par le fait que a) la réforme a introduit de nouveaux outils juridiques et institutions qui ne sont pas encore au point ou entièrement maîtrisés par les acteurs. Les nouveaux textes, notamment ceux de la PPNT, qui ont probablement contribué à réduire certains cas de conflits au niveau local, a entraîné d autres contraintes liées à leur application ; b) la transition entre la législation pré réforme et celle introduite par la réforme s est fait progressivement, ce qui a entraîné des difficultés dans la mise en cohérence des procédures (disposition transitoire pour les zones sans GF, loi sur les domaines privés de l Etat qui ne tient plus compte de l affichage et de la convocation des voisins, loi sur le domaine public affectant la révision des zones de pas géométriques). o Des contextes particuliers, notamment socio politiques, sont à tenir en compte dans l explication de la hausse de ces litiges. En effet, la période d instauration du gouvernement de transition (2009) semble avoir favorisé une situation généralisée d abus et de laisser faire, dont le secteur foncier n a pas fait exception. Les occupations illégales, les accaparements, souvent soutenus par des réseaux de personnalités politiques, ont connu une recrudescence, souvent aux dépens de l Etat de droit. 21

23 Parallèlement, certains patrimoines domaniaux ou statuts classés ont fait l objet d acquisition à titre privatif 7, plusieurs ont abouti à des expulsions des occupants au profit des nouveaux propriétaires. Dans ce sens, plusieurs ministères ont procédé à la désaffectation des leurs domaines privés, situation qui a mené à la sortie d une note suspendant les désaffectations partielles ou totales des terrains au nom de l Etat et des CTD (Conseil des Ministres, Avril 2011) Les litiges portés aux TPI moins nombreux que les conflits réels sur terrain? L appréciation de la prévalence des litiges sous forme de taux par rapport aux affaires civiles (reçues ou jugées) peut relativiser leur importance. Plus les autres affaires civiles sont nombreuses (divorces, jugements supplétifs, etc.), plus le taux de litiges fonciers paraît réduit et moins important en pourcentage. Il serait plus objectif d apprécier l importance des litiges par leur nombre réel, soit en moyenne litiges fonciers par an pour le TPI d Antananarivo. Ce chiffre, ramené au nombre de la population dans la juridiction concernée (soit plus de deux millions d habitants) apparaît relativement faible. D autres études et observations empiriques ont permis de constater que la prévalence des conflits fonciers au niveau local est plus importante que les statistiques collectées au niveau des TPI. Une étude menée au niveau du GF Urbain d Ambatolampy a par exemple permis d établir que pour une année, une trentaine d oppositions ont été reçues dans le cadre de la procédure de certification, sur lesquelles une dizaine a été portée devant le conseil communal, et au final, seulement trois ont été portées devant le TPI d Ambatolampy. Dans l ensemble, il est supposé que peu de conflits sont portés au niveau de du système judiciaire formel. La culture Malagasy, surtout en milieu rural, est marquée par la méfiance (ou même la crainte) du «Fanjakana», le système administratif étatique avec ses procédures complexes qui sont essentiellement basées sur la législation et la documentation écrite. Les individus préfèrent s en remettre aux institutions locales d arbitrage 8 à défaut d une résolution à l amiable. Par ailleurs, les frais financiers causés par le suivi de l instruction et la prise en charge des descentes sur les lieux sont généralement hors de la portée des justiciables. En général, les conflits ne sont portés au niveau des tribunaux qu en dernier recours, lorsque le(s) concerné(s) n ont plus de choix dans la résolution, ou par ceux qui en ont les moyens. Par ailleurs, on suppose que les usagers des Tribunaux sont essentiellement des citadins sans que les statistiques n aient pu confirmer cette information Nature des litiges et statut des terrains Comme il a déjà été introduit dans les commentaires de la section 2.2., en fonction de la date de réception des dossiers de litiges, les statuts des terrains concernés peuvent encore se référer à l ancienne législation (antérieure à la réforme foncière), ou être classés selon les nouveaux textes de loi. Ainsi, les litiges portant sur les terrains non titrés mais occupés, reçus avant la Loi de 2006 sur la PPNT, ont été classés dans la catégorie du domaine privé national, même si l instruction est encore en cours après Les tenures informelles (PPNT) Dans l ensemble de l étude, les litiges fonciers portent en majorité sur les terrains occupés sans formalisation, rentrant dans la catégorie des PPNT (42 % des statuts des terrains en litige). Compte tenu de l explication fournie en début de section, les litiges liés aux PPNT sont probablement plus importants que ce pourcentage mais ce statut a été assimilé (et donc enregistré) aux terrains domaniaux pour toutes les affaires reçues avant NB : Ceci expliquerait probablement en partie le fort taux de litiges (plus de 80 %) sur les terrains domaniaux pour les TPI d Ampanihy, Ankazoabo, Maintirano et Morombe, qui 7 Notamment des terrains affectés aux ministères (agriculture, enseignement, défense, etc.). 8 Fokonolona, Raiamandreny, Chef de Fokontany, autorités traditionnelles, et au plus haut niveau l autorité communale. 22