La naissance de nouveaux droits en matière de formation et leurs limites

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1 Loi sur la Formation professionnelle Point de vue Mars 2014 Josiane Dragoni Une loi entre avancées et insuffisances, dans un contexte préoccupant Préalable En matière de formation professionnelle, sujet complexe sur le plan technique mais à haute signification politique, la priorité a été donnée dans ce texte à l analyse politique. Le renvoi à des documents complémentaires 1 sur des thèmes essentiels permet d alléger l argumentation dans un texte déjà long, vu l ampleur du sujet. On voudra bien enfin pardonner l usage abondant de sigles incontournables La loi relative à la formation professionnelle, à l emploi et à la démocratie sociale a été promulguée le 6 mars, dans la foulée de l ANI du 14 décembre 2013 (non signé par la CGPME et la CGT). Si la procédure d urgence au Parlement permet la rapidité, elle ne permet pas d approfondir les sujets traités. Sans doute n est-ce pas un souci majeur pour qui cherche à faire avancer une conception du contrat primant sur la loi. On tentera une première analyse sans oublier le contexte dans lequel s inscrit la loi, en se limitant à mettre en valeur les points essentiels. La naissance de nouveaux droits en matière de formation et leurs limites On ne peut que partager les intentions louables affichées : le droit à la qualification est affirmé, la progression au cours d une carrière encouragée, avec «au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle». La notion de droit opposable à la formation différée est introduite. La loi vise aussi à mieux former ceux qui aujourd hui ont rarement à la formation : peu qualifiés, salariés des petites entreprises, chômeurs Des droits nouveaux sont ouverts, mais avec bien des limites quant à leur effectivité et leur généralisation. Repousser ces limites restera soumis à des négociations futures au niveau de la branche et de l entreprise. Or, cette loi n améliore pas le droit syndical au sein de l entreprise. Le compte personnel de formation (CPF), l entretien professionnel, le conseil en évolution professionnelle (CEP) Le CPF, nouveau droit, universel et personnel quel que soit le statut de la personne, innove : il est transférable (le salarié qui change d entreprise ou devient chômeur conserve ses heures acquises). Le CPF doit permettre l accès de tous, salariés et chômeurs, à une formation qualifiante, y compris les jeunes sortis sans qualifications du système scolaire. Mais ce droit est limité : 150 h. maximum sur 7 ans, ce qui est très insuffisant pour une formation qualifiante, là où il faudrait entre 800 et 1200h. Un abondement est certes rendu possible mais sa réalisation (à quelle hauteur?) dépendra de la négociation. Le CPF n est pas un droit à la formation, mais plutôt un droit d initiative pour le salarié. Il ne peut être utilisé que dans le cadre d une liste établie de formations (où les partenaires sociaux joueront le rôle le plus important). Nul doute que l avenir des formations diplômantes ou la place respective des certifications et des diplômes seront sur la sellette tout comme la reconnaissance des qualifications.. La progression professionnelle au retour de la formation n est pas acquise. Cf Doc. L enjeu des qualifications et des compétences 1 Pour l essentiel, des contributions produites lors du colloque de l Institut de recherches de la FSU sur la formation professionnelle le 14 novembre

2 Enfin, le CPF nécessite l autorisation de l employeur (sauf dans des cas très précis, comme l accès au socle). En effet, la proposition de la CGT d inscrire l opposabilité dans l ANI comme dans la loi a été refusée. En relation avec le CPF et la nécessité d élever les qualifications, un entretien professionnel est prévu tous les 2 ans. L entreprise qui ne l appliquerait pas sera sanctionnée (abondement du CPF de 100 h. pour le salarié lésé), mais tout droit d alerte (demande FO et CGT) a été rejeté. Enfin, toute personne aura gratuitement accès au Conseil en évolution professionnelle (CEP), externe à l entreprise et ouvert à tous les publics. Le processus est entièrement à construire au sein du Service Public Régional d Orientation (SPRO) désormais sous la responsabilité des Régions. L autonomie du salarié à choisir son projet professionnel en constitue l enjeu. Or, rien ni dans l ANI ni dans la loi ne permet de fonder la déontologie que devront respecter les professionnels du CEP. Dans les organismes qui ont en charge le CEP (Pôle emploi, Missions locales, Opacif, organismes désignés par la Région..), aucun des professionnels n appartient à une profession dotée d un code de déontologie ( ce qui est la cas des COPsy dans les CIO). La loi, qui lie le CEP aux besoins économiques dans les territoires, ne donne pas de garanties, autre que celles inhérentes à tout service public. En particulier les liens introduits dans la loi entre formation et besoins économiques du territoire peuvent faire craindre une pression forte sur les demandeurs d emploi afin qu ils s orientent vers certaines formations. Enfin, la question des moyens se pose à l évidence, la cible potentielle du CEP étant les 28 millions d actifs. Tout un espace à investir pour les OS se profile ainsi afin de conquérir un véritable droit pour les salariés. Des droits individuels, sans garanties collectives Toutes les propositions de garanties collectives afin de rendre ces droits effectifs ont été rejetées, y compris pour rendre effective l obligation qu ont les entreprises d adapter et de maintenir la capacité des salariés à occuper un emploi. Dès lors, le risque de transfert de la responsabilité de la formation de l entreprise vers l individu menace de se réaliser. Sans garanties collectives, le salarié négocie sa formation seul face à l employeur alors qu il se trouve en position de subordination. Le Ministère entérine ce processus : le CPF «donne une marge de négociation ( ) ; demander une formation peut être négocié, le salarié peut apporter quelques heures qui viennent de son compte. L entreprise y a intérêt mais elle ne peut plus déterminer seule la formation» 2 Ainsi, l employeur pourra refuser telle formation qualifiante, pour accepter telle autre en relation avec l adaptation au poste de travail sans la financer totalement. Les procédures en termes de calendrier et d informations ont été améliorées (CE), mais en l absence de véritable droit nouveau des salariés au sein des instances représentatives des personnels (IRP), il sera difficile de contrôler le processus, a fortiori dans les petites entreprises. Le nerf de la guerre : les financements Demande du MEDEF, l obligation légale de nature fiscale pour le plan de formation de l entreprise (0,9% de la masse salariale) a été supprimée. Une contribution unique de 1% (au lieu de 1,6% aujourd hui) sera versée à un seul collecteur. Le 1% se décompose ainsi : 0,2% pour le FPSPP (sécurisation des parcours), 0,2% pour le CIF (congé individuel de formation) et le reste (CPF, professionnalisation, plan de formation) sera fixé par décret. L objectif majeur du MEDEF, qui s est fixé comme tâche, non sans succès, de faire baisser fortement les «charges sociales» était acté avant le début des négociations. On passe de l obligation légale à cotiser à «l obligation» de formation. Deux arguments sont avancés : en moyenne, les entreprises financent leur plan de formation autour de 2%, bien au-delà du 0,9% obligatoire ; toute entreprise a intérêt à maintenir les compétences de ses salariés afin de demeurer compétitive. Elle y gagnera aussi en simplification administrative (moins de contrôle). 2 Dans sa brochure présentant la loi, site du Ministère. 2

3 La CGT considère que la négociation n a pas été «loyale» (dans son sens juridique), le gouvernement ayant annoncé son accord à la suppression de cette contribution avant le début des négociations. La «gouvernance» et les nouveaux pouvoirs des Régions Les Régions sortent indéniablement renforcées en matière de formation professionnelle continue (FPC) - elles ont désormais compétences sur l ensemble des publics : handicapés, détenus - et d apprentissage ; elles obtiennent un rôle de coordination en matière de carte des formations et d orientation pour les publics non scolarisés Le long parcours législatif 3 - assez chaotique - a toutefois permis de conserver les équilibres entre compétences régionales (FPC, apprentissage et orientation professionnelle) et celles de l Etat (service public de formation initiale et orientation scolaire, Emploi). Ainsi, les autorités académiques conservent leurs prérogatives en matière de carte des formations professionnelles initiales, l orientation scolaire (et universitaire) comme les CIO (introduits dans la loi grâce à un amendement au Sénat) restent de la seule responsabilité de l Etat. Mais les Régions ne sont pas devenues «pilotes» sur la totalité du champ FPC ou orientation, (elles ne peuvent rien décider seules a priori dans ces deux domaines) ni au niveau de l emploi. Dans le champ de l orientation, elles «coordonnent les actions des autres organismes 4 participant au service public régional de l'orientation ainsi que la mise en place du CEP», et mettent en œuvre le SPRO mais dans sa partie orientation professionnelle. Il faudra suivre le devenir de cet équilibre à la fois dans la mise en œuvre du processus. Or, dès aujourd hui, les régions expérimentales ne les respectent pas, car les Régions veulent engager les services de l Etat audelà du contenu de la loi. Cf. Doc. L enjeu de l orientation Car les contradictions de cette «gouvernance» (terme introduit dans l ANI et repris dans la loi) ne manquent pas. Bien qu utilisée largement dans les discours économiques ou technocratiques, la «gouvernance» n existe pas en droit positif français. De quels moyens disposera la Région pour coordonner cet ensemble au niveau régional? Quel sera le poids de l Etat, particulièrement de ses ministères éducatifs, pour assurer l équilibre? Quel sera le rapport de forces dans les régions? Les partenaires sociaux sont invités à participer à la gouvernance dans le cadre des nouvelles instances (CNEFOP, CREFOP). Mais le processus n absorbe pas le champ des partenaires sociaux, garanti par la constitution et le cadre législatif sur la négociation collective, notamment en matière de FPC; ils disposent d un pouvoir normatif dans ce domaine (que ne détient pas la Région), des ressources financières et une expertise nationale. Pour autant, leurs modalités d intervention actuelle relève bien plus du lobbying que de l intérêt général. En tout état de cause, la limitation des moyens humains au niveau régional entrave toute velléité de construction de l intérêt général. Pour ne prendre qu un exemple, les branches organisées au niveau régional se résument à quelques unités sur un total de 700 au niveau national. On n oubliera pas parmi ces contradictions les divergences qui ne manqueront pas de surgir à propos de l interprétation de la loi, sur les concepts de service public ou d intérêt général. Il est certes possible d avancer, mais il faudra alors évacuer quelques idées en vogue : celle de l adéquation formation-orientation-emploi supposée tout résoudre, ou celle de la «compétitivité» focalisée sur le seul coût du travail. Avouons que le contexte actuel ne s y prête guère. La loi établit le «service public régional de formation professionnelle et d orientation» (SPRO) sous l égide de la Région. Ce service public ne sera pas organisé au sein de l administration 3 Loi de refondation de l école puis cette loi sur la formation professionnelle, à la place de la loi de décentralisation, bloquée après la phase métropole 4 Donc pas les CIO ni le service public de FI en matière d orientation. 3

4 régionale. Pour exercer cette mission d intérêt général, la Région en confiera l exécution à des personnes privées ou publiques, sous forme de délégation de service public, ou de marchés publics pour ce qui concerne la FPC. Fondé sur l existence préalable d un contrat de travail, l apprentissage ne peut en faire partie, ne remplissant pas la condition d égalité d accès. En matière de SPRO, elle coordonnera des structures nationales publiques ou privées existantes : Missions Locales, Pôle Emploi, les FONGECIF mais aussi les CCI, ou d autres qu elle aura désignées au niveau régional après concertation au sein du bureau du CREFOP. Nul doute que que les candidats ne manqueront pas. Puisqu il s agit d un service public, il devra donc assurer le principe d égalité, la redistribution, avec à la clé, la diminution des inégalités La tâche s avère redoutable. La Région a la charge de rendre effectif le nouveau droit opposable à la formation différée pour tous jeunes sortis sans qualification du système scolaire. Elle devra assurer l effectivité et la gratuité de ce droit, dans le cadre d une mise en œuvre conjointe avec l Education nationale. D un point de vue juridique, si l obligation de résultat n est pas respectée, la justice pourra être saisie. Une conception de la démocratie sociale dangereuse pour la démocratie et le progrès social La loi révise les règles de la représentativité patronale, 5 ans après celle des salariés. Mais, pour les employeurs, elle reposera sur le principe de l adhésion et non celui de l élection. Le gouvernement a choisi de reprendre les propositions du patronat, les OS n ayant jamais été invitées à donner leur point de vue, soit un processus asymétrique à celui de On ne peut que s interroger sur la réalité de la représentativité patronale actuelle comme à venir. En positif, la loi instaure un nouveau financement du paritarisme, en le séparant de la gestion des fonds de la FPC. Les partenaires sociaux seront financés pour leur mission d intérêt général dans la gestion des instances paritaires (FPC, UNEDIC ), mais aussi pour leur participation aux concertations dans le cadre des compétences relevant des politiques publiques. Un fonds paritaire est créé à cet effet, abondé par les entreprises, les organismes paritaires et l Etat. Les modalités précises sont renvoyées à un accord à venir entre partenaires sociaux. L effectivité des droits introduits par la loi dépendront beaucoup de la négociation sociale au niveau des branches et dans l entreprise, aux dépens de l interprofessionnel. La loi renforce le dialogue social sur la formation et les compétences. Mais l absence de prérogatives nouvelles pour les salariés comme l absence de référence à la hiérarchie des normes laissent les salariés en position de faiblesse. Sans garanties juridiques, la loi risque d organiser le transfert de la responsabilité de l «employabilité» de l entreprise vers le salarié. Depuis les années 2000, se joue dans les champs social et politique un renversement majeur pour la démocratie : celui du rapport entre le contrat et la loi. Le MEDEF n a eu de cesse de promouvoir l autonomie des partenaires sociaux et la supériorité du contrat sur la loi. On s en doute : sa préoccupation première n est pas de défendre l intérêt général. On ne peut que constater dans la foulée la très dangereuse inversion des normes en matière de droit du travail. Auparavant, la négociation d entreprise ne pouvait qu ajouter des protections et jamais en retrancher. Ce n est plus le cas aujourd hui, et l ANI de janvier 2013, la loi de juin 2013 en fournissent l illustration. Or, la France n est pas l Allemagne. En effet, il n existe pas ici de pouvoirs collectifs des salariés au sein des entreprises permettant de s opposer à une décision de l employeur, notamment en matière de formation mais aussi de choix économiques. Il est enfin parfaitement contraire à la démocratie sociale, quelle que soit sa conception, donc y compris celle qui prône la supériorité du contrat, qu un gouvernement décide en amont de la négociation de favoriser un des partenaires ( Sapin acceptant de supprimer les 0,9%), ou, pire encore, que le chef de l Etat propose aux seules entreprises son Pacte de responsabilité, les organisations 4

5 syndicales ne faisant leur entrée qu ensuite, dans un cadre contraint en termes de calendrier comme de contenu afin de soumettre leurs propositions «communes» au gouvernement. Notons sur ce sujet qu en formulant des propositions, les «partenaires sociaux» entérinent de fait également la baisse des dépenses publiques. Cf. Doc. Démocratie sociale, démocratie politique L urgence d élaborer et de porter des alternatives économiques et sociales Inscrites dans un tel contexte, les innovations positives contenues dans la loi sur la formation ne pourront se concrétiser. La double inscription de la FPC dans l entreprise et dans la forme marchande a inscrit la FPC dans le cadre strict du contrat de travail et la formation n est pas devenue un véritable droit, puisqu elle demeure contrainte dans le cadre de la subordination du salarié vis-à-vis de son employeur : la nouvelle loi ne fait pas sauter ce verrou. Il reste donc à construire collectivement un projet alternatif, permettant la démocratisation de l accès aux qualifications, aux savoirs et à la culture pour tous. Cf. Doc. Comment élever les qualifications de tous? Les enjeux de la démocratisation scolaire. En matière de formation, le projet doit porter sur la formation initiale et la formation continue, qui devraient fonctionner dans une complémentarité dynamique, et non avec ces formes d opposition préjudiciables à l intérêt général comme on peut le constater particulièrement depuis les années Par exemple, le droit à la formation différée pour les jeunes de 16 à 25 ans ne doit pas s exercer au détriment d une politique volontariste pour la démocratisation du système scolaire et la lutte contre le décrochage. L abondement de ce droit doit permettre aux jeunes de revenir en formation initiale sous statut scolaire ou d étudiant en vue d obtenir un diplôme et/ou une qualification ; ce droit ne peut uniquement répondre aux besoins économiques locaux. Le pacte social français doit être reconstruit, mais il ne peut l être que si un large accord entre acteurs sociaux légitimait son contenu. Il y faut un projet progressiste et beaucoup de temps. Il n existe nul consensus a priori, mais des rapports de forces sociaux, dont chacun ne peut que constater le déséquilibre grandissant depuis 30 ans. Que la gauche au pouvoir donne le signal du renforcement de ce déséquilibre est sidérant. Imaginer que les signatures du patronat et de 2 ou 3 organisations syndicales, même si elles représentent en l état 51% des voix du privé (mais pas de tout le salariat), accompagnées de la stigmatisation des autres forces syndicales légitimerait cette politique est autant irresponsable que dangereux. Education et formation doivent être pensées en lien avec le nouveau système productif et la nécessaire transition écologique qu il est urgent de mettre en œuvre, si l on veut sortir par le haut de la crise économique, sociale et financière actuelle qui plombe aujourd hui toute perspective. Cf Doc.Les poncifs formation-emploi C est bien pourquoi il paraît plus que jamais opportun de ne pas laisser seules l OCDE, l UE ou les organisations patronales théoriser sur la formation à travers la théorie du capital humain. Cette problématique devrait constituer un des chantiers majeurs du syndicalisme. Documents complémentaires (Contributions au débat, colloque de l Institut de la FSU sur la formation professionnelle, 14 novembre 2013). - Comment élever les qualifications de tous? Les enjeux de la démocratisation scolaire. - L enjeu de l orientation - Démocratie sociale, démocratie politique - L enjeu des qualifications et des compétences - Les poncifs formation-emploi. 5

6 Liste des sigles ANI : Accord national interprofessionnel CE : Comité d entreprise CEP : Conseil en évolution professionnelle CCI : Chambres de commerce et d industrie CIF: Congé individuel de formation CIO : Centre d Information et d Orientation, CPF : Compte personnel de formation CNEFOP : Conseil national de l emploi, de la formation et de l orientation professionnelle COPsy : Conseiller d orientation psychologue CREFOP : Conseil régional de l emploi, de la formation et de l orientation professionnelle FI : Formation initiale FONGECIF : Fonds de Gestion des Congés Individuels de Formation FPC : Formation professionnelle continue FPSPP : Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels GPEC : Gestion prévisionnelle des emplois et compétences. IRP: Institutions représentatives des personnels OPACIF : Organisme paritaire agréé au titre du Congé individuel de formation OS: Organisation syndicale de salariés. SPRO : service public régional d orientation UNEDIC: Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce 6