CONDITIONS PRÉALABLES À L INTÉGRATION MONÉTAIRE: L EXEMPLE DE LA COMMUNAUTÉ EST-AFRICAINE (CEA)

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1 CONDITIONS PRÉALABLES À L INTÉGRATION MONÉTAIRE: L EXEMPLE DE LA COMMUNAUTÉ EST-AFRICAINE (CEA) Étude présentée au séminaire FMI-IFA-Banque de France consacré à l avenir de l intégration monétaire, 8-9 mars 2016, Ébène, Maurice ENOS S. BUKUKU, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL ADJOINT DE LA COMMUNAUTÉ EST-AFRICAINE, MARS

2 TABLE DES MATIÈRES 1. Histoire de la CEA 2.Les conditions préalables à l intégration monétaire - l Union monétaire est-africaine (UMEA) 3. Difficultés à remplir les conditions préalables 4. Initiatives prises pour remédier aux difficultés 5. Leçons à tirer des autres communautés économiques régionales (CER) 2

3 1. Histoire i de la Communauté est-africaine fi i L intégration de la CEA a été un processus évolutif. Dans le préambule du «traité établissant t la Communauté est-africaine», il est dit que l intégration économique et sociale officielle de cette région a commencé à l époque coloniale par, notamment : (i) la construction, de 1897 à 1901, du chemin de fer reliant le Kenya à l Ouganda, 3

4 4 (ii) la création d un centre de perception des droits de douane en 1900, (iii) la caisse d émission («currency board») est- africaine en 1905, (iv) l union postale en 1905, (v) la cour d appel est-africaine en 1909, (vi) l union douanière en 1919, (vii) la conférence des gouverneurs d Afrique de l Est en 1926, (viii) le service est-africain des impôts directs en 1940 (ix) le conseil économique commun en 1940.

5 Ces réalisations ont ouvert la voie aux accords conclus de 1961 à 1966 sur l organisation de services communs en Afrique de l Est et au traité de 1967 sur la coopération est-africaine africaine, qui ont prévu la mise en place successive des structures communes suivantes : (i)la Haute commission de l Afrique de l Est, (ii)l Organisation des services communs d Afrique de l Est (EACSO), (iii)lal Communauté est-africaine. fi i 5

6 Ces structures ont permis à trois pays d Afrique de l Est (Kenya, Ouganda et Tanzanie) de : (a) gérer certains problèmes d intérêt commun. (b) réglementer les relations et les opérations commerciales et industrielles entre les trois pays au moyen d un organe législatif central. 6

7 Malheureusement, en 1977, faute de volonté politique et du fait d un climat de méfiance à propos des coûts et des avantages de l intégration intégration, le traité de coopération établissant la Communauté est-africaine a été officiellement abrogé. À la suite de la dissolution de la première CEA, le Kenya, l Ouganda et la Tanzanie ont signé le 14 mai 1984 un accord de médiation spécifique pour régler la répartition de l actif et du passif de l ex- CEA. 7

8 Heureusement pour la CEA, en vertu de l article de l accord de médiation, le Kenya, l Ouganda et la Tanzanie ont convenu de rechercher des domaines de coopération future et de prendre des dispositions dans cette perspective. Le 30 novembre 1993, il a été décidé, conformément à l accord de médiation, de créer une Commission tripartite permanente de coopération entre les trois pays. 8

9 La Commission tripartite était responsable de la coordination économique, sociale, culturelle, sécuritaire et politique. 9 Le26novembre1994aétésignéunprotocole instituant un Secrétariat de la Commission tripartite permanente. Le 29 avril 1997, les trois chefs d Etat ont demandé au Secrétariat de lancer des négociations en vue d actualiser l accord établissant la Commission tripartite et d en faire un traité.

10 Le 30 novembre 1999, les chefs d Etat du Kenya, de l Ouganda et de la Tanzanie ont signé «le traité établissant la Communauté est-africaine». Dans ce traité, les trois paysont pris la résolution de construire une communauté appuyée sur quatre piliers successifs s d intégration : (i) union douanière (ii) () marché commun (iii) union monétaire (iv) fédération politique 10

11 Les piliers d intégration de la CEA résultent de protocoles négociés : le protocole sur l union douanière (2005) ; le protocole sur le marché commun (2010); le protocole sur l union monétaire (2013) ; le protocole sur la fédération politique (qui est au stade de la conception et de la rédaction). Importance du contexte historique pour éviter les difficultés rencontrées par la communauté précédente 11

12 12 pour ne pas créer une communauté trop dépendante des dirigeants politiques en la centrant sur la population et en donnant au secteur privé un rôle moteur: on construit ainsi des institutions qui transcendent les responsables politiques du moment. pour tenir compte de la nécessité d un développement régional équilibré, sachant que l inégalité sur ce plan a été l un des échecs de la précédente CEA. pour comprendre les forces et les faiblesses de celle-ci et en tirer des leçons pour la CEA actuelle.

13 2. Les conditions préalables à l intégration monétaire : l exemple de la Communauté est-africaine (CEA) (i) Le contexte Dans les années qui ont suivi i immédiatement t l indépendance, un certain nombre de pays africains réclamaient a fermement e e l intégration, Kwame Nkrumah et d autres appelant à la création d «Etats-Unis de l Afrique». 13

14 Dans les années 1980, les pays africains envisageaient la création d une Communauté économique continentale ; ils considéraient les communautés économiques régionales (la CEA, la SADC, la CEDEAO, l UEMOA, la CEEAC, le MAGHREB, l IGAD, le COMESA, etc.) comme les éléments constitutifs de ce qui serait finalement une communauté économique africaine. Dans sa quête d intégration régionale, la CEA, comme les autres CER, ouvre la voie à une intégration à l échelle continentale. 14

15 Dans le futur, l union monétaire de la CEA s intégrera à une union monétaire africaine dotée d une banque centrale. Il existe déjà une Association des banques centrales africaines. (ii)l Union monétaire est-africaine (UMEA) Le protocole poocoerelatif ea à l UMEA a été éé négocié é de 2010 à 2013 et signé par les chefs d Etat de la CEA, le 30 novembre 2013, à Kampala, capitale de l Ouganda. 15

16 Le processus de négociation de l UMEA Pour la politique monétaire et celle de change : le Comité des affaires monétaires (CAM) de la CEA, qui réunit les Gouverneurs des banques centrales. Pour la politique budgétaire : le Comité des affaires budgétaires (CAB) de la CEA, composé des secrétaires permanents des Ministères i des finances. Pour l harmonisation des statistiques : le Comité des statistiques de la CEA, composé des directeurs des offices nationaux de statistiques. 16

17 Pour l intégration du secteur financier : le Comité des marchés de capitaux, des assurances et des pensions (CMCAE) de la CEA, composé des directeurs des marchés de capitaux, des assurances et des pensions. Pour la responsabilité globale de la surveillance, ainsi que de la coordination et de l harmonisation, des quatre comités et du processus de l UMEA : le Conseil sectoriel des Ministres des finances et des affaires économiques (CSFAE) de la CEA. 17

18 Articles du protocole relatif à l UMEA (a) Partie A : Interprétation (b) Partie B : Etablissement, objectifs et portée de l union monétaire (c) Partie C : Conditions préalables à l union monétaire (d) Partie D : Convergence (e) Partie E : Cadre de politique macroéconomique (f) Partie F : Systèmes financiers ; systèmes de paiement et de règlement 18

19 Partie G : Statistiques Partie H : Monnaie unique Partie I : Organisation institutionnelle Partie J : Dispositions générales L objectif de l UMEA, énoncé dans le protocole, est «de promouvoir la stabilité financière, ainsi que de faciliter une croissance et un développement viables de la communauté». 19

20 Il est dit que l UMEA, conjuguée aux autres étapes de l intégration de la Communauté estafricaine, contribuera à : 20 (a)un développement économique harmonieux, équilibré et durable ; (b)une croissance économique viable et non inflationniste ; (c)l intégration économique et financière intrarégionale ; (d)l allocation efficiente des ressources dans l intérêt du développement économique.

21 Selon les termes du protocole, le but de l union monétaire est de «promouvoir et de maintenir i la stabilité monétaire et financière, facilitant ainsi une intégration économique propice à la croissance et au développement durables de la Communauté». Portée de la coopération au sein de l Union monétaire : (a)harmonisation et coordination des politiques budgétaires des États partenaires de la CEA ; (b)formulation et application d une politique monétaire et d une politique de change uniques ; 21

22 22 (c) développement et intégration des systèmes financiers, ainsi que des systèmes de paiement et de règlement des pays partenaires de la CEA ; (d) adoption de principes et de dispositions communs en matière de réglementation et de surveillance prudentielle du système financier ; (e) intégration des systèmes de gestion financière des Etats partenaires de la CEA ; (f) harmonisation des pratiques de comptabilité et d information financière des Etats partenaires de la CEA.

23 (g) adoption de politiques et de normes communes en matière de statistiques ; (h) adoption d une monnaie unique. (iii) Conditions préalables à l union monétaire 23 En vertu de l article 4 du protocole de l UMEA, les Etats partenaires conviennent : (a) d harmoniser et de coordonner leurs politiques budgétaires ; (b) de formuler et d appliquer une politique monétaire et une politique de change uniques.

24 24 (c) de développer et d intégrer leurs systèmes financiers ainsi que leurs systèmes de paiement et de règlement ; (d) d adopter des principes p et des dispositions communs en matière de réglementation et de supervision prudentielle du système financier ; (e) d intégrer leurs systèmes de gestion financière ; (f) d harmoniser leurs pratiques de comptabilité et d information financière ; (g) d adopter des politiques et des normes communes en matière de statistiques; (h) d adopter une monnaie unique.

25 Les États partenaires de la CEA conviennent aussi : d harmoniser leurs politiques et leurs législations relatives à l établissement, à l analyse et à la diffusion de statistiques. d introduire des marges de fluctuation, puis de fixer progressivement leurs taux de change bilatéraux, pour faciliter la conversion de leurs monnaies en une unité monétaire est-africaine. Dans le but de réaliser l UMEA, chaque État partenaire de la CEA doit : 25

26 supprimer progressivement l octroi éventuel par sa banque centrale nationale de concours à l Etat et à des entités publiques ; respecter les critères de convergence macroéconomique mentionnés à l article 6(2) du protocole relatif à l UMEA et maintenir ces critères pendant au moins trois années consécutives. Les Etats partenaires de la CEA conviennent de surveiller l application des critères de convergence indicatifs suivants : 26

27 (a) limite de 5% à l inflation sous-jacente ; (b) plafond de déficit budgétaire, dons non compris, de 6% du PIB ; (c) ratio prélèvements obligatoires/pib i de 25% Ils conviennent aussi : (a) de formuler un programme de convergence à moyen terme pour faciliter la réalisation des critères de convergence macroéconomique agréés. 27

28 (b) Le Conseil des ministres, sur recommandation de l institution responsable de la surveillance et de la mise en conformité, détermine si un État partenaire remplit les conditions préalables requises. 28 (iv) Critères de convergence macroéconomique Les Etats partenaires de la CEA conviennent de réaliser et de maintenir la convergence macroéconomique. Celle-ci est évaluée é au regard des critères suivants:

29 (a) limite de 8% à l inflation globale ; (b) plafond de déficit budgétaire, dons inclus, de 3% du PIB ; (c) plafond de dette publique brute de 50% du PIB en valeur actuelle nette ; (d) réserves de change représentant 4,5 mois d importations. 29 En vertu du cadre de politique macroéconomique, les États partenaires de la CEA conviennent :

30 de communiquer leurs politiques budgétaires aux autres États partenaires de la CEA ; d harmoniser et de coordonner leurs cadres budgétaires ; de coordonner et d harmoniser leurs politiques en matière de marchés publics ; d adopter le principe de la discipline budgétaire et de s y tenir ; de ne pas pratiquer une concurrence fiscale dommageable ; 30

31 de faire connaître leurs versements à caractère d aide à la Banque centrale est-africaine ; d assurer une mobilisation et une répartition efficaces des ressources Difficultés à remplir les conditions préalables Lenteur de la mutation vers un cadre régional (l intégration des marchés est l une des conditions préalables à l UMEA, qui sera remplie lorsque le protocole sur le marché commun aura été pleinement exécuté : à l heure actuelle, les Etats partenaires de la CEA, ensont à des stades divers dans cette mise en application) Opposition entre considérations nationales et régionales Les législations relatives à la GFP se trouvent à des stades différents de leur mise au point/application

32 32 Sujets qui exigent de modifier la législation nationale, ainsi que d exécuter les réformes de politique macroéconomique : la réalisation des objectifs des critères de convergence macroéconomique passe par des réformes de politique macroéconomique qui nécessitent elles- mêmes une volonté politique. Par ailleurs, avec la feuille de route sur la monnaie unique pour 2024, les plans nationaux de développement des Etats partenaires de la CEA doivent êtres compatibles avec le programme de convergence ce à moyen terme. e Il convient de concilier c dans les objectifs de la dette publique et des déficits budgétaires en pourcentage les besoins nationaux de développement (financement des infrastructures, par exemple) et les exigences du programme de convergence macroéconomique. Problèmes d harmonisation des statistiques Nécessité d une méthodologie commune Nécessité de fréquences/de délais identiques Harmonisation des normes de comptabilité et d audit Adoption des meilleures pratiques internationales (par exemple IFRS, IPSAS) Adoption d une législation régionale régissant les marchés publics Création d un registre régional en ligne des entreprises

33 Harmonisation du droit commercial Harmonisation des modes de recensement de la population et réalisation de recensements à la même date par tous les Etats partenaires de la CEA, au moins trois ans avant 2024, année d introduction de la monnaie unique. «Rebasage» du PIB sur des durées différentes Les Etats partenaires de la CEA ont choisi des dates de référence différentes pour recalculer leur PIB. 33

34 L harmonisation de la fiscalité interne doit être plus rapide Taux de TVA différents Taux d imposition des revenus différents Droits d accise différents Droits sur l hôtellerie, la formation, etc. différents. Dans l un des pays, l exercice budgétaire va du 1 er janvier au 31 décembre, alors que, dans les quatre autres, il va du 1 er juillet au 30 juin (on s efforce actuellement d harmoniser les dates) 34

35 4. Conditions préalables : état d avancement Graphique 1 : CEA Inflation globale,

36 Les Etats partenaires de la CEA sont soumis à de graves chocs externes, imputables pour essentiel aux cours des denrées alimentaires et des carburants. Cependant, comme l indique le graphique 1, l inflation globale dans ces cinq pays se situe actuellement en deçà du critère de 8%. 36

37 37 Graphique 2 : CEA Réserves internationales (couverture en mois d importations), ti

38 En ce qui concerne la couverture des réserves, les pays de la CEA, exception faite de l Ouganda et du Rwanda, ne respectent pas le critère de 4,5 mois d importations depuis En 2014, le Kenya a atteint 4,7 mois, comme l Ouganda Ouganda, alors que la Tanzanie et le Burundi se situaient à 4,1 et 3,5 mois, respectivement. Les réserves du Rwanda se chiffraient à l équivalent de 5,4 mois d importations. 38

39 39 Graphique 3 : CEA dette publique brute (en pourcentage du PIB), 2014

40 Les engagements pris en matière de discipline budgétaire et de viabilité de la dette sont sans doute les éléments les plus cruciaux de la convergence. Le critère de convergence primaire de la CEA plafonne le déficit global à 3 % du PIB, dons inclus, en vue d ancrer la discipline budgétaire. En moyenne, le Kenya, la Tanzanie et le Burundi ont des difficultés à respecter le critère de déficit budgétaire, dons compris. Le Rwanda a enregistré un excédent en 2010 et observé le plafond de 3 % sauf en 2014, exercice où il a été légèrement dépassé (voir graphique 4). 40

41 Graphique 4 : CEA Déficit budgétaire global (dons inclus) en pourcentage du PIB, Déficit budgétaire du Burundi budgétaire de la Tanzanie Déficit 41

42 Graphique 4 : suite Déficit it budgétaire de l Ouganda Déficit it budgétaire du Kenya 42

43 Graphique 4 : fin Déficit it budgétaire du Rwanda 43

44 44 Graphique 5 : CEA Critères de convergence macroéconomique prévus dans le protocole de l UMEA

45 4. Initiatives prises pour remédier aux difficultés en matière de statistiques Réunions des directeurs des offices nationaux de statistiques consacrées à un programme d harmonisation (des comptes nationaux, ainsi que des statistiques de finances publiques, de prix et monétaires et financières, iè des indicateurs de solidité financière et des balance des paiements). Tous les États partenaires se sont accordés sur une stratégie régionale de développement statistique. en matière de GFP Réunions d experts budgétaires des Trésors nationaux. Communication mutuelle des projets de loi relatifs à la GFP pour recueillir des remarques et des avis. L harmonisation des politiques budgétaires couvre divers aspects comme les cadres de gestion de la dette, les politiques en matière de marchés publics, l adhésion au principe de la discipline budgétaire, les flux d aide, etc. Mise au point et préparation de listes de risques budgétaires pour tous les Étatst partenaires de la CEA. 45

46 FMI : Public Financial Management and its Emerging Architecture, t Marco Cangiano, et al 46 S agissant des problèmes de gestion financière publique : La Banque mondiale a financé un projet relatif à la GFP axé sur les normes de comptabilité et d audit, sur un cadre régional de passation des marchés publics, etc. S agissant des marchés de capitaux, des pensions et de l assurance Efforts d intégration des marchés de capitaux, appuyés sur un projet de développement et de régionalisation du secteur financier (PDRSF) financé par la Banque mondiale.

47 47 Il concerne les systèmes de retraite, les assurances, la microfinance, les systèmes de paiement de petit montant, les agréments bancaires, la constitution de capacités au Burundi et au Rwanda, ainsi que les statistiques. S agissant de l harmonisation des systèmes de paiement et de règlement: Un projet d intégration de ces systèmes, financé par la BAD (CAE-PSSIP), a été lancé en 2014 pour traiter les problèmes d intégration des infrastructures des marchés financiers et d harmonisation des lois et réglementations financières. La mise en place des quatre institutions prévues dans le protocole sur l UMEA, à savoir : l Institut monétaire est-africain, un Bureau est-africain de la statistique, une Commission estafricaine de surveillance et de mise en conformité et une Commission est-africaine des services financiers, aidera à atténuer certaines de ces difficultés. Les projets de loi portant création de ces institutions régionales sont en cours d examen.

48 48 FMI : «The Quest for Regional Integration in the East African Community», Paulo Drummond, et al, 2014) 5.Leçons à tirer des autres CER de l UE, de la Banque centrale européenne et d EUROSTAT de l UEMOA Une bourse des valeurs régionale Un titre obligataire régional Un mécanisme de financement viable dans l UEMOA (1% des importations ne provenant pas de la région UEMOA).

49 Leçons à tirer de l étude du cadre de coordination et d harmonisation fiscale de l UEMOA («Tax Coordination and Competition in the West African Economic and Monetary Union» par Mario Mansour et Grégoire Rota-Graziosi, Tax Notes International, Vol. 74, No. 2, 14 avril 2014). Et de l Union économique et monétaire de la Caraïbe orientale (publication du FMI, révisée par Alfred Schipke, et al, 2013) : 49

50 Rationalisation de la dépense publique Le secteur bancaire Le secteur des assurances Les marchés de capitaux Les statistiques macroéconomiques nécessaires à l élaboration de la politique économique 7. Observations finales L intégration des pays de la CEA dans une union monétaire est en bonne voie, mais il faut insister davantage sur la discipline budgétaire, exécuter les réformes nécessaires et rationaliser comme il convient la dépense publique. Comme on le sait très bien, une union monétaire exige fondamentalement deux types de convergence : l une monétaire et l autre budgétaire. 50

51 51 Dans le cas de la CEA, il est beaucoup plus facile à l heure actuelle pour les Gouverneurs des banques centrales de s entendre sur une une coordination et une harmonisation de la politique monétaire et de change, du contrôle bancaire, du système de paiement et de règlement, etc. Dans le domaine budgétaire, il n est pas facile de s entendre à cause de questions de souveraineté nationale, de dossiers liés à des enjeux ou problèmes «nationaux» ou à des besoins dans les domaines des infrastructures, du coût de la sécurité, et du développement et des conséquences budgétaires de promesses faites aux électeurs, etc.

52 Les promesses faites pendant les campagnes pour les élections présidentielles ou parlementaires, etc. : il va de soi que, sans une coordination et une harmonisation fortes des politiques budgétaires, un bureau régional de la statistique autonome et responsable, qui ne cède pas aux pressions politiques, et une vraie commission de surveillance et de mise en conformité, qui s appuie sur des statistiques crédibles et comparables, la politique budgétaire est le talon d Achille de l union monétaire. 52

53 Dans le cas de la CEA, la fédération politique, quatrième et dernier pilier de l intégration, renforcera l union monétaire en ce sens qu elle facilitera l union budgétaire. Cela aidera à créer une zone monétaire optimale à la R.A. Mundel («A Theory of Optimal Currency Areas», AER, Vol. 51, pp , 1961), J.Frankel & A. Rose (1998) «The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria», Economic Journal, et R. Kenen (1969) «The Theory of Optimum Currency Areas: 53

54 An Eclectic View», R. Mckinnon & A. Swoboda (Eds.) : Monetary Problems of the Industrial Economy, The University of Chicago Press, Chicago «On ne le répétera jamais assez. L union politique est la contrepartie indispensable à une union économique et monétaire. L histoire récente, et pas seulement celle de L Allemagne, nous enseigne qu il est faux de croire qu une union économique et monétaire puisse être viable sans une union politique (discours prononcé par

55 Helmut Kohl, Chancelier de l Allemagne, devant le Parlement allemand le 6 novembre 1991 et cité par Otmar Issing, «The Crisis of European Monetary Union Lessons to be Drawn», Journal of Policy Modeling, 22, 2011 pp ). 55