Session 2 27 JANVIER 2005 CADRE POLITIQUE, LEGISLATIF ET INSTITUTIONNEL

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1 POLITIQUES FONCIERES POUR LA CROISSANCE & LA REDUCTION DE LA PAUVRETE EN AFRIQUE FRANCOPHONE Cours d enseignement à distance développé par l Institut de la Banque Mondiale (WBI) et le Groupe de Recherche et Développement de la Banque Mondiale (DEC), Washington. Avec le concours du Ministère français des Affaires Etrangères (MAE) Session 2 27 JANVIER 2005 CADRE POLITIQUE, LEGISLATIF ET INSTITUTIONNEL Module 2 LA POLITIQUE FONCIERE AU BURKINA FASO M. OUATTARA Fako Bruno Coordonnateur du CINESDA et Inspecteur des services judiciaires (Ministère de la Justice) M. TRAORE Moussa Chef de service des affaires domaniales et foncières à la Direction Générale des Impôts Nature du document : Support de présentation Les observations, interprétations et conclusions exprimées dans ce document n engagent que son (ses) auteurs et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale, à ses institutions affiliées, à des membres du Conseil des Administrateurs ni aux pays qu ils représentent.

2 INTRODUCTION CONTEXTE HISTORIQUE DES POLITIQUES ET PROBLEMES LIES À LA TERRE CADRE POLITIQUE ET LEGISLATIF CADRE INSTITUTIONNEL ET USAGES SUR L ADMINISTRATION DES TERRES

3 INTRODUCTION L équipe du Burkina apprécie à sa juste valeur les échanges d expériences sur les politiques foncières et la lutte contre la pauvreté. Conformément aux termes du document d orientation des travaux de groupe par pays, M. OUATTARA Fako Bruno, Inspecteur des services judiciaires et Coordonnateur du CINESDA et M. TRAORE Moussa, Chef de service des affaires domaniales et foncières à la Direction Générale des Impôts (DGI) ont été mandatés pour préparer la communication du Burkina qui, naturellement s articule autour des trois points du thème. 1. CONTEXTE HISTORIQUE DES POLITIQUES ET PROBLEMES LIES À LA TERRE Le Burkina a connu depuis son indépendance cinq (05) changements notables de sa législation foncière et domaniale. - Du 12 Juillet 1960 au 4 Août 1984, la législation applicable était la loi N 77/60 AN du 12 Juillet 1960 portant réglementation des terres du domaine privé de la République de Haute- Volta et le décret du 26 Juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique Occidentale Française (AOF). Tout comme le décret foncier du 26 Juillet 1932, la loi du 12 Juillet 1960 reconnaissait explicitement les droits fonciers coutumiers. L acquisition des terres par l Etat n était possible que par la cession amiable ou forcée (expropriation) desdits droits. - Le 4 Août 1984 est intervenue l ordonnance N /CNR/PRES portant réorganisation agraire et foncière (RAF) au Burkina Faso avec son décret d application N /CNR/PRES du 4 Août L ordonnance précitée crée un Domaine Foncier National (DFN), propriété exclusive de l Etat de plein droit. Elle généralise les droits de jouissance et supprime la propriété privée du sol. Elle dissout également les droits fonciers coutumiers. Par conséquent, elle rend les terres du DFN inaliénables, imprescriptibles et insaisissables. - Le 4 Juin 1991, il a été adopté la Zatu N AN-VIII-039 bis/fp/pres portant RAF au Burkina Faso avec son Kiti d application N AN-VIII-0328/ter/FP/PLAN-COOP du 4 Juin Le DFN demeure de plein droit propriété de l Etat, mais avec possibilité d aliénation de certaines terres à titre de propriété privée. - Le 23 mai 1996, l Assemblée Nationale adopta la loi N 014/96/ADP portant RAF au Burkina Faso et le 6 Février 1997, le décret N /PRES/PM/MEF portant conditions et modalités d application de la RAF fut signé. Ces textes réaffirment la propriété de plein droit de l Etat sur le DFN de même que la possibilité de cession de certaines terres à titre de propriété privée. Ils rétablissent les titres fonciers antérieurement dissous par l ordonnance de La dimension économique des textes portant RAF transparaît à travers ses objectifs. Les objectifs poursuivis par la RAF sont d ordre politique, économique et social. Ses principaux 3

4 objectifs sont : - l utilisation et la gestion rationnelle de l espace nationale ; - la protection de l environnement ; - l accroissement de la productivité agro-pastorale en zone rurale en vue d assurer l autosuffisance alimentaire ; - l amélioration des conditions de vie et de travail des populations par un aménagement optimal du territoire national (aménagements ruraux et urbains sans délai et sans entraves coutumières) ; - l unification du régime de la terre. En effet, en plus du régime de la terre, la RAF traite du régime de l ensemble des ressources naturelles (forêts, faune, eaux, mines) et même du régime général de l environnement. C est en cela qu elle ne se limite pas à être une réorganisation foncière ; elle est aussi une réorganisation agraire car au-delà de la définition du régime juridique de l appropriation de la terre, elle s intéresse aussi au régime de son exploitation et aux conditions de sa mise en valeur. - L acte uniforme du 17 Avril 1997 portant organisation des sûretés. Ce texte vient unifier la question des sûretés au niveau des 14 pays signataires. 2. CADRE POLITIQUE ET LEGISLATIF Comme déjà souligné dans les objectifs fixés par la RAF, la politique a consisté en une unification du régime de la terre et de ses droits annexes. S agissant de la prise en compte de l opinion publique, nous distinguons deux aspects selon qu il s agit des rapports de l Etat et ses citoyens ou des rapports de citoyens à citoyens. Dans le premier cas, nous ne pensons pas que l Etat demande l avis de l opinion publique avant ses interventions (relatives aux aménagements urbains et ruraux). Quand il s agit des rapports entre citoyens à l occasion d une attribution de terre en milieu rural, il est toujours demandé l avis du superficiaire à travers un procès-verbal de palabre établi par l autorité compétente et les parties prenantes. Au niveau des moyens mis à la disposition du citoyen pour faire part de son opinion et réclamation au gouvernement ou à des agences extérieures, nous citerons les juridictions administratives contre les décisions de l Etat et la pétition législative contre les lois de l Assemblée. Le procédé d élaboration de la politique foncière du Burkina est structuré à travers un programme national de gestion des terroirs qui a pour mission de capitaliser toutes les expériences menées sur le terrain. Malheureusement, le débat qui devait être mené à travers les structures locales que sont les commissions villageoises de gestion des terroirs est resté très insuffisant de telle sorte que ces commissions n ont jamais pu exercer leurs véritables missions qui est d attribuer, évaluer et retirer la terre dans les villages. La question majeure qui se pose au Burkina n est pas tellement le manque de politique foncière, mais sa mise en application. La loi fondamentale ne fait pas de différence entre les Burkinabé. Cependant, les procédures peuvent 4

5 être différentes selon le statut du demandeur (résident ou non, superficiaire ou non) et selon les régions quand il s agit des actes préparatoires aux procédures administratives. Le Burkina est conscient du fait que tout le monde ne peut être propriétaire de terrain. C est pourquoi la RAF prévoit un titre de propriété qui est le titre foncier et six (06) titres de jouissance qui sont : - le permis d occuper - le bail - l arrêté d affectation - l arrêté de mise à disposition - le permis urbain d habiter - le permis d exploiter. Comme la plupart des autres pays, il a élaboré un cadre stratégique de réduction de la pauvreté qui prend en compte tous les aspects globaux de la lutte contre la pauvreté. La cohérence des interventions se faisant à travers une seule législation foncière et agraire, il est loisible à chaque ministère responsable d un secteur spécifique de le développer et l approfondir. C est ainsi que nous avons le Ministère des Finances et du Budget qui est responsable de l aspect gestion, le Ministère de l Agriculture et des Ressources Halieutiques qui est responsable de la politique agraire, le Ministère de l Environnement et du Cadre de Vie, responsable des secteurs faune, forêt et environnement, le Ministère des Ressources Animales, responsable du volet élevage, le Ministère de l Economie et du Développement, responsable du volet aménagement du territoire, etc. S agissant des lois et des droits sociopolitiques, le véritable problème réside dans leur ineffectivité. Au niveau du Burkina, nous avons des textes très avant-gardistes, proclamant l égalité des citoyens devant la loi, l égal accès de la femme et de l homme à tous les droits, mais qui sont tous ineffectifs pour cause d inachèvement normatif et institutionnel. Ce qui nous a poussé à développer la théorie des mécanismes du droit appliqué qui étudie la trajectoire de la loi au citoyen avec pour mission de rendre la loi effective. Une autre difficulté ayant trait à l ineffectivité des lois est liée à l absence d une politique de formation et d information obligatoire du citoyen sur les procédures d accès à ses droits et d acquittement de ses obligations. Le Burkina tente d y remédier par le lancement d un programme national de l accès au droit. 3. CADRE INSTITUTIONNEL ET USAGES SUR L ADMINISTRATION DES TERRES Au niveau du Burkina, nous avons déjà souligné que la gestion des terres du Domaine Foncier National a été confiée au Ministère des Finances et du Budget et les autres droits relatifs aux ressources naturelles relèvent des différents ministères sectoriels. Dans la pratique, la gestion foncière se fait par l intermédiaire des services techniques du Ministère chargé des domaines et des structures de gestion qui sont la commission d attribution des terres destinées à l habitation, la commission d évaluation et de constat de mise en valeur des terres, la commission de retrait des terres et enfin la commission villageoise de gestion des terroirs. L administration foncière est très bien organisée, mais mal connu du public. En zone rurale, les derniers textes portant RAF au Burkina Faso confèrent aux superficiaires (structures traditionnelles comprises) le droit de donner leur avis pour toute attribution de terres par l intermédiaire du procès-verbal de palabre. Dans la pratique, ce procès-verbal s obtient assez facilement en déliant un tout petit peu la bourse. 5