Note sur les conséquences de la Loi ALUR sur les règles d urbanisme

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1 Note sur les conséquences de la Loi ALUR sur les règles d urbanisme I. PREAMBULE : La loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové dite Loi ALUR, a été promulguée le 24 mars dernier et publiée au Journal officiel le 26 mars Ainsi que l indique l exposé des motifs du projet de loi enregistré à la Présidence de l Assemblée nationale le 26 juin 2013, le texte porte réforme du droit de l urbanisme afin de réaliser «l engagement de construire logements par an, dont logements sociaux», tout en assurant «la transition écologique des territoires». Il propose à cet effet «des mesures en matière d urbanisme visant à accroître l effort de construction de logements, tout en freinant l artificialisation des sols et en luttant contre l étalement urbain». Au premier rang de ces mesures figure notamment la rénovation des règles d urbanisme. La loi ALUR, modifie sensiblement le régime juridique des documents d urbanisme : schéma de cohérence territoriale, plan local d urbanisme, carte communale... - Transformation des POS en PLU ; - Elaboration des PLU à l échelle de l intercommunalité et non plus de la commune ; - Suppression des coefficients d occupation des sols (COS) et de la taille minimale des terrains constructibles ; - La construction dans d anciennes zones industrielles devra être précédée d une étude sur leur état de pollution. II. MODIFICATION PAR LA LOI ALUR II.1. Transformation des POS en PLU : La loi ALUR, en son article 135, aménage la transformation des POS en PLU. Selon cet article en effet : «Les plans d occupation des sols qui n ont pas été mis en forme de plan local d urbanisme, en application des articles L et suivants, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date. La caducité du plan d occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d urbanisme antérieur..» Les Plans d Occupation des Sols (POS) deviendront caduques à compter du 1 er janvier 2016 dans l hypothèse où ils n auraient pas été révisés et transformés en PLU. Toutefois, lorsqu une procédure de révision du POS aura été engagée avant le 31 décembre 2015, elle pourra être menée à terme sous réserve d être achevée dans les 3 ans après la publication de la loi Alur du 24 mars 2014 (le POS continuerait donc à s appliquer durant cette période). SERI 1

2 Il est à noter que la caducité de ce document impliquerait l application du Règlement National d Urbanisme (RNU) de manière automatique. II.2. Favoriser la réalisation de PLU intercommunaux : La loi ALUR transfert également la compétence des PLU aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le «II» de l article 136 de la loi ALUR prévoit en ce sens que «La communauté de communes ou la communauté d agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n est pas compétente en matière de plan local d urbanisme, de documents d urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l expiration d un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi». Les parlementaires se sont accordés pour aménager une possibilité de «blocage» en prévoyant que «si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s y opposent, ce transfert de compétences n a pas lieu.» Par ailleurs, après chaque renouvellement municipal, la loi ALUR oblige les EPCI à débattre à nouveau du transfert de compétence puisque selon l article 136 de cette loi : «Si ( ) la communauté de communes ou la communauté d agglomération n est pas devenue compétente en matière de plan local d urbanisme, de documents d urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le premier jour de l année suivant l élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s y opposent dans les conditions» indiquée juste avant. C est dans ces circonstances que sont réformés en profondeur non seulement les procédures d élaboration, de révision et de modification d un PLU par un EPCI mais encore le contenu des plan locaux d urbanisme intercommunaux : L obligation d intégrer dans le PLU intercommunal le programme local de l habitat (PLH) et le plan de déplacement urbain (PDU) est supprimée. Cette intégration devient facultative. La loi crée, au sein des PLU intercommunaux tenant lieu de PLH et de PDU, un nouveau document permettant de faciliter l intégration des mesures et des éléments d information nécessaires à la mise en œuvre de la politique de l habitat et des déplacements. Ce nouveau document est le programme d orientations et d actions. SERI 2

3 e Ventilation des dispositions en matière d habitat CCH : Code de la Construction et de l Habitation CU : Code de l Urbanisme Il ressort aussi des nouvelles dispositions du code de l urbanisme modifiées par la loi ALUR que ce ne sont plus les orientations d aménagement et de programmation qui, seules, tiennent lieu de PLH ett de PDU, mais que l ensemble dess documentss composantt un PLU intercommunal ont vocation, selon leur objet, à tenir lieu de PLH et de PDU. Différents mécanismes sont par ailleurs prévus afin de garantir aux communes c que l élaboration d un PLU sera effectuée dans un esprit co élaboration entre l EPCI et les communes. Les documents approuvés selon les anciennes dispositions devront être mis en conformité avec ces dispositions de la loi ALUR lors de leur prochaine révision. De la même m manière, les plans locaux d urbanisme élaborés ou réviséss par un EPCI avant le 26 mars devront être mis en conformité lors de leur prochaine révision. Trois séries de dispositions font exception à ces règles d application, que les PLU concernés par ces dispositions soient des PLU intercommunauxx ou des PLU communaux. D une part, sont applicables aux documents d urbanisme dont modification a été engagée avant le 26 mars 2014 : l élaboration, la révision ou la les nouvelles dispositions de l article L du code de l urbanisme régissant les difficultés liées aux modifications des limites territoriales des d communes et aux évolutions des périmètres des EPCI,, le nouvel article L du code dee l urbanisme qui, dans lee cadre d unn contentieuxx portant sur un document d urbanisme, donne la possibilité au juge de surseoir à statuer aux fins de permettre la régularisation de l irrégularité ou de l illégalité affectant a ce document. D autre part, le régime modifié de l analysee des résultats de l application d un PLU est applicable à compter du 1er juillet Le nouvel articlee L du code dee l urbanismee prévoit notamment SERI 3

4 que cette analyse doit avoir lieu tous les 9 ans. Lorsque le PLU tient lieu de PLH, ce délai est ramené à 6 ans. Le rapport de présentation des PLU et des SCOT est étoffé pour lutter contre l étalement urbain. Dans la continuité de la loi «Grenelle II», la loi ALUR modifie le contenu des PLU et des SCOT afin de leur donner encore davantage les moyens de lutter contre l étalement urbain et la consommation d espaces. En particulier, selon l article 139 «I 1» de la loi, le rapport de présentation des SCOT devra désormais identifier «en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation en application de l article L ». Ce même article exige désormais du rapport de présentation des PLU qu il «analyse la capacité de densification et de mutation de l ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales», qu il «expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers». Le rapport de présentation des PLU devra en outre établir «un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités.». Ces nouvelles obligations ne sont pas applicables aux SCOT en cours de révision ou de modification si le débat sur les orientations du PADD a eu lieu avant le 26 mars Dans le cas contraire, les procédures en cours devront les intégrer. En matière de PLU, ces nouvelles obligations ne sont pas applicables aux procédures en cours lorsque le débat sur les orientations générales du projet d aménagement et de développement durables a eu lieu avant le 26 mars 2014 ou lorsque ce débat n est pas exigé avant la date de notification aux personnes publiques associées. II.3. Suppression du COS : Jusqu à présent, le PLU pouvait fixer la densité de surface habitable pour construire, constituée par le Coefficient d occupation du sol (COS) qui exprime le nombre de mètres carrés de surface de plancher susceptible d être construit sur un terrain. La mise en œuvre de ce COS dans les documents d urbanisme a fait l objet de critiques, notamment en raison du fait que ce mécanisme était susceptible de freiner la densification et de contribuer à l étalement urbain. Le COS est donc abandonné au profit d autres règles, telles que l emprise au sol, la hauteur des bâtiments ou bien encore l implantation de constructions par rapport aux limites séparatives. Dorénavant il n est donc plus possible de fixer un COS dans le PLU. Ainsi, depuis l entrée en vigueur de la loi, le COS n est plus opposable aux demandes de permis de construire et de déclarations préalables, les instructeurs des permis de construire ne doivent plus tenir compte de cette valeur. SERI 4

5 II.4. Suppression de la surface minimale des terrains pour construire dans les PLU : La fixation par le règlement du PLU, d une superficie minimale des terrains à construire est également supprimée. Cette fixation de la taille minimale des terrains a été identifiée comme un frein à la densification, mais également à la mixité sociale, le législateur ayant jugé que les autres dispositions réglementaires constituaient une boîte à outils suffisante pour répondre aux objectifs de préservation du cadre de vie ou de gestion des contraintes d assainissement. Attention : cela est vrai pour les PLU ; pour les POS : le COS et la taille minimale de terrains sont maintenus pour toute demande d autorisation d urbanisme, jusqu à ce que ces documents deviennent caduques ou qu ils soient remplacés par des PLU. II.5. Elargissement du droit de préemption Cette loi provoque également plusieurs changements au niveau du droit de préemption (liste non exhaustive). Tout d abord, le pouvoir du Préfet est accru : dans le cas où une commune n atteindrait pas le seuil de logement social souhaité, le préfet pourra préempter tout type d immeuble malgré l avis défavorable de la commune concernée. Ensuite, les règles d utilisation du bien préempté seront assouplies : le titulaire du droit de préemption pourra donner au bien préempté un usage différent de celui mentionné dans la décision de préemption (usage qui néanmoins ne pourra être que l un de ceux visés à l article L210 1 du code de l urbanisme). Aussi, les immeubles achevés depuis plus de 4 ans pourront dorénavant être soumis au droit de préemption. Jusqu à présent, les immeubles achevés depuis moins de 10 ans ne pouvaient faire l objet d une préemption sauf si la commune avait instauré un droit de préemption renforcé. Aujourd hui tous les immeubles achevés depuis 4 ans peuvent être soumis au droit de préemption urbain simple. Enfin, peut être cité un dernier changement au niveau du droit de préemption : les cessions à titre gratuit sont désormais soumises aux droits de préemption (étant exclues les cessions à titre gratuit effectuées entre personnes ayant des liens de parenté). II.6. Arrêt du maintien des règles d un lotissement de 10 ans Jusqu à présent les règles d urbanisme propres au lotissement devenaient caduques à l issue d une période de 10 ans à compter de la délivrance de l autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement était couvert par un PLU ou un document en tenant lieu. Toutefois, la majorité des colotis pouvait demander le maintien de ces règles spécifiques au lotissement. Aussi, dans le cas où aucun PLU ne couvrait le lotissement en question, les règles continuaient à s appliquer sans limite de temps. Mais dans un souci d uniformisation des règles applicables à un territoire couvert par un PLU, les règles applicables au lotissement cesseront de s appliquer quand bien même la majorité des colotis aura demandé leur maintien. La loi ALUR prévoit ainsi la caducité des documents du lotissement au bout de 10 ans, dès lors qu ils sont situés dans le périmètre d un PLU ou d un document en tenant lieu. SERI 5

6 III. CONTENU POUR LES PLU ET PLUI Le PLU(i) comprend (voir le code de l urbanisme (CU), articles L à L.123 5) : un rapport de présentation, qui explique les choix effectués notamment en matière de consommation d espace, en s appuyant sur un diagnostic territorial et une analyse de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers ; un projet d aménagement et de développement durables (PADD) qui expose le projet d urbanisme et définit notamment les orientations générales d aménagement, d urbanisme, d habitat, de déplacements, d équipement, de protection des espaces et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; des orientations d aménagement et de programmation (OAP) qui, dans le respect du PADD, comprennent des dispositions portant sur l aménagement, l habitat, les transports et les déplacements ; un règlement, qui délimite les zones urbaines (U), les zones à urbaniser (AU), les zones agricoles (A) et les zones naturelles et forestières (N), et fixe les règles générales d urbanisation ; des annexes (servitudes d utilité publique, liste des lotissements, schémas des réseaux d eau et d assainissement, plan d exposition au bruit des aérodromes, secteurs sauvegardés, ZAC, etc.). Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Spécifiquement, pour ce qui concerne les PLUi : Les orientations d aménagement et de programmation tiennent lieu de plan local de l habitat (PLH) et, si l EPCI est autorité organisatrice des transports urbains, de plan de déplacements urbain (Art. L du CU). Il peut comporter des plans de secteur qui couvrent l intégralité du territoire d une ou plusieurs communes membres de l EPCI (Art. L du CU). Le règlement et les documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l exécution de tous travaux ou constructions. Les PLU(i) susceptibles d avoir des effets notables sur l environnement doivent faire l objet d une évaluation environnementale (voir chapitre V). Le PLU(i) s inscrit dans une hiérarchie établie des plans et des schémas ayant un impact sur l aménagement du territoire. Le PLU(i) doit, s il y a lieu, respecter les orientations fixées par différents documents de planification de rang supra communal. Il doit en particulier être compatible avec le SCoT qui, s il existe, joue le rôle de document intégrateur des documents de rang supérieur (Article L du CU). Les PLU(i) doivent prendre en compte les «schémas de cohérence écologique» (trames vertes et bleues) et «plans territoriaux pour le climat». En matière de lutte contre le réchauffement climatique, les PLU(i) ainsi que les SCoT et cartes communales doivent déterminer les conditions SERI 6

7 permettant d assurer la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les orientations d aménagement et de programmation pourront imposer des règles de performances énergétiques et environnementales renforcées dans les secteurs ouverts à l urbanisation. IV. ELABORATION ET MISE EN ŒUVRE DES PLU ET PLUI IV.1. Procédure d élaboration Le PLU(i) est élaboré à l initiative et sous la responsabilité de l EPCI compétent en matière de PLU, en concertation avec les communes membres, ou le cas échéant de la commune. La procédure associe l ensemble des personnes publiques définies par le code de l urbanisme et assure une concertation permanente avec la population. Un diagnostic du territoire de l EPCI ou de la commune permettant d opérer les choix d orientations qui seront retenues dans le PADD et déclinées dans l ensemble des pièces opposables aux tiers doit être effectué au début de la procédure. Un débat est organisé au sein de l organe délibérant de l EPCI ou du conseil communautaire, au plus tard deux mois avant l arrêt du projet, sur les orientations générales du PADD. L organe délibérant ou le conseil municipal arrête le projet de PLU qui est soumis pour avis aux personnes publiques associées, ainsi, qu à leur demande, aux communes limitrophes, aux EPCI directement intéressés, etc. (L ). Celles ci formulent leurs observations dans un délai de trois mois. Le projet fait l objet d une enquête publique, puis est approuvé par délibération. La durée d élaboration d un PLU(i) est variable. Dans la pratique selon les EPCI et la nature du document (PLU, PLUi tenant lieu de PLH et/ou de PDU), cette durée varie de 2 à 4 ans en moyenne. Pour plus de précisions voir le code de l urbanisme (art. L à L ). IV.2. Mise en œuvre et suivi du PLUi Une fois le PLU(i) approuvé sur le territoire de la collectivité et devenu exécutoire, le règlement, les pièces graphiques et les orientations d aménagement et de programmation s appliquent à tout projet d aménagement ou de construction, qu il requiert ou non une autorisation d urbanisme. En fonction de son contenu (PLUi valant PLH, PLU(i) soumis à évaluation environnementale, etc.), le code de l urbanisme prévoit que la communauté ou la commune procède au bilan des mesures prévues dans le PLU(i). SERI 7

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10 e V. ELABORATION DE L EVALUATION ENVIRONNEMENTALE Le contenu de l évaluation environnementale des PLU est actuellement régi par les articles L et R du code de l urbanisme qui ont transposé la directive de Le rapport de présentation d un PLU devant faire l objett d une évaluation environnementale doit comporter 6 parties : La présentation des objectifs du Plan ; La spécificité du rapport de présentation du PLU contenant une évaluation environnementale tient à ce qu il doit, en outre, décrire l articulation du PLU 1 ) avec les autres documents d urbanisme (et, notamment, les SCOT, SDRIF, etc.) et 2 ) avec les plans ou programmes mentionnés à l article L du code de l environnement, c est à diree ceux qui comportent des dispositions opposables aux opérations et travaux susceptibles de porterr atteinte à l environnem ment et sont, à ce titre, assujettis à une étude d impact (SDAGE, plans de déchets, schémas de mise en valeur de laa mer, etc.). Les documents avec lesquels les PLU ou SCOT doivent être compatibles ouu qu ils doivent prendre en compte SERI 10

11 e L analyse de l état initial de l environnement; Le rapport de présentation doit comporter «l analyse de l état initial de l environnement et la présentation des perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan» (art. R , 2 ). Les thématiques environnementales de l état initial de l environnement L analyse des effets du PLU sur l environnement ; Il s agit ici du cœur de l évaluation environnementale ayant pour objet de rechercher les incidences éventuelles du projet de plan sur l environnement. Il faut souligner que l évaluation des PLU comme, d ailleurs, celle des autres plans ett programme rencontre une difficulté particulière par rapport à l étude d impact : l évaluation environnementale ne porte pas seulement sur le PADD, mais aussi sur le zonage, le règlement. La justification des choix retenus ; Cette partie du rapport d évaluation constitue la motivation du projet de PLU. Onn notera ici que cette motivation est double. Elle concerne, tout d abord, le projet d aménagement et de développement durable (PADD) du PLU. Par ailleurs, le rapport de présentation n doit exposer les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d aménagement.. Les mesuress de prévention ou de compensationn ; Le rapport doit présenter «les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plann sur l environnement ett rappelle que le plan fera l objet d une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l environnement, au plus tard à l expiration d un délai de dix ans à compter de sonn approbation». Le résumé non technique et l exposéé des méthodes d évaluation : Il s agit d un élément essentiel de l évaluation environnementale destiné d à permettre au public de prendre connaissance de manière simple et lisible des effets du projet sur l environnement. On doit considérer, par principe, qu il ne pourra être fait grief aux auteurs du PLU de présenter un résumé non technique incomplet, dès lors que les informations requises sont contenues dans le rapport de présentation. SERI 11