de la gestion budgétaire et comptable publique appliquées aux Administrations Publiques GBCP au pays des CPP Juin 2014

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1 Inspiré du module de formation GBCP, réalisé par l ENFIP Les règles r de la gestion budgétaire et comptable publique appliquées aux Administrations Publiques GBCP au pays des CPP Juin 2014

2 Qui sommes nous?

3 Les Établissements Publics Nationaux (EPN) Sont des personnes morales de droit public qui remplissent une mission spécifique d intérêt général (principe de spécialité), disposent d une autonomie financière, et sont financées par des fonds publics Personne morale de droit public : Distincte de l État qui l a créée Dotée d organes dirigeants (CA et directeur) Peut émettre des titres exécutoires Pouvoir d agir en justice Autonomie financière (budget propre) Sous la tutelle d un ou plusieurs ministères qui délèguent une mission d intérêt général (ex: santé, enseignement, culture ) Sont soumis à un socle commun de règles pour l exécution de leurs opérations financières : la comptabilité publique, gage de sécurité et de souplesse de gestion. 3

4 Les catégories d EPN Deux catégories principales d EPN : - Les Etablissements Publics Administratifs (EPA): Ex : Musée du Louvre, Légion d Honneur, FranceAgriMer Sous-catégories d EPA: - EPSCP : Universités - EPST : CNRS, INSERM - Chambres d agricultures - Les Etablissements Publics Industriels et Commerciaux (EPIC): Ex : Cité de la Musique, Grands Ports Maritimes, Office National des Forêts Une catégorie particulière : les Groupements d Intérêt Public (GIP) Regroupement de personnes morales de droit public et privé pour un projet commun, fonctionne en mode EPA ou EPIC. Ex : INCA (Institut National du Cancer), GIP CDAD 4

5 La notion d opérateurs de l Etat et la certification des comptes de l Etat 556 opérateurs de l Etat en 2013 (essentiellement des EPN) Notion née avec la LOLF, les opérateurs de l Etat sont une sorte de «filiale» de l État. Ils jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre des politiques publiques et dans la maîtrise des finances publiques. Les opérateurs de l État intègrent pour partie leurs comptes dans ceux de l État par la prise en compte uniquement des participations financières Certification des comptes de l État par la Cour des Comptes : «les comptes sont jugés réguliers, sincères, et donnant une image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que du résultat» Les comptes certifiés permettent l information : Du Parlement Des administrations Des citoyens Des investisseurs étrangers 5

6 Les organes institutionnels Organisme public Pouvoir législatif (création de la réglementation) Pouvoir exécutif (exécution de la réglementation) Payeur et caissier des dépenses publiques Etat Parlement (assemblée nationale + sénat) Gouvernement (Premier Ministre, Ministres) Comptable public: DDFiP Ou CBCM Ex: prime pour l emploi Crée par une loi Ordre de payer donné par le Ministère de l emploi Payé par la DDFiP (remise d un chèque du Trésor Public aux bénéficiaires) Commune Conseil Municipal Maire Comptable public: DDFIP (ancien percepteur) Établissement Public National Conseil d administration Directeur (ou Président) Agent comptable (comptable public) DDFiP = Direction Départementale des Finances Publiques (ex Trésorerie Générale) 6

7 Missions des organes institutionnels des EPN Conseil d administration : organisation générale de l EPN, vote du budget, délibérations sur les opérations à enjeu financier (opérations immobilières, emprunts, prises de participations etc.), actions en justice L ordonnateur : prépare et exécute le budget, représente juridiquement l EPN, exécute les délibérations du conseil d administration L agent comptable : tenue de la comptabilité générale, encaissement des recettes et paiement des dépenses, maniement des fonds, conseil de l ordonnateur en matière financière et comptable. 7

8 Le contrôle des EPN Les contrôles sur les EPN ont pour finalité de s assurer de la correcte exécution des missions qui leur ont été confiées et qui justifient leur existence. Contrôles des ministères de tutelle (approbation du budget et du compte financier ) Contrôle budgétaire (visa ou avis préalable sur les engagements pris par l établissement ) : apprécie la soutenabilité de la gestion Contrôle économique et financier Contrôle de la Cour des comptes : le jugement de la régularité des comptes des agents comptables Vérifications de l Inspection générale des finances, jugements de la Cour de Discipline Budgétaire et Financière 8

9 Le cadre juridique des EPN Texte institutif de l établissement (décret, loi) Circulaire annuelle relative à la préparation du budget Instruction codificatrice M9 (M9-1, M9-2, M9-3 ou M9-5) = cadre administratif, budgétaire et comptable des EPN Décret n du 7 novembre 2012 relatif à la Gestion Budgétaire et Comptable Publique (GBCP) : Abroge le décret n du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général de la sur la comptabilité publique. Consacre les évolutions juridiques et organisationnelles dans le domaine de la gestion budgétaire et comptable publique, en prenant en compte : La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 Les réformes de la décentralisation Les normes comptables 9

10 Champ d application du GBCP Les règles de la gestion budgétaire et comptable publique s appliquent à l ensemble des organismes majoritairement financés par des fonds publics. Ces règles sont désormais fixées par le décret du 7 novembre 2012 (GBCP), qui se divise en trois parties : Titre I : principes généraux applicables à tous les organismes entrant dans le champ du décret (ex : EPN, collectivités territoriales, certaines personnes morales de droit public et privé ), Titre II : règles applicables à l Etat, Titre III : règles applicables aux organismes publics (ex : EPN, GIP) 10

11 CPP Le nouveau champ d application de la gestion budgétaire et comptable publique Collectivités Etat Etat territoriales Titres Titres I et I et II II et et EPL EPL Titre Titre I I Après Après avis avis conforme conforme du du ministre ministre du du Budget Budget et et lorsque lorsque leurs leurs statuts statuts le le prévoient, prévoient, personnes personnes morales morales de de droit droit privé privérelevant relevant de de la la catégorie catégorie des des APU APU au au sens sens du du Règlement Règlement (CE) (CE) du du 25/06/96 25/06/96 : : Application Application du du titre titre I et I et du du titre titre III III Sous Sous réserve réserve des des dérogations dérogations ou ou adaptations adaptations prévues prévues par par leurs leurs statuts statuts EPS EPS Autres Autres APU Titre APU Titre I I au au sens sens du du Règlement (CE) (CE) du du 25/06/96 25/06/96 ayant ayant la la personnalité morale morale de de droit droit public public Application Application du dutitre titre I et I et du du titre titre III III Décret Décret GBCP GBCP Autres Autres personnes personnes morales morales de de droit droit public public (non (non APU), APU), sauf sauf si si leur leur texte texte institutif institutif les les en en dispense dispense Application Application du du titre titre I et I et du du titre titre III III Sous Sous réserve réserve des des dérogations dérogations ou ou adaptations adaptations prévues prévues par par leurs leurs statuts statuts 11

12 Le cadre d exercice de notre pouvoir 12

13 Les grands principes du GBCP Les principes fondateurs de la comptabilité publique sont réaffirmés dans le décret GBCP : Le principe de séparation ordonnateur / comptable, Le principe de l unité de caisse et de trésorerie, La règle du paiement après service fait, La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. 13

14 Un principe fondamental : la séparation des fonctions d ordonnateur et de comptable L exécution des opérations financières des établissements publics fait intervenir deux catégories d agents distincts et séparés : les ordonnateurs et les comptables. L article 9 du décret du 7 novembre 2012 (GBCP) réaffirme le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables. 14

15 Un principe fondamental : la séparation des fonctions d ordonnateurs et de comptables Le contenu et la justification du principe : Les ordonnateurs décident des dépenses et des recettes (article 11 du décret du 7 novembre 2012) Les comptables exécutent, après contrôles, les recettes et les dépenses, manient les fonds et les valeurs et tiennent la comptabilité (article 18 du décret du 7 novembre 2012) Ce principe de séparation des ordonnateurs et des comptables vise à garantir la sécurité des opérations d exécution des budgets des organismes publics et donc des établissements publics nationaux. 15

16 Un principe fondamental : la séparation des fonctions d ordonnateurs et de comptables La signification du principe : Les fonctions d ordonnateur et de comptable sont incompatibles (article 9 du GBCP) Le comptable n est pas le subordonné hiérarchique de l ordonnateur Le comptable est indépendant de l ordonnateur du point de vue fonctionnel, il est obligé de par la loi de vérifier la régularité des opérations financières de l ordonnateur Le comptable est personnellement et pécuniairement responsable de toute irrégularité et de tout déficit de caisse. 16

17 Le principe d unité de caisse et de trésorerie Les établissements publics sont soumis à l obligation de dépôt de leurs fonds disponibles au Trésor (article 47 du GBCP), sauf cas particuliers : Autorisation éventuelle par la DGFiP d ouvrir un compte dans une banque, Autorisation de certains placements financiers en valeurs d Etat. Objectif : favoriser la centralisation et la gestion de la trésorerie de l Etat. Le principe d unité de caisse est réaffirmé par l article 48 du décret GBCP du 7 novembre

18 La règle du paiement après service fait Ce principe est consacré par l article 33 du GBCP : «Sous réserve des exceptions prévues par les lois et règlements, le paiement ne peut intervenir avant ( ) l exécution du service» «Toutefois, des avances et acomptes peuvent être consentis aux personnels, aux entrepreneurs et fournisseurs ainsi qu aux bénéficiaires de subventions.» 18

19 Les différentes catégories d ordonnateurs et de comptables Délégation de pouvoir : transfert par une autorité administrative d une ou plusieurs de ses compétences à un autre agent, dans les limites légales. L autorité délégante ne peut plus exercer ces compétences. La responsabilité encourue est également transférée au délégué. Délégation de signature : habilitation donnée par une autorité administrative à un agent, dans les limites légales, d exercer concurremment avec elle une ou plusieurs compétences en signant au nom du délégant les décisions correspondantes. Le délégant qui n est pas dessaisi ici de ses compétences en conserve la responsabilité. 19

20 Les différentes catégories d ordonnateurs et de comptables Les ordonnateurs : L ordonnateur principal est le directeur de l établissement ; Les ordonnateurs secondaires sont ordonnateurs des dépenses et des recettes de leur service ; Les ordonnateurs délégués le sont par délégation de signature de l ordonnateur (principal ou secondaire) ; Les ordonnateurs suppléants suppléent en cas d empêchement ou d absence momentanée par délégation de signature. 20

21 Les différentes catégories d ordonnateurs et de comptables Les comptables : L agent comptable est le chef des services de la comptabilité l établissement public ; au sein de Les agents comptables secondaires sont subordonnés à l agent comptable principal ; L agent comptable intérimaire est nommé lorsque l intérêt du service exige qu une fonction non pourvue d un titulaire responsable, continue à être exercée. 21

22 Les différentes catégories d ordonnateurs et de comptables Les comptables (suite) : Les délégués de l agent comptable : les mandataires et les régisseurs ; Les mandataires sont désignés par l agent comptable principal ou un comptable secondaire afin de les assister et de signer en leur nom ; Les régisseurs sont nommés par les ordonnateurs et sont chargés pour le compte des comptables d opérations d encaissement et/ou de décaissement. 22

23 Nos responsabilités 23

24 La responsabilité des ordonnateurs et des comptables La responsabilité des ordonnateurs : Article 12 du GBCP : «A raison de l exercice de leurs attributions et en particulier des certifications qu ils délivrent, les ordonnateurs encourent une responsabilité dans les conditions fixées par la loi.» La responsabilité politique, La responsabilité pénale pour les infractions prévues par le code pénal, La responsabilité civile, La responsabilité disciplinaire pour les fonctionnaires, La responsabilité financière devant la Cour de discipline budgétaire et financière. 24

25 La responsabilité des ordonnateurs et des comptables La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics : Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs (article 17 du GBCP). Les comptes des agents comptables sont soumis au contrôle de la Cour des comptes. La condamnation du comptable par la Cour s appelle la mise en débet (remboursement des sommes non recouvrées ou payées indûment ). 25

26 Nos actes 26

27 Les opérations des ordonnateurs et des comptables Présentation selon les cycles de la gestion budgétaire et comptables des EPN : Le budget Les recettes Les dépenses La tenue des comptes Les opérations de trésorerie 27

28 L autorisation des dépenses et des recettes : le budget Le budget : Prévoit et autorise les dépenses et les recettes de l organisme, ainsi que les autorisations d emplois. Est préparé par l ordonnateur et adopté par l organe délibérant. Peut faire l objet de modifications en cours d année. Les autorisations budgétaires sont constituées d autorisations d emplois, d autorisations d engagement (AE), de crédits de paiement (CP) et de prévisions de recettes. (à compter du budget 2016) Présentation des crédits en 3 ou 4 enveloppes : dépenses de personnel, de fonctionnement, d investissement, et d intervention. Crédits limitatifs au sein de chaque enveloppe mais possibilité de fongibilité asymétrique. 28

29 Les opérations des ordonnateurs et des comptables La phase de gestion des opérations de recettes par l ordonnateur (article 10 du GBCP) : L ordonnateur constate les droits de l organisme, Il liquide la créance, Il émet un ordre de recette qui matérialise l ordre au comptable de procéder au recouvrement de la créance. 29

30 Les opérations des ordonnateurs et des comptables La phase de gestion des opérations de dépenses de l ordonnateur : L engagement : l organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge, La liquidation : elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette «service fait» et d arrêter le montant de la dépense, L ordonnancement : acte administratif qui donne l ordre de payer la dette de l organisme public. 30

31 Les opérations des ordonnateurs et des comptables La phase comptable des opérations de dépenses : le contrôle de la régularité de la dépense par l agent comptable : Contrôle de la qualité de l ordonnateur ou de son délégué, Contrôle de l imputation de la dépense, Contrôle de la disponibilité des crédits, Contrôle de la validité de la créance : La présence matérielle des pièces justificatives, La régularité en la forme des pièces produites, L exactitude de la liquidation, La justification du service fait, L absence de prescription. 31

32 Les opérations des ordonnateurs et des comptables La phase comptable des opérations de dépenses : le contrôle des modalités de paiement par l agent comptable : Le paiement doit être effectué représentant, au profit du créancier lui-même ou de son Toute opposition ou cession de la créance régulièrement notifiée doit être prise en compte, Le paiement doit être effectué selon l un des modes prévus par la réglementation. 32

33 Les opérations des ordonnateurs et des comptables Le résultat des contrôles : mise en paiement ou suspension. Une possibilité pour l ordonnateur : la réquisition : Transfert de responsabilité du comptable à l ordonnateur ; L agent comptable rend compte à la DGFiP qui transmet à la Cour des comptes ; Refus de déférer à une réquisition en cas d indisponibilité de crédits, d absence de service fait, de règlement non libératoire, d absence de fonds, d absence du visa préalable obligatoire du contrôleur financier. 33

34 La tenue des comptes publics La production des comptes : Le compte financier comprend les états financiers issus de la comptabilité générale (balance générale, compte de résultat, bilan, annexe) et est enrichi des nouveaux états issus de la comptabilité budgétaire (tableau retraçant l exécution des autorisations budgétaires en AE / CP et en recettes, tableau d équilibre financier). Raccourcissement du délai de vote du compte financier pour faire coïncider la reddition des comptes des EPN et de l Etat (pour les exercices 2012 à 2014, délai de vote du CA jusqu au 31 mars. A compter de l exercice 2015, vote jusqu au 28/29 février). L exigence de qualité comptable 34

35 Les opérations de trésorerie Opérations de trésorerie = mouvements de numéraire, de valeurs mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants et les opérations intéressant les comptes de créances et de dettes (article 43 du GBCP). Elles sont exécutées par les comptables publics. 35

36 Une possibilité organisationnelle 36

37 Une possibilité organisationnelle : l agent comptable chef des services financiers Une pratique encadrée par la circulaire «Parly» du 8 avril 2002 puis consacrée par l article 188 du décret GBCP : «L agent comptable peut exercer, à la demande de l autorité exécutive de l organisme, des fonctions de chef des services financiers. Il peut effectuer à ce titre ( ) des tâches relevant de l ordonnateur.» Objectifs : - Optimiser l organisation des services gestionnaires et financiers : éviter les contrôles redondants dans la chaîne de la dépense et réduire les délais de paiement, - Favoriser le partage des outils et procédures, - Renforcer la qualité de la gestion. La dualité de fonctions ne remet pas en cause le principe de séparation ordonnateur/comptable. L action de l agent comptable est une assistance dans la préparation des actes de gestion. Son étendue varie selon les établissements. 37

38 L agent comptable, chef des services financiers La mise en œuvre de la dualité de fonctions : Accord indispensable de l agent comptable qui doit s assurer de la compatibilité des fonctions confiées par l ordonnateur avec celles, prioritaires, qui lui sont propres. Signature d une convention entre l ordonnateur et l agent comptable, qui précise : - le périmètre exact des tâches confiées à l agent comptable - les moyens dont il dispose pour les assurer - les modalités de contrôle de sa mise en œuvre. 38

39 L agent comptable, chef des services financiers Exemples de tâches relevant de l ordonnateur pouvant être confiées à l Agent comptable : - Préparation et mise en œuvre du budget et des budgets rectificatifs - Préparation des actes d engagement, actes de liquidation et de mandatement - Gestion de la paye et des charges sociales - Gestion des conventions et marchés - Déclarations fiscales et sociales - Gestion des immobilisations - Gestion des opérations financières - Tenue de la comptabilité analytique d exploitation - Conseil financier - Contrôle interne et participation à la définition des principaux axes de l audit interne En revanche, même dans le cadre de ses fonctions de chef des services financiers, l Agent comptable ne peut jamais : - Prendre des décisions de gestion - Conclure des contrats et marchés publics ou signer des bons de commande - Engager ni ordonner ordonnancer des dépenses, recruter du personnel - Certifier le service fait 39