GUIDE D AUTO-EVALUATION DES OPERATEURS DE L ETAT

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1 Diffusé en mars 2011 MINISTERE DE L ECONOMIE, DES FINANCES ET DE l INDUSTRIE MINISTERE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE L ETAT GUIDE D AUTO-EVALUATION DES OPERATEURS DE L ETAT

2 1. OBJECTIFS ET MODALITÉS DE LA DÉMARCHE D AUTO-ÉVALUATION DES OPÉRATEURS 1.1. Eléments de contexte Les 584 opérateurs de l Etat recensés dans l annexe jaune au PLF 2011 totalisent, en 2010, près de emplois, dont environ emplois sous plafond (exprimés en équivalent temps plein - ETP). Ils bénéficient en 2010 d environ 34,1 Md de subventions de l Etat et 8,5 Md de ressources fiscales affectées. Les opérateurs de l Etat jouent un rôle croissant et parfois prépondérant dans la conduite de nombreuses politiques publiques. Parmi les 130 programmes du budget en 2010, 21 ont une enveloppe budgétaire dont la majorité des crédits est affectée à un ou plusieurs opérateurs. Tout en favorisant la mise en œuvre performante des axes stratégiques qui leur sont assignés, les opérateurs, comme le font l Etat, les administrations sociales et les collectivités locales, doivent inscrire leur action dans le cadre de la stratégie globale de maîtrise des finances publiques. Dans ce contexte, le Gouvernement a souhaité étendre aux opérateurs la démarche de révision générale des politiques publiques, déjà engagée en pour les administrations de l Etat. L ambition est de renouveler les modalités de pilotage et de tutelle des opérateurs et de les faire participer davantage à la performance des politiques publiques. Cette démarche s est traduite par la réalisation d audits portant sur une dizaine d opérateurs au cours de l année Dans son intervention du 3 décembre 2009 consacrée à la nouvelle gouvernance pour les opérateurs de l Etat, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a défini plusieurs grands principes transversaux de gestion devant s appliquer à ces établissements, parmi lesquels : la signature de contrats axés sur la performance avec l ensemble des opérateurs les plus importants d ici la fin de l année 2010 ; un effort de productivité sur les effectifs de l ordre de 1,5% par an en moyenne ; une réduction des dépenses de fonctionnement à hauteur de l effort demandé à l Etat (-10%) la conduite de 15 à 20 missions d audit par an pour identifier les bonnes pratiques et les pistes d amélioration, ainsi que pour enrichir et formaliser les contrats de performance. Les opérateurs ne faisant pas l objet de missions d audit conduites par les corps de contrôle s inscriront dans une démarche d auto-évaluation dont les principes et la méthode sont détaillés dans ce guide. Ce principe est rappelé dans la circulaire du Premier ministre relative au pilotage stratégique des opérateurs de l Etat en date du 26 mars Le présent guide d autoévaluation a été élaboré afin d'optimiser la gestion des opérateurs et d adapter l analyse à chaque situation (taille de l opérateur, réforme en cours, démarche de performance, etc.). Il est modulable. Il appartient donc à chacun de l utiliser au mieux en fonction de ses besoins et, le cas échéant, en concertation avec ses tutelles et son conseil d administration. Les fiches sont également adaptables au regard de la situation de l opérateur. Ainsi par exemple : - la fiche n 3 du module «Finances» ne s appliquera qu aux opérateurs encore concernés par les emprunts au regard de la réglementation ; - la première partie de la fiche n 2 du module «Ressources humaines» pourra dans certains cas être utilement complétée d éléments sur le GVT, les mesures catégorielles, etc. ; - de nombreuses fiches financières pourront faire l objet d une analyse sur une période élargie (triennal, durée du COP ) Objectifs Les opérateurs, à travers la procédure d auto-évaluation, auront pour tâche : d examiner les missions qui leur sont confiées au regard des politiques publiques auxquelles ils participent et la stratégie mise en œuvre pour les remplir; d analyser leur gouvernance et l efficience de leur pilotage ; d évaluer leur efficacité globale, la qualité du service qu ils rendent ainsi que l efficience de leur fonctionnement

3 Les objectifs d une démarche d auto-évaluation des opérateurs de l Etat sont multiples : permettre à ceux-ci d identifier, via un outil relativement simple, les forces et les faiblesses de leur stratégie et de leur fonctionnement et ainsi les aider dans la phase d élaboration de leur contrat d objectif et de performance ; fournir aux tutelles une vision panoramique de la structure, complémentaire des autres processus de remontée d informations Démarche retenue La méthodologie d auto-évaluation proposée par ce guide doit permettre aux différents opérateurs de s appuyer sur une base commune et aux tutelles de disposer d une remontée d informations relativement homogène. Néanmoins, l ensemble des outils proposés dans ce guide n a pas vocation à être appliquée à tous les opérateurs ; en fonction de la taille de chaque opérateur, des enjeux et des risques propres à son activité et à son fonctionnement, l auto-diagnostic pourra être plus ou moins approfondi sur les sujets correspondant aux principaux enjeux de chaque opérateur. Deux principes ont également sous-tendu la réalisation de ce guide : Un effort de synthèse pour que l opérateur se concentre sur l auto-évaluation des seuls enjeux essentiels Une certaine souplesse dans l utilisation de ce guide pour que l opérateur puisse s approprier cet outil et le fasse évoluer en fonction de ses propres besoins Ce guide d auto-évaluation a été élaboré sur la base du guide méthodologique pour les audits d opérateurs dans le cadre de la RGPP réalisé en mars 2009 par l inspection générale des finances avec le concours du Contrôle général économique et financier et de l Inspection générale des affaires sociales Restitution La restitution des travaux issus de l auto-évaluation variera en fonction des besoins de l opérateur et de sa tutelle. Les conclusions pourront servir de point d appui à une modification statutaire, une restructuration interne, un contrat de performance, un projet d établissement, une démarche d amélioration de gestion, etc. L opérateur choisira de présenter tout ou partie de ce guide à son conseil d administration afin de nourrir des débats stratégiques sur les orientations de son action ou de sa gestion. Les tutelles techniques et/ou financières pourront être amenées à demander un suivi particulier de certaines fiches ou modules. 2. COMPOSITION DU GUIDE Deux axes d investigations, regroupant au total sept modules, sont proposés. Pour chacun des modules, présentés ci-dessous, ce guide contient : dans un chapeau, des éléments de cadrage sur les objectifs de l auto-évaluation à réaliser et la démarche globale proposée ; des fiches présentant les différents points d autodiagnostic à conduire par l opérateur ainsi que les outils pouvant être mobilisés pour y parvenir Axe «Stratégie, pilotage et gouvernance» Module «Stratégie» Ce module de l auto-évaluation vise : à analyser la stratégie de l opérateur et sa pertinence vis-à-vis de la politique publique à laquelle il contribue ; - 3 -

4 à analyser les outils de pilotage stratégique mis en place (maîtrise des risques), l efficacité des dépenses d intervention et l efficience de leur gestion, et la pertinence du statut de l opérateur Module «Pilotage et gouvernance» à analyser la qualité des relations entre la tutelle et l opérateur, en étudiant les éventuels outils de contractualisation ; à étudier la pertinence et la qualité des outils et structures de gouvernance interne et de pilotage interne de la performance ; à apprécier le rôle du siège et à analyser les relations entre celui-ci et les différentes sous entités de l opérateur (lorsque celui-ci ne consiste pas en une structure unique sur un seul site géographique) Axe «Moyens mobilisés par l opérateur pour assurer ses missions» Module «Finances» - Analyse de la situation financière L objectif du module finances est d apprécier la gestion et la situation financière de l opérateur sur trois à cinq ans (à adapter en fonction de la durée du contrat d objectifs) en menant une analyse financière rétrospective. Ces analyses seront complétées par l examen des modalités du contrôle interne et des éventuels outils de comptabilité analytique. Les informations recueillies dans ce module présentent un intérêt en elles-mêmes, puisqu elles renseignent sur la santé financière de l opérateur, sur sa capacité à la préserver, et sur ses perspectives à moyen terme. Elles sont également importantes pour les autres modules, auxquelles elles permettront de fournir des éléments d appréciation du contexte financier et de la soutenabilité budgétaire Module «Recettes» Le module a pour objectif principal d examiner l ensemble des ressources de l opérateur au regard des missions qu il conduit et d apprécier sa capacité à agir sur le niveau de ses recettes hors subventions, par exemple en menant une politique active de diversification de ses ressources Module «Ressources humaines» - Moyens humains et qualité de la gestion des ressources humaines L objectif du module est d avoir une description synthétique du fonctionnement de l opérateur dans son volet RH : tout d abord en établissant le profil de l opérateur à partir des données directement liées aux effectifs, et à leur traduction financière ; dans un second temps, en appréciant la qualité de la gestion des ressources humaines (à travers notamment l absentéisme, le taux de rotation, le climat social, les modalités de motivation et de fidélisation des personnels) ; dans un dernier temps, en resituant la gestion de l opérateur au regard des enjeux liés à sa pyramide des âges Module «Systèmes d information» - Stratégie d investissement et gestion des actifs informatiques L objectif du module consiste pour l opérateur à analyser sa performance opérationnelle dans l exploitation et la gestion de ses systèmes d information et de ses actifs immobiliers Module «Achats» - Optimisation des dépenses de fonctionnement Ce module vise à évaluer l organisation et le pilotage par l opérateur de sa politique d achats, comme composante de l optimisation des dépenses de fonctionnement

5 Liste des fiches du guide d auto-évaluation Axe «Stratégie, pilotage et gouvernance» Module «Stratégie» Module «Pilotage et gouvernance» - Fiche 1 Stratégie ; - Fiche 2 Outils : cartographie des risques, maîtrise des coûts - Fiche 3 Dépenses d intervention - Fiche 4 Statut de l opérateur - Fiche 1 Relations avec la tutelle - Fiche 2 Structures et outils de gouvernance interne - Fiche 3 Organisation interne relations entre le siège et les différentes entités de l opérateur Axe «Moyens de l opérateur» Module «Finances» Module «Recettes» 1. Analyse budgétaire et financière rétrospective - Fiche 1 Analyse du compte de résultat et de la capacité d autofinancement - Fiche 2 Analyse du tableau de financement et fonds de roulement - Fiche 3 Analyse de la trésorerie et du recours à l emprunt - Fiche 4 Analyse des opérations budgétaires impactant le résultat de comptabilité générale et des opérations d inventaires 2. Contrôle interne et comptabilité analytique - Fiche 5 Le contrôle interne - Fiche 6 La comptabilité analytique - Fiche 1 Analyse détaillée des recettes - Fiche 2 - Analyse des ressources propres Module «Ressources humaines» - Fiche 1 Plafond d emploi de l opérateur et contribution à la maîtrise de l emploi public - Fiche 2 Masse salariale, évolution des effectifs et activité - Fiche 3 Eléments de gestion du personnel (typologie des emplois, rotations, absentéisme, climat social, pyramide des âges) Module «Systèmes d information» Module «Achats» - Fiche 1 Diagnostic des systèmes d information. - Fiche 1 Organisation et pilotage de la politique d achats - 5 -

6 Axe «Stratégie, pilotage et gouvernance» Présentation du module «Stratégie» Contexte général : La première phase de la révision générale des politiques publiques (RGPP) menée en avait en effet permis d examiner les politiques publiques quant à leur pertinence, leur mise en œuvre par les administrations d Etat et les moyens qui leur étaient consacrés. La deuxième étape de la RGPP s appuie sur les travaux menés lors de cette première phase. C est dans ce cadre que, les opérateurs de l Etat jouant un rôle essentiel dans la mise en œuvre des politiques publiques et représentant un enjeu important pour la maîtrise des finances publiques, le ministre du budget et de la réforme de l Etat a réuni le 3 décembre 2009 les dirigeants des opérateurs, et le Premier ministre a signé une circulaire le 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l Etat. Les objectifs de politique publique ayant été clarifiés, il s agit de s assurer que, lorsque sa mise en œuvre est confiée à un opérateur de l État : 1. les missions attribuées à ce dernier sont claires et ne pourraient pas être exercées par d autres ; 2. la stratégie de l opérateur permet effectivement d atteindre les objectifs fixés ; 3. les mesures ont été prises pour moderniser la gestion et contribuer à la maîtrise des finances publiques. Objectifs du module : L opérateur est invité à porter une appréciation sur sa stratégie à travers les questions suivantes : le rôle de sa structure est-il clairement défini au regard des politiques publiques ; la stratégie mise en œuvre est-elle pertinente, adaptée aux orientations retenues pour cette politique publique et prend-elle en compte l action d autres intervenants de cette politique publique ainsi que les évolutions intervenues dans le domaine (fiche 1) ; a-t-il identifié ses forces et faiblesses à travers l établissement d une cartographie de ses risques ; a-t-il pris des dispositions de maîtrise de ses coûts (fiche 2) ; lorsqu elles existent, ses dépenses d intervention sont-elles efficaces au regard des objectifs de la politique publique (fiche 3) ; son statut est-il le plus adapté compte tenu des missions qui lui sont dévolues et de leur évolution récente (fiche 4). Documentation à utiliser : Programme annuel de performance (PAP) de la mission concernée. Documents de performance de l opérateur (annexe au dossier du budget prévisionnel) et rapport de performance. Contrats d objectifs et de performance qui doivent clarifier les missions et le positionnement stratégique de l opérateur dans son secteur, décliner les objectifs du PAP et mettre en place un bilan d étape. Projet d établissement ou plan stratégique (préciser, le cas échéant, l articulation avec le COP) Lettres de mission aux dirigeants. Cartographie des risques. Statuts de l opérateur

7 Liste des fiches techniques du module : Fiche 1 Stratégie. Fiche 2 Outils : cartographie des risques, maîtrise des coûts. Fiche 3 Dépenses d intervention. Fiche optionnelle : Fiche 4 Statut de l opérateur

8 Axe «stratégie, pilotage et gouvernance» Module stratégie Fiche n 1 : Stratégie 1 - Objectifs de la fiche L opérateur doit s interroger sur sa stratégie, son adéquation avec les objectifs de la politique publique à laquelle il participe et avec les éventuelles évolutions de contexte qui ont pu intervenir. L objectif de cette analyse est de s assurer que : le rôle de l opérateur est clairement défini au regard des politiques publiques ; la stratégie mise en œuvre est pertinente, correspond aux orientations retenues pour cette politique publique et prend en compte l action d autres intervenants de cette politique publique ainsi que les évolutions intervenues dans le domaine (ex : décentralisation, apparition de nouveaux acteurs, évolutions technologiques notamment informatiques et de télécommunications, modification de la politique de l État ) ; la procédure d élaboration de la stratégie est satisfaisante, avec une attention particulière aux rôles respectifs joués par la tutelle et l opérateur. 2 - Documents à utiliser Programme annuel de performance (PAP) pour la mission concernée. Documents de performance de l opérateur (annexe obligatoire au dossier du budget prévisionnel) et rapport de performance. Contrats d objectifs et de performance qui doivent clarifier les missions et le positionnement stratégique de l opérateur dans son secteur, décliner les objectifs du PAP et mettre en place un bilan d étape. Projet d établissement ou plan stratégique le cas échéant. Lettres de mission aux dirigeants. 3 Auto-évaluation 1. Analyse de la stratégie définie pour l opérateur et du contexte dans lequel elle s inscrit En quoi et pour quelle part l opérateur contribue-t-il à la mise en œuvre d une politique publique? Sur quels aspects de cette politique l opérateur intervient-il? Quel est son poids dans la politique publique concernée (nombre d emplois et budget de l opérateur par rapport au nombre d emplois et au budget des programmes de rattachement)? Quel est le poids de cette politique publique dans les missions de l opérateur? Quels sont les autres acteurs participant à la mise en œuvre de cette politique publique? L opérateur estime-t-il qu il existe des interactions, des redondances, des aspects de compétition, des effets d éviction? Le rôle de l opérateur a-t-il été modifié par l évolution de la réglementation européenne, l ouverture d activités à la concurrence, ou la décentralisation, les évolutions technologiques, notamment informatiques? L opérateur a-t-il développé d autres activités annexes ou connexes à la politique publique pour laquelle il a été créé? Ces activités ont-elles un rapport direct avec l activité principale? - 8 -

9 2. Analyse de la procédure d élaboration de la stratégie Comment les dirigeants de l opérateur actualisent-ils la stratégie et la font-ils partager? Des conseils extérieurs ont-ils été mobilisés pour élaborer ou actualiser la stratégie? Quelles sont les instances de pilotage stratégique (ex : comité stratégique, conseil d administration)? Ces instances permettent-elles réellement de faire émerger des orientations stratégiques claires? Celles-ci sont-elles récapitulées dans un document (plan stratégique) élaboré conjointement avec les administrations de tutelle ou validé par elles? - 9 -

10 Axe «stratégie, pilotage et gouvernance» Module stratégie Fiche n 2 : Outils : cartographie des risques et maîtrise des coûts 1 - Objectifs de la fiche Le pilotage stratégique repose sur l existence de dispositifs mis au point et mis en œuvre par l opérateur, conformément aux principes de la LOLF et à la circulaire du Premier ministre du 26 mars L objectif de la fiche est de s assurer que l opérateur : dispose d un contrôle interne et d une analyse des risques permettant d avoir une assurance raisonnable sur l atteinte de ses objectifs ; a mis en place des mesures concrètes de maîtrise des finances publiques : dépenses de personnel, optimisation du parc immobilier, réduction des dépenses de fonctionnement, et fiabilisation des comptes. 2 - Documents à utiliser Concernant particulièrement les risques financiers et comptables, les opérateurs pourront utilement se référer au Cadre de référence de la maîtrise des risques financiers et comptables des établissements publics nationaux, réalisé par la DGFIP et accessible sur le site 2 Auto-évaluation 1. L opérateur a-t-il mis en place une cartographie des risques? (cf infra) 2. L opérateur a-t-il adopté un plan d action et désigné des responsables pour les principaux risques qu il a identifiés? 3. L opérateur a-t-il mis en application des mesures concrètes de maîtrise des dépenses publiques et lesquelles? (non remplacement d un départ sur deux, part variable en fonction de la performance dans la rémunération des dirigeants, optimisation de la gestion du parc immobilier, début de mise en œuvre d un schéma pluriannuel de stratégie immobilière, réduction des dépenses de fonctionnement, qualité comptable). 4. L opérateur a-t-il élaboré des documents prévisionnels en cohérence avec le contrat d objectif et de performance et les axes stratégiques qui lui sont assignés par la tutelle : budgets prévisionnels par destination? projets d investissement? gestion prévisionnelle des emplois et des compétences?

11 3 Proposition d un tableau de bord pour la cartographie des risques Risque Juridique : Financier : Informatique : Economique : Environnement : Sécurité : Échéance du risque Impact financier? Plan d'action Acteurs externes Acteurs internes Calendrier

12 Axe «stratégie, pilotage et gouvernance» Module stratégie Fiche n 3 : Les dépenses d intervention 1 - Objectifs de la fiche Les dépenses d intervention constituent pour certains opérateurs un pan important de la mission qui leur est confiée. Au confluent du questionnement sur la politique menée par l opérateur (module stratégie, gouvernance et pilotage) et des investigations menées sur l appareil productif (autres modules), il convient de s interroger sur : l efficacité socio-économique des interventions de l opérateur ; l efficience de la gestion de ces dépenses. Plusieurs cas de figure doivent être distingués : 1. L opérateur est un «redistributeur» de transferts pour le compte de l État Ce peut être sa principale fonction et la mission pour laquelle il a été créé : il apporte ainsi ses capacités «logistiques» et sa souplesse de gestion. Il n a que peu, voire pas du tout, de marges de manœuvre quant au choix du bénéficiaire final du transfert, sur les éventuelles conditions d éligibilité et sur le montant alloué. Il peut être également redistributeur de crédits provenant d autres financeurs : Europe, collectivités territoriales 2. L opérateur a une politique autonome d attribution de transferts Ses dépenses d intervention constituent un des leviers d action de la politique mise en œuvre : il peut décider des bénéficiaires et/ou du montant versé. Comme pour l État, les procédures d attribution peuvent relever de différents processus : de la subvention en pure libéralité à l attribution d un concours financier suite à un appel à projet. 3. Certains opérateurs peuvent combiner les deux approches ou être intégrés dans une chaîne plus globale d attribution de dépenses d intervention C est le cas du réseau des œuvres universitaires et scolaires : le réseau est autonome pour gérer un certain nombre de dépenses d intervention, mais, s agissant des bourses sur critères sociaux, s il assure leur instruction pour le compte de l État, il n est pas chargé du paiement des bourses, qui reste du ressort de l État. 2 - Documents à utiliser Détail des dépenses d intervention (nature, montants, bénéficiaires ). Description des processus d instruction et d attribution. Indicateurs retenus pour mesurer l efficacité de ces dépenses, l efficience de l organisme dans leur gestion et/ ou la qualité de service. Comptes rendus des instances (comité des subventions, commissions d attribution ) chargées de la décision au sein de l opérateur. 3 - Auto-évaluation Les axes sont très différents selon le type de dépenses d intervention concerné. Pour les dépenses «sans autonomie» : Mesurer l efficience et la qualité du service et la nécessité, le cas échéant, d une réingénierie des processus d instruction et de paiement

13 Pour les dépenses maîtrisées par l opérateur : Lorsque l opérateur est maître du processus d attribution des dépenses d intervention notamment par la définition des critères d attribution, l instruction des dossiers et la décision de verser ou de ne pas verser, il lui est demandé de s interroger sur l efficacité des dispositifs : Quelles sont les interventions financées? Qui en sont les bénéficiaires? Quels sont les besoins et attentes collectives? Ces dépenses d intervention servent-elles la politique publique à laquelle participe l opérateur? Correspondent-elles à l évolution des bénéficiaires? Ces dépenses créent-elles des effets d aubaine ou des effets pervers? Faut-il continuer de procéder de la sorte? Est-il possible de rendre le dispositif d attribution plus «performant» (par exemple, en passant d une logique de guichet à une logique d appels à projet)? Est-ce à l opérateur de continuer d attribuer ces transferts? N y-t-il pas des synergies ou des restructurations possibles dans l attribution de ces transferts entre opérateurs ou entre l État et l opérateur?

14 Axe «stratégie, pilotage et gouvernance» Module stratégie Fiche n 4 : Le statut 1 - Objectifs de la fiche L analyse des statuts pourra être réalisée dans deux cas : 1. si la pertinence de la forme juridique de l opérateur pose question au regard de ses missions et de leur évolution. La question du statut de l opérateur peut notamment se poser lorsque des évolutions sont intervenues ou sont en cours, portant sur ses missions, son positionnement stratégique ou le contexte dans lequel il intervient. 2. si la gouvernance de l établissement se heurte à des contraintes statutaires qu il pourrait être souhaitable de lever. Précisions : Les différents statuts Cinq statuts regroupent 98 % des opérateurs : EPA, EPIC, EPSCP, groupements d intérêt public et associations. Adaptation aux missions de l opérateur Il convient de s interroger sur la pertinence du statut de l opérateur au regard de ses activités et de l évolution éventuelle de ses missions. Les Établissements publics Les Établissements publics administratifs et Établissements publics industriel et commerciaux sont les deux régimes juridiques possibles d un établissement public (EP). Ils se distinguent par leur activité : service public administratif, pour les EPA, ou service public industriel et commercial, pour les EPIC. Pour différencier ces activités et en déterminer le caractère éventuellement marchand, trois critères sont examinés : l objet de l établissement (missions traditionnelles de souveraineté ou d action sociale pour les EPA, production et commercialisation de biens et services pour les EPIC), ses ressources (surtout redevances payées par les usagers pour les EPIC), ses modalités de fonctionnement (proches de celles d une entreprise privée ou non). Les associations Une association est un groupement de personnes volontaires qui peut avoir des buts très différents (sportif, défense des intérêts des membres, humanitaire, promotion d idées ou d œuvres ). Elles se constituent dans un but autre que de partager les bénéfices mais elles se sont vu reconnaître la possibilité d avoir des activités lucratives, dès lors que la réalisation des bénéfices ne s accompagne pas d un partage entre les adhérents. L association offre un statut très souple et une grande liberté. Elle permet d associer des parties prenantes différentes (Etat, collectivités locales, partenaires sociaux par exemple). Il importe de clarifier les règles relatives à la participation de l Etat dans le conseil d administration des associations qu il subventionne. L Etat est en effet souvent à la fois partenaire, contrôleur et membre de l association. Les GIP / GIE Les groupements d intérêt public (GIP) sont des personnes morales de droit public, à caractère administratif ou industriel et commercial, tandis que les groupements d intérêt économique (GIE) sont des personnes morales de droit privé. Les GIP et les GIE ont un objet bien défini. Les GIP, apparus dans la loi du 15 juillet 1982 sur la recherche, puis étendus à d autres domaines, ont pour objet de favoriser la coopération des personnes morales publiques et privées, qu ils regroupent en leur sein, pour gérer des équipements ou des activités d intérêt commun. Ils peuvent être rapprochés des établissements publics, qu ils concurrencent. Les GIE, été créés par l ordonnance du 23 septembre 1967, permettent également la coopération entre personnes publiques et privées. Leur objet est de faciliter ou de développer l activité économique de leurs membres, sans toutefois réaliser des bénéfices sauf à titre accessoire

15 2 Documents à utiliser Les statuts de l opérateur. 3 Auto-évaluation Il convient de se poser les questions suivantes en tenant compte des évolutions prévues ou prévisibles : Analyse des activités : s agit-il de missions de service public? De quelle nature? Dans quel environnement l opérateur évolue-t-il? Exerce-t-il une activité concurrentielle? Analyse de la structure des revenus : quelle est la part des subventions de l État? Quel est le degré de contrôle de l État sur l opérateur? Quelles sont les autres parties prenantes? Les règles de droit public sont-elles adaptées à la nature de ses activités? Présenter la valeur ajoutée d une exécution des missions de service public concernées par une personne morale distincte et autonome par rapport à l Etat. Préciser la valeur ajoutée par rapport à une gestion au sein des structures de l Etat (service administratif ou service à compétence nationale) ou à une externalisation vers le secteur privé. Le statut de l opérateur pose-t-il des difficultés particulières quant à l identification des référentiels applicables en matière de gouvernance, de performance, de prévision et d exécution budgétaire et de tenue de la comptabilité

16 Axe «Stratégie, pilotage et gouvernance» Présentation du module «Pilotage et gouvernance» Contexte général : Les opérateurs se voient confier tout ou partie de la réalisation de certaines politiques publiques. Ils ne déterminent toutefois pas leurs objectifs ni les modalités de leur action de manière totalement autonome, dès lors qu ils bénéficient notamment de concours publics. En particulier, le gouvernement, qui «détermine et conduit la politique de la Nation» selon les termes de l article 20 de la Constitution, exerce sur les opérateurs une tutelle dont l importance apparaît très variable. Les administrations de tutelle ont ainsi un rôle important à jouer dans la définition de la stratégie et le pilotage des opérateurs. Celui-ci passe de plus en plus fréquemment par la formalisation des relations entre l Etat et l opérateur, sous la forme d un cahier des charges, de lettres de mission aux dirigeants et/ou de contrat de performance (qui peuvent ou non intégrer un volet budgétaire d engagement sur l évolution des moyens). Le processus de contractualisation permet en effet de faire évoluer à la fois la qualité de la gestion de l opérateur et le mode d exercice de la tutelle, en s orientant davantage vers les enjeux stratégiques. Par ailleurs, la déclinaison en interne des objectifs stratégiques définis pour l opérateur suppose de se doter de structures et d outils de gouvernance efficaces et de piloter la performance. Les enjeux d organisation interne de l opérateur sont d autant plus importants lorsque celui-ci dispose d un nombre important d implantations géographiques, de filiales ou de sous-entités. Objectifs du module : Ce module vise à la fois : à analyser la qualité des relations entre la tutelle et l opérateur, en étudiant les éventuels outils de contractualisation (fiche n 1) ; à s interroger sur l organisation et la performance de l équipe dirigeante de l opérateur (fiche n 1) ; à étudier la pertinence et la qualité des outils et structures de gouvernance interne et de pilotage interne de la performance (fiche n 2) ; à apprécier le rôle du siège et à analyser les relations entre celui-ci et les différentes sousentités de l opérateur (fiche n 3). Documentation à consulter : Les instruments de pilotage (contrat de performance, lettres d objectifs aux dirigeants). Les comptes-rendus des conseils d administration et éventuellement d autres structures de gouvernance interne. Les documents transmis à la tutelle, sur une base régulière ou sur demande de celle-ci. Les lettres de mission des personnels de direction. Liste des fiches techniques du module : Fiche 1 Relations avec la tutelle Fiche 2 Structures et outils de gouvernance interne Fiche 3 Organisation interne relations entre le siège et les différentes entités de l opérateur

17 Axe «Pilotage et gouvernance» Module : Pilotage et gouvernance Fiche n 1 : Relations avec la tutelle 1 - Objectifs de la fiche Il s agit d évaluer l intensité et la qualité des relations entre l opérateur et ses administrations de tutelle ainsi que d apprécier l organisation du management (dirigeants et personnels de direction). L auto-évaluation doit permettre d apprécier : - du point de vue de l opérateur, la nature de la tutelle et les instruments qu elle utilise. Il s agit notamment de savoir si l opérateur considère que la ou les tutelles sont suffisamment concentrées sur les enjeux stratégiques et dans quelle mesure les tutelles accompagnent l opérateur dans la mise en œuvre de sa stratégie ; - les objectifs et les incitations des dirigeants, à travers l analyse de leurs lettres de mission et de la politique de rémunération du management (notamment son insertion dans une démarche de performance et de rémunération au mérite). 2 - Documents à utiliser 1. Les instruments de pilotage : contrat de performance (les deux derniers), cahier des charges, la ou les lettres d objectifs des dirigeants (président et/ou directeur général). 2. Les courriers entre les tutelles et l opérateur relatifs à la rémunération des dirigeants et notamment ceux fixant la part variable annuelle de la rémunération. 3 - Auto-évaluation 1. Relations entre la tutelle et l opérateur 1.1 Organisation et rôle des tutelles, du point de vue de l opérateur 1. Quel est le degré d autonomie de l opérateur dans l exercice de son activité principale (programmation, choix d investissement, décisions de politique publique)? Dans quels cas les administrations de tutelle sont-elles consultées ou deviennent-elles les instances de décision? 2. L opérateur est-il soumis à une tutelle de droit commun ou se singularise-t-il par un régime de tutelle sui generis? La tutelle a-t-elle une dimension interministérielle? Dans l affirmative, les différentes administrations de tutelle expriment-elles des positions contradictoires ou se renvoient-elles les responsabilités? L exercice de la tutelle implique-t-il l intervention de plusieurs directions ou services au sein des ministères de tutelle? 3. La circulation de l information entre l opérateur et ses tutelles et entre les tutelles est-elle régulière, réelle et sincère? 4. Les tutelles se concentrent-elles sur une dimension stratégique globale ou sur sa trajectoire financière? De quelle manière entrent-t-elles dans la gestion quotidienne de l opérateur? Les objectifs stratégiques assignés à l opérateur sont-ils clairement définis et partagés par les tutelles? Dans l hypothèse de divergences, comment celles-ci sont elles surmontées? 5. Quels sont la fréquence, les modalités et l objet des échanges entre les administrations de tutelle et l opérateur, hors échanges liés aux conseils d administration (cf. fiche 2)? Qui prend l initiative des contacts? 6. Les administrations de tutelle répondent-elles aux demandes de services formulées le cas échéant par l opérateur (par exemple, expertise d un projet de modernisation de la gestion)?

18 7. Quel rôle joue l agent comptable? Joue-t-il une fonction de directeur comptable et financier pour le compte de l opérateur? Dans ce cas, une convention fixe-t-elle les relations entre lui et l opérateur? 8. Quel rôle joue le contrôleur financier ou le contrôleur général? Comment s articule son action avec celle de la direction générale? 1.2 Outils de pilotage des relations opérateurs-tutelles, du point de vue de l opérateur 1. Existe-t-il un contrat d objectifs et de performance ou tout autre instrument de pilotage liant l opérateur à ses tutelles? Traduit-il bien les orientations stratégiques de l opérateur? Qui l a élaboré, selon quelle procédure? Une procédure d évaluation de sa mise en œuvre est-elle prévue? Selon quelles modalités et à quelle fréquence (annuelle, à mi-parcours, au terme seulement)? Avec quelles conséquences éventuelles? 2. Le contrat d objectif et de performance liant l opérateur à ses tutelles contient-il un volet financier fixant l évolution des ressources publiques (notamment de la dotation pour charges de service public voire des taxes affectées dans les années à venir)? Dans cette hypothèse, son évolution dépend-elle de l atteinte de ses objectifs par l opérateur? A défaut d un engagement pluriannuel de l Etat, le contrat comprend-il des scénarios d évolution de la dotation? En l absence de signature d un contrat, existe-t-il tout de même un document partagé, capitalisant les travaux engagés sur les objectifs, l appréciation de l efficacité et de l efficience et les démarches de progrès? 3. Quelles sont les modalités de négociation des crédits de l opérateur : programmation pluriannuelle, négociation annuelle? La justification au premier euro est-elle effective? L opérateur participe-t-il directement aux négociations avec la direction du Budget? 4. Quels sont les engagements pris par l opérateur? S agit-il d engagements sur sa performance, son activité, son résultat financier, l évolution de ses moyens humains et financiers? 2. Définition des objectifs des dirigeants 1. Les dirigeants de l opérateur (président, directeur général, administrateur général, ) ont-il une lettre fixant leurs objectifs? Qui en est le signataire? 2. Les objectifs des dirigeants sont-ils en phase avec les objectifs de l opérateur tels que figurant dans les documents de performance? Quelles sont les modalités de révision de ces objectifs? Quelle en est la fréquence? 3. Comment se répartissent les objectifs entre objectifs relevant de la mise en œuvre des politiques publiques dévolues par l Etat et objectifs relatifs à la maîtrise de la gestion et au pilotage de l opérateur?

19 Axe «Pilotage et gouvernance» Module : Pilotage et gouvernance Fiche n 2 : Structures et outils de gouvernance interne 1 - Objectifs de la fiche La fiche vise à apprécier la qualité des structures et des outils de gouvernance interne et le niveau de déclinaison interne des objectifs de performance. 2 - Documents à utiliser - Statuts de l opérateur. - Comptes-rendus de conseils d administration et, le cas échéant, d autres structures de gouvernance interne, en fonction de leur importance. - Les lettres de mission des personnels de direction, les documents contractuels définissant le cas échéant la part variable de leur rémunération, les comptes-rendus annuels et les documents fixant leur rémunération variable. 1. Structures de gouvernance interne : 3 - Auto-évaluation 1. Le CA de l opérateur exerce-t-il une compétence d ordre général et stratégique? Les débats en son sein influent-ils sur la stratégie et l efficacité organisationnelle de l opérateur? Quel est le type de sujets soumis au conseil d administration (orientations stratégiques, décisions de gestion )? 2. La fréquence de ses réunions est-elle respectée? 3. Certains membres du CA sont-ils fréquemment absents? Qui représentent-ils (quel collège, quelle administration )? 4. La composition du CA favorise-t-elle une gouvernance efficiente? 5. Quel est le rôle du président du CA et comment s articule-t-il avec celui de la direction générale de l opérateur? 6. Combien de pré-conseils d administration sont organisés (les différentes tutelles se coordonnent-elles entre elles ou imposent-elles de multiples réunions à l opérateur)? A quelle date les dossiers de conseils d administration sont-ils transmis aux tutelles? 7. Existe-t-il des comités spécialisés (comité financier, comité des rémunérations, comité d audit )? Quel est leur rôle? Quelle est leur composition? Comment s articulent-ils avec le conseil d administration? 8. Existe-t-il des comités d engagement tutelles-contrôle-opérateurs pour débattre des projets d investissements préparés par les opérateurs, en amont des conseils d administration? 9. Les autres structures exécutives ou consultatives ont-elles une capacité délibérante réelle? 2. Organisation du management et outils de gouvernance interne 1. Quelle est la répartition des rôles entre les dirigeants? 2. Quelle est la procédure de nomination? Les postes de direction font-ils l objet d appels à candidatures ou de mises en concurrence? Le recrutement est-il externalisé? Sinon, quel est le rôle de la direction des ressources humaines et de la tutelle dans ces décisions?

20 3. Les objectifs assignés aux dirigeants dans la lettre de mission qui leur a été adressée, le cas échéant, par la tutelle sont-ils déclinés en interne au niveau de l équipe de direction? a. Quels sont les cadres concernés? b. Sous quelle forme les objectifs sont-ils déclinés? c. Par qui ces documents fixant les objectifs internes sont-ils rédigés? Comment s articulent-ils avec les objectifs fixés à l opérateur et aux dirigeants? d. La rémunération des cadres concernés est-elle liée à l atteinte ou non de ces objectifs? Quelle est la part de cette rémunération variable dans leur rémunération totale? Comment est fixée le cas échéant la part variable? 4. D une manière plus générale, comment la mesure de la performance est-elle déclinée en interne (objectifs et indicateurs)? a. Quels sont les objectifs fixés? b. Quels sont les indicateurs internes suivis? c. Comment ont-ils été définis? Ces définitions sont-elles formalisées et largement partagées? d. Couvrent-ils les différentes activités de l opérateur, sans pour autant être en nombre excessif? Sont-ils pertinents? Déclinent-ils les objectifs stratégiques fixés à l opérateur? e. Existe-t-il des outils (tableaux de bord, reporting) pour juger de l atteinte de ces objectifs? 5. Comment le pilotage interne de la performance est-il assuré? a. Comment s articulent le dialogue sur la performance et le dialogue budgétaire? b. Existe-t-il un contrôleur de gestion et un dispositif de contrôle de gestion clairement identifié?

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