DIACT ARF. Le concept de développement durable dans les PO FEDER et CPER Rapport final - Juillet En collaboration avec :

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1 DIACT ARF Le concept de développement durable dans les PO FEDER et CPER Rapport final - Juillet 2009 En collaboration avec : Tour Polygone 265, avenue des Etats du Languedoc F MONTPELLIER Tél. : Fax : CM International Planète Publique CEMAGREF Grenoble 1

2 Sommaire interactif (en formule diaporama) un clic et vous y êtes! page 3 page 9 page 12 page 17 page 20 page 37 page 47 page 55 page 60 page Cadrage de l analyse 2- Définitions 3- Les référentiels communautaires et nationaux 4- Les programmes régionaux 4.1 Analyse des stratégies régionales 4.2 Analyse financière 4.3 Analyse des outils, dispositifs de mise en œuvre et de gouvernance 4.4 Analyse des résultats, bonnes pratiques et retours d expérience 5- Sujets d évaluation 6- Annexes méthodologiques 2

3 1- Cadrage de l analyse 3

4 1- Cadrage de l analyse L analyse de la prise en compte du développement durable dans les PO FEDER et CPER vise les objectifs suivants : disposer d arguments vis-à-vis de la Commission européenne sur la façon dont les programmes FEDER prennent en compte la stratégie de Lisbonne (et voir également comment les CPER y contribuent) préparer les futurs travaux d évaluation sur les sujets du développement durable (et de l innovation*) en pré-identifiant les grands modèles d intervention mis en place régionalement, les types d actions qui présentent un intérêt particulier pouvant servir de bonnes pratiques Les limites de l analyse: Il ne s agit pas d une analyse détaillée de chaque programme régional mais davantage d une «coupe» transversale, les programmes n étant pas directement comparables entre eux ; L analyse n est pas exhaustive ; elle repose tout de même sur un échantillon de 32 programmes étudiés (soit 16 PO + 16 CPER), enrichi de réunions partenariales conduites au sein de 6 régions ; à noter que pour les CPER, les conventions d application n ont pas pu être prises en compte ; La commande concernait principalement l analyse de la prise en compte du développement durable (et de l innovation) dans la conception des programmes. Ce sont donc les intentions qui ont été étudiées ; la prise en compte effective a toutefois fait l objet d une approche qualitative dans le cadre des 6 réunions régionales; Celle-ci reste de toute façon limitée dans la mesure où les programmes demeurent faiblement avancés L analyse a davantage mis l accent sur les bonnes pratiques des programmes que sur les difficultés rencontrées. * Voir rapport sur l innovation 4

5 1.1 Motifs, objectifs et finalités de l analyse Motifs: disposer d une vision partagée de la notion de développement durable dans la perspective d une révision des programmes européens en Objectifs: réaliser une analyse portant sur les conceptions du développement durable à l œuvre dans les PO FEDER et CPER, permettant: de clarifier le concept de développement durable d identifier les objectifs poursuivis par les PO FEDER et CPER en matière de développement durable aux niveaux national et régional de compiler et rationnaliser le matériau disponible susceptible de satisfaire les besoins en termes de suivi et d évaluation des programmes sur ces thèmes Finalités: alimenter un référentiel d analyse sur le développement durable (et l innovation) qui viendra enrichir la réflexion sur les sujets d évaluation à venir. 5

6 1.2 Démarche Une démarche d étude itérative et interactive: Itérative: le croisement des sources d informations venant alimenter l analyse: Définitions du concept de développement durable Analyse des référentiels en matière de développement durable définies dans les documents cadres communautaires (OSC) et nationaux (CRSN) Analyse d un échantillon de 16 documents cadres régionaux aboutissant à un «mapping» de la prise en compte du développement durable dans les PO, DOMO et CPER régionaux Interactive: la mise en œuvre d un travail d analyse collaboratif basé sur des retours d expérience: Organisation de réunions d experts au niveau national Animation de réunions réunissant les principaux acteurs de la mise en œuvre des programmes au niveau régional (6 régions rencontrées) 6

7 1.3 Logigramme Documents cadres CRSN Définitions MEEDDAT Réunions d experts OSC Etude portant sur les conceptions du développement durable dans les PO FEDER et CPER Réunions régionales (6 régions) Mapping des programmes régionaux (16 régions) CPER DOMO PO FEDER Stratégie Actions Outils 7

8 1.4 Méthode On trouvera le détail de la méthode en annexes: Annexe 1: la méthode utilisée pour le mapping régional Annexe 2: liste des documents cadres régionaux étudiés Annexe 3: liste des réunions régionales 8

9 2-Définitions 9

10 2- Définition du concept de développement durable Pour ce qui concerne le développement durable, il a été convenu par le Comité technique de l étude en octobre 2008 de reprendre le référentiel du MEEDDAT (et non le référentiel des «3 piliers», proposé dans un premier temps par les consultants). Le référentiel MEEDDAT : «Un projet territorial de développement durable est une démarche volontaire, portée par une collectivité (ou un territoire), s appuyant sur un projet d avenir partagé, doté d une stratégie d action continue pour répondre aux finalités du développement durable» 5 finalités Lutter contre le changement climatique Préserver la biodiversité, les milieux, les ressources naturelles Viser l épanouissement de tous les êtres humains, Cohésion sociale entre territoires et entre générations Dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation durables Décomposés en 63 thèmes d application regroupés en 22 thèmes synthétiques pour réaliser le mapping. A la demande de la DIACT, les regroupements en 22 thèmes ont été validés par le MEEDDAT. 10

11 2.1 5 finalités décomposés en 22 thèmes synthétiques 11

12 3- Les référentiels communautaires et nationaux 12

13 3 Les référentiels communautaires et nationaux L analyse des référentiels communautaires (OSC) et nationaux (CRSN) a pour objectif de: Comprendre comment la stratégie de Lisbonne définit les priorités communautaires en matière de développement durable (ainsi que le CRSN au plan national) Visualiser quelle est la stratégie nationale en matière de développement durable Vérifier l alignement logique des stratégies en matière de développement durable entre le niveau communautaire et national Cette analyse se base sur: La reconstitution d arbres d objectifs du développement durable à partir du référentiel des finalités principales du développement durable 13

14 3.1 Priorités communautaires (OSC) DEVELOPPEMENT DURABLE Modes de production et de consommation responsables Cohésion sociale et solidarité entre territoires et entre générations Épanouissement de tous les êtres humains Préserver la biodiversité, les milieux et les ressources Lutter contre le changement climatique Niveau de prise en compte des leviers du référentiel Gouvernance territoriale Compensation des déséquilibres urbain rural Accès aux services publics Lutte contre l exclusion Accès aux soins Formation / Développement du capital humain Prévention des pollutions Préservation des ressources Diversité biologique Eco-innovation Transports alternatifs à la route Développement des ENR Maîtrise de l énergie Code Couleur Finalité très fortement affirmée Objectifs spécifiques mis en avant Hachures = finalité traitée dans un axe dédié Couleur pleine =Finalité traitée de manière transversale + Finalité fortement affirmée Finalité faiblement affirmée

15 3.2 Priorités nationales (CRSN/circulaire CPER) DEVELOPPEMENT DURABLE Modes de production et de consommation responsables Cohésion sociale et solidarité entre territoires et entre générations Épanouissem ent de tous les êtres humains Préserver la biodiversité, les milieux et les ressources Lutter contre le changement climatique Niveau de prise en compte des leviers du référentiel Transports urbains* Encourager les entreprises dans des modes de production responsables Gouvernance territoriale Gestion des risques Accès aux services publics Formation dans métier de l innovation Connaissance et sensibilisation Prévention des pollutions Diversité biologique et ressources Eco-innovation Transports alternatifs à la route* Développement des ENR Maîtrise de l énergie Code Couleur Finalité très fortement affirmée Hachures = finalité traitée dans un axe dédié Finalité fortement affirmée Objectifs spécifiques mis en avant Couleur pleine =Finalité traitée de manière transversale + Finalité faiblement affirmée * Dans le référentiel DD du Meeddat, les transports collectifs en milieux urbain participent à la fois de la réduction des Gaz à effet de Serre (finalité 1) et de l «orientation des acteurs vers des comportements vertueux» qui relève de la finalité 5 «modes de production et de consommation responsables» 15

16 3.3 Un cadrage national et communautaire qui met plus l accent sur l environnement que sur le DD Il n existe pas à proprement parler d arbre d objectif national ou communautaire structuré sur le DD Les OSC, le CRSN, ciblent des objectifs spécifiques en matière de lutte contre le changement climatique et la préservation de la biodiversité. L accent est donc mis sur l environnement plutôt que sur le développement durable au sens large. Les autres objectifs liés au DD sont inscrits de manière transversale dans ces documents d orientation Le référentiel du Développement durable du MEEDDAT a été bâti de manière postérieure aux programmes. Les arbres du mapping sont donc une reconstruction a posteriori des objectifs concernés par le DD sur la base du référentiel DD du MEEDDAT. Les priorités nationales et communautaires ne sont pas totalement alignées entre elles point commun, la mise en avant: de la lutte contre le changement climatique, avec la promotion des transports propres comme principal levier de l objectif de cohésion sociale et territoriale des nuances : la priorité plus forte sur la préservation des ressources et de la biodiversité au niveau national l intégration des problématiques d épanouissement des être humains (formation / accès au soin) dans les orientations communautaires 16

17 4- Les programmes régionaux 17

18 4 Les programmes régionaux L objectif de l analyse des programmes régionaux: Identifier les grands modèles d intervention mis en place dans les programmes régionaux Identifier les types d actions pouvant servir d exemples ou de bonnes pratiques Présentation des résultats de l analyse: Ce document présente les enseignements issus de l analyse comme suit : 4.1 Analyse des stratégies régionales 4.2 Analyse financière 4.3 Analyse des outils, dispositifs de mise en œuvre et de gouvernance 4.4 Analyse des résultats, bonnes pratiques et retours d expérience Nota: Le détail de l analyse par régions se trouve dans un document annexe «mapping des programmes régionaux» La méthode utilisée: L analyse des arbres d objectifs stratégiques des PO et CPER régionaux (un échantillon de 16 PO FEDER et 16 CPER) au prisme des finalités du développement durable L appréciation de la prise en compte de ces différentes finalités selon un code couleur signifiant la plus ou moins forte prise en compte de ces finalités (le niveau de prise en compte s appuyant lui-même sur une série de critères détaillés) Nota: le détail de la méthode se trouve en annexes. 18

19 4 Les programmes régionaux (suite) Analyse globale Analyse financière 4.1 Analyse des stratégies CPER PO FEDER DOMO 4.2 Analyse financière 4.3 Analyse des outils de mise en œuvre, de la gouvernance 4.4 Résultats, bonnes pratiques, Retours d expérience Stratégie Outils de mise en œuvre 1ers résultats Stratégie Outils de mise en œuvre 1ers résultats 19

20 4.1- Analyse des documents stratégiques régionaux 20

21 4.1 Quelle définition du développement durable dans les documents stratégiques? La notion de développement n est jamais définie dans les CPER, rarement dans les PO FEDER. Quand une définition apparaît formellement, le DD est souvent assimilé en pratique aux concepts d «environnement» et d «écologie» : 9 régions sur les 16 analysées proposent une définition du DD dans leur PO FEDER. Ces définitions font référence au référentiel des 3 piliers et non aux 5 finalités; Pour les CPER, pas de diagnostics et de stratégies étayées, d où une large absence de définition formalisée du DD. Pour les PO, lorsqu il y une référence au DD dans la stratégie, celle-ci invite le plus souvent à une approche transversale et intégrée du DD Le terme de développement durable est présent en revanche dans l arborescence et le corps des programmes PO comme CPER Seules 4 régions se référent au principe d'équité intergénérationnelle, soit à l'occasion de la définition du développement durable, soit dans le corps du document (ex: Midi Py, Guadeloupe ) Quelques exemples de définitions issues de PO FEDER Une définition intéressante du DD en Guadeloupe: "un équilibre entre les différentes fonctions requises pour assurer le développement humain: les fonctions productives, sociétales, environnementales et culturelles" (Guadeloupe) Une définition détaillée du DD en Franche Comté suivant 3 composantes (croissance économique, cohésion sociale et renforcement et conservation des ressources naturelles) Des définitions incomplètes en Basse Normandie et Picardie qui limitent le DD à un équilibre entre composante économique et environnementale, sans prise en compte de la dimension sociale 21

22 4.1.1 Quels modèles d intervention stratégique? De manière globale, l approche transversale du DD progresse dans les PO comme dans les CPER mais n est pas encore aboutie Pas ou peu de programmes construits dans une logique strictement sectorielle Mais d un autre côté, aucun programme construit dans une logique complètement transversale (qui ne correspondait pas non plus au cadre fixé) On retrouve un modèle dominant de prise en compte du DD qui s organise en 3 volets complémentaires. Volet 1 : un axe ou plusieurs dédiés environnement (ce choix se retrouve dans de nombreux programmes) valable pour les PO comme CPER Volet 2: la création de liens au sein des axes non dédiés entre les composantes du DD (économie, social et environnement). Ces liens se constatent surtout entre innovation et environnement comme expression phare du DD (exemple : éco-conception de projet ou à l échelle d une filière, notion de écoinnovation, ). Les liens économie et social ou social et environnement sont beaucoup plus rares. valable pour les PO et dans une moindre mesure pour les CPER Volet 2 : l instauration de critères transversaux de prise en compte de l environnement, voire du développement durable à l échelle des opérations (suite logique des démarches d évaluation stratégiques environnementales dans un premier temps puis de l intégration d une priorité DD dans un second temps) valable pour les PO et rarement pour les CPER 22

23 4.1.1 Quels modèles d intervention stratégique (2)? Tous les régions intègrent ces 3 composantes mais à des degrés divers. Les différences s opèrent à différents niveaux (voir modèle d intégration page suivante) : les moyens financiers alloués à l axe dédié et plus globalement sur le volet environnemental earmarké la volonté des régions d activer les critères transversaux de manière plus ou moins exigeante (critère qualité et d instruction, critères de sélection voire d éligibilité) la mise en place d outils de sensibilisation ou d accompagnement visant à amplifier la prise en compte de l environnement, voire du développement durable. 23

24 Modèle d intégration du développement durable + Type Type «Transversalité Transversalité» :: la la problématique problématique DD DD est est intégrée/imbriquée intégrée/imbriquée partout. partout. Recherche Recherche d impact d impact favorable favorable au au DD DD même même dans dans des des axes axes à priori priorinon non dédié dédié Type Type intermédiaire intermédiaire 2 «Renforcement Renforcement» :: volonté volontéde de ne ne pas pas nuire nuire au au développement développement durable durable dans dans les les axes axes qui qui lui lui sont sont a priori priori non non dédiés dédiés (axes (axes innovation innovation notamment). notamment). Clarification Clarification des des impacts impacts attendus attendus de de chaque chaque axe axe // mesure mesure sur sur le ledd - Type Type intermédiaire intermédiaire 1 «Lien Lien»:»: le le DD DD est est présenté présentéen en lien lien avec avec d'autres d'autres thématiques thématiques (par (par exemple exemple éco-innovation éco-innovation dans dans la la partie partie innovation) innovation) Prise Prise en en compte compte de de critères critères d éco-conditionnalité d éco-conditionnalité Dans Dans les les autres autres axes, axes, présence présence de de mesures mesures ponctuelles ponctuelles intégrant intégrant la la problématique problématique DD, DD, mais mais sans sans mise mise en en cohérence cohérence globale globale (ex: (ex: éco-innovation, éco-innovation, transports transports propres) propres) Type Type «Sectoriel Sectoriel»:»: le le DD DD est est affiché affichédans 1 seul seul axe/mesure axe/mesure dédié dédié 24

25 Structure type d une stratégie de type sectorielle Structure type des programmes analysés Axe 4: Attractivité et développement des territoires Axe 3: Accessibilité du territoire, Transports, TIC Axe 2: Préservation de l environnement, Prévention des risques, Pratiques durables Axe 1: Innovation, Compétitivité des entreprises, Économie de la connaissance Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Épanouissement de tous les êtres humains Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Épanouissement de tous les êtres humains Lutter contre le changement climatique Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Préserver la biodiversité et les ressources Lutter contre le changement climatique Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Prise en compte des finalités du référentiel DD Code Couleur Finalité très fortement affirmée Hachures = finalité traitée dans un axe dédié Couleur pleine =Finalité traitée de manière transversale + Finalité fortement affirmée Finalité faiblement affirmée Source: Programmes analysés Référentiel DD 25

26 Structure type d une stratégie de type transversale Structure type des programmes analysés Axe 4: Attractivité et développement des territoires Axe 3: Accessibilité du territoire, Transports, TIC Axe 2: Préservation de l environnement, Prévention des risques, Pratiques durables Axe 1: Innovation, Compétitivité des entreprises, Économie de la connaissance Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Épanouissement de tous les êtres humains Préserver la biodiversité et les ressources Lutter contre le changement climatique Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Épanouissement de tous les êtres humains Préserver la biodiversité et les ressources Lutter contre le changement climatique Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Épanouissement de tous les êtres humains Préserver la biodiversité et les ressources Lutter contre le changement climatique Modes de production et consommation responsables Cohésion sociale et solidarité Épanouissement de tous les êtres humains Préserver la biodiversité et les ressources Lutter contre le changement climatique Prise en compte des finalités du référentiel DD Code Couleur Finalité très fortement affirmée Hachures = finalité traitée dans un axe dédié Couleur pleine =Finalité traitée de manière transversale + Finalité fortement affirmée Finalité faiblement affirmée Source: Programmes analysés Référentiel DD 26

27 Exemples de stratégies de type sectorielle et transversale (type lien) Rhône-Alpes: deux stratégies différentes pour le PO et le CPER: pour le CPER, une stratégie de type sectorielle: Les acteurs régionaux parlent aussi d une stratégie de «fond», davantage axée sur le contenu des projets que sur l intégration transversale du développement durable. Une stratégie de sélection de grands projets dédiés de manière forte au soutien d actions de développement durable (exemple : grand projet 10 : mener le plan régional de lutte contre le réchauffement climatique et pour la préservation de la biodiversité ; grand projet 1 : ferroviaire). Il n existe pas d analyse de la prise en compte du développement durable pour les autres projets non dédiés DD. Avantage: pour le CPER, les avantages du choix d actions dédiées sont ceux de la clarté. Les objectifs des grands projet dédiés développement durable sont clairs et dans la droite ligne des recommandations issues du Grenelle de l environnement. L évaluation des effets de ces actions sera sans doute plus simple. Inconvénient : l approche sectorielle renforce la vision projet au détriment de l approche programme d une part et des effets systémiques d autre part. pour le PO FEDER, une stratégie de type transversale: Les acteurs parlent d une stratégie de forme ou de méthode» visant à intégrer le développement durable de manière très transversale à l ensemble des actions du programme. Cette stratégie co-rédigée par le Conseil régional et l Etat figure dans le DOMO. Le principe retenu est de sensibiliser systématiquement l ensemble des porteurs de projets «très en amont» par la mobilisation d une grille développement durable visant à analyser la prise en compte du développement durable dès la conception du projet, par une analyse de la recevabilité des dossiers au regard du développement durable par les services instructeurs. Avantage: pour le PO FEDER, l avantage d une prise en compte transversale du développement durable dans l ensemble des projets réside sans aucun doute dans les vertus pédagogiques d une prise en compte élargie du développement durable. Il s agit d agir dans les conditions de mise en œuvre. Inconvénient : Toutefois, les effets de cette approche seront sans doute plus difficiles à quantifier du fait de leur caractère plus diffus et qualitatif. Piste d analyse: évaluation croisée de l impact de ces deux types d approche 27

28 Exemples de stratégies cherchant à établir des liens entre les 3 piliers du développement durable La présence de critères d éco-conditionnalité quasiment systématique démontre la volonté d introduire des préoccupations environnementales (voire DD) dans les projets non dédiés environnement ou DD mais selon des différences régionales: Verbatim PO Picardie : «ces critères de conditionnalité expriment avant tout une finalité et non un critère d'éligibilité». PO NPDC : «Les dossiers qui n'appliqueront pas les principes d'éco-conditionnalité de la priorité transversale environnement seront inéligibles». Une approche visant à établir des liens entre les différentes dimensions du développement durable: entre économique et environnemental surtout A un niveau plutôt faible. Ex: Guyane un axe spécifique DD avec une seule action à dimension transversale Développer l'éco-certification / labellisation des filières traditionnelles et une mesure sur la recherche sur la Biodiversité. De manière plus diversifiée : Rhône Alpes : éco développement des PME, transports propres et tourisme durable, NPDC : lien des 3 piliers du développement durable dans l appel à projets urbains, mobilité douce, performance environnementale des PME

29 Exemples de stratégies visant clairement à renforcer l intégration du DD dans l ensemble des actions prévues Exemple d une approche de renforcement partielle PO Midi Pyrénées: qui identifie simplement les effets souhaités au niveau de chaque axe ciblé sur les priorités transversales communautaires au moyen d un tableau PO Guadeloupe: Exemple d une approche «renforcement» globale indique que seuls les projets ayant un impact positif seront sélectionnés à un niveau détaillé (objectif) plus global les thématiques DD largement couvertes identifie clairement des types d actions (ex: thèmes de recherche )

30 Les axes dédiés En terme d objectifs affichés, les programmes régionaux se situent dans la lignée des orientations nationales et communautaires: Les finalités liées à l environnement (lutte contre le changement climatique, biodiversité) sont les plus visibles dans les arbres d objectifs L arborescence type d un programme prenant en compte le développement durable via des axes partiellement dédiés est le suivant: 1 axe environnement La présence systématique d un axe environnement tant dans les PO que les CPER est la conséquence directe des orientations nationales comme communautaires qui mettent l accent sur un rattrapage nécessaire des programmes en faveur de cette priorité. Des axes énergie/ transports Axes que l on retrouve très souvent dans les PO et via des grands projets dédiés dans les CPER 1 axe territorial Axe que l on retrouve en majorité dans les CPER et de manière plus ciblée dans les PO (actions en direction des territoires urbains ou «territoires spécifiques») qui incluent souvent des préoccupations dans le domaine du développement territorial et social. 30

31 Les critères transversaux Dans la droite ligne des exigences européennes et nationales et suite aux évaluations stratégiques environnementales (ESE), ont été mis en place des critères environnementaux, voire de DD qui s appliquent de manière transversale à toute opération : Les critères sont en premier lieu environnementaux car ils font suite à des évaluations stratégiques environnementales (et non à des évaluations stratégiques de développement durable) ; rappelons que c est la prise en compte de l environnement (et non du DD) qui constitue l un des critères d instruction transversaux des programmes) Toutefois, plusieurs régions ont décidé de mettre en place des grilles dites de développement durable (cas des régions Rhône-Alpes et Aquitaine par exemple) qui tendent à rassembler les critères environnementaux ou d éco-conditionnalité, les critères égalité des chances, voire l emploi, ). Du coup la grille DD devient la grille intégratrice des autres grilles car elle permet d aborder toutes les priorités transversales Ces critères sont présents dans les PO mais rarement dans les CPER (toutes les régions n ont pas réalisé une ESE de leur CPER). Du fait de la sélection amont de grands projets dédiés dans les CPER (exemple: grand projet plan climat, grand projet éco-construction), le critère développement durable de la sélection des projets ne se pose pas. Il n y a pas de critères transversaux développement durable pour les grands projets non dédiés DD. Alors que dans les PO, il y a à la fois des axes dédiés développement durable et des critères transversaux pour l ensemble des projets. La force de ces critères dépend beaucoup de leurs modalités d application: Il s agit le plus souvent de critères de sensibilisation/orientation des services instructeurs et des porteurs de projet au développement durable Beaucoup plus rarement, des critères d éco-conditionnalité jouent le rôle de critères d éligibilité ou de sélection. On constate des expériences intéressantes d outils et dispositifs visant à accompagner une meilleure prise en compte progressive du développement durable (voir partie outil). 31

32 Les liens entre les thématiques du DD Si les trois thématiques du développement durable, à savoir économie, environnement et social sont systématiquement présentes dans les programmes, les liens entre ces trois piliers sont plus rares: Les deux poids lourds des programmes PO et CPER (et plus particulièrement PO) sont l économie (innovation/recherche/entreprises et TIC) et l environnement (biodiversité et climat) et de manière beaucoup moins forte le social (cf. FSE) Les liens entre économie et environnement sont assez fréquents (présence notamment dans les axes 1 des PO de préoccupations environnementales, ou encore approche innovante dans les domaines environnementaux). En revanche les liens entre environnement et social ou entre social et économie sont plus modestes (exemple des TIC au service du social ou de l environnement; innovation sociale sur les appels à projet urbain) Priorité n1 Économie Priorité n2 Environnement social 32

33 4.1.2 La place du développement durable dans les diagnostics Les différentes composantes du développement durable sont généralement présentes dans les diagnostics, mais le développement durable n est pas abordé de manière globale et transversale. Les diagnostics sont généralement organisés par thématique (Économie, Démographie, Emploi, Innovation) Le DD est abordé le plus souvent dans la partie «Environnement» et gestion des «ressources». Le DD ne constitue pas un chapeau introductif ni un modèle d organisation du diagnostic (rappelons que la recommandation initiale était d élaborer un diagnostic territorial) Les matrices AFOM constituent des premières tentatives d introduction de transversalité sur le DD Exemple: une matrice cadre de vie, environnement et développement durable en Franche Comté Spécificités PO / CPER: Il n y a pas de réel diagnostic spécifique dans les CPER du fait de la recommandation initiale d un diagnostic commun PO/CPER, le diagnostic PO servant comme diagnostic CPER 33

34 La prise en compte des 5 finalités développement durable dans les diagnostics Les diagnostics régionaux sont plutôt homogènes: La finalité 2 (biodiversité) est toujours traitée de manière approfondie Les finalités 1 (climat) et 4 (cohésion) connaissent un traitement plus hétérogène : Dans certaines régions les enjeux du changement climatique ne sont pas abordés (Exemple: Auvergne). A l inverse, dans certains cas, il est assez approfondi sur ce point. (Exemple : une présentation des principaux responsables d émissions carbone dans le diagnostic Guadeloupe) La finalité 3 (qualité de vie) est souvent abordée de manière restrictive au travers de la notion de cadre de vie (Paysage/ Patrimoine). On retrouve l amélioration de la qualité de vie grâce aux TIC pour favoriser l accès aux services. La finalité 5 (production et consommation responsable) n est véritablement abordée de manière globale par aucune région. Quelques unes l abordent essentiellement sur la thématique énergie : Exemple: dans le diagnostic Guyane, est abordé le potentiel des énergies renouvelables, Exemple: dans le diagnostic Haute Normandie, les modes de productions industriels ne sont pas interrogés dans le diagnostic, alors qu il est pointé que ce secteur est responsable d une part importante des dégradations de l environnement. D une manière générale, les diagnostics ne concluent pas sur la nécessité d engager via les programmes de nouveau modèle de développement ; d ailleurs les stratégies proposées restent également en retrait notamment sur l engagement des nouveaux modes de production ou de consommation 34

35 Tableau de synthèse Finalités DD Lutte contre le changement climatique et protection de l atmosphère Préservation de la biodiversité, protection des milieux et des ressources Épanouissement de tous les êtres humains Les points clés de leur prise en compte dans les programmes Généralement un axe, ou un à plusieurs sous-axes, dédié(s) à la problématique énergétique: maîtrise de l énergie, développement des énergies renouvelables et limitation des GES essentiellement. La limitation des GES est rarement explicitée et argumentée. Une prise en compte globalement peu transversale : via l axe dédié et les critères d éco conditionnalité essentiellement. Dans certaines régions l importance financière de cette finalité est importante du fait de la prise en compte d axes/mesures dédiés aux transports Généralement un axe dédié à cette finalité : préservation de la biodiversité, des ressources, prévention des pollutions et des déchets et sensibilisation à l environnement essentiellement. Une prise en compte globalement peu transversale : via l axe dédié et les critères d éco conditionnalité essentiellement. Dans les PO, contrairement aux CPER, la dimension «multifonctionnalité et durabilité de l agriculture» est absente des programmes (s explique par l existence du PO FEADER) Les programmes prennent essentiellement en compte la composante «formation et égalité hommes - femmes» en terme d affichage et d importance financière La transversalité de cette finalité est très variable d un programme à l autre. On retrouve notamment la formation dans les axes ou sous-axes Innovation et Environnement, ce qui témoigne sur ces deux priorités des besoins de formation et renvoie à la nécessité de renforcer les liens avec le PO FSE Les dimensions plus «sociales» (lutte contre la pauvreté et l exclusion, prévention sanitaire et accès aux soins ) sont par contre assez peu présentes dans les PO et CPER. 35

36 Tableau de synthèse (suite) Finalités DD Cohésion sociale et solidarité entre territoires et entre générations Les points clés de leur prise en compte dans les programmes Les programmes prennent essentiellement en compte la composante «accès équitable aux services publics» (développement des TIC, transports ), puis «prévention des risques» et «gouvernance». Les programmes, et notamment les PO, comptent peu d éléments sur l amélioration de l habitat, la rénovation urbaine et l urbanisme. La transversalité de cette finalité est très variable d un programme à l autre. Dynamiques de développement suivant des modes de production et de consommation responsables L ensemble des composantes de cette finalité sont généralement prises en compte dans la plupart des programmes analysés (gestion équilibrée des territoires, favoriser les circuits et organisations économiques locaux, améliorer les performances environnementales et sociales des entreprises et collectivités, orienter les acteurs vers des comportements vertueux). Une prise en compte généralement transversale dans la plupart des programmes, mais fortement liée aux projets de transports propres et éventuellement aux éco-innovations. Cependant le recours à l emploi local est rarement explicité, et les aspects «écologie industrielle» et «promotion de l économie solidaire» assez peu présents. 36

37 4.1.3 Prises en compte des 22 sous thèmes du DD dans les programmes De façon générale, on note que le périmètre «réglementaire» du programme explique pour partie la hiérarchie de prise en compte des thèmes. Ainsi, il n est pas étonnant de retrouver en fin de classement les thématiques agricoles pour les PO FEDER (sujet traités par le FEADER au niveau des programmes européens) et bien mieux placés dans les CPER dont l agriculture constitue l un des sujets importants. C est un peu le même raisonnement qui prévaut pour les questions liées à la formation et l emploi, sujet traité par les CPER, beaucoup moins par le FEDER (puisque c est la thématique centrale d un autre fonds européen : le FSE). Parfois, la faible prise en compte corresponds à des types de dépenses non éligibles dans le cadre des programmes. 37

38 Prise en compte des 22 sous-thèmes dans les CPER: résultats consolidées sur les 16 régions étudiées La prise en compte des 22 finalités du DD dans les CPER % des objectifs prenant en compte les finalités du DD 38

39 Prise en compte des 22 finalités dans les PO: La prise en compte des 22 finalités du DD dans les PO % des objectifs prenant en compte les finalités du DD 39

40 4.1.3 Prises en compte des 22 sous thèmes du DD dans les programmes (suite) Evolution des modes de production et de consommation Le développement des énergies renouvelables pour lutter contre le changement climatique est une priorité forte des programmes : - objectif de réduction des émissions de Gaz à Effet de Serre (GES) par les entreprises, les exploitations agricoles et les collectivités, - mise en place de stratégies d adaptation Toutefois, les performances environnementales et sociales des organisations sont peu investies. Dans certains cas on peut même s interroger sur les potentiels effets négatifs des projets soutenus par les axes innovations et développement économique sur le développement des GES. (exemple : projets de transports collectifs visant la réduction des GES mais n intégrant pas suffisamment les préoccupations sociales) 40

41 4.1.3 Prises en compte des 22 sous thèmes du DD dans les programmes (suite) La participation citoyenne aux processus de gouvernance est peu valorisée, - que ce soit de manière directe (intégration citoyenne dans la gouvernance des programmes) - ou indirecte (par exemple soutien privilégié aux projets de territoires qui intégrant la participation citoyenne). Les dimensions «sociales» du développement durable restent en retrait : - prévention sanitaire et accès aux soins, - performances sociales des entreprises, - lutte contre l exclusion. Dans le cadre du PO FEDER ceci s explique en partie par la complémentarité avec le FSE. 41

42 4.1.3 Prises en compte des 22 sous thèmes du DD dans les programmes (suite) Il convient de relativiser la portée des situations de faiblesse mises en exergue. En effet, la faible prise en compte de certains thèmes ne signifie pas qu aucune action en région ne traite ces questions. Les entretiens réalisés montrent que ces aspects peuvent être pris en compte via d autres politiques régionales ou européennes. Ces enseignements soulèvent une question pour les évaluations futures. Ne faudrait-il pas s orienter vers des évaluations multi-fonds ciblées sur des sujets précis? Certaines régions, dans leurs plans d évaluation, s orientent vers de telles approches (Corse par exemple). 42

43 4.2- Analyse financière 43

44 4.2 L analyse financière L analyse financière des programmes a pour objectif de mieux identifier les priorités au regard du développement durable: Quels poids financiers pour quels types d action? Au-delà de l affichage stratégique des programmes, il s agit d identifier les grandes masses financières consacrées aux différentes dimensions du développement durable Afin de réaliser cette analyse financière, deux sources ont été mobilisées : L analyse des maquettes financières des PO au prisme du earmarking Parmi la nomenclature des thèmes prioritaires (autrement dit, le earmarking), figurent différentes catégories qui recouvrent partiellement la notion de développement durable à savoir: énergies renouvelables, prévention des risques / biodiversité / climat. Si ces catégories correspondent essentiellement à la partie environnement du DD (à savoir les deux premières finalités définies selon le référentiel MEEDDAT) nous avons considéré qu elles nous permettaient d identifier les grandes masses financières consacrées à ces finalités du développement durable. On ne sera d ailleurs pas étonné que ne soient distinguées que les priorités environnementales du DD dans les catégories du earmarking. C est dans la logique des orientations nationales et communautaires qui mettaient plus l accent sur l environnement que sur le DD L analyse financière détaillée d un échantillon d une dizaine de PO et CPER L échantillon retenu est analysé au prisme des critères définissant le développement durable (cf. référentiel décrit en 2.1) L analyse de cet échantillon permet de passer en revue les PO mais aussi les CPER L analyse détaillée des programmes permet une lecture plus fine des programmes que ne le permet l earmarking. 44

45 4.2.1 L analyse du earmarking environnement L earmarking «biodiversité, énergie, climat, risques» ou plus simplement environnement est la deuxième priorité des PO derrière l innovation: Sur 100% que représentent les montants totaux des maquettes des PO FEDER En moyenne, 68% des montants totaux sont earmarkés En moyenne, 24% des montants totaux des maquettes sont earmarkés biodiversité/climat/énergie/risques Le paquet biodiversité/climat/énergie/risques représente 35% des montants earmarkés (2 ème priorité derrière l innovation: 47%) Toutefois, derrière ces moyennes, existent des écarts importants entre régions : La part des montants earmarkés environnement varie entre 14% en Centre et 36% en Languedoc- Roussillon, soit 22 points d écart entre les deux extrêmes A noter : l effort des deux régions littorales (Poitou-Charente et Languedoc-Roussillon) qui ont clairement affiché leurs ambitions en matière d énergie renouvelable et de DD La place des deux régions les plus fortement urbanisées de France (NPDC et IDF) confrontés à des enjeux environnementaux importants La part du earmarking sur le montant total maquetté varie entre 57% (Bretagne) 75% (Aquitaine, Auvergne), soit 20 points d écarts témoignant de positionnement contrastée vis-à-vis de la stratégie de Lisbonne Les régions les plus earmarkés ne sont pas nécessairement celles qui affichent le earmarking environnement le plus élevé (Exemple : Centre fort earmaking global mais faible earmaking environnement et à l opposé Languedoc-Roussillon, earmarking global semblable à celui de Centre mais un fort investissement environnemental). 45

46 En moyenne, 68% des montants maquettés des PO régionaux sont earmarkés 46

47 En moyenne, la 25% des montants maquettés PO sont earmarkés environnement Montants earmarkés «biodiversité, énergie, climat, risques» en % des montants totaux prévus dans les maquettes financières des PO FEDER Moyenne 24 % 47

48 Les poids financiers dédiés à l environnement dans les PO régionaux Montants totaux, montants earmarkés et earmarkés «biodiversité, énergie, climat, risques» prévus dans les maquettes régionales des PO FEDER 48

49 4.2.2 L analyse des maquettes financières selon nos critères à partir d un échantillon de PO et CPER En s appuyant sur les données financières disponibles pour un échantillon de 9 PO et CPER de programmes au niveau des mesures, une analyse a été conduite à partir des critères que nous avons retenu dans notre mapping. Notre analyse est plus fine que celle du earmarking puisqu elle prend en compte le développement durable au sens large (5 finalités du MEEDDAT) et pas uniquement l environnement: La méthode d analyse est la suivante: l analyse détaillée d une dizaine de PO et CPER régionaux passés au crible du référentiel DD détaillé par finalités puis le cumul des montants consacrés à des actions intégrant le DD selon ce référentiel (l échantillon correspond aux régions pour lesquelles on disposait des montants maquettés au niveau des mesures ; en effet une ventilation au niveau des axes n avait pas de sens). L analyse donne les résultats suivants: Un affichage fort de prise en compte des finalités du développement durable et de manière assez proche dans les PO et CPER (respectivement 65% et 61% des montants sont identifiés DD) Il est délicat de comparer prise en compte du développement durable et l earmarking environnement car : On est sur des périmètres différents Le DD représenterait (en montant financier) 3 fois plus que le earmarking ce qui s explique par le caractère global du développement durable. C est donc une analyse à nuancer : le développement durable n est pas une catégorie thématique qui se délimite aussi simplement que l innovation technologique ou l environnement. 49

50 65% des montants des PO et 61% des montants CPER prévus pour le financement du développement durable (selon l échantillon étudié) Moyenne PO: 65% DD Moyenne CPER: 61% DD 50

51 4.2.2 Eléments explicatifs sur le niveau de prise en compte du DD Pour les PO comme les CPER, près de 30% des montant financier sont hors DD Dans certains cas, les actions de certaines régions ne sont pas du tout rattachables au développement durable: c est le cas notamment de certaines aides économiques ne présentant aucune forme de conditionnalité sociale ou environnementale la méthode de valorisation financière retenue permet de moduler l appréciation de la prise en compte du DD (seule une partie des crédits est imputée si la mesure ne présente qu un objectif général en lien avec le DD, la totalité si elle s inscrit pleinement dans au moins une finalité du DD). Les 30% de crédits non reliés au DD s expliquent donc également par ces opérations qui ne prennent que partiellement en compte le développement durable Élément d explication des écarts entre PO et CPER Les montants financiers DD des CPER sont assez constants entre les régions. ils sont fortement portés par les actions de soutien aux transport et en faveur des territoires qui représentent des montants financiers importants, et sont en revanche peu présents dans les PO. Si l on tenait compte de ces différences de natures entre les programmes, l écart serait de plus de 15 points La prise en compte du DD est plus variable dans les PO et dépend notamment de l existence de critères d éco préférences transversales Des différences entre programmes qui se traduisent au niveau de la répartition par finalité (voir diapo suivante) 51

52 Analyse par les 5 finalités DD d un échantillon de PO et CPER L analyse de l échantillon des PO et CPER régionaux fait ressortir : l importance des fonds dédiés au changement climatique (et dans une moindre mesure à la biodiversité), c est-à-dire la partie environnement earmarkée dans les PO mais aussi le poids des modes de production et consommation ainsi que la cohésion sociale et territoriale (finalités non prises en compte dans le earmarking mais qui comptent dans une analyse plus complète du DD) CPER PO FEDER A noter le poids (dans les CPER notamment) en Guadeloupe et La Réunion des finalités liées à la cohésion et à l épanouissement des êtres humains (voir graphes détaillés de la page suivante) et au changement climatique, largement porté par les projets transports collectifs A noter également les écarts entre régions sur la finalité production et consommation durables (poids marqué en Midi-Pyrénées sur le CPER) A noter également les différences de poids (dans les PO) de la finalité biodiversité-ressources 52

53 Analyse par sous-thématiques DD d un échantillon de PO et CPER CPER PO FEDER 53

54 4.3- Analyse des outils, dispositifs de mise en œuvre, gouvernance 54

55 4.3.1 Gouvernance et outils d animation Pas de dispositifs de gouvernance spécifiques au DD dans les programmes. Il n est par exemple pas prévu de Comité d orientation stratégique comme c est le cas pour l innovation Il n existe pas non plus de structure ou d agence visant à coordonner les interventions en matière de DD A noter le cas de PDL qui s est engagée dans un schéma régional de développement durable (démarche en dehors du cadre des programmes) A noter également le cas des Conseils régionaux qui se sont engagés dans des Agendas 21 (voir annexe 4, p.67) En revanche, des outils volontaristes voire innovants sont mis en place par plusieurs régions dispositifs d accompagnement des services instructeurs et des maîtres d ouvrage porteurs de projets visant à une meilleure intégration du développement durable Exemple: la mission d appui environnemental en Nord-Pas-de-Calais Exemple: l appui du CETE (Centre d Etude Technique de l Equipement) aux maîtres d ouvrage porteurs qui portent des projets d au moins 2 millions d euros en Aquitaine Voir détails de ces bonnes pratiques pages suivantes 55

56 La mission d appui environnementale en NPDC Bonne pratique Afin de sensibiliser et d accompagner les services instructeurs et la maîtrise d ouvrage, a été créée en Nord-Pas-de-Calais une Mission d appui Environnement PO-CPER (Mai 2008) La création de la mission d appui environnement s inscrit dans une stratégie à 3 niveaux: Un axe spécifique environnement L introduction de critères de conditionnalité et d interrogation systématique des impacts environnementaux de toutes les mesures La sensibilisation et l appui aux services instructeurs et la maîtrise d ouvrage avec la MAE La MAE repose sur deux personnes (1 Etat, 1 Région), rattachée à l autorité de gestion. Ces principaux objectifs consistent à : assister et conseiller les services instructeurs : les informer et/ou les former, sur les enjeux environnementaux et leur prise en compte dans les projets (réunions de lancement, rencontres annuelles, mise au point et actualisation d un document guide) préparer et aider à la décision stratégique : apporter un appui ponctuel aux services instructeurs afin d identifier les enjeux environnementaux et les pistes d amélioration du projet, formaliser des documents de suivi : suivre la prise en compte de l environnement comme contribution au développement durable, et participer à la réalisation de son évaluation dans le cadre du dispositif général d évaluation PO-CPER (participation aux instances techniques d évaluation et retour annuel au comité de pilotage) proposer des adaptations éventuelles des fiches action PO/CPER selon l exécution des programmes et de l annexe à la demande de subvention pour son volet environnement. Les actions : Rédaction d un guide pour les services instructeurs intitulé «L environnement dans le PO FEDER et le CPER Chaque projet compte pour l environnement» Sensibilisation des services Réunion MAE-Services instructeurs avant chaque groupe de projet et de suivi Mise en place de grille de sélection Rédaction conjointe de cahier des charges avec annexes environnementales 56

57 Le diagnostic développement durable en Aquitaine Bonne pratique En Aquitaine, le CETE réalise pour le compte du maître d ouvrage un diagnostic développement durable Pour tous les projets de plus de 2 millions d euros, un diagnostic développement durable doit être engagé. Ce diagnostic est financé sur les fonds de l assistance technique ; il est (pour le moment) gratuit pour le porteur de projet. Méthode : le CETE passe 1,5 jours avec le porteur de projet pour passer en revue le projet lui applique la grille DD mise au point en région en profite pour le sensibiliser aux enjeux du DD et aux solutions qui peuvent être mises en place dans le cadre du projet produit in fine un rapport DD remis au maître d ouvrage et au SGAR. Une évaluation de cette expérimentation est en cours. L objectif est à terme de faire réaliser ces diagnostics développement durables par des structures privées indépendantes et de les faire prendre en charge (pour partie) par les maîtres d ouvrage 57

58 Application des critères d éco-conditionnalité en Aquitaine En aquitaine, les critères DD s appliquent de manière différenciée selon le type de projet: -tous les porteurs de projet doivent répondre aux questions concernant la prise en compte des grandes priorités transversales (emploi, égalité des chances, innovation, TIC, environnement) -il existe ensuite des éco-conditions selon le type de porteurs de projets : 1-pour les porteurs de projets intervenant dans le domaine de la construction, leur projet doit répondre à une liste d éco-conditions et a l obligation de proposer des mesures compensatoires si ces éco-conditions ne sont pas remplies 2-pour les projets de plus de euros dans le domaine matériel, une analyse de l impact sur la consommation énergétique et en eau doit être réalisée. Des mesures compensatoires doivent être prévues si besoin. 3-pour tous les projets de plus de 2 millions d euros, un diagnostic développement durable (cf page précédente) 58