SCHÉMA D'OFFRE POUR LES TRANSPORTS PUBLICS RÉGIONAUX ET URBAINS DU CANTON DE BERNE

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1 SCHÉMA D'OFFRE POUR LES TRANSPORTS PUBLICS RÉGIONAUX ET URBAINS DU CANTON DE BERNE Berne, 17 juin 2013

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3 TABLE DES MATIÈRES 0 RÉSUMÉ INTRODUCTION Objet et but du présent rapport Du schéma d offre à l arrêté du Grand Conseil Arrêté sur l offre et crédit-cadre d investissement CONTEXTE ET CONDITIONS GÉNÉRALES Bases légales Niveau national Plan sectoriel Evolution de l offre et de l infrastructure au niveau national Trafic international Fonds d infrastructure Niveau cantonal Plan directeur cantonal Modèle global des transports du canton de Berne Planification des transports et de l urbanisation dans le canton de Berne Projets d agglomération Planification des transports publics Partenaires en matière de transports publics / compétences Processus d élaboration de l offre OBJECTIFS ET PRINCIPES Objectifs de la politique cantonale des transports Autres objectifs stratégiques du canton Principes régissant l offre des transports publics Définition de l offre Principes d élaboration des tarifs Evolution des transports publics au cours des dernières années Evolution de la mobilité Qualité de la desserte des TP Evolution du trafic longue distance Evolution des transports publics du canton de Berne Evolution des transports ferroviaires régionaux RER bernois CRT Bienne Seeland Jura bernois CRT Haute-Argovie CRT Emmental CR Berne-Mittelland CRT Oberland-Ouest CR Oberland-Est Evolution de l offre de bus régionaux CRT Bienne Seeland Jura bernois CRT de Haute-Argovie CRT Emmental CR Berne-Mittelland CRT Oberland-Ouest CR Oberland-Est Evolution des transports locaux dans les villes et les agglomérations Evolution de l offre nocturne Evolution des indemnisations /159

4 4.9.1 Responsabilités du financement des transports publics Evolution des indemnités Situation financière en Aspects qualitatifs Evolution des tarifs / communautés tarifaires Conclusions pour le développement des transports publics Evolution à long terme des transports publics du canton de Berne Contexte Evolution du transport ferroviaire régional Evolution des transports urbains Evolution des transports publics dans la période Introduction Documents de base Principales modifications de l offre générale Conditions financières générales Transports ferroviaires RER CRT Bienne Seeland Jura bernois CRT Haute-Argovie CRT Emmental CR Berne-Mittelland CRT Oberland-Ouest CR Oberland-Est Transports par bus CRT Bienne Seeland Jura bernois CRT Haute-Argovie CRT Emmental CR Berne-Mittelland CRT Oberland-Ouest CR Oberland-Est Evolution des transports locaux dans les villes et les agglomérations Aspects liés à la qualité Sécurité dans les transports publics Tarifs / communauté tarifaires Politique tarifaire Evolution future des communautés tarifaires existantes Evolution des indemnisations L efficacité énergétique dans les transports publics Sources Liste des abréviations Annexe Sources 4/159

5 0 RÉSUMÉ Compte tenu de la situation financière du canton, l offre actuelle est largement maintenue en l état pour la période 2014 à Les propositions des conférences régionales et des conférences régionales des transports sont rejetées à quelques exceptions près. Quant aux aménagements ponctuels, ils sont en majeure partie financés par des économies réalisées dans le cadre d optimisations et de réductions de l offre. Le plan financier actuel 2014 à 2016 est respecté. L évolution de la demande de transports publics locaux et régionaux a été extrêmement élevée ces dernières années, atteignant quatre pour cent par an. Elle continuera probablement à augmenter fortement dans un futur proche étant donné que, outre les pronostics à la hausse concernant la demande, un net changement de comportement en matière d utilisation des transports publics se dessine à l horizon. Cette tendance va accentuer les problèmes de capacité sur les lignes de bus et de trains qui se traduiront probablement par un transfert vers les transports individuels. Les routes arriveront aussi aux limites de leurs capacités aux heures de pointe, ayant ainsi un impact négatif sur l accessibilité des pôles économiques du canton. Il en résultera une perte de qualité pour le site économique que représente le territoire cantonal. Pour faire face à long terme aux prévisions quant à l évolution de la demande, il est prévu de procéder à de gros investissements : - Ouvrage de désenchevêtrement du Wylerfeld - Projet «Avenir de la gare de Berne» (ZBB, Zukunft Bahnhof Bern) comprenant l optimisation de l infrastructure en place, le réaménagement des installations publiques et le prolongement des quais, de nouvelles installations de garage et un ouvrage de désenchevêtrement à Holligen ainsi qu une gare souterraine RBS à Berne - Tram Region Bern : branche de Köniz - Aménagement du dépôt de tram à la Bolligenstrasse Les communautés tarifaires Libero et BeoAbo ainsi que la participation aux communautés tarifaires extracantonales sont maintenues. L actuel ABO zigzag deviendra partie intégrante de la communauté tarifaire Libero. Pour les régions des zones limitrophes, des solutions sont à examiner et à mettre en œuvre avec les communautés tarifaires voisines. Les dépenses nettes du canton de Berne vont probablement s accroître de 12,1 millions de francs entre 2014 et Cela correspond à une hausse annuelle de deux pour cent due notamment aux coûts du matériel roulant (amortissements et intérêts pour matériel nouveau et supplémentaire), à l augmentation générale des coûts, aux frais consécutifs aux amortissements en raison d investissements dans l infrastructure et aux petites adaptations de l offre. 5/159

6 1 INTRODUCTION 1.1 Objet et but du présent rapport L'article 13 de la loi cantonale sur les transports publics (LCTP) précise que le Conseil-exécutif soumet périodiquement au Grand Conseil un rapport sur l'évolution de l'offre et de la demande de transports publics à moyen terme. Sur la base de ce document, le Grand Conseil arrête l'offre de transports publics (LCTP, art. 14). D'une part, le chapitre 4 du schéma cantonal d'offre de transports publics régionaux constitue le rapport au sens de l'article 13 LCTP. Il met en évidence la mise en œuvre de l'arrêté sur l'offre du Grand Conseil et expose les répercussions des modifications. D'autre part, le schéma cantonal et plus particulièrement son chapitre 6 présente le contenu de l'arrêté du Grand Conseil sur l'offre de transports publics selon l'article 14 LCTP. Le rapport présente par ailleurs les schémas à plus long terme. Les infrastructures définies dans ces schémas, pour lesquelles le début des travaux tombe dans la période 2014 à 2017, font partie intégrante du crédit cadre d investissement que le Grand Conseil a approuvé en juin Par ailleurs, le présent rapport présente le contexte, les conditions-cadres et les objectifs de l'arrêté sur l'offre Il doit en effet permettre aux associations spécialisées, aux organisations politiques, aux associations régionales, aux entreprises de transport et à un large public de s informer des modifications prévues. Le rapport porte sur les principaux éléments de l offre - zones desservies (parcours et arrêts principaux) ; - fréquence (cadence : niveaux d offre) ; - moyen de transport (chemin de fer, bus ou autre moyen de transport) ; mesures tarifaires permettant de simplifier l'usage des transports publics. Il renseigne en outre sur les répercussions financières pour les pouvoirs publics. 1.2 Du schéma d offre à l arrêté du Grand Conseil Les schémas d offre régionaux élaborés par chacune des six conférences régionales des transports (CRT) ou les conférences régionales (CR) en collaboration avec les communes constituent la base du schéma d offre cantonal. En décembre 2010, le canton a invité les conférences régionales des transports à lui soumettre des schémas régionaux en se basant sur l offre du trafic longue distance et sur la présente planification du trafic régional, tout en tenant compte de l'offre existante et des études menées au cours des dernières années. Pour le canton, les éléments suivants constituaient l essentiel du contenu : - tracé des lignes des transports publics et niveau d'offre prévu ; - moyen de transport (train ou bus) ; - points de raccordement au réseau d'ordre supérieur ; - priorité des correspondances. Une attention particulière devrait être accordée au contrôle des résultats des nouvelles offres et à l examen des offres qui n atteignent pas les exigences minimales de l ordonnance sur l offre de transports publics. 6/159

7 Les conceptions régionales des transports et de l'urbanisation (CRTU), élaborées pour la première fois, constituent une base essentielle des schémas d offre régionaux. Les schémas d offre régionaux ont été soumis aux mois de mai et juin 2012 à l Office des transports publics (OTP). Le projet de schéma cantonal ne présentait que les aspects importants du point de vue du canton et dans la perspective de l arrêté sur l offre du Grand Conseil. Les schémas régionaux, approuvés par les assemblées compétentes des CRT, constituent toutefois une base importante pour le travail de ces mêmes conférences régionales et de l administration cantonale. Une consultation technique sur le projet du schéma cantonal d offre a été réalisée en septembre/octobre 2012 auprès des CRT/CR, des entreprises de transport, des services cantonaux compétents, des cantons voisins et des groupements d intérêt. Le schéma révisé en fonction des résultats de la consultation a constitué une base importante pour l arrêté sur l offre et le crédit-cadre d investissement, que le Grand Conseil a approuvé lors des sessions de mars et de juin Le présent schéma d offre correspond aux arrêtés du Grand Conseil. 1.3 Arrêté sur l offre et crédit-cadre d investissement Le Grand Conseil adoptera l arrêté sur l offre en même temps que le crédit-cadre d investissement pour les transports publics. Ce dernier permet en premier lieu de soutenir des projets d infrastructure ferroviaire. Ces investissements sont destinés au renouvellement et à l extension des infrastructures ferroviaires. Il est à noter que le crédit-cadre d investissement représente à bien des égards une base essentielle pour l extension de l offre du transport ferroviaire. Ainsi, le crédit-cadre d investissement , qui a été adopté par le Grand conseil le 1 er avril 2009, a permis la mise en œuvre de l arrêté sur l offre , et il pose les conditions préalables en matière d infrastructure pour l arrêté sur l offre /159

8 2 CONTEXTE ET CONDITIONS GÉNÉRALES 2.1 Bases légales L'arrêté sur l'offre repose sur le droit fédéral (loi sur les chemins de fer ; LCdF) et sur la loi cantonale sur les transports publics (LCTP). Confédération - Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF ; RS ). La LCdF et les ordonnances y afférentes réglementent la construction et l exploitation des installations ferroviaires. - Ordonnance du 4 novembre 2009 sur les concessions et le financement de l infrastructure ferroviaire (OCFIF ; RS ). L OCFIF règle les concessions et le financement de l infrastructure ferroviaire. - Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l accès au réseau ferroviaire (OARF ; RS ). L OARF régit l utilisation de l infrastructure d une compagnie ferroviaire par une autre entreprise. Elle fixe les cas dans lesquels la priorité peut être accordée au transport de marchandises sur le transport cadencé des voyageurs. - Ordonnance du DETEC du 18 janvier 2011 sur la comptabilité des entreprises concessionnaires (OCEC ; RS ) L ordonnance règle la comptabilité de toutes les entreprises au bénéfice d une concession fédérale. Ces règles sont déterminantes pour la procédure de commande en matière de transport et d infrastructure. - Loi fédérale sur le transport de voyageurs (LTV ; RS 745.1). Cette loi fixe les principes du transport de voyageurs : l octroi de concessions pour le transport de passagers, les obligations des entreprises (comme l obligation de transporter, l obligation d établir des horaires, l obligation d établir des tarifs) et les principes de la tarification (service direct). Les tarifs relèvent de la compétence des entreprises de transport. La LTV forme le cadre légal déterminant pour l aménagement et le financement des transports publics régionaux du canton de Berne. Elle sert dans le même temps de base légale à la commande du trafic local (sans participation fédérale) et des mesures tarifaires cantonales (constitution de communautés tarifaires). Une modification de la loi approuvée au printemps 2012 prévoit que les nouvelles offres doivent en principe faire l objet d un appel d offres. De plus, les cantons ont la possibilité de mettre les offres au concours au moment du renouvellement des concessions en s appuyant sur une planification adéquate. Cette adaptation de la loi entrera probablement en vigueur à la mi Ordonnance du 4 novembre 2009 sur le transport de voyageurs (OTV ; RS ). Les entreprises responsables des transports publics doivent être au bénéfice des concessions fédérales correspondantes. Pour divers transports, une autorisation du canton est nécessaire. L exploitation d une ligne de minibus (transport de neuf personnes au maximum) ne requiert pas de concession de la Confédération. - Ordonnance du 4 novembre 2009 sur les horaires (OH ; RS ). Elle règle la procédure servant à établir, à publier et à modifier l horaire et définit une partie des possibilités de participation à l élaboration de l offre. - Ordonnance du 11 novembre 2009 sur l indemnisation du trafic régional de voyageurs (OITRV ; RS ). Elle régit la manière dont sont indemnisés les coûts non couverts des offres de transport commandées par la Confédération de concert avec les cantons ou par la seule Confédé- 8/159

9 ration. L ordonnance prévoit que les commandes du TRV passées en commun doivent présenter une rentabilité minimale. Concernant les investissements dans les moyens d exploitation qui doivent être mis en service sur des lignes dont le taux de couverture est inférieur à 30 pour cent, les commanditaires procèdent à un réexamen du mode de transport sous l angle du rapport coût-utilité. L OITRV sert de base légale à l appel d offres concernant les lignes. - Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (LHand ; RS 151.3). La loi sur l égalité pour les handicapés stipule que, en ce qui concerne les transports publics, les nouveaux véhicules et les nouveaux arrêts ainsi que ceux qui sont transformés pour motif de maintien de la substance, de l extension du réseau, de la sécurité de l exploitation ou pour d autres raisons similaires, doivent répondre aux besoins des personnes handicapées. Elle détermine également les délais d adaptation des autres installations et véhicules. - Ordonnance du 12 novembre 2003 sur les aménagements visant à assurer l accès des personnes handicapées aux transports publics (OHand ; RS ). Elle définit ce que l on doit entendre par assurer l accès des personnes handicapées aux transports publics : l utilisation des chemins de fer, des bus, des trams, des bateaux, des téléphériques et des funiculaires doit être en principe garantie pour les personnes handicapées (sourds, handicapés physiques, non-voyants et dans la mesure du possible handicapés mentaux). - Loi fédérale du 8 octobre 1971 sur le travail dans les entreprises de transports publics (Loi sur la durée du travail, LDT ; RS ). La loi fixe les conditions générales pour les horaires de travail du personnel des TP. Canton - Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (ConstC ; RSB 101.1). Selon l article 34, alinéa2, le canton et les communes «encouragent les transports publics et l adoption de moyens de transports respectueux de l environnement». - Loi du 16 septembre 1993 sur les transports publics (LCTP ; RSB 762.4). La LCTP prévoit notamment un arrêté du Grand Conseil fixant l évolution de l offre à moyen terme. Le Parlement doit pouvoir décider, en connaissance d une part des différents désirs des régions et d autre part des communes quant à l offre et d autre part de leurs répercussions financières, comment aménager l offre de trafic régional dans le canton de Berne. Le canton de Berne finance les transports publics conjointement avec la Confédération et les communes. Le tableau 1 présente leurs participations respectives aux coûts. Secteur Trafic longue distance et infrastructures ferroviaires nationales Trafic régional et infrastructures ferroviaires régionales Financement Confédération Confédération Canton Communes Trafic local et trafic urbain (Confédération) Canton Communes Mesures tarifaires (Confédération) Canton Communes Tableau 1 : Participation de la Confédération, du canton et des communes 9/159

10 Les indemnités cantonales en faveur des investissements et de l exploitation du transport régional de voyageurs sont versées par les communes et le canton, qui en assume respectivement un tiers et deux tiers. Certaines charges quantifiables (p. ex. construction d arrêts de bus) ou non quantifiables sont comprises dans les dépenses d investissement, d entretien et d exploitation des propriétaires de routes. - Loi du 27 novembre 2000 sur la péréquation financière et la compensation des charges (LPFC ; RSB 631.1). La LPFC constitue la base régissant la participation des communes aux coûts des TP. - Ordonnance du 10 septembre 1997 sur l'offre de transports publics (OOT, RSB ). L OOT fixe l application de différents points significatifs de la LCTP concernant l offre et détermine notamment des standards relatifs à la demande et au taux de couverture des coûts. L OOT a été adaptée au 1 er mars D une part, il a été procédé à des modifications d ordre formel, en raison de l adaptation de lois fédérales. D autre part, sur la base de valeurs empiriques, les prescriptions concernant le degré de couverture des coûts ont été assouplies pour les lignes exploitées au moyen de minibus. Les offres de transport en fin de soirée peuvent être désormais commandées jusqu à 01 h 00 à partir de la station de départ, au lieu de 24 h 00 jusqu à présent. De plus, les trams et les trains à voie étroite sont désormais traités de la même manière. Cette réglementation, qui correspond à celle appliquée au bus, remplace une pratique régulièrement controversée selon laquelle la distinction entre les trams et les trains régionaux dépendait des intervalles entre les stations. - Ordonnance du 23 août 1995 sur la participation des communes aux coûts des transports publics (OPCTP, RSB ). Conformément à la loi sur la péréquation des finances et la répartition des charges (LPFC), les communes bernoises participent à hauteur d un tiers aux coûts du canton pour les transports publics. Cette contribution des communes est fixée pour un tiers en fonction du nombre d habitants et pour deux tiers en fonction de l offre. L OPCTP réglemente le calcul de la part qui dépend de l offre. Une adaptation de cette ordonnance, entrée en vigueur au 1 er mars 2012, a simplifié le calcul (pondération des moyens de transport), tout en le différenciant (importance des arrêts). En outre, le calcul est désormais plus clair et plus probant. - Ordonnance du 17 septembre 1997 sur le transport de personnes (OTPer ; RSB 762.2). Comme c est le cas pour l OCTV au niveau fédéral, l OTPer fixe la procédure d octroi d autorisations de transport de voyageurs au plan cantonal. - Lignes directrices du Conseil-exécutif du 8 mai 2002 sur la participation lors de la définition de l'offre du trafic régional et local. Les principes de participation définis dans ces lignes directrices sont traités au chapitre Niveau national Plan sectoriel Le plan sectoriel des transports comprend, d une part, la partie «programme» (stratégie et programmation), qui concerne tous les modes de transport. D autre part, il comprend les parties «Route» et «Voies ferrées/transports publics» relatifs aux différents modes de transport. La partie «Programme» est avant tout une vue d ensemble. Elle présente les objectifs, les bases et les priorités d ordre supérieur qui guident le Conseil fédéral en matière de gestion du territoire dans le domaine des transports, et elle montre les conséquences qui 10/159

11 en découlent pour la planification des modes de transport. La partie «Programme» du plan sectoriel des transports a été adoptée par le Conseil fédéral le 26 avril L objectif du plan sectoriel des transports, partie «Infrastructure rail», consiste à coordonner le développement de l infrastructure ferroviaire visé à long terme avec les objectifs en matière de développement territorial et, partant, à assurer la sécurité en matière de planification voulue pour le canton et les communes. C est pourquoi le plan sectoriel contient aussi des projets dont le financement n est pas encore garanti à l heure actuelle. De cette manière, la Confédération assure la sauvegarde d intérêts nationaux et maintient les options de développement des infrastructures ferroviaires. Le 8 septembre 2010, le Département de l environnement, des transports, de l énergie et de la communication a approuvé le plan sectoriel des transports, partie Infrastructure rail. Celuici est la continuation de l actuel plan sectoriel AlpTransit et contient les projets relevant du plan sectoriel déjà approuvés par le Parlement concernant le raccordement de la Suisse orientale et de la Suisse occidentale au réseau ferroviaire européen à haute performance ainsi que le futur développement de l infrastructure ferroviaire (ZEB). En ce qui concerne la gestion du territoire, au niveau de la Confédération, liée aux projets de transports publics, les projets suivants sont concernés dans le canton de Berne : - désenchevêtrement du Wylerfeld, - Aménagement des accès de la gare de Berne dans le secteur Holligen - Wylerfeld - Zollikofen Ostermundigen, - Aménagement de la ligne RBS Berne Soleure, - Aménagement du tronçon d accès menant au tunnel de base du Lötschberg ainsi que du tunnel de base proprement dit Evolution de l offre et de l infrastructure au niveau national Au début de 2012, le Conseil fédéral a approuvé l arrêté fédéral portant règlement du financement et de l aménagement de l infrastructure ferroviaire (FAIF) à l intention du Parlement. Cet arrêté prévoit une nouvelle solution de financement de l infrastructure ferroviaire et un aménagement échelonné des infrastructures. Solution de financement Le financement de l infrastructure ferroviaire doit être simplifié et s appuyer sur une base solide : à l avenir, tous les coûts de l infrastructure ferroviaire, c est-à-dire également ceux de l exploitation et du maintien de la valeur, devront être financés par le nouveau Fonds d infrastructure ferroviaire de durée illimitée FinFer. Le financement de l exploitation et du maintien de la valeur des infrastructures doit être assuré par des conventions de prestations de quatre ans entre la Confédération et les diverses entreprises de chemin de fer. Le Fonds d infrastructure ferroviaire sera alimenté par la reconduction des apports FTP affectés à une utilisation spécifique. Désormais, les moyens du budget fédéral ordinaire prévus pour l exploitation et le maintien de la valeur des infrastructures ferroviaires doivent être portés à 2,3 milliards de francs et versés au Fonds. S y ajoutent trois nouveaux instruments de financement : les recettes supplémentaires issues de l impôt fédéral direct en raison d un plafonnement de la déduction des coûts de déplacement, une augmentation du prix des sillons (avec pour conséquence la hausse des tarifs pours les passagers des TP) et une nouvelle solution de financement avec les cantons. Celle-ci permet une nouvelle répartition des 11/159

12 tâches entre la Confédération et les cantons ainsi qu une égalité de traitement entre les CFF et les chemins de fer privés dont la Confédération devra désormais financer seule l infrastructure ferroviaire. En contrepartie, les cantons verseront une contribution totale de 500 millions de CHF au FinFer. Ce montant comprend les contributions actuelles à l infrastructure des chemins de fer privés (300 mio. CHF) et un montant supplémentaire versé au FinFer (200 mio. CHF). Pour le canton de Berne, il faut actuellement tabler sur des coûts liés d environ 30 millions de francs à partir de Les subventions cantonales sont versées à titre de subventions d investissement via le crédit-cadre d investissement ou le compte de fonctionnement en fonction des modalités de répartition de la contribution du canton. Illustration 1 Proposition pour le financement de l infrastructure ferroviaire selon FAIF (source : message du Conseil fédéral relatif à l arrêté fédéral FAIF du 18 janvier 2012) Programme stratégique de développement de l infrastructure ferroviaire (PRODES) Partant des objectifs d aménagement du territoire de la Confédération en vu d améliorer la qualité du site, l administration fédérale a élaboré une perspective de développement à long terme du réseau ferroviaire jusqu en L importance est donnée au maintien de la valeur, à une utilisation optimale et à l élimination des goulets d étranglement qui menacent le système. L accent est donc mis sur l augmentation des capacités afin de faire face à la demande prévue sur la base de l infrastructure actuelle, plutôt que sur la construction de nouveaux tronçons pour rendre certaines liaisons plus rapides. La priorité est donc donnée à la conception du réseau visant le maintien de la fonctionnalité et l augmentation de la capacité, et donc une desserte équivalente de toutes les parties du pays. Le canton de Berne salue l orientation ainsi prise, étant donné qu il est déjà confronté quotidiennement aux problèmes de capacité du nœud ferroviaire d importance nationale que représente Berne. Ces problèmes de capacité se traduisent par la surcharge des trains aux heures de pointe, le manque de voies pour des trains supplémentaires, le taux important de retards sur les principaux tronçons d accès et la cohue sur les quais des grandes gares. 12/159

13 La demande en transports augmentera encore, surtout dans et entre les agglomérations, en raison de la mobilité croissante de la population et de la croissance démographique. A l échelle de la Suisse, la Confédération table sur une augmentation de 60 pour cent du trafic ferroviaire entre 2007 et Les prévisions cantonales indiquent une croissance de la même ampleur pour les TP du canton de Berne (cf. chapitre 2.3.2). Sans aménagement du réseau, une surcharge est inévitable, en particulier dans les régions de Zurich, de Berne et de l Arc lémanique. Dans une perspective à long terme, soit à l horizon 2050, la Confédération prévoit l amélioration des liaisons avec les espaces métropolitains européens, la cadence au quart d heure pour le trafic intérieur dans le triangle Berne, Zurich et Bâle et une liaison performante accélérée sur l axe est-ouest entre Genève, Berne, Zurich et Saint-Gall. Sur les tronçons de trafic longue distance entre les villes, la cadence semi-horaire doit être la règle, entre Bienne, Delémont et Bâle ou Berne et Neuchâtel par exemple. Au cœur des grandes agglomérations, les RER doivent circuler à une cadence au quart d heure. De même, les principaux lieux touristiques doivent être reliés aux grands centres, aux aéroports du pays et, autant que possible, raccordés au réseau international. Trois orientations ressortent de ce qui précède pour le trafic longue distance : - accroissement des capacités sur les tronçons, aux nœuds et dans les gares (installations publiques), afin de garantir la capacité de fonctionnement du réseau ; - accélération de la cadence pour le trafic longue distance et dans les grandes agglomérations ; - augmentation ciblée de la vitesse sur des tronçons choisis. Développement de l infrastructure jusqu en 2025 L infrastructure ferroviaire doit être élargie d ici à 2025 dans le cadre de la dernière étape de «Rail 2000» (ZEB) et de la première tranche de développement du programme PRODES. Le canton de Berne en profite par le désenchevêtrement du Wylerfeld, une première étape d aménagement de la gare de Berne, le désenchevêtrement de Holligen, l aménagement du tronçon entre Gümligen et Münsingen dans la vallée de l Aar, des mesures d accélération entre Berne et Lausanne et le doublement de la voie le long du lac de Bienne (tunnel de Gléresse). En outre, sont budgétés les premiers fonds de planification pour l achèvement du tunnel de base du Lötschberg. Les décisions du Parlement sont soumises au référendum obligatoire. Le vote aura probablement lieu début Trafic international Le trafic international longue distance est en principe libéralisé. De ce fait, les entreprises de transport ferroviaire ayant libre accès au réseau peuvent proposer des liaisons internationales. Aujourd hui, quatre lignes raccordent directement le canton de Berne aux pays étrangers voisins. Axe Lötschberg-Simplon à destination de Milan Le matériel roulant pose depuis plusieurs années des problèmes importants sur l axe nordsud entre la Suisse et l Italie. Les liaisons ne sont pas fiables, car les trains ETR 470, vieillissants, sont sujets aux pannes depuis des années. Les trains ETR 610, nouvellement acquis, ont été livrés avec plusieurs années de retard et leur charge par essieu trop élevée n a pas été sans incidences sur l octroi du permis de circuler en Suisse. 13/159

14 Le manque de fiabilité durant l exploitation et l image des liaisons ferroviaires qui se détériorait ont entraîné à la fin de 2009 l arrêt de l exploitation de Cisalpino, une entreprise commune des CFF et de Trenitalia. Les sociétés mères ont repris l exploitation. Pour le changement d horaire de décembre 2011, Trenitalia s est retirée du trafic international avec la Suisse et les liaisons sont offertes par les CFF. Comme les trains ETR 470, relativement anciens, ne sont toujours pas fiables, et que les trains de Trenitalia ont été retirés de la circulation, les CFF ne disposent pas de matériel roulant en quantité suffisante pour assurer la cadence de deux heures initialement prévue sur cette ligne nord-sud. Les CFF ont lancé un appel d offres en vue d acquérir de nouveaux trains pour le trafic international. Ces derniers circuleront à partir de fin Quant aux ETR 470 qui circulent aujourd hui encore sur la ligne du Gothard, ils seront mis hors service à la fin de 2014 pour les raisons précitées et seront remplacés dès 2015 par de nouveaux trains ETR 610. Les motifs exposés ci-dessus montrent que l offre est actuellement insatisfaisante avec trois liaisons sur l axe Lötschberg-Simplon. Les CFF prévoient une augmentation des liaisons à cinq paires de train à partir de 2017 environ, lorsque la mise en service de nouveaux trains permettra d avoir suffisamment de matériel roulant à disposition. Le canton de Berne soutient ce projet des CFF et s engage pour que leur répartition tout au long de la journée soit aussi bonne que possible. Interlaken Berne Pontarlier Paris Lyria, la filiale de CFF/SNCF, a supprimé deux liaisons quotidiennes entre Berne et Paris pour le changement d horaire de décembre Depuis lors, une paire de TGV circule quotidiennement entre les deux capitales. Les cantons de Berne et de Neuchâtel, de même que la région de Franche-Comté, financent une ligne de raccordement entre Berne et Frasne, de sorte qu une deuxième liaison est proposée avec changement sur le même quai à Frasne. Grâce à la mise en exploitation du TGV Rhin Rhône, la durée du trajet Bâle Paris a été nettement raccourcie (trois heures seulement maintenant) pour le changement d horaire de décembre La liaison Berne Paris avec un changement à Bâle est depuis lors plus rapide que la liaison directe par le Jura. Le temps à disposition pour changer de train à Bâle est toutefois très juste (cinq minutes seulement). En raison de la ligne plus rapide par Bâle, la fréquence des liaisons TGV directes a diminué. Depuis décembre 2012, le TGV Berne Paris est prolongé jusqu à Interlaken. Dans la direction inverse, le TGV circule le week-end à partir d Interlaken Est. Durant la semaine, il n est pas possible de faire circuler ces trains entre Interlaken et Berne compte tenu du manque de capacité sur le tronçon de l Aaretal et en gare de Berne. Depuis 2012, de nouveaux trains sont mis progressivement en circulation sur la ligne Berne Paris. Le maintien à long terme des liaisons directes Berne Paris n est pas assuré. Il dépend d un taux de fréquentation satisfaisant des trains. Or pour le canton de Berne, les liaisons directes revêtent une grande importance. Trains ICE à partir de Hambourg / Berlin Francfort Bâle à destination d Interlaken Est Ces dernières années, l offre d ICE en provenance d Allemagne à destination d Interlaken Est a été légèrement étoffée. Actuellement, trois à quatre trains circulent quotidiennement entre Interlaken et Berlin, certains trains rejoignant en outre Francfort ou Hambourg. 14/159

15 Trains RE Biel/Bienne Moutier Delémont Delle Les trains RE Biel/Bienne Delémont Boncourt circulent depuis décembre 2006 jusqu à Delle. La remise en exploitation de la ligne Delle Belfort et, partant, le prolongement de cette liaison vers Belfort-Montbéliard TGV Belfort est prévue en décembre L arrêt Belfort-Montbéliard TGV permet de prendre une correspondance pour Paris et pour le Sud de la France. Les trains RE font actuellement partie du trafic régional et, à ce titre, ils sont financés par la Confédération et les cantons de Berne, de Soleure et du Jura Fonds d infrastructure Environ les trois quarts de la population suisse vivent aujourd hui dans les villes et les agglomérations. Durant les années 1990, il a été constaté que le processus d urbanisation exerçait une pression croissante sur les zones urbaines, à commencer par l augmentation de la charge de trafic et de l impact environnemental. Les cantons et les communes ne sauraient résoudre ces problèmes à eux seuls. La Confédération, en l occurrence consciente de sa responsabilité, a créé en 2008 le Fonds d infrastructure. Un cofinancement important permet de réaliser des projets qui d une part résolvent ces problèmes et d autre part favorisent un développement permettant de coordonner judicieusement l urbanisation et les transports et qui, de ce fait, contribue à lutter contre le mitage. Les agglomérations et les villes (dans le canton de Berne : Berne, Bienne, Berthoud, Thoune, Interlaken, Lyss et Langenthal) ont eu la possibilité de présenter leurs stratégies de développement dans le cadre de «projets d agglomération» et de citer des projets pour lesquels ils sollicitent un cofinancement de la Confédération. Divers projets d agglomération du canton de Berne ont été annoncés en vue d un cofinancement (cf. chapitre 2.3.4). 2.3 Niveau cantonal Plan directeur cantonal Comme exigé par la loi fédérale sur l aménagement du territoire, le plan directeur cantonal définit la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité. Chaque mesure définie dans le plan directeur fait aussi l objet d une harmonisation avec les cantons voisins. Le plan directeur a force obligatoire pour les autorités. L aménagement des transports publics doit donc être harmonisé, selon les exigences du plan directeur cantonal, avec les autres activités cantonales ayant des effets sur l organisation du territoire. Le nouveau plan directeur est divisé en deux parties : la première porte sur la stratégie (chapitres «Principes directeurs», «Objectifs principaux» et «Stratégies») et fixe les objectifs pour une période de 10 à 15 ans ; la seconde porte sur les mesures à prendre et doit être actualisée au gré des besoins. Le plan directeur cantonal a été approuvé par le Conseil-exécutif en février 2002 et des adaptations y ont été régulièrement apportées, la dernière fois en Il met notamment en évidence les rapports transversaux entre les différents secteurs et formera un cadre général de coordination pour les plans sectoriels. Dans le domaine des transports publics, il fixe les principes importants du point de vue de l aménagement du territoire et les priorités cantonales d ordre supérieur. Le schéma cantonal d offre de transports publics constitue ainsi le plan technique dans le domaine de ces mêmes transports publics et porte sur une période de quatre ans. L élaboration du plan directeur et du schéma cantonal d offre se fait d entente entre les services administratifs responsables. L arrêté cantonal sur l offre est donc adapté au contenu du plan directeur cantonal, il prend en compte les stratégies et il est en accord avec les mesures énumérées. 15/159

16 La fiche de mesures B_02 contient les mesures issues des projets d agglomération «transports et urbanisation». Il s agit entre autres de mesures d infrastructure pour les transports publics. La fiche de mesure B_04 du plan directeur cantonal fixe les objectifs et les priorités des transports publics régionaux, d agglomération et locaux. L arrêté sur l offre cantonal apporte une contribution à la réalisation des objectifs et priorités suivants : maintien de l offre et extension ciblée et optimisée sur le plan de la demande et du potentiel, augmentation de la qualité, extension des lignes diamétrales, extension de l offre RER, cadence semi-horaire intégrale sur l ensemble du réseau RER, examen des liaisons tangentielles actuelles et nouvelles. Les adaptations 2004 et surtout 2006 du plan directeur ont conféré une nouvelle dimension à la coordination entre «Urbanisation et transports» : des critères précis lors de la création de nouvelles zones, qui doivent disposer d une desserte minimale en transports publics, empêchent la création de zones à bâtir d une certaine importance non desservies par les transports publics. Simultanément, ce sont surtout les plus petites communes qui exercent une plus grande pression pour l amélioration des liaisons par les transports publics Dans le plan directeur, la qualité des dessertes est définie selon six classes distinctes. Les dispositions y relatives sont réglées dans les fiches de mesures à prendre A_01, A_05 et B_10. L Office des affaires communales et de l organisation du territoire a élaboré un guide qui traite des règles à suivre pour les nouvelles zones à bâtir (OACOT, 2008). La fiche de mesures C_01 fixe le réseau de centres du canton de Berne. Instrument de pilotage, ce réseau doit permettre d atteindre les objectifs suivants : Renforcer les centres et leurs agglomérations en tant que sites économiques. Utiliser les ressources cantonales de manière ciblée. Créer une marge de manœuvre pour les centres et leurs axes de développement et mettre fin à la décentralisation. Maintenir les pôles d approvisionnement et les lieux d identification dans toutes les parties du canton Modèle global des transports du canton de Berne Les modèles des transport sont utilisés dans le cadre de la planification des infrastructures et de l offre de transports publics, de projets de construction de routes et de planification à l échelle régionale (études de corridors, examens d opportunité, projets d agglomération, conceptions régionales des transports et de l urbanisation) ainsi que dans le cadre de l évaluation des effets des mesures relatives au trafic (contournements, mesures fiscales, mesures influençant la demande). Le modèle global des transports (MGT) permet au canton et aux services spécialisés de remplir leurs tâches de manière efficace. Le modèle de transport représente dans l espace l offre de transports, le trafic et le comportement de la population en matière de transports. Il fait la distinction entre transports publics (TP), trafic individuel motorisé (TIM) et mobilité douce. Le Conseil-exécutif a décidé d actualiser en 2013 le MGT par rapport à l état de référence Le MGT du canton de Berne est un outil permettant de faire des prévisions, réactif aux mesures et intermodal, qui affiche un état réel 2007 (modèle de base) et un état futur Il dresse le tableau du trafic journalier moyen des jours ouvrables (TJMO) et peut représenter séparément les pics du matin et les pics du soir. Le MGT a été utilisé lors de la planification des transports publics pour le RER bernois et des travaux liés aux projets de tram à Berne et à Bienne. 16/159

17 Le modèle prévoit une augmentation de 30 pour cent du trafic dans le canton de Berne d ci à La croissance devrait atteindre 61 pour cent pour les transports publics et seulement 25 pour cent pour le trafic individuel motorisé. La hausse la plus importante est prévu pour le trafic associé aux loisirs (trafic lié aux achats y compris) Planification des transports et de l urbanisation dans le canton de Berne Une étroite coordination entre le développement des transports et le développement de l urbanisation est nécessaire pour des raisons liées à l économie et à l aménagement du territoire. Cette coordination requiert une étroite coopération entre les communes, les régions et le canton. Avec l adoption du projet de mise en œuvre de la SACR, la votation populaire du 17 juin 2007 a permis d adapter les bases institutionnelles à ces exigences. Les points-clés sont de nouveaux espaces de coopération régionaux mieux adaptés aux interdépendances dans l économie et les transports (six régions avec chacune une agglomération ou pôle urbain) ainsi que de nouvelles structures de coopération avec des conférences régionales et l instrumentaire associé en termes de planification et de décision Les périmètres des conférences régionales correspondent à ceux des conférences régionales des transports (CRT) actuelles. Les conférences régionales sont entre autres compétentes dans le domaine de la planification régionale relative aux plans directeurs, aux transports et à l urbanisation, et sont responsables de leur concertation réciproque. Elles prennent ainsi également en charge les tâches des anciennes conférences régionales des transports. La mise en place des conférences régionales est facultative et nécessite un décret des communes et des électeurs. Le 18 juin 2008 a marqué la fondation de la première conférence régionale, celle de l Oberland-Est. La conférence régionale Berne Mittelland a été créée en 2010 et la conférence régionale Emmental reprendra dès janvier 2013 les tâches de l ancienne conférence régionale. Etape 1: 6 mois Etape 2: 18 mois Etape 3: 6 mois Etape 4: 18 mois Etape 1: 6 mois Etape 2: 18 mois CE: Programme gouvernemental de législature CE: Plan des tâches et plan financier CE: Plan directeur définitions et prescriptions, plan du réseau routier JCE: Conditions détaillées de la planification cantonale TTE: Conditions détaillées de l' infrastructure routière TTE: Conditions détaillées de l' infrastructure TP et de l'offre TP Autres planificationes cantonales et fédérales Régions: PA T + U resp. ultérieurement CRTU CE prescriptions cantonales CRTU Par région - Elaboration 6 mois - Participation: 6 mois - Epuration: 6 mois Berne- Mittelland Thoune-Oberland-ouest Oberlandest Emmental Haute- Argovie Bienne-Seeland Jura bernois CE Synthèse et établissement des priorités du canton Régions: adapter CRTU aus plans directeurs partiels des régions TTE: Plan du réseau routier/crédit cadre d'investissement routier TTE: Arrêté sur l'offre TP/crédit-cadre d'investissement TP Schémas d' offre régionales TP Bases provenant d'autres planifications Prescriptions pour les communes (plans d'aménagement, harmonisation avec transports etc.) CE: Plan directeur retravaillé GC: Plan du réseau routier/crédit-cadre d'investissement routier GC: Arrêté sur l'offre TP/ Crédit-cadre d'investissement TP CE prescriptions cantonales Régions Par région - Elaboration 6 mois - Participation: 6 mois - Epuration: 6 mois CRTU Illustration 2 : Le processus d élaboration, sur quatre ans, des conceptions régionales des transports et de l urbanisation (CRTU) (source TTE/JCE, 2006) Dans le domaine de l urbanisation et des transports, les conférences régionales sont responsables de l élaboration de la conception régionale des transports et de l urbanisation (CRTU). Celle-ci comprend une planification ayant force obligatoire, sous la forme d un plan 17/159

18 directeur partiel régional, et l accord de toutes les parties, à l échelle régionale, dans le domaine des transports et de l urbanisation. Le processus d élaboration et de mise en œuvre de la CRTU est représenté dans l Illustration 2. Lien entre CRTU, projets d agglomération et schémas d offre régionaux Sur la base des exigences du canton qui, en plus des objectifs d ordre supérieur en matière de TP, en particulier en ce qui concerne l offre et les infrastructures existantes, ainsi que les projets achevés, les conférences régionales ou les régions d'aménagement et les régions de montagne élaborent les CRTU (voir TTE/JCE 2006). En matière de transports publics, les CRTU doivent traiter en particulier les questions suivantes : - Quel est le niveau de qualité de l offre visé? Celui-ci doit être représenté de manière différenciée, en tenant compte du développement du milieu bâti et de l évolution des transports individuels. - De quelles infrastructures les transports publics ont-ils besoin? On considérera les objectifs en matière de qualité de l offre à court, moyen et long terme. Les CRTU doivent donc tenir compte d un point de vue englobant tous les modes de transport, et l ensemble d une région. Ce n est donc pas la tâche des CRTU d élaborer par exemple des horaires détaillés ou la densification de la cadence sur des lignes (à part quand il y a un rapport direct avec les infrastructures des transports publics). Les schémas d offre régionaux continueront à être élaborés et à servir de base à l arrêté sur l offre des transports publics du Grand Conseil. Les CRTU sont une base de ces schémas d offre. Sont intégrés dans les CRTU les projets d agglomération qui renforcent l harmonisation du développement de l urbanisation et des transports dans les centres et constituent la base légale des contributions fédérales aux projets d infrastructure. Ces nouveaux outils ne modifient pas le contenu des schémas d offre régionaux. En impliquant les CRT dans l élaboration des CRTU et des projets d agglomération du domaine des transports publics, les planifications menées jusqu ici dans le cadre des CRT sont prises en considérations dans les CRTU. Pour la mise en œuvre des CRTU de première génération et des schémas d offre régionaux, la procédure suivante a été sélectionnée : - D ici à mi-2009 : élaboration des directives cantonales à l attention des régions - Mi-2009 à mi-2011 : élaboration des CRTU par région - 2 e semestre 2011 : le canton détermine les priorités et effectue la synthèse des CRTU - D ici à juin 2012 : élaboration de schémas d offre régionaux et envoi aux autorités cantonales - Fin 2012 : approbation des plans directeurs régionaux par les régions et le canton - D ici à fin 2012 : mise en œuvre des CRTU dans le plan directeur, le plan du réseau routier/crédit-cadre d investissement routier, le crédit-cadre d investissement et l arrêté sur l offre TP /159

19 Dans le rapport de synthèse CRTU (TTE/JCE, 2012), les conceptions régionales des transports et de l urbanisation du canton de Berne sont systématiquement analysées et évaluées du point de vue cantonal. Ce rapport a été adopté par le Conseil-exécutif le 13 juin Les principaux projets portant sur l offre de TP sont indiqués au chapitre 5. Leur financement figure dans le rapport concernant le crédit-cadre d investissement pour les transports publics. Etant donné que certains de ces projets présentent de grands avantages pour d autres partenaires, les subventions d'investissement des TP sont en partie nettement inférieures aux montants indiqués dans le rapport de synthèse. Stratégie globale de la mobilité du Conseil-exécutif Le 13 août 2008, le gouvernement a adopté la Stratégie globale de la mobilité du canton de Berne et montré l orientation que doit suivre à long terme la politique de mobilité sur le plan cantonal. Cette stratégie s adresse en premier lieu à l administration cantonale, qui a l obligation de l appliquer, et fait partie intégrante des directives concernant les CRTU. Les objectifs de la Stratégie globale de la mobilité reposent sur les principes et les systèmes d objectifs du développement durable. Elle doit permettre d assurer un bon niveau de desserte à un coût acceptable et dans le respect de l environnement. Les principaux axes de solutions, en matière de planification des transports, sont les suivants : - éviter l augmentation du trafic, notamment en coordonnant le développement des transports et l urbanisation ; - transférer le trafic, les parts des TP et de la mobilité douce au volume total devant s accroître ; - gérer le trafic restant pour ménager autant que possible les personnes et l environnement en conciliant les besoins Projets d agglomération Les importants problèmes en matière de transports, avec des limitations de capacité dans les transports ferroviaires et routiers, sont caractéristiques des agglomérations. Ces problèmes ont été décelés il y a déjà relativement longtemps au niveau de la Confédération et des cantons. Depuis 2001, le Conseil-exécutif a incité les agglomérations bernoises à lancer des planifications qui incluent les modes de déplacement et qui prennent en compte le développement de l urbanisation. Dans les agglomérations, de larges études d agglomération ont été menées avec la participation des services cantonaux spécialisés, et des séries de mesures ont été mises en œuvre pour solutionner le problème existant en matière d urbanisation et de transports. Les premiers projets d agglomération ont été révisés en 2007 et déposés auprès du canton. Les projets et mesures proposés dans les projets d agglomération ont été répartis en groupes au niveau cantonal et classés par ordre de priorité. En ce qui concerne les transports publics, les mesures prioritaires sont exclusivement celles concernant les infrastructures avec des coûts d investissement élevés. Les projets d agglomération ont été contrôlés par la Confédération. Les projets des transports publics ci-après ont été classés par la Confédération dans la liste des projets A, qui figurent dans la première tranche du Fonds d infrastructure ( ) et sont cofinancés par la Confédération : 19/159

20 - conversion en ligne de tram de la ligne de bus 10 à destination de Köniz/Schliern et conversion en ligne de tram de la ligne de bus 10 à destination d Ostermundigen/Rüti (projet Tram Région Berne) : le projet de construction est en cours d élaboration. - désenchevêtrement du Wylerfeld (part du trafic régional) / augmentation de la capacité des accès à la gare par l Est : le projet de construction est en cours d élaboration. - station CFF des Champs-de-Boujean : elle sera réalisée en Regiotram Bienne, liaison de bus entre la station CFF des Champs-de-Boujean et l arrêt Stades : l avant-projet a été élaboré. - train de mesures visant à donner la priorité au bus, à Bienne : jusqu à présent, seules des mesures ponctuelles ont été mises en œuvre. - priorité au bus et voies de bus, à Thoune : les mesures ont été en grande partie réalisées. Outre le renforcement des infrastructures pour les transports publics, différentes mesures consistent à améliorer l offre de transports publics sans qu une extension des infrastructures soit nécessaire. Les améliorations en termes d offre ont été incluses (en partie par étapes) dans les schémas d offre régionaux des CRT et ont été présentées au canton pour mise en œuvre dans le cadre du schéma d offres et de l arrêté sur l offre. Par l arrêté , l offre de TP a été améliorée dans toutes les agglomérations. Certains volets des projets d agglomération sont traités en détail au chapitre 5.3. Projets d agglomération de deuxième génération Les projets d agglomération ont été remaniés et actualisés, dans le cadre des travaux des CRTU, en vu de la deuxième tranche de financement. Ci-après sont présentées les mesures proposées pour les transports publics dans les projets d agglomération de deuxième génération. Berne Le réseau ferroviaire aussi bien que le réseau routier, sur lequel se déroule une partie considérable du transport public, sont surchargés aux heures de pointe. La progression du volume de trafic attendue à l horizon 2030 est d environ 60 pour cent pour les transports publics et d à peine 25 pour cent pour le trafic individuel motorisé. La réalisation des mesures suivantes concernant les transports publics débutera entre 2015 et 2018 : réalisation de la première étape du projet «Avenir de la gare de Berne» : aménagement des installations publiques de la gare de Berne et solution aux goulets d étranglement de la gare RBS ; amélioration de l offre du RER, en particulier par la cadence au quart d heure dans l agglomération ; valorisation des nœuds de TP existants et création de nouveaux nœuds du RER, par exemple à Ostermundigen, Laupen ou Kleinwabern ; doublement de voies dans la région de Berne (Zollikofen Nord, Wabern Kehrsatz Nord) ; prolongement de la ligne de tram 9 à destination de Kleinwabern (projet supplémentaire de «Tram Région Berne») ; aménagement de places importantes en bordure des lignes de tram pour les besoins des divers modes de transport (Eigerplatz, Viktoriaplatz, Breitenrainplatz) ; amélioration des offres de bus et de tram : développement conforme aux besoins dans toute la région ; le développement supplémentaire des lignes tangentes permet de délester le centre tout en reliant mieux et plus rapidement les différents corridors entre eux. 20/159