Données chiffrées et gouvernance en Europe 1

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1 Données chiffrées et gouvernance en Europe 1 Martin LAWN et Jenny OZGA Cet article s appuie sur des études comparatives récentes et en cours 2 au sein de plusieurs projets 3 et dans divers contextes sur la gouvernance de l éducation en Europe et la relation entre les changements relatifs à l éducation (de l enseignement à l apprentissage actif), les changements dans le pilotage (du gouvernement à la gouvernance) et les relations entre ces deux évolutions et le développement de données chiffrées. Notre thèse est que l éducation s est transformée : il ne s agit plus d une suite institutionnalisée et ordonnée de séquences, elle est devenue un phénomène fluide, flexible et transnational : celui des apprentissages (learning). L éducation, redéfinie comme «apprentissage», est devenue le centre de la politique de l Union européenne ainsi qu un nouveau domaine d activité commerciale, notamment un espace d entreprise pour le marketing universitaire et pour le développement du e-learning. Surtout, nous suggérons qu elle est devenue la pierre angulaire de la construction européenne, l espace au sein duquel l Europe se crée. Cet espace politique européen inclut des contextes hétérogènes faits par divers acteurs et diverses conditions. Des résistances, des circonstances plus ou moins favorables et des traditions vernaculaires créent ainsi un espace de gouvernances de l éducation progressant à des rythmes différents. Nous observerons cet espace en nous concentrant sur les données quantitatives qui sont produites par la Commission européenne et par les études de cas nationales, à des degrés inégaux, par divers organismes et à des fins différentes. Une personne interrogée lors de notre étude a pu ainsi commenter le développement de l utilisation de données par la Commission : «C est une véritable explosion. C est extraordinaire. Et la raison en est le rôle des indicateurs et des statistiques au sein de la Méthode Ouverte de Coordination Au sein de la Commission, on avait bien compris que nous devions développer ce domaine car c est l élément essentiel de la méthode ouverte de coordination. Cela permet à la Commission de 1 Texte traduit de l anglais par Christine de Tarr (IEEPS) 2 Fabricating Quality in European Education/ Governing by Numbers (ESRC : RES ), Knowledge and policy (EU FP6IP ) et Governing by Inspection (ESRC RES A) 3 Participent aux équipes de recherche : Martin Lawn, John Clarke Sotiria Grek et Jenny Ozga (R-U), Hannu Simola et Risto Rinne (Finlande), Christina Seerhom (Suède), Peter Dahler-Larsen (Danemark), Eric Mangez et Christian Maroy (Belgique), Xavier Pons (France) et Luis-Miguel Carvalho (Portugal). 1

2 juger de l engagement sur certains objectifs On peut identifier qui suit, qui réussit, où se trouve la performance» (EU3). Comment interpréter ce phénomène? S agit-il d une réponse à des pressions nationales, internationales ou globales? Est-ce lié au développement rapide des technologies et des systèmes éducatifs actuels? Est-ce lié aux communautés professionnelles d experts? Quelles en sont les conséquences pour les États, la construction de leur identité, la transmission et la création des cultures nationales, le renouvellement de la population active et le pilotage de l économie? Où se forgent les accords sur les standards européens et où s établissent les processus de leur élaboration? On aborde ces questions en suggérant que le développement de la production de données permet de rendre visible un espace politique éducatif émergent et de l évaluer, et que de surcroît ces données en autorisent sa gouvernance. Toute une gamme d instruments sophistiqués de pilotage - standards, évaluation comparative (benchmarking) et harmonisation des données chiffrées soutiennent ce changement de gouvernance (Grek et al 2007) et cherchent à imposer une logique sur un espace complexe de flux d agents et de données. Sur des lieux éparpillés et segmentés, il s agit de construire un espace d engagement politique d ordonnancement par de nouveaux instruments qui «orientent les relations entre la société politique (via un pouvoir exécutif administratif) et la société civile (via ses sujets administrés) à travers des intermédiaires sous forme de dispositifs qui mêlent des composantes techniques (mesure, calculs, État de droit, procédures) et des composantes sociales (représentations, symboles)» (Lascoumes et Le Galès 2007, p.6). Nous interprétons de tels développements comme des stratégies de gouvernance douce (Lawn 2006) déployées par la Commission et les États nations en vue de construire un espace de politique éducative européenne (EPEE) au cours des dernières années. La construction de l Europe, dans et par l éducation et les politiques d apprentissages, est un processus dans lequel les États nations continuent à être des acteurs stratégiques, avec toutefois des capacités variables d adaptation face aux pressions globales ou européennes. L EPEE est un espace politique dans lequel les acteurs politiques et les données sont consubstantiels : l idée d Europe est mise en avant par leur interaction dans la rénovation des institutions, l organisation de réseaux et le «courtage» ou la traduction de savoir entre niveau européen et niveaux nationaux, par des réseaux relationnels au sein desquels la coopération et 2

3 la coordination doivent être constamment négociées et gérées, et qui reposent sur un mélange de technologies politiques particulières et d effort constant des acteurs politiques pour maintenir les connexions et la cohérence dans des relations de gouvernance «reterritorialisées». A travers toute l Europe, l éducation et les apprentissages sont appréhendés par la Commission européenne et les gouvernements nationaux comme un domaine politique crucial, non seulement pour stimuler la reprise économique mais aussi pour combattre l exclusion sociale, la fragmentation de la société et l aliénation des jeunes gens (EC 2002). Les politiques d apprentissage tout au long de la vie suppriment les frontières entre la sphère éducative et celle du travail, mais aussi entre les universités et les organisations commerciales : leurs technologies politiques sont constamment actives et imposent à l apprenant une auto-amélioration permanente. Les attitudes et dispositions préconisées par les politiques d apprentissage tout au long et dans tous les aspects de la vie, qui sont encouragées par les nouvelles pratiques cognitives, sont cohérentes dans le spectre des institutions éducatives et au-delà d elles, depuis la prime enfance jusqu à l ensemble de la vie d adulte (elle-même élargie). Un tel agenda apporte aussi un changement dans les pratiques de gouvernance de l éducation au sein des États nations : on passe d une gouvernance fondée au niveau national et institutionnelle à une gouvernance à travers des réseaux de nouveaux acteurs qui accompagne une auto-gouvernance individuelle, informée par une constante auto-évaluation de la performance et pilotée à travers l évaluation comparative et les standards de performance émanant des organisations transnationales, dont l Union européenne. Nous nous concentrons ici sur les données et les acteurs plutôt que sur les approches à divers niveaux de gouvernance de l européanisation. Les théories de la gouvernance à plusieurs niveaux fonctionnent selon un modèle qui combine différents niveaux, échelles ou étages d organismes de gouvernance qui sont étroitement intriqués. Dans notre étude, nous observons plutôt des relations dynamiques qui sont multidimensionnelles, qui se recouvrent partiellement et qui sont fluides (Clarke 2009 : 2). On constate l existence d organisations transnationales (par exemple l OCDE et l Union européenne) qui travaillent sur le champ de l éducation et des apprentissages à travers et à l intérieur des frontières, établissant des relations directement avec des individus et des institutions, plutôt que par des voies hiérarchiques (Ozga et al 2011). L exploration des relations de gouvernance dans les collectivités territoriales et les municipalités et avec les enseignants montre que les relations 3

4 hiérarchiques verticales sont souvent supplantées par des réseaux et des processus horizontaux (Gray et al 2011). En établissant le lien entre les développements concernant les apprentissages et la gouvernance, et le rôle des données chiffrées, nous faisons aussi référence à la «conduite de conduites» à travers l autoévaluation et l autorégulation s appuyant sur la production de données chiffrées qui fournit l information grâce à laquelle la régulation et l autorégulation sont simultanément recherchées. Ces données relient de nouvelles formes de gouvernance réticulaire, depuis l individu jusqu au niveau supranational, accomplissant des objectifs politiques par une action à distance (Miller et Rose 2008). De tels changements d attitudes requièrent à la fois de se conformer et de s identifier au projet de gouvernance, accompli à travers la capacité des techniques de gouvernance souples, telles que l évaluation comparative et les indicateurs, à instaurer une attraction et une discipline. Les données chiffrées permettent la transmission d information par des formes de gouvernances diverses et réticulaires et ont un rôle central dans la gouvernance par les réseaux car elles permettent l émergence d une déréglementation et le développement de formes de gouvernance décentralisées, réparties et dispersées. Ces données permettent de concevoir cette arène éducative complexe, par exemple à travers l Accord de Bologne (qui harmonise 40 systèmes d enseignement supérieur en créant un système commun de diplômes) et le processus de Lisbonne ou la Méthode Ouverte de Coordination (MOC) dans lesquels l évaluation comparative (benchmarking) constitue un processus central de gouvernance au sein d une société apprenante déterminée par des réformes économiques, des obligations citoyennes, l employabilité et les comparaisons internationales d évaluation des performances en éducation (Grek 2009). Il apparaît ainsi que toute une gamme d instruments sophistiqués de standardisation, d évaluation comparative de la qualité et d harmonisation des données chiffrées permettent le changement de gouvernance en Europe et agissent sur et à l intérieur des systèmes nationaux au sein de l Europe, promouvant de nouvelles modalités de contrôle et d influence des comportements par l utilisation d une information comparative sur les performances. Les systèmes nationaux ont donc été soumis à une influence externe : le développement rapide et l importance des comparaisons internationales ont permis une découverte réciproque des systèmes nationaux et leur propre découverte et ont conduit à 4

5 accroître la convergence des politiques éducatives (Ozga et Lingard 2007). En même temps, les États ont pu utiliser ces nouvelles données comparatives pour établir des comparaisons entre écoles, communes et nations, comme instrument de pilotage interne. L État nation n a donc pas perdu sa capacité de gouvernance. On peut plutôt y voir une adaptation de la gouvernance qui donne aux États les moyens d exploiter ces données pour piloter leurs systèmes éducatifs et aussi parfois de s afficher comme «les bons élèves» en Europe, comme dans le cas de la Finlande (Simola et al 2009). Simultanément, les États nations contribuent à élaborer de nouveaux cadres qui confortent la globalisation tout en déstabilisant leur propre capacité de gouvernance (Sassen 2007). Ce tropisme vers le global requiert un «consensus imposé» qui suppose «des modes spécifiques de travail, pas seulement de prise de décision» (ibid. 37) Nous suggérons que dans ces processus de travail, il existe une part de négociation et de remise en forme qui construit le consensus et que l observation de l élaboration d indicateurs, du travail des corps d inspection et de la collecte et traitement des données éclaire le fonctionnement des pratiques de gouvernance pour construire le consensus et l autorégulation. Pour résumer, en se fondant sur des recherches récentes et en cours, on peut proposer une interprétation des transformations de l État à travers le prisme de la politique éducative et des apprentissages en Europe. La politique cherche à «fabriquer» l Europe au moyen de nouveaux instruments de régulation comme l évaluation comparative, les indicateurs statistiques ou des procédures globales d évaluation. Ces technologies construisent un nouvel espace de comparaison et de nouvelles relations comparatives entre États nations et en leur sein même. Elles sont utilisées entre écoles et en leur sein aussi bien qu entre les gouvernements. Les acteurs politiques se déplacent à travers cet espace de comparaison, contribuant au travail de fabrication, mais il s agit d un travail de traduction aussi bien que de transmission, dans lequel sont en jeu des intérêts nationaux. Martin LAWN Centre for Educational Sociology University of Edinburgh Jenny OZGA Department of Education Oxford University 5

6 Bibliographie Clarke J (2009) Governance Puzzles in L. Budd and L. Harris (Eds) Governance: Managing or Governing? London: Routledge European Commission (2002) Education and Training in Europe: diverse systems, shared goals for The work programme on the future objectives of education and training systems, Brussels: Education and Culture DG. Gray J, Croxford, L Strœmbœk, Pedersen C, Rinne R Silmäri-Salo S, Simola H and Mäkinen-Streng M (2011) Teachers Perceptions of Quality Assurance and Evaluation in Ozga J et al (eds) Fabricating Quality in Education: Data and Governance in Europe, London: Routledge Grek S. (2009) Governing by numbers: the PISA 'effect' in Europe, Journal of Education Policy, 24:1, Grek, S, Lawn, M, Lingard, B, Ozga, J, Rinne, R, Segerholm, C and Simola, H (2009) 'National policy brokering and the construction of the European Education Space in England, Sweden, Finland and Scotland', Comparative Education, 45:1, 5-21 Grek, S. and Ozga, J. (2010) Governing education through data: Scotland, England and the European education policy space, British Education Research Journal Lascoumes P. & Le Galès P. (2007) Understanding Public Policy through its instruments from the nature of instruments to the sociology of public policy instrumentation, Governance, 20 (1): 1-21 Lawn M (2006) Soft governance and the learning spaces of Europe, Comparative European Politics, 4 (2 3): Lawn M & Grek S (2010) Figures in the (land)scape: hybridity and transformation in education governance in England, in M. Simons, M. Olssen and M. Peters (eds), Re-reading Education Policies: Studying the Policy Agenda of the 21st Century, Rotterdam: Sense Publishers Miller P & Rose N (2008) Governing the Present: Administering Economic, Social and Personal Life, Polity Press Nóvoa A & Yariv-Mashal T (2003) Comparative research in education: A mode of governance or a historical journey? Comparative Education, 39(4): Ozga J., Dahler-Larsen, P., Segerholm, C., and Simola, H. (Eds) (2011) Fabricating Quality in Education: Data and Governance in Europe, London: Routledge Ozga J & Lingard B (2007) Globalisation, education policy and politics, in: B. Lingard & J. Ozga (Eds) The Routledge Falmer Reader in Education Policy and Politics, London: Routledge Falmer, pp

7 Rizvi F & Lingard B (2006) Globalisation and the changing nature of the OECD s educational work in H. Lauder, P. Brown J-A Dillabough and A.H. Halsey (Eds) Education, Globalisation and Social change, Oxford University Press Sassen S (2007) Deciphering the Global: its Scales, Spaces and Subjects, London: Routledge Simola, H Rinne, R Varjo J Kauko J and Pitkänen H (2009) Quality assurance and evaluation in Finnish comprehensive schooling: a national model or just unintended effects of radical decentralization? Journal of Education Policy 24 7