Le renouvellement et le développement des infrastructures et des services de transport : les mécanismes de financement à revoir

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1 Le renouvellement et le développement des infrastructures et des services de transport : les mécanismes de financement à revoir Conférence présentée par Gilles Joubert dans le cadre du colloque sur la planification des transports organisé par l AQTR et Transports Québec sous le thème : Quelles villes voulons-nous? Les transports : des priorités à établir, des consensus à construire 17 FÉVRIER 2005 Les Conseillers ADEC inc. 3640, rue McCarthy Ville Saint-Laurent, QC H4K 2A6 Téléphone : (514) Télécopieur : (514) Adresse électronique : conseillers.adec@videotron.ca

2 TABLE DES MATIÈRES PAGE 1. INTRODUCTION LES MÉCANISMES DE FINANCEMENT RÉSULTATS DU MÉCANISME ACTUEL DE FINANCEMENT ACTIONS ACTUELLES DE FINANCEMENT QUE VOULONS-NOUS? TITRE D ARTICLES RÉCENTS i

3 LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES PAGE EXEMPLES DES RESPONSABILITÉS / JURIDICTION SELON LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT... 5 ii

4 1. INTRODUCTION Quelles villes voulons-nous? Les transports font partie intégrante des réalités des milieux où nous vivons. Là où nous vivons, là où nous travaillons, là où nous exerçons nos loisirs, il existe des équipements (infrastructures) et des services de transport que nous avons choisis et pour lesquels nous payons. Si ces milieux ne nous convenaient pas, nous changerions d endroit. Oui, les territoires urbains correspondent à ce que nous recherchons puisque nous y sommes. Depuis les dix dernières années, les administrations publiques responsables des infrastructures et des services de transport luttent avec acharnement pour assurer le financement de leurs activités. Qu on pense au MTQ, à la Ville de Montréal, aux sociétés de transport en commun (STM, STL, RTL). Il leur manque, année après année, l argent nécessaire pour entretenir leurs infrastructures, renouveler leurs équipements et développer de nouveaux projets. En attendant :! on fait des plans;! on assure tant bien que mal le service;! on fait des représentations auprès de leur gouvernement et des autres paliers de gouvernement pour obtenir plus d argent avec un succès mitigé. Le seul gouvernement qui a fait le ménage dans sa maison est le gouvernement fédéral qui a «abandonné» ou «commercialisé» certaines de ses infrastructures portuaires, aériennes et ferroviaires au début des années C était la lutte au déficit, lutte qu il d ailleurs gagnée. Résultat de tout cela : en , par exemple, le gouvernement fédéral retirait 4,8 milliards de dollars en recettes des usagers des transports et dépensait 1,9 milliards - pour un surplus de 2,8 milliards de dollars. À mon avis, le renouvellement et le développement des infrastructures et des services de transport au Québec et dans nos villes passent obligatoirement par :! une révision des mécanismes de financement celui que nous avons ne fonctionne pas 1

5 ! une révision des mécanismes de sélection des priorités d intervention en termes de services (privés ou collectifs) et en termes d investissements ça ne fonctionne pas non plus. Je vous parlerai aujourd hui surtout des mécanismes de financement (une prochaine fois, des mécanismes de sélection), des bons projets et des priorités d intervention. 2

6 2. LES MÉCANISMES DE FINANCEMENT Quels sont les mécanismes de financement des infrastructures publiques, à l heure actuelle, et tout particulièrement ceux que l on retrouve pour les infrastructures de transport? Est-ce que ces mécanismes soutiennent ou supportent une ville de meilleure qualité? C est quoi une ville de qualité du point de vue des transports ou des déplacements? Une ville sans congestion, efficace au plan des déplacements, équitable, propre, une ville sans accidents, une ville calme, etc. Deux principes fondamentaux devraient être sous-jacents aux choix politiques des gouvernements d investir dans un domaine et une région donnée : l équité et l efficacité. Le mariage de ces deux principes, dans une région ou pour un contexte donné, module le niveau de service offert. Définissons brièvement ces deux principes. La notion d équité est centrale dans le choix des gouvernements d investir dans les équipements sociaux ou de créer des programmes sociaux. Trois approches de la notion d équité peuvent s appliquer dans le domaine des transports : l équité horizontale, l équité verticale se rapportant au revenu et l équité verticale se rapportant au besoin et à la capacité de se déplacer. L équité horizontale concerne la justice dans l allocation des coûts et des bénéfices entre les individus et les groupes comparables en termes de revenus et de capacité à se déplacer. C est ce dont il est question lorsque l on analyse la contribution financière de chaque groupe en rapport à leur usage des biens et des services de transport ou lorsque deux communautés compétitionnent pour obtenir des investissements en transport 1. L équité verticale se rapportant au revenu souligne que les transports sont plus équitables s ils procurent les plus grands bénéfices au moindre coût aux groupes les moins avantagés financièrement, compensant ainsi pour l iniquité sociale générale Litman, T. (1999) Evaluating Transportation Equity (Internet) adresse : Victoria Transort Policy Institute. Litman, T. (1999) Evaluating Transportation Equity (Internet) adresse : Victoria Transort Policy Institute. 3

7 Finalement, l équité verticale se référant au besoin et à la capacité de se déplacer mesure à quel point les besoins des individus sont comblés comparativement aux autres personnes de la communauté. Cela suppose que tous devraient profiter d un niveau minimal d accès, même les personnes ayant des besoins et des limites particulières qui requièrent des ressources spécifiques 3. L efficacité réfère à l obtention optimale de résultats à partir des ressources injectées. Ainsi, tout investisseur souhaite obtenir un maximum de rendement en impliquant le moins de ressources possible. Cette notion de l efficacité s applique aussi pour les institutions publiques, mais dans ces cas, le rendement ne se compte pas uniquement en termes monétaires mais également en termes de services rendus à la société. Qu entend-on par infrastructures et services publics en transport dans nos villes? Nature des infrastructures et des services Routes et ouvrages d art Trottoirs Éclairage Parcs Canalisation et usine de traitement des eaux usées Réseau de métro Canalisation du réseau d aqueduc Canalisation du réseau de gaz naturel Réseau d électricité Réseau de télécommunication Réseau ferroviaire Réseaux aéroportuaires Réseau portuaire et de navigation Mécanisme de financement Budgétaire Budgétaire Budgétaire Budgétaire Budgétaire Budgétaire et tarifaire Budgétaire et tarifaire Tarifaire Tarifaire Tarifaire Tarifaire et location Tarifaire et location Tarifaire et location Quels sont les mécanismes de financement actuels des infrastructures publiques? Le mécanisme budgétaire : C est un processus politique d allocation des fonds des gouvernements, prélevés de multiples sources. Les fonds alloués doivent couvrir les coûts des obligations de services publics. Dans 3 Ibid. 4

8 le domaine des transports, les obligations sont partagées entre les niveaux de gouvernement et leurs agences. Exemples des responsabilités / juridiction selon les infrastructures de transport Infrastructures et services Fédéral Provincial Municipal ou supramunicipal Voiries urbaines km Transport ferroviaire urbain Taxes foncières, parcomètres et transferts des gouvernements supérieurs AMT Transport ferroviaire interurbain Via Rail Subvention Métro Autobus Sociétés de transport collectif Routes nationales km 500 km MTQ : km MRN : km H-Q : km Ponts et ouvrages d art au Québec Oui MTQ : Conjoints : 397 Municipalités : Direction de l île de Montréal : 492,36 km dont structures (ponts, murs, passerelles, tunnels, stations de pompage, structure de signalisation) Objectif : Équilibrer le budget et répondre le mieux possible aux exigences décelées chez les citoyens ou mises de l avant par des groupes d intérêt. Ce sont qui, les groupes d intérêt? Dans le transport, on a deux grandes églises : le transport privé et le transport en commun et bientôt, pas de transport du tout. Le mécanisme de la location à des tiers : Une entreprise privée loue à un service public ses infrastructures pour qu il y dispense ses services. Ex. :trains de banlieue les chemins de fer sont propriétaires et louent leurs emprises, leurs voies, leurs gares à un tiers. Objectif : Obtenir un loyer qui compense le coût de l investissement et de l entretien et qui permet un profit «raisonnable». 5

9 Le mécanisme de la tarification : Une entreprise gouvernementale s assure de rendre le service requis contre rémunération directe en prélevant des redevances aux usagers. Objectif : Mettre en place un service public qui s autofinance et qui dégage les surplus nécessaires pour assurer les investissements requis pour perpétuer ce service dans l avenir. 6

10 3. RÉSULTATS DU MÉCANISME ACTUEL DE FINANCEMENT Avant d examiner les mérites d autres modes de financement, on pourrait se pencher sur les résultats du mode de financement actuel, soit le mode budgétaire. Le processus budgétaire est un mécanisme fondé sur des choix politiques, donc, sur l exercice du pouvoir. Il ne nous procure pas toujours les villes que l on souhaite parce qu il ne fait pas toujours le choix des meilleurs projets et parce qu il détourne les fonds publics vers d autres services jugés plus importants. Le financement qui résulte de ce processus n a donc souvent rien à voir avec les mérites respectifs des infrastructures et des services publics, mérites sociaux, économiques et environnementaux. Il en résulte aussi que l élaboration de processus de prise de décisions rationnelles et efficaces s en trouve pour le moins perturbée. Le mécanisme budgétaire s appuie sur les forces respectives des différents lobbies qui défendent avec plus ou moins de succès les mérites d aller dans le sens de leurs intérêts, qui semblent se confondre avec ceux de la société qu ils disent représenter. Le résultat du processus budgétaire se traduit, concrètement, comme suit : Les gouvernements prélèvent des taxes et des impôts pour des raisons qui n ont rien à voir avec les services qu ils offrent. Ce qu ils veulent, c est une cagnotte à allouer puis à distribuer. Les sommes prélevées vont rarement au budget des causes à défendre. Le processus de taxation et d allocation se traduit souvent par des déséquilibres que les différents groupes d intérêts (les groupes des causes particulières) tentent d influencer. Concrètement, cela veut dire que :! la taxe d accise sur l essence, prélevée par le gouvernement fédéral, n est pas retournée à la route; 7

11 ! la taxe sur l essence prélevée par Québec n est pas destinée aux routes (une partie va au transport collectif);! la taxe sur l immatriculation non plus;! les taxes de vente sur les véhicules non plus. Ceci a amené certains à se pencher sur les déséquilibres entre les recettes et les dépenses. Gaudry a ébauché, il y a quelques années, des comptes économiques par mode de transport et par palier de gouvernement (donc, les recettes et dépenses) afin de documenter ce soi-disant déséquilibre. Les bras de fer que cela engendre entre les gouvernements et les agences ou leurs défendeurs ne sont pas très productifs, à notre avis, et ne sont pas de nature à allouer les fonds disponibles aux bons endroits. Exemple de déséquilibre : Recettes et dépenses fédérales en transport au Québec Recettes : 989 millions de $ en Dépenses : 400 millions de $ 566 millions de $ Surtout via la taxe d accises sur les carburants (927 M$) Résultats :! Sous-financement des infrastructures routières et de transport collectif.! Sous-financement des services.! Mauvaise allocation des fonds disponibles vers de nouveaux projets. Les discussions budgétaires récentes des gouvernements du Canada et du Québec ont détourné l attention vers d autres services publics plus importants que sont la santé et l éducation. Alors, que reste-t-il pour les transports? 8

12 4. ACTIONS ACTUELLES DE FINANCEMENT 1. Faire pression pour augmenter le budget des transports et, si on réussit, orienter les montants vers les projets qui nous intéressent. 2. Arracher une source de revenus existante (par exemple, la taxe sur l essence : CMM et villes, ACRGTQ, coalition pour le renouvellement des infrastructures). 3. Ouvrir un nouveau champ de taxation (taxes sur le stationnement) et le dédier à une cause particulière. Si les gouvernements ne sont plus capables d assurer les fonds nécessaires au maintien et au développement optimal du capital d infrastructures de transport en milieu urbain et s ils ne sont pas capables d assurer les services adéquats, ils devraient se retirer et le confier à un organisme à qui on en donnerait le mandat, les moyens et les responsabilités de le faire. 4. Revoir la fiscalité au complet : éliminer les taxes actuelles et les échappatoires et reformuler un mode de tarification à l usage. Il est obligatoire de recourir davantage aux mécanismes du marché (prix) pour discipliner les producteurs de services de transport et de capacité de transport ainsi que les consommateurs. 9

13 5. QUE VOULONS-NOUS?! Nous voulons des infrastructures et des services efficaces.! Nous voulons profiter du taux de rendement social net des investissements en infrastructures de transport, qui est aussi élevé que celui du secteur privé.! En , le MTQ n a comblé que 60 % des besoins au chapitre des travaux routiers. Nous voulons 100 %. La remise en état des routes au Québec coûtera de 3 à 4 milliards de dollars.! En 2004, les sociétés de transport en commun avaient besoin de 90 M$. Nous voulons 90 M$ de plus.! La congestion coûte 800 M$ à Montréal. Nous voulons la réduire substantiellement.! Nous voulons l assurance que les fonds seront dédiés au réseau et aux services de transport.! Nous voulons des garanties que les fonds seront disponibles à long terme.! Nous constatons que les agences responsables sont incapables de lever les revenus suffisants (MTQ, AMT, STM, Ville de Montréal).! Nous voulons des règles objectives pour choisir les bons projets. Ce n est pas vrai que tous les services existants et tous les projets soumis par différents groupes sont souhaitables au plan social, économique et environnemental. Il faut un ordre de préférence plus rigoureux. Les raisons du sous-financement du transport (routier et collectif) n ont rien à voir avec le succès des services de transport. Elles ont à voir avec :! la nécessité d assainir les finances publiques, donc d assurer l équilibre des recettes et des dépenses! l exercice politique traditionnel d allocation des fonds publics disponibles vers des priorités autres que le transport. Devant ce constat d échec, ayons le courage de déclarer faillite et de recommencer sur de nouvelles bases. Je propose donc la création d une société d État : Transpo-Québec. 10

14 Il faut faire jouer au mécanisme des prix son rôle de régulateur de l offre et de la demande. Viser l optimum socio-économique par le mécanisme des prix contrôlés. 11

15 6. TITRE D ARTICLES RÉCENTS! Retour des péages sur certaines autoroutes. La Presse. 23 janvier 2004.! Québec envisage de taxer le stationnement pour financer le transport en commun. La Presse. 3 février 2004.! Ces transports qui tournent en rond. La Presse. 22 novembre 2003.! Louis Bernard proposait d augmenter la taxe spéciale sur l essence de 1,5 % à 2,5 % et de 30 $ à 35 $ le droit d immatriculation.! Les sociétés de transport ont gratté les fonds de tiroirs. Les Affaires. 7 février 2004.! Les ponts et viaducs tombent en ruine. La Presse. 25 avril 2004.! Transports : priorités aux autoroutes. La Presse. 7 janvier