Mission d Information et d Evaluation sur la politique immobilière de la Collectivité parisienne

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1 SYNTHESE DU RAPPORT Créée par le Conseil de Paris lors de sa séance des 24 et 25 septembre 2012 et installée le 3 octobre 2012, la Mission d Information et d Evaluation (MIE) consacrée à «La politique immobilière de la Collectivité parisienne» s est attachée à explorer toutes les dimensions de ce dossier et notamment à dresser un bilan complet des acquisitions et des cessions réalisées depuis Cette mission est venue combler une lacune : jamais la politique immobilière de la Collectivité parisienne n avait fait l objet en tant que telle d une communication devant l assemblée délibérante, quand bien même les sujets évoqués dans le rapport y ont été largement débattus indépendamment les uns des autres. Il s est donc agi d apporter une information consolidée et synthétique et une mise en perspective objective de la politique conduite sur une longue période. L origine de cette politique immobilière active remonte en fait au milieu des années 90 lorsque la Ville s est interrogée sur l intérêt de conserver une partie de son patrimoine immobilier qui ne répondait plus à une mission de service public et a entrepris de vendre les logements du domaine privé. La Mission est partie du constat que la politique immobilière représentait un enjeu considérable sur le plan financier à travers le montant des cessions ou des acquisitions que nécessite sa mise en œuvre et que le temps en constituait l une des dimensions essentielles. En effet, la réalisation des projets financés s échelonne souvent sur plusieurs années tandis que les projets immobiliers et fonciers engagent l avenir de la Collectivité parisienne sur le long terme. Les Adjoints au Maire de Paris concernés et les directions chargées de la mise en œuvre de la politique immobilière ont été entendus. La Mission a également auditionné des experts et personnalités extérieurs tels que le Président du Conseil de l immobilier de l Etat ou la Chambre des notaires de Paris. Les travaux se sont conclus par un rapport adopté à l unanimité et remis au Maire de Paris le 22 mars Celui-ci a été présenté et débattu en Conseil de Paris lors de sa séance des 22 et 23 avril Il est bien précisé que ce vote unanime validait les propositions des membres de la Mission et donnait acte des auditions et des débats organisés à leur demande. Il ne saurait valoir approbation par l ensemble des membres de la Mission des objectifs arrêtés par la majorité municipale en matière de politique immobilière au cours de la période examinée. Le rapport, dense, est illustré de nombreuses cartes et données chiffrées inédites. Il s articule en 5 parties : La première présente la typologie des biens qui composent le patrimoine immobilier de la Collectivité parisienne (Ville et Département). Elle rappelle le cadre dans lequel elle s inscrit et les objectifs au service desquels elle est mise en œuvre. La deuxième partie décrit avec précision les opérations réalisées, leur localisation et leur finalité. Le volume, la localisation et le montant des transactions, ainsi que les modalités juridiques utilisées y sont retracés, ainsi que les outils financiers et opérationnels mis en œuvre. La troisième partie tente de répondre aux questions légitimes des citoyens sur l impact de cette politique : son incidence sur les prix du marché de l immobilier et son impact en termes de mixité sociale comme de coopération métropolitaine. La quatrième partie présente comment cette politique a été pilotée, c est-à-dire le mode de gouvernance adopté sur la période. Les champs de compétence respectifs du Conseil de Paris et du Maire, ainsi que les modalités d information des maires et conseillers d arrondissement y sont exposés. La cinquième partie présente les 15 propositions ayant fait l unanimité des membres de la MIE. Conseil de Paris 1/6

2 1- Le patrimoine immobilier et foncier parisien et les objectifs assignés à la politique immobilière Le patrimoine de la Ville de Paris comprend le domaine public affecté à l usage direct du public ou à un service public et le domaine privé (bureaux, logements, etc.). Le rapport ne traite que du domaine privé, qui donne lieu à transactions. Un patrimoine d une ampleur et d une diversité exceptionnelles Ce patrimoine représente 5 millions de m² bâtis, soit ha (17,4 % des ha constitués par le territoire bâti parisien, la superficie de la commune étant, quant à elle, de ha). En dehors des équipements publics (crèches, écoles, bibliothèques, musées, etc.) et de son patrimoine privé, la Ville possède un ensemble de biens atypiques qui sont pour la plupart mis à disposition d autres administrations, concédés, délégués, donnés à bail, etc. Parmi les plus emblématiques, on peut citer la Tour Eiffel, le Grand Palais, le Parc des Princes, le stade Roland Garros, le Palais omnisports de Paris-Bercy, le Parc des expositions, le Palais de justice, la Sorbonne, etc. La Ville a hérité du département de la Seine et possède encore de très nombreuses propriétés en proche et grande couronne ainsi qu en dehors de l Ile-de-France, soit une superficie totale de hectares. Il s agit pour l essentiel d emprises logistiques, de terrains utilisés pour l assainissement ou l adduction d eau, d établissement sociaux et médico-sociaux ou de colonies de vacances, de forêts et de cimetières. La cession progressive du parc de logements du domaine privé Pendant très longtemps, la Ville a notamment été propriétaire d un parc important de logements acquis en vue de la réalisation de grandes opérations d urbanisme qui n ont jamais vu le jour. Cela représentait 350 immeubles et logements au milieu des années 90, date à partir de laquelle une démarche de cession fut engagée, puis poursuivie après Ce parc ne représentait plus, fin 2011, que 139 immeubles et 173 logements. Pour conduire cette politique, la Collectivité s est entourée de l avis d experts indépendants regroupés au sein du Conseil du patrimoine de la Ville de Paris, saisi de tous les actes de la Ville concernant les ventes qu elle effectue ou les baux qu elle consent. Conformément aux recommandations de ce Conseil, la Ville a toujours favorisé le principe de mise en concurrence pour céder ses biens, à l exception des cas où la vente de gré à gré lui permettait de mieux valoriser son domaine (vente à des collectivités locales, etc.). Des objectifs pluriels au service des autres politiques In fine, la politique immobilière qui s inscrit dans le cadre du Plan local d urbanisme de Paris adopté en 2006 et du Schéma directeur de la Région d Ile-de-France s est vu assigner 4 objectifs : préserver la mixité sociale et fonctionnelle dans le cadre de l aménagement du territoire parisien en favorisant par exemple le développement d entreprises innovantes dans le cadre de pépinières ou en accroissant le parc hôtelier ; produire du logement social en mettant à la disposition des bailleurs sociaux des immeubles en vue d en accroître le parc et de lutter contre les déficits constatés entre les arrondissements ; créer de nouveaux équipements publics pour répondre aux attentes des Parisiens en veillant à leur répartition homogène sur l ensemble du territoire ; répondre aux besoins des services en mettant à leur disposition des espaces de bureau adaptés en termes de surfaces et de conditions de travail des agents. Conseil de Paris 2/6

3 2- Une politique particulièrement active pendant la période ( ) Le rapport porte essentiellement sur la période au cours de laquelle la politique immobilière a été particulièrement active avec la poursuite de la politique de cessions et la diversification de ses outils opérationnels. Une démarche de connaissance La connaissance du patrimoine constituant un préalable à toute politique immobilière en même temps qu une obligation légale, la Collectivité parisienne s est attachée à créer des outils d information indispensables. L audit du cabinet Andersen avait souligné en 2001 l absence d un véritable système d information, notamment dans le domaine patrimonial. Cela s est traduit par la mise en chantier d outils informatisés d inventaire, visant non seulement à répertorier, de manière détaillée, l ensemble des biens appartenant à la Ville, mais surtout à articuler ces données avec les différents logiciels budgétaires et comptables. Il s agit de fiabiliser les échanges avec le comptable public et permettre à la Ville de parvenir au terme de la démarche de certification des comptes dans laquelle elle s est engagée. Ce projet, compte tenu de son ampleur et de sa grande complexité, devrait s étaler sur plusieurs années. La Ville s est également attelée à mieux connaître certains types de biens de manière à pouvoir en modifier l usage lorsqu ils deviennent inutiles ou pour rationaliser l utilisation des parcelles sur lesquelles ils sont implantés (réseau d eau non potable, patrimoine scolaire, anciennes concessions à ERDF, etc.). Des flux financiers importants Les flux financiers générés par la politique immobilière de la Ville sont retracés dans le compte foncier : M de recettes entre 2001 et 2011 correspondant à des cessions de logements du domaine privé, à des ventes d immeubles à des bailleurs sociaux, à des ventes à des aménageurs, à des cessions d actifs divers, etc. Ces cessions (117 en moyenne annuelle) montent en puissance puisque le seuil des 100 M a été atteint en 2004 et celui des 150 M en Le rapport présente la répartition de ces transactions en volume et en montants ; les transactions supérieures à 5 M qui ne représentent que 3,7 % du total ont généré 58 % des recettes M de dépenses pour la même période. Les acquisitions (125 en moyenne par an) concernent très majoritairement (80 % des montants environ) des achats de logements en vue de leur cession ultérieure à des bailleurs sociaux, ainsi que la création d équipements publics, notamment dans le cadre de VEFA (ventes en l état futur d achèvement). Les 2/3 des transactions ont un montant inférieur à 1 M. En ce qui concerne le budget de fonctionnement, les recettes (loyers et redevances) sont passées de 324 M en 2001 à 470 M en 2011 alors que les dépenses (loyers et charges) évoluaient dans le même temps de 21 M à 57 M. Des modes opératoires variés Pour acquérir des terrains ou des immeubles, tous les outils juridiques à disposition de la Ville sont utilisés : acquisitions amiables, prérogatives de puissance publique (droit de préemption ou de priorité, expropriation après déclaration d utilité publique), échanges ou protocoles d accord. S agissant des immeubles acquis par préemption en vue de les transférer à des bailleurs sociaux (374 entre 2001 et 2011), le rapport montre comment la formule du bail emphytéotique permet d assurer l équilibre financier des opérations de logement social. En matière de cessions, la Ville utilise également diverses modalités d aliénation, en privilégiant la mise en concurrence, soit dans le cadre d adjudications, soit lorsqu elle recourt à des procédures de gré à gré, notamment pour mieux maîtriser l utilisation future du bien ainsi cédé et la qualité du projet architectural de l acquéreur. Conseil de Paris 3/6

4 3- Les impacts de la politique immobilière Alors qu elle avait contribué, à la fin des années 90, à travers la mise en vente par la Ville d un nombre important de logements issus de son domaine locatif privé, à la relance d un marché atone, l impact des transactions de la Ville sur le marché immobilier durant la période récente considérée a été faible, voire insignifiant, de l aveu même des experts de la Chambre des notaires. En réalité, le véritable impact de la Ville en matière immobilière peut se mesurer à l aune de sa politique d aménagement qui modifie la morphologie des quartiers (Paris Rive Gauche ou Clichy Batignolles par exemple) ou à travers les prescriptions édictées dans le PLU qui orientent la destination de certains îlots à travers la constitution de réserves. Un impact en termes d aménagement urbain et de mixité sociale L effort de la Ville de Paris a surtout permis d accroître de manière très significative l offre de logements sociaux et de lutter contre les déséquilibres de l offre entre les arrondissements. Le taux de logements SRU est ainsi passé de 13,44 % en 2001 à 17,13 % en 2011 et il devrait atteindre les 20 % dans le courant de l année 2014, permettant ainsi à la Ville de remplir cet objectif avant la date butoir de Cet effort soutenu, qui s est traduit par un rythme de production de plus de nouveaux logements sociaux par an depuis 2007, a notamment été rendu possible par le mécanisme des acquisitions conventionnement qui consiste pour la Ville a acquérir des immeubles occupés et à les transformer en logements sociaux sans les vider de leurs locataires. Trois-quarts des logements ainsi acquis par la Ville se trouvent occupés par des locataires bénéficiant, en raison de leurs ressources, d un loyer conventionné. La politique de conventionnement a ainsi permis de stabiliser une population de classes moyennes et d attirer de nouveaux locataires correspondant à ce profil. Au total, ce sont près de logements sociaux qui ont vu le jour à Paris entre 2001 et 2011 dont sont directement issus de la politique de préemption conduite par la Ville. Les opérateurs de la Ville (Paris Habitat, ses SEM d habitation comme la RIVP, la SGIM et la SIEMP, leurs filiales et quelques SEM d aménagement) ont représenté une part déterminante dans cette production de logements sociaux. Elle s élevait à 69 % en 2011 (4 323 sur 6 233). La RIVP en a représenté la même année 31,5 % à elle seule, ce qui s explique par le volume des opérations de conventionnement d anciens logements à loyer libre. Dans le même temps, la Ville a permis la réhabilitation de logements insalubres depuis 2002 parmi lesquels logements ont été conventionnés en tant que logements sociaux. Cela a permis de maintenir dans Paris une population fragilisée et de promouvoir une architecture novatrice respectueuse de l environnement. Une politique au service de l évolution des territoires métropolitains La Ville étant propriétaire de nombreux terrains en proche comme en grande couronne, elle est en mesure de peser sur des grandes opérations d aménagement se situant en dehors du territoire de la Capitale. Depuis 2001, elle s est attachée à nouer des liens avec les communes, les départements et les intercommunalités voisines, sans parler de son rôle actif au sein du Syndicat mixte d études Paris Métropole. Cette stratégie s est notamment traduite sur un plan immobilier par la cession de terrains à des collectivités ou à des opérateurs qui leur sont liés en leur apportant son expérience en matière d ingénierie urbaine et en participant, parfois directement, à des projets de construction, notamment en matière de logement social. On peut citer à titre d exemple l opération des Docks de Saint-Ouen qui devrait permettre de construire dans une ZAC de 100 ha (dont 10 % de terrains appartenant à la Ville) logements, m² de bureaux et m² de commerces. Sur les anciens terrains de la Ville, Paris Habitat construira ainsi plus de 300 logements sociaux. Dans le même esprit, on peut aussi mentionner l exemple de la plaine d Achères où sur d anciens terrains d épandage de la Collectivité parisienne devrait voir le jour une importante zone d activité et, à terme, un port fluvial sur la Seine consistant en une plateforme multimodale. Conseil de Paris 4/6

5 Un effort en matière de gestion La politique immobilière passe encore par un effort de rationalisation de la Ville en matière de baux, donnés ou consentis : La Ville s efforce de gérer au mieux son domaine intercalaire en le louant à des associations caritatives ou culturelles afin d éviter qu il ne se dégrade ou qu il ne soit occupé de manière illégale. La durée pendant laquelle la Ville conserve en gestion les immeubles devant être remis aux bailleurs sociaux est réduite au maximum : dans plus de 75 % des cas, les immeubles sont remis aux bailleurs le jour même de leur prise de possession par les services municipaux. Une doctrine a été définie pour l occupation des locaux administratifs : procéder au regroupement géographique des services centraux et privilégier les implantations dans des locaux détenus en pleine propriété, dans un souci d économie et de meilleures conditions de travail des agents. C est ainsi que 78 % des surfaces occupées par les services centraux sont situées dans des immeubles qu elle détient. Un suivi rigoureux des loyers et charges afférentes aux immeubles de bureaux pris en location pour héberger les services administratifs a été mis en place ainsi qu une renégociation des baux pour en limiter les montants. 4- Une gouvernance collective assumée Une politique très encadrée La loi encadre en effet de manière très stricte les procédures d acquisition et de cession, comme les conditions d attribution de locaux municipaux. Tous les projets d acquisition et de cession nécessitent l avis préalable de France Domaine et les ventes doivent faire l objet d une publicité adaptée. Tous les projets de cession, quel qu en soit le montant, sont décidés par le Conseil de Paris. L Exécutif a fait ce choix pour la parfaite information des Conseillers, alors même que, pour des raisons pratiques, celui-ci avait donné délégation pour conclure des ventes de très faible montant. Les projets d acquisitions relèvent de la seule décision du Conseil de Paris (à l exception de la mise en œuvre des procédures de préemption ou de l exercice du droit de priorité sur la vente des biens de l Etat). La Mission n a voulu éluder aucune des questions sensibles que les Parisiens peuvent légitimement se poser : Elle rend compte de la manière dont sont attribués les locaux aux associations. 90 associations bénéficiaient ainsi en 2011 de locaux représentant un avantage en nature s élevant à 31,48 M. La procédure mise en place a permis en 2012 de décider d accorder 34 nouvelles attributions de locaux à titre temporaire, pour 93 demandes formulées par des associations. Le rapport évoque également les locaux mis à disposition des permanences de partis politiques au sein du patrimoine immobilier de la Collectivité parisienne (2 locaux) ou de celui de ses opérateurs (7 locaux) et rappelle les règles strictes qui les régissent. Elles imposent notamment que les loyers ne soient pas inférieurs à ceux du marché. La Ville s est engagée depuis plusieurs années dans un mouvement de régularisation des situations historiques. Des instances de pilotage ou de conseil au service d une stratégie Comme l a fait Etat à partir des années 2000 à la suite de plusieurs rapports parlementaires, la Ville s est efforcée, parfois avant ce dernier, de mettre en place une gouvernance adaptée. Différentes instances de pilotage ont ainsi été créées et interviennent dans la conduite de la politique immobilière. Conseil de Paris 5/6

6 Le Conseil du patrimoine de la Ville de Paris institué en 1996, présidé par un Conseiller d Etat et composé d experts indépendants, est consulté sur toutes les cessions et les baux consentis. Depuis juillet 2012, ses avis sont systématiquement joints au projet de délibération portant cession du bien. Le Groupe de pilotage du compte foncier qui est une instance collégiale interne à la Ville chargée de suivre l exécution des recettes et des dépenses et d examiner le devenir de tout bien immobilier qui n aurait plus d utilité pour la Collectivité. La Commission d examen des déclarations d intention d aliéner qui se prononce chaque semaine sur le choix de préempter ou non tel ou tel immeuble. La Ville a le souci d inscrire sa stratégie dans le cadre métropolitain. Elle participe à l ensemble des instances qui définissent les orientations en la matière et a même créé, à travers la SOREQA, un outil métropolitain de traitement de l habitat insalubre, dont la communauté d agglomération Plaine Commune était dès l origine au capital. Enfin, sous l autorité du Secrétariat général de la Ville de Paris, une rationalisation du pilotage administratif a été engagée. C est à la Direction de l urbanisme qu il revient de définir la stratégie immobilière globale, les autres directions ayant des champs de compétences plus spécifiques. Une lisibilité qui gagnerait à être améliorée Le Conseil de Paris est à l origine de toutes les décisions majeures et il se prononce sur tous les grands dossiers concernant la politique immobilière (PLU, budget annuel, cessions, grandes opérations d aménagement, etc.). En revanche, en matière de droit de préemption et de priorité, le Maire a reçu une délégation du Conseil de Paris. C est lui qui la met en œuvre, cette procédure étant encadrée par des délais très stricts (deux mois), et qui doit en rendre compte. Enfin, c est surtout en direction des maires et des conseils d arrondissement que des progrès pourraient être apportés en termes d information. Le rapport a, en effet, montré que les maires et les conseillers n étaient pas toujours suffisamment associés, ou même informés, des grandes décisions prises dans le ressort de leur arrondissement dans le domaine immobilier. Les Conseillers de Paris, de leur côté, ne disposent pas toujours, pour arrêter leurs propres décisions, d une vision claire de la position prise par les maires d arrondissement. 5- Les principales recommandations La Mission a formulé à l unanimité de ses membres 15 propositions très concrètes, destinées à : Accroître l association des Conseillers de Paris à la conduite de la politique immobilière (6 propositions) en créant un Conseil de l immobilier de la Ville de Paris, en publiant un rapport annuel consacré à la politique immobilière, en assurant un suivi régulier des nouvelles implantations administratives, en retraçant les acquisitions et les cessions réalisées par les Sociétés d économie mixte, etc. Mieux informer les maires et les conseils d arrondissement sur les actions menées en matière immobilière sur leur territoire (4 propositions) en faisant figurer l avis des maires dans le dossier transmis aux Conseillers de Paris avec le projet de délibération sur tout projet d acquisition ou de cession, en transmettant aux maires un compte-rendu des décisions prises en commission d examen des déclarations d intention d aliéner et de la suite réservée à leurs avis, en les consultant sur tout changement d affectation d un immeuble communal dans leur arrondissement et en les informant mieux sur les opérations réalisées dans leur arrondissement au cours de l année écoulée. Poursuivre les progrès engagés en matière de qualité de la gestion du patrimoine parisien immobilier et foncier (5 propositions) en poursuivant le travail entrepris en vue d améliorer la connaissance du patrimoine immobilier de la Ville de Paris, en consultant tous les trois ans le Conseil du patrimoine sur le niveau des loyers des locaux mis à disposition des partis politiques, en achevant l évaluation du coût de l immobilier de bureau et en expérimentant le dispositif de dissociation foncier-bâti, lorsque celui-ci sera sécurisé sur le plan législatif et règlementaire. Conseil de Paris 6/6