Intervention de Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France. Paris-Europlace Financial Forum New York 18 avril

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1 Intervention de Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France Paris-Europlace Financial Forum New York 18 avril L évolution de la régulation en Europe et aux États-Unis : Convergence ou divergence? Le renforcement de la régulation constitue une priorité pour le G20 depuis le sommet de Pittsburgh en octobre Des progrès significatifs ont déjà été accomplis au niveau international, notamment par le biais du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, mais également au niveau national avec l adoption de la loi Dodd-Frank aux États-Unis et le règlement actuellement en préparation relatif aux infrastructures de marché dans l Union européenne. On doit admettre que par le passé la régulation n a pas toujours évolué de la même façon en Europe et aux États-Unis. À un moment où nos réglementations sont entièrement revues et où de nombreuses restructurations interviennent dans le secteur financier, une stricte cohérence est absolument nécessaire de part et d autre de l Atlantique si nous voulons éviter les arbitrages réglementaires et une inégalité de traitement qui porteraient les germes d inefficiences et de déceptions futures. Dans mon intervention d aujourd hui, je vais évoquer brièvement les réalisations en matière de réformes de la régulation financière. Je soulignerai ensuite quelques divergences existant entre les cadres réglementaires européen et américain auxquelles il conviendrait de remédier. 1 / 12

2 I. Les réalisations en matière de régulation financière : Quels sont les résultats obtenus jusqu à présent? Trois sujets principaux méritent une attention particulière : - Premièrement, au niveau du G20, la réforme des dérivés OTC ; - Deuxièmement, les travaux du Comité de Bâle en ce qui concerne les banques (Bâle 3) ; - Et, troisièmement, les réformes comptables conduites par l IASB et le FASB. 1.1 La réforme visant à remédier à la faiblesse des marchés de dérivés OTC constitue l une des évolutions réglementaires les plus visibles Même s ils n étaient pas à l'origine de la crise, ils ont certainement et visiblement aggravé les tensions systémiques dans un système financier mondial fragilisé. Le règlement, actuellement en discussion, sur les infrastructures de marché européennes (European Market Infrastructure Regulation - EMIR) et la loi Dodd-Frank sont tous deux d une importance cruciale pour respecter les engagements pris à Pittsburgh par les dirigeants du G20. Je considère l amélioration de la transparence, la prévention du risque systémique et la promotion de la stabilité financière comme des aspects essentiels. Afin de réaliser ces objectifs, les deux réglementations introduisent une obligation de déclarer les transactions sur produits dérivés auprès des référentiels centraux de données ainsi qu une compensation obligatoire pour les transactions normalisées éligibles. Les deux réglementations tiennent compte du fait que l obligation de recourir à la compensation peut également accroître l importance systémique des chambres de compensation. De fait, les deux réglementations introduisent des exigences plus rigoureuses en termes d organisation, de gestion et en matière prudentielle afin de garantir que ces chambres de compensation présentent un caractère sûr et solide et respectent constamment ces exigences. Le fait que ces deux réglementations soient globalement cohérentes et répondent aux mêmes objectifs revêt une importance cruciale et constitue un premier succès pour la stabilité financière. 2 / 12

3 Il s agit toutefois seulement d une première étape et les mesures de mise en œuvre doivent encore être élaborées par les autorités européennes et américaines compétentes et, comme nous le rappelle un dicton populaire : comme toujours «le diable se cache dans les détails». Il est par conséquent essentiel de continuer à encourager la coopération et l échange d informations entre les autorités européennes et américaines compétentes. Je reviendrai sur ce point par la suite. 1.2 S agissant des évolutions récentes de la réglementation bancaire, permettez-moi tout d abord de souligner que le dispositif Bâle 3 constitue à mes yeux une avancée très significative qui renforcera à long terme le cadre prudentiel pour les banques. Je voudrais insister aujourd hui sur le fait que Bâle 3 est une réforme équilibrée, dans le sens où elle est à la fois ambitieuse et prudente. L éventail des risques pris en compte par le cadre de Bâle a été considérablement élargi. La capacité des banques à absorber les pertes a été plus que multipliée par trois si, outre le niveau de fonds propres plus élevé requis par la nouvelle réglementation, on prend également en compte les améliorations en termes de qualité des fonds propres. Certaines incitations à une prise de risque excessive ont été corrigées par des exigences en fonds propres supérieures pour les activités plus risquées, notamment celles liées à la retitrisation, et également par le biais de nouvelles règles régissant les politiques de rémunération. Un ratio de levier sera mis en place pour agir comme un filet de sécurité, et non comme un substitut, à une réglementation pondérée des risques. Je pense en outre qu avec Bâle 3, un important travail d harmonisation a déjà été réalisé. Par exemple, nous disposons à présent d une définition beaucoup plus rigoureuse et plus harmonisée des fonds propres réglementaires. La nécessité d avoir des exigences en fonds propres et en liquidité communes et harmonisées au niveau international a été largement reconnue et sera rendue opérationnelle à court terme. Bâle 3 représente par conséquent un objectif ambitieux. En même temps, ce dispositif a été élaboré de manière prudente afin de ne pas exercer d incidence sur le financement de l économie et la croissance mondiale. Ces derniers points expliquent qu une phase d introduction progressive relativement longue ait été mise en place par le Comité de Bâle. 3 / 12

4 Cette période doit également permettre aux pays qui n avaient pas adopté Bâle 2, à savoir les États-Unis, de mettre en œuvre Bâle 3 au même rythme que les banques européennes. En fait, je considère qu il est essentiel que la mise en œuvre de ce nouveau cadre soit concomitante - et exhaustive - en Europe et aux États-Unis et je suis loin d être le seul à penser cela. En effet, l expérience montre que si une réforme n est pas appliquée au niveau mondial, les faiblesses persistent. L Administration américaine a une attitude très positive et déterminée à ce sujet et je crois donc que l on peut y parvenir. L incapacité à mettre en œuvre Bâle 3 d une manière cohérente au niveau mondial entraînerait un nivellement par le bas et pourrait ainsi semer les germes d une nouvelle crise. 1.3 Enfin et surtout, un autre domaine dans lequel des progrès importants ont été accomplis depuis la crise est celui du cadre comptable. Suite à l impulsion donnée par le G20 et par le Conseil de stabilité financière, la tendance actuelle des réformes comptables est de réduire le périmètre de la valorisation en valeur de marché et de passer d un modèle de perte encourue à un modèle de provisionnement prospectif. En particulier, les principes IFRS et GAAP incluront une catégorie de coût amorti pour les actifs financiers tels que les prêts. Selon moi, ce type de changement des règles comptables constitue la première et la plus puissante ligne de défense pour limiter la procyclicité liée à la crise. Je voudrais également souligner que, même si nous observons des progrès importants dans la convergence des deux ensembles de normes comptables, je reste persuadé que ce processus doit être renforcé. II. En effet, s agissant des sources de différences et de divergences entre les cadres réglementaires américain et européen, j attirerai votre attention sur les points suivants : - S agissant des produits dérivés de gré à gré, il est essentiel d améliorer la cohérence sur le plan technique et au niveau de la mise en œuvre afin d éviter l arbitrage réglementaire. - La convergence entre les principes IFRS et GAAP s impose tout particulièrement afin de placer les différentes juridictions sur un pied d égalité s agissant de la mise en œuvre de certaines exigences réglementaires, tels que le ratio d endettement. 4 / 12

5 2.1 En ce qui concerne la réforme des dérivés de gré à gré, les approches de l UE et des États-Unis sont largement parallèles, mais des questions se posent dès lors que l on entre dans les détails. Tout d abord, les régulateurs ont reçu pour mission de prendre des décisions importantes (comme de déterminer les dérivés qui peuvent encore être traités de gré à gré ou les participants qui peuvent bénéficier d exemptions pour leurs opérations de compensation). Il est évidemment essentiel que nos efforts réglementaires aboutissent à des solutions similaires afin d éviter de créer des opportunités d arbitrage. En deuxième lieu, le périmètre des régimes possibles de reconnaissance mutuelle pour les référentiels centraux de données et les chambres de compensation doit être soigneusement évalué afin de parvenir à un traitement réciproque équitable. Le principe de base est relativement simple : un référentiel central de données ou une chambre de compensation d un pays tiers pourrait opérer pour le compte de participants ou de marchés d autres pays à condition que les dispositions juridiques et de surveillance soient considérées comme équivalentes et que des accords de coopération internationale soient établis. Mais l équivalence n est pas vraiment facile à évaluer et l on pourrait comprendre une approche plus conservatrice, basée sur un enregistrement systématique. En effet, dans le cadre d un tel régime, un référentiel central de données ou une chambre de compensation d un pays tiers qui opère pour le compte de participants ou de marchés d un autre pays devrait être enregistré par les autorités compétentes de ce pays et, une fois enregistré, être soumis aux réglementations et aux inspections sur place, en plus des réglementations et inspections nationales. Tandis que, en vue de diminuer le risque de chevauchement réglementaire à la fois lourd et inefficace, le point de vue défendu dans la proposition de règlement européen EMIR consiste à soutenir des régimes de reconnaissance mutuelle, les régimes d enregistrement restent en vigueur dans d autres grandes juridictions, notamment aux États-Unis, en vertu de la loi Dodd Frank qui s applique aux activités extérieures aux États-Unis ayant «un lien direct et important avec les opérations commerciales des États-Unis ou ayant un effet sur celles-ci.» En pratique, cela signifie que des entités non américaines seraient soumises aux dispositions de cette loi, sauf dérogation. À mon avis, la réglementation américaine et l enregistrement qu elle entraîne auprès des autorités américaines ne devraient pas aboutir à soumettre des entités européennes à une réglementation double ou redondante. 5 / 12

6 La question de l accès aux informations enregistrées dans les référentiels centraux de données est également particulièrement sensible. Il est facile de comprendre que, si les autorités nationales de surveillance conservent à la fois le plein accès aux référentiels enregistrés localement et le contrôle complet de l accès accordé aux superviseurs étrangers, il faudra disposer d un référentiel par classe d actif et par pays, ce qui serait évidemment sous-optimal du point de vue de la surveillance, puisque nous devons consolider les risques, et du point de vue commercial puisque cela augmenterait les coûts pour toutes les parties prenantes. Par conséquent, il est impératif de poursuivre nos discussions avec les autorités américaines afin de limiter les redondances et les incohérences, d améliorer l information en vue de diminuer les risques d arbitrage réglementaire ou de chevauchements, notre objectif commun demeurant la sécurité et la solidité des infrastructures des marchés financiers. Il est essentiel de poursuivre un dialogue constructif entre les autorités chargées d élaborer les règles. 2.2 Dans le domaine des normes réglementaires et comptables, la convergence est absolument nécessaire afin de permettre aux utilisateurs de l information financière, notamment les régulateurs, les analystes et les intervenants de marché, d effectuer des comparaisons pertinentes entre les banques. - Tout d abord, je rappelerai brièvement que les plus grandes banques européennes ont renforcé leur robustesse au cours des deux dernières années et sont au moins aussi robustes que leurs homologues américaines 1. Les premières banques européennes ont enregistré une augmentation moyenne de leurs recettes de 8,6 % entre 2009 et 2010 (contre 2,5 % pour les principales banques américaines sur la même période). Toutes les banques ont bénéficié d une diminution du coût de leurs risques (- 43 % pour les banques américaines et - 30 % pour les banques européennes, entre 2009 et 2010). Cependant, en termes absolus, le coût des risques s élève à 63 milliards 1 Les chiffres suivants se fondent sur des calculs effectués d après un échantillon de 17 grandes banques européennes et américaines : JP. Morgan, Wells Fargo, Bank of America, Citigroup, Goldman Sachs, Morgan Stanley, HSBC, RBS, Barclays, Santander, BBVA, BNPP, SG, Groupe Crédit Agricole, UBS, Crédit Suisse et Deutsche Bank. 6 / 12

7 d euros pour les quatre premières banques américaines, contre seulement 58 milliards pour les onze plus grandes banques européennes. Les ratios de solvabilité se sont considérablement améliorés en Europe, les banques ont réinvesti leurs bénéfices et ont augmenté leurs fonds propres de différentes façons (émissions d actions nouvelles, dividendes payés en actions nouvelles). Les ratios de fonds propres Tier 1 compris entre 10 % et près de 18 % pour les principales banques européennes sont équivalents à la fourchette de 11 % à 16 % des banques américaines. Quant aux ratios de fonds propres durs (core Tier 1), mesure affichée par les banques à destination des marchés, ils sont également à peu près équivalents. Là encore, avec des ratios allant de 8,5 % à 15,3 %, les principales banques européennes sont aussi solides que les banques américaines (dont les ratios sont compris entre 8,4 % et 13,3 %). - Deuxièmement, les écarts de niveau des ratios de levier résultent pour l essentiel des différences comptables qui peuvent aboutir à des comparaisons particulièrement trompeuses : Si l on observe les multiplicateurs de levier, on constate effectivement que les chiffres affichés par les banques américaines (entre 10 % et 14 %) sont inférieurs à ceux de la plupart des banques européennes. S agissant de ces dernières, la fourchette est beaucoup plus large (entre 15 % et 25 %). Or, nous savons tous que la mesure des ratios de levier est très largement influencée par des différences de traitement comptable, les principales divergences entre le référentiel IFRS et les normes GAAP pour les États-Unis résultant de la compensation (netting) des produits dérivés et des pensions. L exemple de la Deutsche Bank illustre parfaitement cette incidence. Fin 2010, elle affichait un total de bilan de milliards d euros. Mais, selon l établissement, en données corrigées, qui tiennent compte de la compensation des produits dérivés et de certaines autres rubriques du bilan, son total de bilan s élevait à milliards d euros. En outre, selon certains analystes, la prise en compte du seul montant brut de produits dérivés aboutirait à un 7 / 12

8 accroissement du total de bilan compris entre 42 % et 129 % pour les plus grandes banques américaines. Les différences en matière de compensation des transactions ont été exposées par le Conseil de stabilité financière. Par conséquent, les deux principales instances en matière de comptabilité ont immédiatement réagi en mettant ce problème à l ordre du jour de leur projet de convergence. Je me félicite de ce projet conjoint et espère que les deux instances seront en mesure, à l issue de la période de consultation de leurs constituants respectifs, de publier une norme commune de nature à faciliter la mise en œuvre d un ratio de levier mondial. 2.3 D une manière plus générale, les différences entre les normes comptables IFRS et les principes GAAP américains sont un sujet de préoccupation depuis le début de la crise. Depuis avril 2009, le G20 a constamment demandé aux deux instances de converger vers un ensemble unique de normes comptables internationales de grande qualité et d achever leur projet de convergence au plus tard en 2011 afin de remédier aux principales faiblesses identifiées durant la crise. Des progrès ont été réalisés en matière de définition de normes, mais celles-ci doivent encore être finalisées et ce n est pas tâche facile. S agissant de la dépréciation des actifs financiers, les deux instances se sont finalement accordées sur un projet conjoint établi à partir d un modèle prospectif qui permettrait de constituer des provisions à un stade précoce de la durée de vie du portefeuille. Il est absolument primordial de converger vers une norme unique afin d éviter tout arbitrage comptable de part et d autre de l Atlantique et de faciliter les comparaisons internationales entre les banques d envergure mondiale. Une norme équilibrée devrait pouvoir atténuer les effets d une récession économique. S agissant du classement des instruments financiers, l importance attribuée aux modèles de gestion des banques élargit la comptabilisation au coût amorti à un plus grand éventail d instruments financiers et remet en question la place très importante de la comptabilisation en juste valeur dans les normes IFRS. Néanmoins, la convergence entre l IASB et le FASB est loin d être achevée. Même si l instance américaine de normalisation comptable a récemment défini une catégorie d instruments 8 / 12

9 comptabilisés au coût amorti, celle-ci devrait néanmoins avoir une couverture moins large que dans le référentiel IFRS et l architecture globale du modèle de classement n est pas encore finalisée. Le SEC devrait faire part de sa décision concernant l adoption de la norme IFRS avant la fin de l année. L adoption du référentiel IFRS par les États-Unis serait incontestablement la solution la plus facile pour combler l écart entre les normes IFRS et les principes GAAP. * * * Permettez-moi maintenant de conclure. Les différentes déclarations du G20 définissent des objectifs et des délais clairs. À terme, le défi que nous devons relever consiste à préciser les règles et à les mettre en œuvre. Le principal défi pour les autorités de régulation consiste à finaliser les règles et les incitations propres à atteindre ces objectifs. Grâce à l accord auquel sont parvenus les dirigeants du G20, des réformes réglementaires et des initiatives de marché ambitieuses sont actuellement en cours. J ai conscience que la régulation de la finance mondiale constitue un défi de taille. Nous devons préserver l innovation tout en imposant des limites à la capacité des instruments, des marchés ou des modèles à affaiblir l ensemble du système. Nous objectif consiste désormais à garantir la cohérence, d un pays à l autre, des réglementations détaillées, tout en préservant l élan de la réforme. En effet, les produits dérivés OTC constituent un marché mondial, les grandes banques ne sont pas des acteurs locaux et les normes comptables devraient être considérées comme un langage commun. Toute différence entre les cadres réglementaires pourrait facilement donner lieu à des arbitrages, créant des failles dans le système. C est de ce point de vue que nous devons clairement renforcer notre coordination. Mesdames et Messieurs, je vous remercie de votre attention. 9 / 12