Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

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1 BOURG-EN-BRESSE NNE ANNECY LYON CHAMBERY SAINT-ETIENNE Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes GRENOBLE VALENCE PRIVAS sept ENN LA CITOY E

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3 Éditorial Notre collectivité intervient au quotidien dans la vie des Rhônalpins, pour la formation et l emploi, pour renforcer l accessibilité par les Transports Express Régionaux, pour le développement économique et l aménagement durable du territoire, pour l équilibre entre les villes et le monde rural. Rhône-Alpes veut préserver les ressources et l avenir. Elle porte nos valeurs en faveur de la solidarité et de la cohésion sociale. Elle s inscrit avec détermination dans les principes du développement durable, associant l économie, le social et l environnement, dans une gouvernance renouvelée. Nous souhaitons partager nos convictions avec les collectivités de notre Région, qui sont nos partenaires naturels dans les bassins de vie, pour faire de Rhône-Alpes une Éco-Région. Dans cette perspective, les Schémas de Cohérence Territoriale (Scot) représentent la bonne échelle pour organiser les échanges et nourrir le débat. Pour favoriser ce dialogue, nous vous invitons à consulter ce guide, qui exprime les objectifs de l action régionale en faveur du développement durable : préserver un cadre de vie harmonieux, assurer l articulation entre urbanisation et déplacements, éviter la consommation d espaces naturels et agricoles, maîtriser l étalement urbain, créer les conditions d un bon équilibre des territoires. Pour faciliter la compréhension des enjeux et des réponses qui peuvent y être apportées, ce document met en valeur des exemples témoignant à nos yeux de «bonnes pratiques». À travers ce document, nous souhaitons apporter une contribution concrète aux exercices de planification que conduisent les territoires, en portant les valeurs que nous partageons et en indiquant comment notre Région souhaite préparer l avenir pour nos concitoyens. Jean-Jack Queyranne Didier Jouve Jean-Jack Queyranne, PRÉSIDENT DE LA RÉGION RHÔNE-ALPES Didier Jouve, VICE-PRÉSIDENT DÉLÉGUÉ À L AMÉNAGEMENT ET À L ANIMATION DES TERRITOIRES AINSI QU AU DÉVELOPPEMENT DURABLE Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

4 Sommaire Les Scot et la Région : un lien «naturel»...5 Carte de l état d avancement des Scot...6 Le développement territorial en toute cohérence...7 Le Scot, pour quoi faire?...8 Un dispositif à sa place dans la planification territoriale...8 Le Scot en trois temps...10 Mettre en œuvre et évaluer...13 Le Scot, un enjeu fort pour la Région...15 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires...17 Préserver les ressources majeures...18 Préserver et valoriser les richesses naturelles, agricoles et paysagères...21 Structurer l urbain...26 Accompagner le développement économique...35 Quand la Région s implique dans la démarche Scot...38 La Région partie prenante de l élaboration des Scot...39 Quel accompagnement pendant la mise en œuvre?...40 Carte de suivi des Scot de Rhône-Alpes...43 Glossaire...44 Délibérations du Conseil régional Rhône-Alpes en lien avec la planification territoriale...45 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

5 Les Scot et la Région : un lien «naturel» Avec l instauration des Schémas de cohérence territoriale (Scot), en 2000, les communes et communautés de communes ont acquis un outil majeur pour mettre en œuvre, à moyen et long terme, leur politique d aménagement du territoire. La démarche est relativement complexe. En effet, l efficacité du dispositif ne dépend pas seulement de l ambition et de la clarté du projet territorial. Celui-ci doit également s articuler avec les documents de planification urbaine et sectorielle auquel il s impose de manière comptable. Il est ainsi incontournable pour les promoteurs des Scot de s associer, dès l élaboration, puis lors du déploiement de ce projet, avec d autres institutions et collectivités. Il y a par exemple une grande cohérence voire une convergence, entre les enjeux des Scot et les priorités de la Région. Cette dernière, chef de file de l aménagement régional, est en effet garante d un certain équilibre territorial. Mais le lien fort, naturel, entre les nouveaux schémas et l instance régionale est le développement durable, sur lequel les promoteurs des Scot ont l obligation de s appuyer, tandis que la Région s y intéresse au premier chef. Autorité organisatrice des transports régionaux, responsable des Parc naturels régionaux, Rhône-Alpes a en effet intégré le développement durable de manière transversale, dans tous les champs qui la concernent Qu il s agisse de gérer les établissements de l enseignement secondaire, d aider les entreprises Ce document traduit une forte volonté d échanges avec les élus municipaux de Rhône-Alpes. Qu est un Scot? Comment ce schéma s articule-t-il avec les autres dispositifs d aménagement du territoire? Après un bref rappel de la lettre et des principes, l accent est mis sur ce qui, dans les champs d intervention des Scot, est stratégique pour la Région: les espaces de ressources, les espaces agricoles et naturels, les transports en commun et le développement économique et commercial. Le texte est ponctué d exemples qui reposent sur de «bonnes pratiques». Ils ne sont pas nécessairement reproductibles à l identique. Ils répondent, en effet, comme tous les Scot, à des situations locales spécifiques. Une dernière partie propose enfin des repères pour une intervention concertée de la Région. Pour préciser quand et comment le partenaire régional, Personne publique associée, peut s inscrire dans le processus d élaboration ou de suivi des Scot. Le lien fort, naturel, entre les nouveaux schémas et l instance régionale est l aménagement et le développement durables du territoire rhônalpin. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 5

6 Etat d'avancement des documents de planification SCOT, SD SCOT du Bassin Bellegardien SCOT Bresse - Val-de-Saône SCOT Pays de Gex SCOT du Chablais SCOT Bourg-Bresse-Revermont SCOT Pays du Haut Bugey SCOT Région d'annemasse BOURG-EN-BRESSE SCOT Bassin de vie du Sornin SD CC du Genevois SCOT CC Arves et Salève SD Roanne SCOT Val de Saône - Dombes SCOT CC Faucigny-Glières ROANNE SCOT Beaujolais SCOT Dombes SCOT du Bassin Annecien SCOT BUCOPA SCOT Fier Aravis ANNECY SCOT SEPAL SCOT Belley SCOT de l'albanais SCOT Boucle du Rhône-en Dauphiné SCOT Arlysère LYON SCOT Métropole Savoie SCOT Ouest Lyonnais SCOT Nord Isère CHAMBERY SCOT Sud Loire SCOT Rives du Rhône SAINT-ETIENNE SD Région Grenobloise SD Bassin Annonay GRENOBLE SCOT de la Plaine de Valence SCOT Plan d'eau des Collanges VALENCE SD du Trièves PRIVAS État d'avancement/ Implication Région Mise en œuvre (11) DOG (4) PADD (7) DIAG (1) Scot en projet (10) IGN - BD CARTOÆ COPYRIGHT Autorisation numéro: 7106 RRA/IGN Date de mise à jour : 23/11/ Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

7 Le développement territorial en toute cohérence Dispositif global d aménagement du territoire, le Schéma de mise en cohérence territoriale (Scot) est l héritier des anciens Schéma directeur (SD) et Schéma directeur d aménagement et d urbanisme (les Sdau). S il ne détermine pas la destination générale des sols (contrairement à l ancien Sdau), il fixe des orientations fondamentales sur 20 à 30 ans. Et surtout, il vise à garantir la cohérence des politiques sectorielles en matière d urbanisme, d environnement, d habitat, de déplacements, d implantations commerciales et de grands équipements. À bonne échelle entre les niveaux de décision nationaux et locaux, bien positionné dans la chaîne des documents de planification, le Scot intéresse forcément la Région, elle-même en charge de l aménagement du territoire régional. La vallée du Rhône à Saint-Michelsur-Rhône. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 7

8 Le développement territorial en toute cohérence Le Scot, pour quoi faire? Sans Scot, les collectivités se privent du seul outil qui leur permet d agir efficacement, à long terme, sur la structuration de leur espace. Le Schéma de cohérence territoriale (Scot) a été institué par la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 14 décembre Grâce à ce dispositif, les collectivités territoriales locales peuvent concevoir une stratégie d aménagement du territoire sur le long terme et dans une perspective de développement durable. Dans ce document, elles peuvent poser les conditions de cohérence de l ensemble des politiques sectorielles et de l urbanisme à l échelle locale. Cette stratégie posée, le Scot est arrêté et approuvé. Lors de la mise en œuvre, les instances intercommunales et les communes ont alors l obligation de suivre ses prescriptions. Ce document de stratégie territoriale identifie aussi des moyens d action. Pour mieux mesurer l intérêt stratégique d un Scot, il peut être intéressant d observer en quoi il manque aux intercommunalités qui en sont dépourvues. Sans Scot, ces collectivités se privent du seul outil qui leur permet d agir efficacement, à long terme, sur la structuration de leur espace et qui leur donne les moyens de réguler leurs multiples interdépendances. C est en effet à l échelon supra communal que sont évaluées, en grande partie, la croissance urbaine et l attractivité économique, mais aussi que sont déterminées les politiques de l habitat et du transport, de la préservation des espaces naturels et agricoles. C est encore à ce niveau qu est souvent décidée la localisation de grands équipements. Pour certaines franges territoriales, les Scot sont mêmes incontournables. Ainsi, selon l article L122-2 de la loi SRU, les «communes situées à moins de 15 km de la périphérie d une agglomération de plus de habitants [ ]» doivent passer par le Scot, et non par le PLU, pour ouvrir à l urbanisation une «zone à urbaniser» délimitée après le 1 er juillet 2002, ou une «zone naturelle». Dans ce cas assez précis, le Schéma de cohérence offre le seul moyen de conserver un pouvoir d action et de gestion du développement urbain. Un dispositif à sa place dans la planification territoriale Le Scot s inscrit dans le foisonnant complexe législatif du renouvellement urbain. Les niveaux de décisions y sont nombreux, du national au local, et les thèmes, liés au territoire, multiples. 8 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

9 Le développement territorial en toute cohérence La loi SRU oblige d abord les autorités supra communales à articuler systématiquement les politiques publiques dans la perspective du développement durable. Chaque Scot doit ainsi respecter quatre grands principes: favoriser le renouvellement urbain (que l on appelle aussi reconstruire la ville sur elle-même), organiser l urbanisme autour des grandes infrastructures de transports collectifs, diversifier et améliorer l habitat et, enfin, valoriser des espaces naturels et agricoles supra-communaux. Le Schéma de cohérence territoriale doit être conçu en respectant une série de dispositions législatives, de chartes et de directives nationales qui fixent les grands enjeux nationaux sur les espaces locaux (Voir schéma ci-dessous). Le Scot est ainsi soumis aux lois et aux Projets d intérêt général, mais aussi aux Directives territoriales d aménagement (DTA), aux textes qui régissent la protection de la nature (notamment dans les Parcs nationaux et régionaux, aux Schémas directeurs d aménagement et de gestion des eaux Sdage). À l autre bout de la chaîne décisionnaire, le Scot s impose aux documents de planification et aux politiques sectorielles élaborés par les communes et les Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ces derniers doivent d ailleurs être révisés dans un délai de trois ans après l approbation du Scot, dont ils sont des outils d application. Le Scot respecte des dispositions et directives nationales. Il s impose aux politiques sectorielles et aux documents de planification locaux. Textes nationaux Dispositions législatives Directive territoriale d aménagement Charte des parcs nationaux Textes régionaux Charte des parcs naturels régionaux Scot Planification intercommunale Politiques sectorielles PDU (déplacements) SDEC (économie & commerce) PLH (habitat) Document local d urbanisme PLU Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 9

10 Le développement territorial en toute cohérence Le Scot en trois temps Le diagnostic identifie tous les enjeux du territoire et le PADD est le projet politique. idées forces Selon son importance, l élaboration d un Schéma de cohérence territoriale peut prendre entre deux et cinq ans, depuis la délimitation du périmètre d intervention jusqu à la validation du Document d orientations générales. Ce temps-là est capital: le Schéma de cohérence implique de nombreux acteurs et il aboutit à une prescription à la fois vaste et précise, qui doit influer sur la politique intercommunale sur le long terme. Le choix du périmètre Le choix du périmètre est fondateur d un Scot. Une fois défini, il doit être soumis au préfet qui estime sa pertinence selon divers critères. Le périmètre d un Scot doit notamment pouvoir mettre en cohérence les questions d urbanisme, d habitat, de développement économique, de déplacements et d environnement. Il doit aussi délimiter un territoire d un seul tenant et sans enclave. La phase d élaboration L élaboration d un Scot se déroule en trois grandes étapes auxquelles correspondent trois documents: le diagnostic, le Projet d aménagement et de développement durable et le Document d orientations générales, la pièce maîtresse du Scot. Le diagnostic est «dynamique». Loin d être une description, il identifie au contraire tous les enjeux du territoire ses La phase d élaboration du forces et ses faiblesses, les menaces ou les opportunités, Scot comprend : détaillant en particulier le volet environnemental qui fait» le diagnostic l objet d un chapitre spécifique : l État initial de» le Projet d aménagement et de l environnement (EIE). développement durable (PADD) Une fois franchie cette étape capitale, il s agit d établir le» Le Document d orientations Projet d aménagement et de développement durable générales (DOG) (PADD) qui doit répondre aux enjeux affichés dans le diagnostic par un projet politique de territoire: choix d un scénario, principes généraux et lignes directrices. Comme le diagnostic, ce document n est pas encore prescriptif. C est cependant sur ses orientations que s appuie la pièce maîtresse du Scot: le Document d orientations générales (DOG). C est la partie du schéma où le projet de territoire est décliné en objectifs et orientations. 10 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

11 Le développement territorial en toute cohérence DOG : les limites de la prescription Jusqu où les prescripteurs des Scot peuvent-ils aller dans la précision? Assez loin, semble-t-il. L efficacité d un Scot se mesure en partie Toute la difficulté par sa capacité à encadrer, par des données chiffrées et illustrées, les documents locaux d urbanisme (PLU), les politiques sectorielles de l exercice (PLH, PDU), ainsi que certaines opérations d urbanisme (Zac ). Les porteurs des Scot peuvent fixer des objectifs quantifiés ou consiste à trouver imposer des limites spatiales à leurs préconisations. Cela les aidera à mieux déterminer leurs orientations et les répartitions à respecter, le bon équilibre mais aussi à mieux évaluer les ambitions du schéma et, au-delà, le chemin à parcourir pour obtenir le résultat escompté. Le recours à entre un trop la quantification intervient généralement pour des prescriptions qui encadrent des documents de politiques sectorielles: objectifs grand flou dans la démographiques, besoins en logements, nature et densité de l habitat prescription et La représentation graphique peut s avérer particulièrement pertinente, par exemple, pour désigner les zones à préserver, trop de détails. notamment les espaces de ressources naturelles et agricoles. Il peut aussi être fort efficace d indiquer visuellement par exemple avec la notion d enveloppe maximale les espaces urbains dont l extension doit être contenue. Une carte, enfin, peut permettre de localiser très précisément des enjeux ou l emplacement potentiel d équipements stratégiques idées forces Toute la difficulté de l exercice consiste à trouver le bon» Définir un périmètre de Scot assez vaste pour mettre en équilibre entre un trop grand cohérence à la fois les enjeux de déplacements, d économie, flou dans la prescription et d habitat, d environnement, d agriculture et d équipements, en trop de détails. Trop de relation avec les territoires des Contrats de développement précisions dans les chiffres et Rhône-Alpes (CDRA) et des Contrats d agglomération. dans les limites peuvent» Quantifier les ambitions et objectifs stratégiques d un Scot, en conduire un Scot à outrepasser particulier en matière de démographie, d emplois, de logement ses compétences, en ôtant aux (dont mixité sociale), de renouvellement urbain, d extension instances communales, par urbaine, de foncier, de développement économique ou de exemple, une nécessaire transport. flexibilité pour adapter les» Cartographier et fixer les limites stratégiques : hiérarchie des orientations du Schéma à leur pôles et des zones d activité, enveloppe maximale de l extension situation locale. À l inverse, on urbaine, localisation des équipements, corridors écologiques, peut fragiliser la mise en zones agricoles à protéger œuvre du projet si l on ne quantifie ou ne cartographie pas certaines prescriptions essentielles. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 11

12 Le développement territorial en toute cohérence Petit collectif à Rumilly. SCOT DE L ALBANAIS Des pôles centres pour maîtriser l étalement urbain Exemple En Haute-Savoie, entre Annecy et Aix-les-Bains, le Scot de l Albanais concerne un territoire de 29 communes sur les cantons de Rumilly et d Alby-sur-Chéran. Adopté en avril 2005, ce schéma fixe des objectifs très précis. Il prévoit notamment, à l horizon 2024, d organiser les conditions d accueil de à nouveaux habitants. À cette fin, les porteurs du Scot ont estimé qu il faudrait atteindre une production nette de à logements, mais en contenant la croissance de la consommation foncière à 450 ha supplémentaires. La situation de référence pour l évaluation de l extension urbaine résulte des travaux commencés au 1 er janvier Pour mieux limiter l étalement urbain, le Scot prévoit encore de répartir cette croissance sur l ensemble de l Albanais. S il s appuie sur la ville centre, le schéma favorise aussi le développement d un réseau de huit communes. Le texte limite la part de la maison individuelle dans la production de logement, afin de faire passer la consommation moyenne de foncier de m²/logement à 750 m². Dans le même sens, le Schéma de cohérence fixe les mêmes règles à toutes les communes. Elles devront d abord choisir un pôle (éventuellement deux) où recentrer 65 % des nouveaux logements. Le Scot préconise le recours à la procédure de Zone d aménagement concertée (Zac) pour maîtriser ces réalisations. Les pôles devront faire l objet de projets d aménagement de secteur définissant les fonctions urbaines, exploitant les possibilités de renouvellement urbain et organisant une composition urbaine qui conforte ou constitue un centre-ville, un centre-bourg ou un centre-village. L extension des autres pôles d habitat, appelés hameaux, sera limitée dans le respect de leur taille et de leur morphologie initiales, afin de préserver une certaine authenticité du bâti. En tout état de cause, l extension d un hameau ne peut excéder un hectare. Par ailleurs, la part de la croissance organisée autour des hameaux ne peut représenter plus de 35 % de la croissance totale d une commune. Chaque commune doit également répondre à des objectifs spécifiques, selon des limites imposées par sa place dans l armature urbaine projetée. Les valeurs fixées pour les taux de logements sociaux pourront toutefois être majorées par un Programme local d habitat (PLH). 12 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

13 Le développement territorial en toute cohérence Mettre en œuvre et évaluer Une fois approuvé, le Scot devient applicable et, à échéance de dix ans, doit être évalué, éventuellement révisé, sous peine d être déclaré caduc. Pendant cette période, la structure porteuse du Scot est chargée du suivi et de idées forces l application du Document d orientation» Être particulièrement attentif à la mise en œuvre des générale (DOG). La loi SRU laisse les orientations des Scot, en particulier à travers le suivi organismes porteurs choisir les moyens du suivi de leur déclinaison dans les PLU, les PLH, et les PDU, et de l évaluation des effets du Scot.» Soigner l articulation de ces orientations avec les Compte tenu de la date récente de création du plans d action des contrats territoriaux définis avec dispositif, il n y a pas le recul suffisant pour la Région (CDRA, PNR ). juger avec pertinence des modalités de suivi et» Se doter, à terme, de PLU intercommunaux afin d application des Scot existants. Toutefois, les d assurer une meilleure cohérence et gestion de schémas directeurs valant Scot peuvent, par l occupation des sols. leur antériorité, livrer quelques exemples de bonnes pratiques. Nécessaire pour expliquer un Scot ou pour élaborer un rapport de compatibilité, l exercice de quantification et de cartographie peut aussi s avérer fort utile à l heure de l évaluation Il permet par exemple, d affiner certains indicateurs, notamment pour mieux évaluer l occupation des sols ou le suivi des permis de construire L exercice de quantification et de cartographie peut s avérer utile pour faciliter la mise en œuvre et l évaluation. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 13

14 Le développement territorial en toute cohérence Miribel : vue aérienne. Exemple SCHÉMA DIRECTEUR DU BUCOPA Le suivi par la pédagogie Le Syndicat mixte Bugey-Côtières-Plaine de l Ain, ou Bucopa, a été créé en 1998, d abord pour gérer le Schéma directeur, qui a pris valeur de Scot après Il regroupe 91 communes, dont 27 isolées, cinq communautés de communes et un syndicat intercommunal. Trois ans après l adoption du Schéma de cohérence, son suivi repose sur trois axes majeurs, essentiellement dans la manière de travailler avec les promoteurs des PLU : la pédagogie, la négociation et un certain formalisme dans l élaboration des avis. Toutes les communes qui élaborent un PLU, reçoivent ainsi un vade-mecum des orientations et recommandations du Scot. En retour, elles ont l obligation d informer le Syndicat mixte de l avancée du document et de permettre des visites de terrain régulières. Au-delà de la pédagogie, les porteurs du Scot peuvent aussi avoir un rôle de négociateur auprès des promoteurs de PLU. Il faut parfois savoir revenir sur certains principes ou du moins les moduler pour mieux en défendre d autres. Il est également convenu que les communes envoient leur projet au Syndicat avant de l arrêter, afin de repérer les points qui peuvent poser question. La commune est ensuite en mesure d intégrer ses remarques avant l arrêt du projet. Enfin, après instruction du chef de projet, le bureau du Syndicat mixte rend un avis formel. S il est défavorable, il doit être longuement expliqué aux élus de la commune par le président du Syndicat. 14 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

15 Le développement territorial en toute cohérence Le Scot, un enjeu fort pour la Région Outil de planification et de développement à l échelon local, le Scot représente également, et à plusieurs titres, un enjeu majeur pour la Région. Le porteur de Scot est ainsi un interlocuteur à bonne échelle, tandis que le document, lui, permet de faire jouer les complémentarités entre les compétences des collectivités territoriales. En même temps qu un nouvel échelon dans l aménagement du territoire, le Scot fait émerger un interlocuteur politique et technique à la bonne échelle. C est en effet au niveau supra communal que se traitent aujourd hui les enjeux de déplacements, d économie, d habitat, d environnement ou d agriculture prioritaires pour la Région. Rhône-Alpes compte près de communes, une communauté urbaine, une quinzaine de communautés d agglomération, plus de 300 communautés de communes et de nombreux syndicats intercommunaux. La présence institutionnelle de la Région lors de l élaboration et de la mise en œuvre des Scot peut aider à mieux harmoniser les politiques de planification de tous ces territoires. Par ailleurs, une lecture attentive des Schémas peut permettre de mieux qualifier et cibler certaines interventions régionales, en cohérence avec les dynamiques portées localement. Cependant, si le Scot met en musique les politiques publiques à l échelle d un territoire donné, certains leviers indispensables à sa réalisation se situent en dehors de ses champs de compétence. Là encore, la Région est un partenaire incontournable. Autorité organisatrice des transports régionaux de voyageurs, elle a aussi une compétence générale d aménagement du territoire, une compétence en matière de développement économique, une responsabilité sur les établissements de l enseignement secondaire et elle contribue aux politiques environnementale, agricole et d habitat. Il s avère essentiel, pour les porteurs de Scot, de s adosser à la Région pour assurer la mise en œuvre de ses prescriptions. À l inverse, la Région a tout intérêt à être un des interlocuteurs privilégiés des porteurs de Scot. Leur projet territorial a en effet des impacts significatifs sur un grand nombre de stratégies et d actions régionales. Un rapprochement avec les acteurs du Scot peut être l occasion de territorialiser, dans certains documents prescriptifs, divers aspects des politiques sectorielles régionales: la cohérence entre le développement urbain et la desserte ferroviaire, par Le dialogue entre la Région et les porteurs de Scot est vecteur de cohérence entre les politiques régionales et intercommunales. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 15

16 Le développement territorial en toute cohérence exemple, la localisation des équipements d intérêt régional, notamment les lycées, la mixité de l habitat ou encore la protection de l environnement et des espaces agricoles Le dialogue Région-porteurs de Scot est donc vecteur de cohérence entre les politiques régionales et intercommunales. La dernière partie de ce guide précise d ailleurs les modalités d échanges stratégiques entre les syndicats mixtes et le Conseil régional. Une diversité paysagère (la côtière de l Ain) significative de Rhône-Alpes. 16 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

17 Les champs de compétence La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires des Scot sont mis en perspective avec les politiques régionales. Parmi les champs que couvrent les Scot, la Région a déterminé ceux qui lui paraissaient stratégiques en tant que personne publique associée, au regard de ses propres compétences. Tous visent un développement durable du territoire, préservant et valorisant les ressources, structurant l urbain autour des réseaux de transports en commun et limitant l étalement de la ville. Cette partie présente ces thématiques stratégiques pour les Scot et la Région: la préservation des ressources, la valorisation des espaces naturels et agricoles, puis l urbanisation et le développement de l armature urbaine. Le choix a été fait d exposer d abord les enjeux de préservation des ressources et de valorisation des espaces agricoles avant d aborder ceux liés à l urbanisation et plus particulièrement au développement de l armature urbaine. Cette présentation pose ainsi clairement les arbitrages auxquels sont confrontés les Scot dans les phases d élaboration et d application. Les champs de compétences des Scot sont mis en perspective avec les politiques régionales, afin de mettre en évidence les points essentiels d articulation et de vigilance pour la Région. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 17

18 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires La préservation des ressources est une des thématiques que la Région juge stratégique. Préserver les ressources majeures L objectif du Scot étant de permettre un aménagement durable du territoire, il doit intégrer la préservation de l environnement de manière transversale. Dans ce but, les acteurs des Scot ont pour obligation d établir un État des lieux initial de l environnement (EIE), en complément du diagnostic territorial. Ils doivent présenter quel pourrait être l impact sur l environnement des orientations du Scot, ainsi que les mesures de préservation et de mise en valeur prévues pour éviter, réduire, ou, éventuellement, compenser cet impact. Des indicateurs de suivi de la qualité environnementale du territoire doivent également être définis. La protection et la gestion de la ressource en eau, la sauvegarde des milieux naturels fragilisés par l action humaine, ainsi que la prévention des risques, constituent des priorités pour tous les territoires. L eau, un enjeu vital La gestion de la ressource en eau, c est tout autant la préservation de l alimentation en eau potable, la définition des zones d assainissement collectif, le renforcement et la modernisation des La tourbière de Hières sur Amby (Boucle du Rhône). infrastructures hydrauliques pour l agriculture et le développement rural, que l entretien et la mise en valeur des milieux aquatiques. Le Scot doit ainsi intégrer les périmètres de protection des lieux de captage et les zones incompatibles avec l assainissement, afin d y interdire toute urbanisation. Pour une gestion équilibrée de la 18 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

19 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires ressource en eau sur l ensemble du territoire, imposée par le code de l environnement, le Scot doit être compatible avec les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les Sdage des bassins Rhône Méditerranée Corse et Loire Bretagne. à noter» Les porteurs de Scot peuvent bénéficier du soutien financier de la Région pour des études, des actions de communication ou de sensibilisation à la protection de l eau et des milieux aquatiques ou à la gestion durable et concertée des milieux.» Les élus peuvent aussi se référer à la stratégie régionale en faveur du fleuve Rhône. Préserver les milieux naturels fragiles Tout document d urbanisme doit prendre en compte la préservation des milieux naturels et des écosystèmes. Parmi ceux-ci, certains sont dits «fragiles»: ce sont ceux qui sont susceptibles d être modifiés de manière irrémédiable voire de disparaître du fait de l entreprise humaine. Ces espaces sont très divers, par leur taille, leurs caractéristiques naturelles, biologiques, faunistiques, floristiques, géographiques, ainsi que par l intérêt que leur porte la communauté scientifique ou le grand public. Les mesures permettant de les protéger et de les conserver sont également diverses, selon que les sites font déjà ou pas l objet de la protection de directives communautaires ou de conventions internationales, qu ils aient un statut national, régional (Parcs naturels) ou départemental (CREN, idées forces ENS ) fonctionnant sous forme contractuelle.» Imposer des espaces protégés, définis par diverses La Charte des PNR et les labels de «site procédures. La sauvegarde de la biodiversité passe, en inscrit» ou «site classé», s imposent au effet, par la préservation des habitats des différentes Scot. espèces animales et des milieux de vie des espèces D autres mesures contraignent très fortement l occupation des sols (réserves» Déterminer des zones de protection des espèces animales végétales, fragilisés par la progression de l urbanisation. biogénétiques), voire interdisent tout et végétales en conditionnant, limitant ou interdisant développement (zone centrale des l implantation de nouvelles zones urbaines sur leur Parcs nationaux, Réserves naturelles, emprise. Dans ces espaces identifiés et énumérés, limiter Réserves biologiques). A contrario, les la constructibilité et établir des règles de gestion classements en Znieff, Zico, zones spécifiques aux milieux naturels fragiles. Natura 2000 ou encore Ramsar sont» Identifier des corridors écologiques et se référer au soit des inventaires non opposables, document cartographique des corridors écologiques, soit des contractualisations avec les réalisé par la Région et diffusé mi propriétaires permettant seulement» Prendre en compte les contrats de rivière en cours. une protection temporelle et limitée. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 19

20 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Le Scot Pays de Rennes a identifié puis renforcé des corridors écologiques. à noter Prévenir les risques Le projet de territoire identifié par le Scot ainsi que les politiques publiques qui en découlent, doivent intégrer les risques. Les risques peuvent être de plusieurs types: naturel (inondation, crue torrentielle, mouvement de terrain, séisme, avalanche, incendie de forêt ), minier (affaissement), ou encore technologique (explosion, pollution chimique ). Ces derniers sont identifiés par l État, au travers des Plans de prévention des risques (PPR), instaurés sur des périmètres de protection des Installations classées pour la protection de l environnement (ICPE), notamment celles classées Seveso. Mais il existe de nombreux autres risques et il est essentiel que le Scot répertorie tous ceux qui sont connus et incite à leur prévention. On sait, par exemple, que pour éviter les inondations, il faut limiter l imperméabilisation des sols. En ce sens, le Scot peut inciter à l utilisation de techniques d aménagement et/ou d urbanisation alternatives. Les orientations du Scot s imposant aux PLU, ceux-ci ne pourront donc pas interdire ou contrarier l utilisation de ces techniques.» La Région souhaite, à travers le Plan Rhône, accentuer particulièrement la prévention des risques d inondations du bassin rhodanien dans le cadre du Contrat de projet interrégional État- Région (CPIER). 20 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

21 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Préserver et valoriser les richesses naturelles, agricoles et paysagères Les espaces agricoles et naturels forment, au même titre que l armature urbaine, la charpente d un territoire. Les identifier clairement participe à la limitation de l étalement urbain et permet d assurer leur bon fonctionnement. Souvent sous-estimée, la richesse foncière qu ils représentent soumet les espaces ruraux à la pression urbaine. Or la fin prochaine de la politique agricole commune, le souci croissant de sécurité alimentaire, l augmentation du coût de l énergie et la raréfaction des ressources en eau sont autant de contraintes qui doivent inciter à soutenir la pérennité du monde agricole. Dans ce but, les Scot doivent assurer un équilibre entre espaces urbains et ruraux afin de garantir le maintien, voire l évolution à long terme des ressources agricoles et naturelles. Les espaces naturels et agricoles ne doivent pas être considérés comme des espaces résiduels mais comme des espaces ressources qui contribuent fortement à structurer le territoire. Délimiter les zones à protéger Les espaces naturels et agricoles doivent être considérés non pas comme des espaces résiduels mais, au contraire, comme de espaces ressources porteurs d une richesse patrimoniale écologique et paysagère. Ils contribuent fortement à structurer le territoire. Un Scot doit donc contraindre l urbanisation pour préserver les espaces naturels et agricoles protégés et accompagner l ouverture au public de certains d entre eux. Par ailleurs, la pérennisation des activités agricoles, pastorales et forestières passe par un renforcement de la protection des zones sur lesquelles elles sont pratiquées. Une cartographie «à la parcelle» des espaces naturels ou agricoles à protéger est possible. Le Code de l urbanisme indique que «le Document d orientations générales précise les espaces et sites La pérennisation des activités agricoles et forestières passe par un renforcement de la protection des zones sur lesquelles elles sont pratiquées. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 21

22 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Scot Métropole Savoie : équilibre développement/ protection. naturels ou urbains à protéger, dont il peut définir la localisation ou la délimitation», et que «lorsque les documents graphiques délimitent des espaces ou sites à protéger [ ] ils doivent permettre d identifier les terrains inscrits dans ces limites». Exemple SCOT MÉTROPOLE SAVOIE Une cartographie précisant les zones à enjeux Le Scot Métropole Savoie, adopté le 21 juin 2005, localise les espaces à protéger pour des motifs agricoles et/ou paysagers avec une carte de synthèse au 1/ e, au moyen de carrés de 100 m de côté juxtaposés. Les secteurs correspondants ne sont donc pas délimités au sens de l article R (avant-dernier alinéa) du Code de l urbanisme : leurs limites sont volontairement floues, rendant impossible l identification précise des parcelles concernées. Ces délimitations, dépendantes de la valeur agricole des terres, font en effet l objet d une négociation locale entre représentants de la profession agricole, élus communaux et du syndicat mixte du Scot. La délimitation précise de ces secteurs à protéger se fera donc par l intermédiaire des PLU ou des cartes communales. Elle laisse aux communes ou EPCI compétents une marge d interprétation pour l adaptation des limites au contexte local. 22 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

23 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Maîtriser le foncier Certaines politiques permettent une maîtrise foncière des espaces ruraux. Les Conseils généraux ont notamment un droit de préemption sur les secteurs définis comme Espaces naturels sensibles (ENS). Quant à la Safer, elle a un droit similaire sur tous les autres terrains désignés comme agricoles, naturels ou d urbanisation future au sein des documents d urbanisme locaux. L application de la Loi Montagne garantit, elle, la préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles et pastorales dans l ensemble des communes de montagne. SCOT DE LA BOUCLE DU RHÔNE EN DAUPHINÉ Une «ceinture verte» pour contraindre l urbanisation Exemple Dans le Scot de la Boucle du Rhône en Dauphiné, des secteurs privilégiés d urbanisation sont entourés d une «ceinture verte» au-delà de laquelle les constructions resteront limitées. Cependant, l épaisseur du trait séparant la «ceinture verte» des secteurs privilégiés d urbanisation laisse une modulation possible de l ordre de 100 m (échelle au 1/ e ), qui sera précisée dans le PLU. Dans le Scot Boucle du Rhône, les secteurs privilégiés d urbanisation sont entourés d une ceinture verte. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 23

24 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Préserver, valoriser, réorienter La valorisation des espaces ruraux vise à garantir leur caractère naturel, agricole, sylvicole et/ou pastoral ainsi que leur valeur patrimoniale. Il importe que les activités humaines qui s y exercent à noter soient en harmonie avec la» La Région souhaite, dans le souci de pérenniser les exploitations, qualité du milieu. La protection des espaces naturels et aider les filières agricoles à s adapter au marché et à répondre aux attentes des consommateurs. Elle veut aussi agir en faveur de agricoles nécessite une stratégie de valorisation, notam- territoires de rencontres, de projets, et d actions.» La Région incite les porteurs de Scot et les autres acteurs locaux à ment pour ceux qui sont soumis soit à la pression urbaine mettre en place des Psader, des circuits courts de distribution alimentaire, une maîtrise du foncier et la gestion des espaces et soit à la déprise agricole. autres moyens d action, ainsi que la préservation des terroirs L agriculture doit revenir vers spécifiques (par exemple ceux sur lesquels une AOC est en vigueur). sa multifonctionnalité d origine (production alimentaire,» La Région s engage sur la valorisation de la forêt et de la filière bois.» La Région portera une attention particulière aux projets permettant préservation des paysages, la production d énergies renouvelables dans le cadre de sa politique prévention des risques naturels), assurer un rôle plus globale pour la maîtrise de l énergie. contemporain d interface villecampagne et participer à la préservation des ressources naturelles. Le Scot peut contribuer, en association avec les acteurs du monde rural, à la définition de cette stratégie de valorisation des activités agricoles. Les acteurs locaux peuvent aussi choisir l adaptation ou la transformation des usages de la terre pour des activités profitant au développement des énergies renouvelables: cultures de plantes fourragères, de céréales, de betteraves, d oléagineux destinées à la production de biocarburants (sous réserve du respect de normes de production de qualité), implantation de «fermes éoliennes», de «parcs solaires» Enfin, la valorisation des espaces forestiers peut être la conséquence du redéploiement de la filière bois. Exemple SCHÉMA DIRECTEUR GRENOBLOIS Gestion concertée au niveau local Le Schéma directeur grenoblois, qui couvre le territoire de 202 communes, a reconnu les politiques agricoles territoriales dont la politique agricole périurbaine de l Y grenoblois avant même de déterminer ses grandes orientations. Par ailleurs, il oblige les acteurs locaux à étudier systématiquement l impact sur l agriculture de toutes les grandes emprises prévues. Pour la définition précise des périmètres des corridors écologiques, un plan-test de gestion concertée a été élaboré. Cette stratégie de concertation locale a été choisie également pour l élaboration de projets d aménagement et de gestion des micro-territoires, afin de favoriser la multifonctionnalité des espaces non bâtis. 24 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

25 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Les paysages, un patrimoine Un paysage naît des choix politiques qui sont faits. Composante essentielle du cadre de vie, il prend des formes diverses: «marqueur» du patrimoine en ville (perspectives architecturales, quartiers anciens préservés, monuments ) comme à la campagne (lisières de forêt, méandres de cours d eau, escarpements rocheux ), il est vitrine du territoire également par ses aspects environnementaux positifs ou négatifs (espaces naturels, centres commerciaux ). Dans tous les cas, il est facteur d attractivité. C est pourquoi il est essentiel que cet aspect, forcément transversal, soit réfléchi au sein de chaque orientation du Scot afin que le paysage soit un vecteur d identité, de lisibilité du territoire et de son projet. Les facteurs identitaires (paysages particuliers, fronts bâtis remarquables ) doivent être repérés et qualifiés par le Scot afin d être préservés et valorisés. Certains de ces éléments patrimoniaux font l objet de procédures comme les sites inscrits, les sites classés, les sites de l Unesco. Vues et fronts bâtis Le Scot de l agglomération d Aurillac préconise de «ne pas urbaniser certaines vues [ ], ou encore de préserver six coupures vertes». Le Scot de Manosque et sa région détermine la protection de «12 sites à valeur paysagère». Le Scot entre Saône et Grosne indique qu il faut «préserver un vallon, un réseau de haies, des fronts végétaux», ainsi que «5 fronts bâtis remarquables». Exemple Le paysage vecteur d identité, de lisibilité du territoire et de son projet. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 25

26 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Structurer l urbain L armature urbaine contribue, avec celle des espaces naturels, agricoles et forestiers, à structurer le territoire. La hiérarchie qu affiche un Scot entre les différents pôles de son armature urbaine découle de la volonté des élus de conforter ou, a contrario, d infléchir une structure héritée du passé. Cette hiérarchisation est» Mettre en place un développement multipolaire basé déterminante, car elle oriente les décisions sur une hiérarchie des pôles urbains qui concentrent en matière d accueil démographique, de «l intensité urbaine» à travers les équipements, les services offerts à la population, de services, les emplois et les logements. rayonnement économique et d accessibilité.» Cette hiérarchie urbaine, qui doit conforter les Elle conditionne également l efficacité du centralités existantes, devra s appuyer sur les axes fonctionnement et de la qualité urbaine du de transports en commun, dont le chemin de fer, et territoire. l intermodalité. La capacité d un Scot à présenter un projet d armature urbaine claire est un critère de réussite de son projet territorial. Elle permet en effet sa bonne lisibilité par l ensemble des collectivités territoriales et des organismes qui interviendront dans sa phase de mise en œuvre (autorités organisatrices des transports, établissements publics fonciers ). idées forces Présenter un projet d armature urbaine claire est un critère de réussite du projet territorial. Exemple SCOT DE BOURG BRESSE REVERMONT Quatre niveaux de développement L ensemble des orientations retenues par le Scot de Bourg Bresse Revermont, en voie d être opérationnel, repose sur le renforcement de l armature territoriale, articulée en 4 niveaux : tout d abord l unité urbaine de Bourg-en-Bresse, puis les pôles dits «structurants» de par une offre de services locaux, une dynamique économique et une population comprise entre et habitants. Viennent ensuite les pôles locaux, équipés et desservis par les transports publics, desservis notamment par une gare et comprenant environ habitants. Enfin, les communes rurales, avant tout résidentielles, et qui ont connu ces dernières années, tout comme les pôles locaux, une croissance démographique. Le Scot affiche une volonté forte d accompagner le développement des deux premiers niveaux, sur les plans démographique et économique et, parallèlement, de modérer la croissance des communes rurales et pôles locaux. 26 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes

27 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires Articuler urbanisme et déplacements L articulation entre urbanisme et déplacements est l un des éléments forts d un Scot, dans un contexte législatif qui rend obligatoire l inscription des projets d aménagement dans une perspective de développement durable. La loi SRU, notamment, qui place cet objectif au cœur des politiques publiques, conduit naturellement à structurer l armature urbaine au travers du lien entre urbanisme et déplacements, morphologie urbaine et densité, localisation et valorisation des grands équipements. Cette structuration de la ville par les réseaux de transports en commun est fondamentale pour la Région, au titre de sa double compétence d aménagement du territoire et d Autorité organisatrice des transports régionaux de voyageurs. Le Scot peut créer ce lien en intervenant sur trois leviers, qui seront ensuite déclinés dans les PLU et Plans de déplacements urbains: le choix des secteurs dont la croissance sera favorisée, le renforcement de la multimodalité des transports et les restrictions à l usage de la voiture. Définir des pôles de croissance. Les porteurs de Scot se doivent d agir sur la localisation de la croissance urbaine. Cela signifie choisir où seront situés les zones d habitat, les équipements scolaires et sanitaires, les sites à vocation économique avec la question subséquente de la hiérarchisation des zones d activité et le commerce. Concentrer cette croissance urbaine est indéniablement le moyen le plus efficace et le plus pérenne de favoriser un report de la voiture sur les transports en commun. Aussi, il apparaît essentiel que le réseau de transport en commun présent et à venir soit un élément déterminant dans les arbitrages concernant la croissance urbaine. Centrer la croisssance urbaine sur les pôles bien desservis par les transports collectifs est fondamental pour la Région. Schéma d organisation multipolaire articulée au réseau ferroviaire à l échelle de l aire métropolitaine lyonnaise. Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes 27

28 La Région veille au développement et à l aménagement durables des territoires SCOT MÉTROPOLE SAVOIE Des «pôles préférentiels» d urbanisation directement liés aux transports Exemple Le Scot Métropole Savoie identifie des «pôles préférentiels» qui ont vocation à accueillir l offre en logements et les services à la population dans les 20 prochaines années. Il établit un lien volontariste entre croissance urbaine et déplacements : le développement de ces pôles est directement lié au renforcement du réseau de transport en commun là où cela est nécessaire. Le Scot ne détermine cependant pas le niveau de qualité de la desserte à rechercher ou à mettre en place. à noter La Région souhaite voir : Favoriser la multimodalité. Favoriser le lien entre l urbanisme et les déplacements, c est également faciliter la mise en réseau de l ensemble des modes de déplacements. Cela suppose que le Scot identifie les con -» Renforcer le lien, déterminant pour ditions d articulation entre les réseaux de transports en la qualité de vie, entre l armature commun (urbains, interurbains et ferroviaire). Dans ce urbaine et les réseaux structurants cadre, les acteurs du Schéma doivent s assurer que le des transports collectifs. redéploiement de l habitat et des activités autour des gares» Élaborer des projets urbains préserve la facilité d accessibilité à ces dernières ainsi que autour de chaque gare (de l intermodalité. Ils doivent aussi veiller à l insertion des centre-ville ou de rabattement) modes doux dans ce réseau. adaptés à sa fonction dans le réseau TER.» Respecter ses objectifs en matière d intermodalité des réseaux de transport: rabattement sur les gares, articulation des réseaux de transports collectifs, prise en compte des modes doux (cheminements piétons, pistes cyclables).» Préserver les emprises ferroviaires qui pourront être utilisées pour accompagner le développement urbain sur le long terme.» Maîtriser strictement l augmentation des capacités routières. Exemple d aménagement d espace public aux abords d une gare. 28 Schémas de cohérence territoriale : enjeux d équilibre en Rhône-Alpes