Note d'accompagnement pour la mise à jour des Plans d Action Opérationnel Territorialisé (PAOT) des MISEN

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1 Note d'accompagnement pour la mise à jour des Plans d Action Opérationnel Territorialisé (PAOT) des MISEN OBJET Cette note a pour objectif de guider les services dans la mise à jour de leur PAOT prévue en 2013, en en précisant le cadre (les objectifs, l'articulation avec les documents de la MISEN existants), le contenu et des orientations pratiques pour faciliter le suivi des actions, notamment en cohérence avec le suivi qui sera réalisé à terme dans OSMOSE. Elle n'aborde pas la gouvernance de l'élaboration et la mise en œuvre d'un PAOT qui seront précisés ultérieurement. Cette note pourra utilement être déclinée par les Secrétariats Techniques de Bassin afin de préciser certaines consignes locales, notamment les modalités pratiques permettant un suivi de la réalisation des programmes de mesures, sous les deux référentiels qui cohabiteront jusqu'à la fin du 1er cycle de la DCE : le référentiel des mesures du bassin et le référentiel des mesures commun, défini dans le cadre du projet OSMOSE. RAPPEL Les programmes de mesures (PdM) actuels identifient les actions permettant d'atteindre les objectifs environnementaux de la Directive européenne Cadre sur l Eau (DCE) précisés à l'échelle de la masse d'eau ou du bassin versant dans les Schémas Directeurs d'aménagement et de Gestion de l Eau (SDAGE). Leur appropriation par les services déconcentrés de l Etat, les établissements publics, les financeurs et les maîtres d ouvrage est une nécessité pour permettre leur mise en œuvre. C est pourquoi il a été institué dès 2009 un PAOT, qui constitue la déclinaison territorialisée au niveau départemental du Programme de Mesures. Les feuilles de route nationales des services déconcentrés du 5 mars 2009 et du 8 juin 2011, et le guide national méthodologique de déclinaison des PdM dans les plans d actions des MISEN ont permis d initier les premiers PAOT, qui sont à mettre à jour régulièrement. Les SDAGE et PdM arrêtés en décembre 2009 sont valables pour une première période de 6 ans ( ). Ils constituent la référence pour les bilans réglementaires à effectuer en cours et en fin de ce premier cycle de la DCE. ANALYSES DES DIFFICULTES Outre des difficultés liées à l existence d autres documents départementaux (cf infra «articulation»), les analyses menées sur les premiers PAOT transmis à la DEB en 2010 et 2011, et celles réalisées par certains services déconcentrés ont mis en lumière les difficultés que rencontrent les services de manière convergente dans la définition et l élaboration de leur contenu sur les principaux points suivants : non prise en compte de certains types de masses d eau (cas par exemple de certaines masses d eau souterraines ou littorales), programmation peu lisible des actions, faiblesse du lien avec les mesures du PdM, libellés des actions hétérogènes et parfois non-opérationnels, absence des stades d avancement des actions, non-identification ou absence de maîtres d ouvrage, absence d indication sur les montants des financements. La présente note vise notamment à apporter des éléments en réponse à ces difficultés. 1

2 1 Le cadre de la mise à jour des PAOT 1.1 Les objectifs du PAOT Le Plan d'actions Opérationnel Territorialisé est l'outil opérationnel de la MISEN pour la mise en œuvre du PdM. Il a pour objet de définir : 1. la liste d'actions identifiées de manière précise, dimensionnées selon la durée du PAOT ; 2. les modalités de coordination des acteurs de la MISEN nécessaires à la réalisation de ces actions, en identifiant notamment les pilotes des actions et les leviers de leur réalisation. 1.2 Articulation du PAOT avec les documents stratégiques de la MISEN En application des circulaires du 26 novembre 2004, et du 23 juin 2006, les MISEN sont chargées d'élaborer et de faire valider en comité stratégique départemental : un plan d'action stratégique pluriannuel départemental déclinant localement la politique de l eau (et de la nature), qui doit être révisé annuellement ; un plan d action opérationnel annuel de MISEN, intégrant également les problèmes de santé, de risques naturels, et de biodiversité ; un plan de contrôle interservices et des doctrines d instructions. Ces documents contiennent les priorités d'actions des différents acteurs de la MISEN et couvrent en particulier l'intégralité de la politique de l'eau (eau potable, inondation, préservation des milieux aquatiques, gestion quantitative, santé publique...), allant donc au-delà du SDAGE et du PdM. Le PAOT s'intègre dans ces documents comme un autre document stratégique, centré sur les actions territoriales découlant du PdM et identifiant les rôles des différents membres de la MISEN. Le PAOT constitue un document interne de la MISEN. Cependant, pour faciliter l'appropriation des actions par les acteurs locaux, la liste des actions du PAOT peut-être élaborée ou partagée a posteriori avec les Commission Locales de l'eau (CLE), les collectivités et leurs groupements, ou d autres acteurs et maîtres d ouvrage, en fonction des modes de gouvernance locales. Certaines indications internes aux services y figurant peuvent alors être supprimées pour la circulation du document. 1.3 Unité de Synthèse des Programmes de Mesures (US-PdM) L'US-PdM est un terme générique pour désigner les différentes unités territoriales utilisées dans les bassins. Le tableau ci-dessous précise ce que ce terme générique désigne selon les bassins Bassin Dénominations renvoyant au concept d unité de synthèse du Programme de Mesures (US-PDM) Adour-Garonne Unité hydrographique de référence Artois-Picardie Territoire Loire-Bretagne Secteur Rhin-Meuse Bassin élémentaire Rhône-Méditerranée et Corse Sous-bassin versant Seine-Normandie Unité hydrographique DOM 2

3 2 La liste des actions du PAOT La liste des actions du PAOT constitue la feuille de route de la MISEN pour la mise en œuvre du Programme de Mesures sur la période fixée par le PAOT. Pour que le PAOT soit pleinement opérationnel, il convient que cette liste soit correctement dimensionnée, c est-à-dire réaliste, et que les actions y soient identifiées de manière précise. 2.1 La durée du PAOT La durée du PAOT n est pas imposée, mais quelques repères peuvent être donnés. Le cycle de un an apparaît trop court pour certaines réalisations, tandis qu une période de six ans correspondant au cycle DCE apparaît trop longue comme temps de programmation. L important est de pouvoir, notamment pour les MISEN interbassins, et pour toute synthèse annuelle, consolider plusieurs PAOT. Il faut donc disposer de données synchrones, d où l importance de disposer pour chaque département d un document à jour annuellement, même s il s agit d un extrait de PAOT pluriannuel remis à jour chaque année. Ce document de programmation opérationnel est d une durée adaptée localement. La programmation sur 3 ans peut être plus exhaustive et s'accompagner d'une hiérarchisation qui rééchelonne dans le temps les priorités d'action et de suivi de la MISEN. 2.2 La définition d'une action du PAOT Une action du PAOT peut consister en : une opération sur une installation, un ouvrage, une activité ou des travaux de restauration d'un milieu qui ont pour effet de lever tout ou partie de la pression exercée sur une ou plusieurs masses d'eau. (exemple : la suppression d'un ouvrage faisant obstacle à la continuité) ; la réalisation d'un plan ou programme qui a pour objectif de faciliter la réalisation d un ensemble d'actions individuelles, notamment pour réduire les pressions dues aux pollutions diffuses (exemple : la réalisation d'un programme d'action sur une Aire d Alimentation de Captage) ; la réalisation d'une étude dont l'objectif est d'identifier de façon plus précise la localisation, ou le contenu technique d'une action telle que celles décrites ci-dessus. (exemple : étude assainissement sur un bassin versant identifiant les niveaux de rejets à réduire, étude d identification des obstacles à la continuité) ; la mise en place d'une organisation ou gouvernance locale dans le but de favoriser la mise en œuvre des actions telles que celles décrites ci-dessus (exemple : mise en place d'un SAGE). Les référentiels de chaque bassin ou le référentiel OSMOSE doivent permettre de guider les MISEN dans ce qui est entendu par une «action» du PAOT. Une action clairement identifiée dans un PAOT se caractérise ainsi par un contenu technique, un objet (ex : une STEP) ou un périmètre précis (ex. : une agglomération pour la réduction des pollutions diffuses urbaines) ainsi qu'une localisation à une ou plusieurs masses d'eau et communes. 2.3 Précision d échelle ou référence de l action L'échelle d'identification de l'action en programmation doit être choisie selon une logique de pilotage. Il convient d'anticiper le suivi des actions en choisissant le niveau de précision pertinent. Ainsi, concernant les actions les plus courantes, il s'agit de procéder à une identification : à l'ouvrage, rattaché à la masse d'eau, pour les opérations de suppression ou d'aménagement d'un obstacle à la continuité à l'ouvrage ; au point de rejet (STEP ou ICPE), rattaché à la masse d'eau, pour les opérations de réduction des pollutions ponctuelles ; au zonage territorial pour les programmes d action réglementaires (AAC, BV «algues vertes», BV Ecophyto, ZRE en particulier) ; 3

4 à la masse d'eau et si nécessaire aux communes pour des opérations de restauration hydromorphologique des milieux ; au périmètre d'intervention ou à défaut au bassin versant ou au groupe de masses d'eau (US PdM) pour les mesures plus globales de réduction des pollutions diffuses ou de gouvernance. L'identification de la masse d'eau ou des masses d'eau concernées, doit permettre de faciliter le suivi et le rapportage des actions. 2.4 Dimensionnement du PAOT et hiérarchisation des actions Le PAOT doit identifier l'ensemble des actions pour lesquelles les acteurs de la MISEN doivent se mobiliser. Il n'a pas vocation à identifier de manière exhaustive toutes les actions en cours ou projetées par les maîtres d'ouvrages locaux s'ils ne répondent à un enjeu du PdM et ne doivent pas constituer une simple liste des opportunités d'action émanant des maîtres d'ouvrage. Lorsque les actions découlant du PdM ne sont pas encore clairement identifiées, il convient d'en faire l'identification précise, en dimensionnant la liste des actions de manière réaliste, en tenant compte des priorités de la feuille de route nationale et de celles préconisées par le secrétariat technique de bassin (STB), et en les mettant en cohérence avec les priorités identifiées dans le plan stratégique de la MISEN, ce qui suppose : d avoir préalablement réalisé un diagnostic des causes de la dégradation de la masse d eau et d avoir identifié les principales activités à l origine de cette dégradation, d avoir défini les actions nécessaires pour la restauration du bon état par masse d eau ou groupe de masses d eau, d avoir identifié le maître d ouvrage et articulé, pour chacune de ces actions, les leviers régaliens avec le levier de gouvernance et le levier financier. Lorsque les actions nécessaires à l'atteinte du bon état des eaux sont déjà clairement identifiées dans le Programme de Mesures ou par une déclinaison initiale, les actions déclinées pour le PAOT sont hiérarchisées d abord selon un critère de priorité temporelle par rapport à leur durée de réalisation (par exemple, une action qui dure 3 ans est à engager prioritairement à une action qui dure 1 an pour qu elle puisse être achevée avant la fin du programme de mesures) et ensuite aux moyens disponibles pour les engager et les mener à bien. Cette hiérarchisation temporelle dépend également de la durée choisie pour le PAOT. Historiquement, les bassins ont utilisé des notations de priorité qui peuvent subsister (priorités 0, 1, 2 ou 3). 2.5 L'avancement des actions Il est utile de qualifier l'avancement des actions lors de la mise à jour du PAOT par une étape de mise en œuvre, notamment lorsque sa réalisation est longue et que la qualification de l'étape d'avancement de l'action est utile à des fins de coordination. Il faut distinguer l état d avancement qui permet de qualifier le suivi du PdM (stade prévisionnel, initié engagé ou terminé) des étapes de l avancement d une action qui permettent un suivi fin de la programmation. Par exemple, si une action est «Construire une nouvelle station d épuration ERU», les étapes pourraient être : mobilisation du maître d ouvrage, choix du prestataire d'étude, réalisation de l'étude préliminaire, recrutement du maître d œuvre, réalisation de l'avant projet, réalisation de l'étude de conception, instruction du dossier loi sur l'eau, travaux, contrôle des performances. 4

5 3 Coordination des acteurs Outre la liste d'actions, le PAOT doit également définir les modalités d'organisation des acteurs de la MISEN pour faire aboutir les actions. La concertation au sein de la MISEN doit permettre d'identifier les dimensions organisationnelles des actions et de définir le "qui fait quoi", les coordinations nécessaires entre les différents leviers d'action (réglementaire, financier, gouvernance) pour favoriser la mise en œuvre des actions. Les éléments importants à identifier sont : le pilote de l'action, le maître d'ouvrage et les leviers de l'action à mettre en œuvre. Le pilote de l'action Il est responsable, vis-à-vis des acteurs de la MISEN, de faire aboutir l'action, en mobilisant le maître d'ouvrage, s'il ne l'est pas lui même, d'assurer la coordination des autres acteurs et de coordonner les leviers de sa mise en œuvre. Le maître d'ouvrage L identification du maître d ouvrage est un élément essentiel pour la réalisation de l'action (sans lui, pas de réalisation). L'identification peut constituer une étape de l'action lorsque le maître d'ouvrage n'est pas connu a priori. Il sera l'interlocuteur principal du pilote pour la réalisation de l'action. Les leviers de l'action Pour chaque action ou type d'action, il convient d'identifier les leviers à utiliser pour permettre la réalisation de l'action. Cette identification est nécessaire pour préciser la répartition des rôles des acteurs de la MISEN pour chaque action ou type d'action, et pour définir la coordination des membres de la MISEN nécessaire à la réalisation de l'action. Ces leviers sont : d'ordre réglementaire : réglementation territoriale sur des zones à enjeux, révision des prescriptions individuelles existantes et contrôles renforcés sur les masses d eau dégradées et suites données aux manquements et infractions constatés, le guide ministériel relatif à la DCE pour les IOTA/ICPE de 2012 est à ce titre un document de référence. d'ordre financier : subvention de l'agence de l'eau, du Conseil Général, Conseil Régional, de l'etat, fonds européens, etc. de gouvernance : contrat d'animation, contrat de milieu, SAGE, etc. En particulier, pour les leviers de gouvernance, il s'agit pour la MISEN de s'accorder sur des outils spécifiques de mobilisation des maîtres d'ouvrages. Ce choix apporte une distinction importante pour le pilotage et le suivi de l'action. Par exemple, des actions d'effacement des ouvrages seront pilotées de manière groupée dans le cadre d'un contrat ou de manière individuelle sans ce levier. Un maître d'ouvrage d'une action de restauration de cours d'eau peut être approché de manière individuelle par une DDT ou selon une approche collective dans le cadre d'un programme d'action de SAGE. La réduction de l'utilisation de produits phytosanitaires en zone urbaine peut être traitée soit à travers un contrat piloté par l'agence de l'eau, à travers une action globale réalisée dans le cadre d'un SAGE ou à travers une animation sur un territoire cohérent mis en place par une ou plusieurs collectivités. L'identification de ces leviers peut également servir à expliquer les modalités d'interventions de l'etat à un maître d'ouvrage (articulation réglementaire et financier par exemple). Ces leviers peuvent être identifiés par type d'action et/ou par territoire. La description du système «leviers et coordinations» pouvant être trop complexe pour être transcrite dans un tableau de programmation, il est important de le préciser alors dans le document du PAOT, en commentaire, sans nécessairement en faire mention dans les tableaux de synthèse. 5

6 4 Format des PAOT Il s'agit de format indicatif pour aider les services, qui peuvent garder leurs modèles personnalisés existants à condition que le minimum de données nécessaires à renseigner dans le tableau type (annexe) y figure. 4.1 Présentation des territoires par état des eaux et objectifs DCE Cette partie a pour vocation l affichage des objectifs attendus et donc une meilleure appropriation du sens du processus PdM et actions en découlant. Une approche cartographique peut être intéressante, si elle ne figure pas de manière déjà précise dans un autre document (plan stratégique ou annexe PdM)... Cette mise en perspective peut être intégrée au plan d'action stratégique afin de faire apparaître le croisement avec d'autres enjeux (Zonages et classement, SDAGE...). Toutes les masses d eau des bassins, superficielles ou souterraines, douces ou non, disposent du fait du SDAGE d un statut d «état des eaux» : il est soit connu (bon ou mauvais état), soit encore inconnu - pour 1/3 d entre elles (essentiellement pour l'état chimique). Ces masses d eau sont toutes soumises à un objectif (non-dégradation, atteinte du bon état en 2015, report ou objectif moins strict), qui conditionne le plus souvent des mesures (de base ou complémentaires) à mettre en œuvre pour un maintien ou une restauration. Ces données sont disponibles dans le SDAGE. Dans les PAOT, il est demandé que des tableaux de synthèse résument les objectifs d état des masses d eau par Unité de Synthèse du PdM. Le tableau à fournir par Unité de Synthèse du PdM et à remplir par le nombre de masses d eau concernées est le suivant : RESUME des OBJECTIFS d état des masses d eau du DEPARTEMENT X pour l unité de synthèse Y Objectif d'état Masses d'eau surface de Masses souterraine Total Rivières Plans d'eau d'eau Non dégradation Très bon Bon état état 2010 et 2010 et Atteinte du bon état Bon état en 2015 Report délai de Objectif moins strict Si besoin les eaux de surface peuvent faire l'objet d'une distinction eaux littorales/eaux continentales. Les actions sur les masses d eau souterraine doivent être rattachées au territoire US-PDM concerné. Pour les masses d eau souterraine, une coordination avec le département voisin est indispensable. 6

7 4.2 Présentation opérationnelle des actions du territoire et format Comme rappelé ci-dessus, le PAOT est à la fois la feuille de route de mise en œuvre de la DCE pour les agents des différents services qui constituent la MISEN mais aussi la base dont peut être extraite la communication vis-à-vis des acteurs locaux. Il permet de rendre visibles des actions qui contribuent à diminuer les pressions sur le milieu et à en améliorer significativement la qualité. Pour faciliter la communication vis-à-vis des acteurs, une présentation plus synthétique et par territoire «parlant» peut être extraite du document purement technique en distinguant les domaines concernés. Le PAOT doit permettre, par exemple, à un nouvel arrivant de savoir ce qui doit être concrètement fait sur quelle masse d eau (ou groupe de masses d eau) de son territoire, pour répondre à quels enjeux, avec quels moyens et quels partenaires. Le PAOT constitue l'affichage départemental des actions à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs de la DCE. Il revêt un caractère opérationnel local et comme signalé plus haut, peut donc incorporer des indications de localisation supplémentaires si cela est nécessaire. Afin d'en faciliter la bancarisation et l'exploitation, il est conseillé de collecter et stocker les données de base sur les actions via un tableau Excel ou Calc (en attendant les possibilités de bancarisation offertes par OSMOSE). La restitution qui en est faite en MISEN ou vis-à-vis des partenaires peut en revanche prendre une autre forme, ou être complétée de carte, etc. Les aspects qualitatifs qui donnent lieu à commentaire peuvent être proposés dans un texte d accompagnement du tableau ; ce texte devra être synthétique, facilement relié au tableau et non redondant avec celui-ci. Les commentaires ont au moins deux objectifs : préciser ce qui est trop complexe pour figurer in extenso dans le tableau, mais aussi garder la traçabilité des motivations des choix effectués dans le temps, et noter les points de blocage. A partir de 2013, ces tableaux pourront être générés à partir d OSMOSE lorsque cet outil sera utilisé pour la programmation. Pour les bassins qui ont un outil de suivi de bassin, ces derniers permettent déjà de générer au moins une partie des informations demandées. 5 Aspects pratiques 5.1 Mise à jour des PAOT Le PAOT défini une première fois en début de ce cycle doit être mis à jour chaque année de façon glissante, en faisant évoluer le niveau d avancement des actions prévues. Il peut contenir uniquement les actions à initier dans l année (plan d action annuel) ou les actions à initier pour les quelques années à venir (plan d action pluriannuel). Il convient ensuite d en effectuer un suivi et de le réajuster régulièrement. Il est donc mis à jour chaque année de façon glissante (archivage des actions terminées, mise à jour des actions en cours, programmation éventuelle de nouvelles actions). Il convient d harmoniser les dates de mise à jour entre départements voisins quand les actions sont partagées, afin de disposer de mises à jour à des dates acceptables. 7

8 5.2 Les données utilisées Les documents de planification du SDAGE et du PdM de chaque bassin qui doivent être utilisés pour élaborer le PAOT présentent des différences de présentation et de précision d un bassin à l autre, mais ils contiennent tous les éléments essentiels à décliner. Il a été noté que les services déconcentrés de l Etat ont eu des difficultés au début du plan de gestion à se reconnaître dans les PdM, et que de plus, l'hétérogénéité dans la précision et la hiérarchisation des actions dans les PdM est un frein à l'appropriation par les MISEN, en particulier les MISEN inter-bassins. Ce dernier point devrait pouvoir progresser dans le cycle suivant du SDAGE-PdM. De plus ces données, qui sont de nature publique, sont stockées auprès d acteurs différents. La mise à disposition des données diverses y compris de surveillance doit être organisée de manière à ce que tous les acteurs puissent y accéder facilement. Ce point est très important, notamment entre acteurs de la MISEN. Il convient notamment d indiquer les lieux, les adresses où ces documents sont disponibles ou consultables, et de vérifier concrètement leur format et la possibilité d accès ou de téléchargement. Une partie des données est accessible par Internet soit directement sur les sites des bassins soit via le portail «Eaufrance». Il appartient aux services détenant des données indispensables au travail d organiser ces accès et d en informer leurs partenaires, voire de fournir directement ces données. Ce point est important. Les STB doivent ainsi veiller à mettre à disposition des MISEN l'ensemble des données utiles à la déclinaison opérationnelle du PdM, notamment les données produites pour les états des lieux (état des masses d'eau, pressions significatives, risque de non atteinte du bon état...), pour les SDAGE (objectifs à la masse d'eau) et pour les PdM (référencement des mesures à la masse d'eau). Il est utile de faire régulièrement et officiellement le point sur l accès à ces données, afin de trouver des pistes d amélioration en cas de difficulté. 5.3 Information diffusion Le PAOT est adopté en comité stratégique de MISEN et doit être transmis pour information au STB, conformément au processus décrit dans la procédure qualité. Certaines données peuvent être confidentielles, mais ce sont des cas rares, couverts par les règles du secret statistique ou liés à la Défense nationale. En matière d émissions dans l environnement, les obligations d information sont très larges, même vis a vis du public lorsqu il le demande (article L du code de l environnement et circulaire du 18 octobre 2007). Tout comme il peut être élaboré avec d autres acteurs que celui de la MISEN, il peut aussi être partagé a posteriori avec d autres acteurs, une fois les données confidentielles ou internes supprimées. La liste des actions du PAOT synthétisée sous la forme d'un tableau Excel, accompagné de commentaires, voire de cartes, peut devenir un document apte à la communication. 8

9 6 Les PAOT et OSMOSE L'Outil de Suivi des Mesures Opérationnelles Sur l'eau (OSMOSE) sera déployé courant 2013 afin de réaliser le suivi de la mise en œuvre du Programme de Mesures. Il est structuré sur la base d'un référentiel de mesures qui sera commun à l'ensemble des bassins pour l'élaboration des programmes de mesures Pour le cycle en cours, le suivi du PdM s'effectuera donc en utilisant un double référentiel : le référentiel bassin et le référentiel OSMOSE afin de permettre un bilan de sa réalisation à l'échelle du bassin et à l'échelle nationale. OSMOSE est également conçu de manière à permettre la programmation et le suivi des PAOT. Le suivi des PdM est réalisé sur la base du suivi des PAOT. La précision des référentiels dans leur description des mesures varie selon les bassins. Le référentiel OSMOSE est plus précis que certains référentiels de bassins et parfois la situation est inverse. Afin d'éviter une perte du niveau d'information, les Secrétariats Techniques de Bassin préciseront aux MISEN les modalités d'utilisation des deux référentiels "bassin" et "OSMOSE" dans le suivi et la programmation des actions. Les STB veilleront notamment à faciliter les travaux des départements sur plusieurs bassins. Des tables de correspondance entre les mesures des référentiels bassins et du référentiel OSMOSE seront à disposition des bassins pour faciliter leur appui aux MISEN. Le calendrier de déploiement d'osmose et les modalités de remplissage sont en cours de définition et seront communiquées au courant du 1er semestre 2013 selon une stratégie propre à chaque bassin. Il sera notamment précisé les modalités techniques d'import des PAOT dans OSMOSE. Néanmoins, le modèle de tableau PAOT joint à la présente note présente le format de la liste des actions du PAOT tel que le permettra une extraction d'osmose. (NB : le remplissage d'un tableau sous ce format ne permettra pas un import direct dans OSMOSE). Annexes Annexe 1 : Référentiel des types d'action "OSMOSE" pour l'élaboration des PAOT Annexe 2 : Modèle de tableau PAOT 9