Bruno José DANIEL FILHO ** INTRODUCTION

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1 LE BUDGET PARTICIPATIF LOCAL : UN OUTIL POUR L AMÉLIORATION DE LA DÉMOCRATIE? ENSEIGNEMENTS D UNE EXPÉRIENCE ORIGINALE ET CONTRADICTOIRE À SANTO ANDRÉ * Bruno José DANIEL FILHO ** INTRODUCTION Cet article analyse la mise en place d une conception originale et contradictoire du budget participatif de la ville brésilienne de Santo André, à partir d entretiens réalisés auprès d acteurs ayant eu un rôle important dans le processus qui s y est déroulé entre 1997 et Cette expérience, qui articule certaines formes de la démocratie représentative et de la démocratie participative, permet de mettre en lumière le fait que certains conflits, ayant trait aux questions budgétaires et qui structurent la vie publique, ne sont pas traités au sein du budget participatif. Nous examinons la réalité empirique du budget participatif en la confrontant avec la version de ceux qui le considèrent comme une avancée démocratique importante 1, avec * Cet article a été développé au cours d un stage de post-doctorat au sein de l École des Hautes Études en Sciences Sociales, dans le Centre de Recherches sur le Brésil Contemporain. Ce stage a été financé par la Coordination du Perfectionnement du Personnel Niveau Supérieur (CAPES, Brésil), organisme que l auteur souhaite vivement remercier. L auteur remercie aussi Afrânio Garcia, Marilena Nakano, Elmir de Almeida et Guillaume Six pour leurs commentaires de la première version de cet article. Néanmoins, il est le seul responsable pour les idées exposées. ** Professeur de la PUC (Université Catholique de São Paulo), et cadre de la FUNDAP (Fondation du Développement Administratif de São Paulo). 1 Voici quelques exemples des vertus attribuées au budget participatif : justice sociale à partir de l inversion des priorités dans les décisions budgétaires ; création d un nouveau type de planification où les connaissances des techniciens sont enrichies par celles des habitants et vice versa ; réponse à l apathie politique de la population par rapport aux institutions de la démocratie représentative ; changement de comportement du législatif Cahiers du Brésil Contemporain, 2009, n 73/74, p

2 168 Bruno José DANIEL FILHO la vision du maire de Santo André et des données d exécution budgétaire. Nous relativisons sa portée, ce qui permet d entrevoir des pistes pour son perfectionnement. Au cours de cette étude nous traitons les «déplacements ou amortissements» 2 des conflits qui découlent de mécanismes caractérisés par la non mise en examen, au sein du budget participatif, de l ensemble des recettes et dépenses publiques. L étude porte une attention particulière sur l identification de certaines relations établies dans cet espace de participation entre le pouvoir local de la mairie, les institutions politiques et la société, afin de contribuer à la compréhension de cette pratique qu est le budget participatif. PRÉSENTATION DU CONTEXTE ET SPÉCIFICITÉ DU BUDGET PARTICIPATIF DE SANTO ANDRÉ Contexte territorial et politico administratif La ville de Santo André est l une des sept municipalités de l ABC 3 de la Région Métropolitaine de São Paulo. Elle comptait habitants en 2000, contre 2,35 millions d habitants pour la région de l ABC 4. Cette ville se caractérise par sa forte industrialisation et cette région représente le troisième marché de consommation après les villes de São Paulo et Rio de Janeiro (Acioly Jr. et al, 2002, p. 10). Dans le contexte municipal qui se voit obligé de se concentrer sur ses fonctions de contrôle de l exécutif et de création des lois et d abandonner son rôle clientéliste traditionnel ; amélioration de la gestion publique et diminution de la corruption grâce au contrôle populaire et d un «nouveau législatif» qui poussent vers une meilleure transparence ; décisions solidaires des participants ; création d un nouveau centre de pouvoir (une sphère publique autonome par rapport à l État) qui entraîne la transformation sociale, etc. (Avritzer, 2005 ; Gret et Sintomer, 2002 ; Genro et Souza, 1997 ; Pontual, 2000 ; Sánches, 2002 ; Santos, 2002 ; Marquetti, 2003 ; Fischer et Moll, dir., 2000). 2 Les mots «déplacer» et «amortir» et leurs dérivés seront utilisés dans ce texte pour expliquer les actions qui empêchent le traitement des conflits existants et que le pouvoir local ne souhaite pas traiter dans la sphère publique. 3 Le nom de la région de l ABC vient des ses trois villes principales : Santo André, Santo Bernardo et São Caetano. 4 Les données sur la population proviennent du recensement de l année 2000 faite par l IBGE.

3 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 169 brésilien, Santo André est une ville riche 5. Néanmoins elle subit une crise économique, dont la caractéristique majeure reste la perte d emplois dans le secteur industriel, généralement bien rémunérés, au profit d un secteur tertiaire, aux emplois moins bien rémunérés 6. La région de l ABC est traversée par de fortes contradictions : une richesse et une misère très importantes, une polarisation par rapport à la ville de São Paulo, une diversité et une inégalité entre les municipalités qui la composent et parmi les différents types d organisations sociales qui s y développent. En ce qui concerne ce dernier point, on remarque l existence d une puissante organisation syndicale depuis le début du siècle dernier, l émergence des «nouveaux mouvements sociaux» des années 1970 (Sader, 1988 ; Oliva, 1987) et la naissance du Parti des Travailleurs (PT), qui arrive au pouvoir local dans plusieurs villes de la région. Par ailleurs, cette dernière développe une expérience modèle au niveau mésoéconomique 7 avec la création de la Chambre du secteur automobile, au début des années 90. Cette région doit aussi faire face à d autres problèmes, tels que l émergence de groupes de jeunes ultra violents et racistes (Nakano, 2004), la conversion au crime des leaders issus des mouvements populaires, l infiltration du crime organisé au sein de la mairie de Santo André et l affaiblissement de certains mouvements importants au moment de l arrivée du PT au pouvoir local. Du point de vu national, plusieurs auteurs constatent la fragilité de la sphère publique 8. Une des causes de cette fragilité repose sur le fait que certains intérêts de la 5 Son IDH était de 0,835 contre 0,757 pour l ensemble du Brésil (PNUD, 2000). 6 Pour avoir différents diagnostics sur la crise régionale et ses caractéristiques voir : Matteo et Tápia, 2002 ; Acioly Jr. et al, 2002 ; Pamplona et Miadaira, 2001 ; Abrúcio et Soares, 2001 ; Consórcio Intermunicipal Grande ABC et Fundação Konrad Adenauer, Cette expérience de cogestion tripartite (patronats/syndicats/état) de la filière automobile, qui était en crise, est reconnue par certains chercheurs, comme un exemple de développement de la sphère publique (Oliveira, 1998) et a inspirée la création d une chambre de développement de la région de l ABC. 8 Voir Raichelis (2000) et Costa (2000). Selon cet auteur, l espace public est composée des espaces communicatifs primaires, des organisations de la société civile, des médias et des «espaces mixtes» (secteur public et société civile) au niveau local, régional et national. Ces derniers sont les espaces où se constituent les forums participatifs, tel que le budget participatif.

4 170 Bruno José DANIEL FILHO société civile (associations d habitants, de jeunes, d écologistes, les syndicats, les lobbys, etc.) ont souvent l habitude d établir des liaisons directes avec les pouvoirs publics, sans discussions transparentes de leurs revendications (Costa, 2002), ce qui réduit le potentiel d apprentissage démocratique de ces organisations. En ce qui concerne la structure du pouvoir public, une bureaucratie avec «autonomie insérée» 9 (Evans, 1993) ne s est jamais constituée. Elle est pourtant une condition pour que l État puisse devenir un «État développementiste» 10.Par exemple, le nombre de postes dans l administration qui sont octroyés sur des critères purement politiques, amène cet auteur à qualifier l État brésilien, comme étant à mi-chemin entre un «État prédateur» 11 et un État développementiste. Une autre spécificité brésilienne concerne son régime politique, qualifié par Andrade (1991) «d ultra présidentialiste». Il se caractérise par un pouvoir exécutif qui concentre un grand nombre de ressources et de pouvoir, tout en étant obligé de négocier ses projets avec le législatif, qui a, lui, un pouvoir de veto ponctuel. La difficulté de planification pour l État brésilien est donc chronique et le budget public est un des 9 D après l auteur, ce type de bureaucratie avec l autonomie insérée a les avantages de la bureaucratie de type «wébérien», caractérisée par son impartialité et son indépendance vis-à-vis des lobbies et de «l insertion» caractérisée par les relations qu elle établit avec la société civile, lui permettant d obtenir des informations stratégiques servant à produire des décisions correspondants à l intérêt général. Parmi les conditions pour construire une bureaucratie de type «wébérienne», il évoque la réalisation de concours publics pour des postes qui soient attractifs et stables, c est-à-dire, qui permettent l accès à des carrières professionnelles rémunérées au-dessus du marché et qui engendrent des incitations à long terme comme une progression par le mérite, une formation continue concomitante à l obtention de postes d une plus grande responsabilité et à un accès à une retraite qui soit équivalente aux revenus perçus lors de la période d activité. 10 Un état développementiste peut se caractériser par ses actions (dans le cas des sociétés sous-développées et en fonction de l époque) fondés sur la perception de ce qui doit être fait pour atteindre le développement économique, y compris le fait de se substituer à l initiative privé dans des espaces où elle n a pas de ressources suffisantes, ou d intérêts pour y investir. Après les années 1990, période du libéralisme au Brésil, un courant d auteurs parle d un «nouveau développementisme». Voir Bresser-Pereira (2009) et Sicsú et al. [dir.] (2005). 11 Evans défini le concept «d État prédateur», lorsque l appareil d État est mis quasiexclusivement au service des intérêts privés de ceux qui le dirigent.

5 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 171 maillons de cette planification. Dans ce cadre, les candidats au pouvoir exécutif ne peuvent pas adopter de discours clairs en termes de programme, ce qui contribue à brouiller les clivages politiques entre le pouvoir en place et l opposition. À ce flou programmatique en amont, s ajoute des promesses de campagne qui, généralement, restent lettre morte après l investiture des élus en question (O Donnell, 1991), ce qui caractérise un type de «démocratie délégative» commune aux états latino-américains et qui se différencie fortement de celles de pays plus développés. Cette situation se nourrit et conditionne un type d État très différent de celui des démocraties occidentales, avec des partis politiques qui se structurent généralement à partir du patronage de l État (Costa, 2002). Notamment cela passe par l attribution de très nombreux postes administratifs aux personnes attachées aux différents leaders politiques d une coalition, soit par une «étatisation des partis politiques» (Oliveira, 2006). Ils se transforment ainsi en instruments pour faciliter les projets personnels de quelques-uns, briguant les postes clés du pouvoir politique et administratif. De plus, les systèmes de financements électoraux sont à la limite de la légalité, voir absolument illégaux, avec le détournement de l argent public grâce à des accords entre les élus et des sociétés privées bénéficiant des marchés publics. On comprendra aisément que cette situation rend difficile la coopération intra et intergouvernementale, ainsi que la clarté des objectifs gouvernementaux et l évaluation de leur efficacité. Après la présentation de ce contexte, la question est de savoir dans quelle mesure il influence la mise en œuvre à Santo André d un projet de développement, dont le budget participatif est l un des instruments démocratiques de planification. Un projet territorial innovant Du développement socioéconomique et environnemental à la démocratie participative La vision que Celso Daniel, maire de Santo André, a envisagé pour la région de l ABC et a mis en œuvre dans sa ville comme point d appui (Daniel, 1995, 1997a, 1997b, 1999a, 1999b), était structurée autour de deux axes : amélioration d une compétitivité économique respectueuse autant des droits sociaux que de l environnement et renforcement de la démocratie. L amélioration de la compétitivité permettrait de maintenir les entreprises de haute technologie déjà présentes dans la région, d élargir leurs investissements et d attirer de nouveaux investissements d une plus grande productivité. Ces

6 172 Bruno José DANIEL FILHO derniers auraient soutenu le niveau des emplois industriels et les services spécialisés pour l industrie, ainsi que les salaires moyens. Ce mouvement devait s accompagner de l amélioration des droits sociaux, afin de contribuer, par les effets des politiques d éducation, de santé, de transport et de logement, à l adéquation d une main d œuvre compatible à la fois, avec l activité économique existante et avec celle que l on cherchait à développer. De plus, des initiatives pour favoriser l identification et le sentiment d appartenance des habitants à leur ville devaient se développer. Cette politique d animation et de valorisation territoriales semblait indispensable, car Santo André a grandi avec peu d espaces de convivialité et très peu de services liés aux loisirs, au sport, à la culture et au commerce. Il s agissait donc d attirer des investissements sans utiliser le dumping fiscal, social et environnemental, mais au contraire, de travailler à l amélioration de la qualité environnementale dans la région et le maintien de celle-ci, comme le troisième marché de consommation du pays, par l augmentation des emplois qualifiés, stables et bien rémunérés. Le second axe, celui de la démocratie, devait permettre la constitution de sphères publiques ayant un rôle de contre-proposition face aux bureaucraties publiques, au pouvoir économique, au clientélisme, au «physiologisme» 12, et à la corruption. Des sphères de ce type faisaient référence aux «espaces mixtes» (secteur public et société civile) à l échelle municipale, régionale, ainsi qu à des «espaces autonomes». Les espaces mixtes municipaux sont composés par : le budget participatif, les Conseils Municipaux (santé, éducation, etc.), les forums, comme le Forum du Centre (destiné à mettre en place la réhabilitation du centre ville), le Projet «Ville du Futur» (structuré pour planifier la ville de façon participative à l horizon de Les termes clientélisme et «physiologisme» sont couramment utilisés par les analystes politiques et organismes de la presse nationale pour décrire, respectivement, l action du Parlement sur l envoi de l argent vers ses bases électorales, et la stratégie de renforcement de la majorité gouvernementale au Congrès, en particulier lorsqu il s agit de voter des mesures intéressantes pour le gouvernement, à travers la réponse aux intérêts particuliers des parlementaires (comme par exemple les nominations à des postes publics et la répartition des fonds liés à des projets). Voir Bezerra dans ce cahier, note 4.

7 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 173 ans), les initiatives mairie/communautés, comme les «mutirões» 13 pour la construction et l entretien de parcs, et les conseils dans les unités de prestation de services. À l échelle régionale, il s agit de la Chambre de Développement Régional du grand ABC, qui peut se définir comme un «espace privilégié pour l élaboration, la discussion et la définition d accords à caractère régional, où seront inclus les décideurs (publics et privés) engagés directement dans ces accords» (Daniel, 1997a). Enfin, dans les «espaces autonomes» se retrouvent les mouvements sociaux qui interviennent de manière indépendante dans la sphère publique et qui interfèrent dans l agenda gouvernemental. TYPOLOGIE DU BUDGET PARTICIPATIF AU BRÉSIL ET MODÈLE ORIGINAL DE SANTO ANDRÉ L analyse comparative des expériences brésiliennes, en termes de budget participatif, nous permet de dégager une typologie avec quatre modèles majeurs qui sont le budget consultatif, le modèle adopté à Porto Alegre, celui de Belo Horizonte et enfin l expérience menée à Santo André. 1-Le modèle consultatif La mairie établit des canaux de participation ouverts à tous les citoyens, fait une consultation sur ses programmes et donne la parole à la population pour formuler ses revendications. Cependant, elle définit elle-même le projet de Loi Budgétaire Annuelle (LOA) et l envoie ensuite à l Assemblée législative locale pour examen. On le voit, contrairement à la France, les pouvoirs exécutifs et législatifs au Brésil sont séparés, au moins de manière formelle, du local à l État central. Le budget consultatif permet à la mairie d être plus sensible aux revendications populaires lors de l élaboration du projet de loi budgétaire. Ce processus freine en partie le rôle traditionnel des élus de l Assemblé législative locale, qui consiste à être des 13 Il s agit de l engagement bénévole de la population dans les programmes d équipement et d aménagement, qui viennent en aide aux agents municipaux.

8 174 Bruno José DANIEL FILHO médiateurs entre l exécutif et leurs «bases électorales 14», car il ouvre un canal de communication directe avec la population. Cependant, le budget consultatif ne modifie pas la substance des institutions de la démocratie représentative, dans la mesure où il ne crée pas de nouveau pouvoir, ni ne partage celui qui existe. 2- Le modèle de Porto Alegre Selon ce modèle, la LOA est définie par la population grâce à sa participation directe dans les assemblées plénières, et par l intermédiaire de délégués élus par celles-ci. Il est important de noter que les délibérations concernent les investissements planifiés pour l année suivante et non pour la totalité du budget. D un point de vue formel, le budget participatif de Porto Alegre crée un quatrième pouvoir (Bacqué et al, 2005) : celui de la population qui prend les décisions, car l exécutif délègue son pouvoir de décision pour la partie du budget discutée dans le budget participatif. La population est considérée comme porteuse de l intérêt général. L exécutif se doit de mettre en œuvre ce qui a été défini dans le processus de participation. Ce dernier est auto régulé, c est-à-dire que ce sont les participants qui fixent leurs règles. Parmi ces règles il existe une formule technique (pondération des voix en fonction des quartiers, etc.), dont l objectif est de renverser les priorités au profit de la population aux revenus les plus faibles. 3- Le modèle de Belo Horizonte Ce type de budget participatif intègre les éléments du modèle de Porto Alegre, mais la population ne prend les décisions que sur une partie des ressources allouées aux investissements. L autre partie est négociée par le maire avec les élus de l Assemblée 14 «Les bases électorales» sont (dans le cas fédéral) des réseaux de relations que les parlementaires établissent avec leurs «groupes» de soutenance politique, de proximité, d échanges (autorités municipales et des états, directions politiques locales et régionales, présidents d associations de quartiers, chefs d églises, amis, etc.). D un côté ils essaient d obtenir pour ses «groupes» des ressources et d accès aux agences fédérales. D un autre côté les membres de chaque «groupe» essaient de les personnaliser comme des bénéfices fournis par les parlementaires et non comme le retour d un acte impersonnel du pouvoir public dérivé des impôts payés, ce qui renforce une conception de comportement politique éloigné de son rôle constitutionnel. Voir, dans ce cahier, la signification complète que Bezerra donne au concept de «bases électorales».

9 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 175 législative locale, ce qui révèle une faible rupture par rapport aux modes de relation traditionnels entre exécutif et législatif locaux. 4- Le modèle de Santo André Tout comme à Porto Alegre, la mairie se propose de soumettre à la discussion toutes les lignes budgétaires concernant les investissements de l administration directe 15 pour l année à venir avec le Conseil Municipal du Budget (CMO), qui discute et décide des choix à opérer à partir des demandes de la population mais sans formule technique prédéterminée. Cependant, la forme est innovante, car le CMO est constitué de manière paritaire, à la fois par les conseillers populaires élus au cours de plénières ouvertes, et à la fois par des conseillers choisis par le maire. Le CMO a le pouvoir de redéfinir les règles du budget participatif. Présentation du fonctionnement opérationnel du Budget Participatif de Santo André À Santo André, l exécutif n octroie pas totalement le pouvoir à la population, il se contente de le partager. Il existe un débat au CMO dans lequel l exécutif défend son plan aux côtés de la population qui s organise autour du budget participatif par la voie de ses conseillers. Ce plan stratégique est supposé représenter l intérêt général, car il a été discuté lors du processus électoral et amélioré au cours de la période gouvernementale en fonction de son engagement dans les autres arènes participatives de la ville ou en fonction de la pression du législatif local ou d autres pressions ayant comme source des parties de la société civile (lobbies, médias, etc.). Nous décrirons maintenant son fonctionnement opérationnel, qui sur la période de cette recherche n a pas souffert de transformations importantes. La ville de Santo André a été divisée en 19 arrondissements composés environ de 5 quartiers, en fonction des traits identitaires des territoires. Huit sujets d intérêt général ont été définis, pour la ville dans son ensemble, tel que le «développement économique», la «politique culturelle», la «réforme de l État», etc. 15 Même si la mairie ne les soumet pas à discussion, elle alloue aussi des fonds concernant l administration indirecte dans le budget participatif (celles-ci sont gérées par les institutions qui font partie du gouvernement local, mais qui ont une certaine autonomie par rapport au maire: par exemple, les fondations publiques, entreprises publiques, etc.).

10 176 Bruno José DANIEL FILHO Il existe deux types d assemblée plénière au sein du budget participatif où l on pratique la démocratie directe : - les assemblées plénières d arrondissement, dont la base de participation des citoyens est la division territoriale par arrondissement, soit un total de 19 assemblées ; - les assemblées thématiques, dont la base de participation sont les thèmes d intérêt généraux pour la ville. Tous les citoyens ont le droit de participer à ces 8 assemblées. Les réunions antérieures ou postérieures aux plénières sont facultatives et peuvent se dérouler avec ou sans la présence du pouvoir exécutif. Néanmoins, ce dernier se met à la disposition de la population pour donner des informations sur la viabilité financière, technique et juridique des demandes d investissement. Au cours de la première phase du cycle, les plénières sont informatives : on explique les règles du dispositif (règlement intérieur, quorum, programmation, etc.), la composition des recettes et dépenses de l administration directe ainsi que les prérogatives de l exécutif local. Puis, on expose les comptes concernant les investissements faits dans le cadre du budget participatif de l année précédente. Enfin, la parole est donnée au public pour un premier recensement des demandes et pour discuter des points antérieurs, lorsque les doutes apparaissent. Pendant la deuxième phase ont lieu les plénières délibératives : un quorum minimal doit être réuni et les conditions requises pour être élu sont spécifiées. Au cours de ces assemblées, les citoyens débattent et décident quatre priorités pour leur région et deux pour la ville. De la même manière, les plénières thématiques choisissent quatre thèmes prioritaires et deux choix d investissement pour la ville. Puis, les citoyens élisent leurs conseillers populaires (un titulaire et un suppléant), qui seront chargés de défendre les priorités et les thèmes dans le CMO face aux conseillers de l exécutif. C est à partir de la confrontation entre le projet du gouvernement et les demandes provenant des plénières que la délibération sur les investissements de l année à venir se fait. Ces investissements seront ajoutés à la proposition de la LOA, que l exécutif soumet au législatif local. Par ailleurs, une commission exécutive paritaire du CMO a été crée. Cette structure doit proposer des lignes d action, un calendrier, préparer les réunions et

11 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 177 délibérer dans le cas où il n y a pas de majorité. Elle est composée de quatre conseillers choisis par le gouvernement et quatre autres choisis par les conseillers représentants la société civile. Il existe aussi des activités de formation organisées par la mairie, afin d aider les conseillers populaires dans leur compréhension des enjeux du budget participatif. Parmi elles, on peut mettre en avant les «caravanes des priorités», dans lesquelles les conseillers vont dans les différents arrondissements de la ville pour connaître les demandes votées dans les assemblées délibératives. Cette action doit permettre aux conseillers de construire une vision d ensemble sur les besoins de la ville. La mairie organise aussi une formation sur le budget municipal de l administration directe, notamment sur les recettes, les dépenses, leur évolution et limites, pour rendre compte des problèmes de la ville et des demandes populaires. Ces formations doivent aussi permettre la discussion sur des thèmes spécifiques, tels que les appels d offre ou les politiques sectorielles (assainissement de base, santé, etc.). La mairie a décidé de s occuper au moins d une priorité par arrondissement ou d une priorité thématique. Cette priorité n est pas forcément la première choisie par les plénières en fonction des problèmes juridiques, techniques ou de manque de ressources qui se posent. Selon les lois brésiliennes, le projet de loi budgétaire annuelle, que l exécutif soumet à l Assemblée législative peut être amendé ou approuvé par ce dernier. Le CMO accompagne donc les débats du législatif local, contrôle l exécution de la loi, évalue et suit le processus de l année suivante, tout en ayant la possibilité de modifier le règlement du budget participatif. REGARD CRITIQUE SUR LE BUDGET PARTICIPATIF À SANTO ANDRÉ Cette analyse s appuie, à la fois sur une observation participante in situ et sur l étude des différents regards des acteurs de la ville, qui ont été interviewés en 2001 et 2003 selon le tableau suivant :

12 178 Bruno José DANIEL FILHO Tableau 1: Acteurs, rapports avec le budget participatif et appartenance partisane Prénom fictif Type d acteur Rapports avec le BP Appartenance partisane Membres de la société civile Leader syndicaliste des Représentant de la société civile dans le CMO, PT André métallurgistes choisi dans une plénière d arrondissement Membre de la Commission exécutive du CMO, choisi par les autres conseillers de la société civile. Après il a été chargé de l opération du budget participatif, choisi par le maire Antonio Leader du mouvement Représentant de la société civile dans le CMO, PT du quartier choisi dans une plénière d arrondissement Lia Pedro Beto Cristina Marighela Macedo Vicente Hércules Leader du mouvement social de l éducation supérieur Leader syndical des fonctionnaires publiques de la ville Représentant de la société civile dans le CMO, choisi dans une plénière thématique. Membre de la Commission exécutive du CMO, choisie par les autres conseillers de la société civile. Représentant de la société civile dans le CMO, choisi dans une plénière thématique. Membres de la mairie Militant du mouvement Adjoint de 1 er niveau chargé des programmes de l éducation populaire participatifs de la mairie. Consultant de Adjoint du 2 e niveau chargé de l opération du mouvements sociaux budget participatif. comme collaboratrice de plusieurs associations Long histoire Adjoint du 3 e niveau chargé du logement, il a d attachement à plusieurs été choisi par le maire comme représentant de mouvements de la ville la mairie dans le CMO. Membres de l Assemblé Législatif local Militant du mouvement Participation optionnelle pendant le processus social de professeurs et du BP comme conseiller local élu sans droit à la leader syndical décision, sauf dans le moment de la votation de la loi budgétaire au sein de l assemblée législatif. Militant de mouvement métallurgiste et leader syndical Présence importante dans le média pour dénoncer des cas de corruption Participation optionnelle pendant le processus du BP comme conseiller local élu sans droit à la décision, sauf dans le moment de la votation de la loi budgétaire au sein de l assemblée législatif Membre du Ministère Publique Rapport indirect avec le budget enquêtes de dénonciation faites par des citoyens PT PSTU (parti à gauche du PT) PT PT PT PT (membre d une tendance minoritaire, considérée comme plus à «gauche») PT (membre de la tendance majoritaire) -

13 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 179 A- UN BUDGET PARTICIPATIF PARITAIRE POUR PASSER DES REVENDICATIONS POPULAIRES À LA CONSTRUCTION DE L INTÉRÊT GÉNÉRAL Dans le budget participatif de Santo André, le CMO était conçu comme un espace argumentatif des décisions prises dans les plénières d arrondissements et thématiques. Cette conception est originale, parce qu elle prend en compte le fait que certaines décisions d investissements, émanant des assemblées populaires, ne sont pas toujours justifiables vis-à-vis de l intérêt général. Par exemple, la revendication suivante a été approuvée au cours d une plénière : Une communauté parle ainsi : «Je veux que vous canalisiez les cours d eau qui se trouvent au carrefour». Le problème c est que cette demande [reste] à jusant, c est à dire qu après ce point il y aurait un goulet d étranglement énorme qui rendrait non viable cet investissement (Mariguela voir le tableau 1 pour identifier l interviewé). Dans cette conception paritaire, l infaisabilité technique, légale, sociale ou financière d une demande est analysée par l exécutif, puis discutée au CMO, qui délibère et peut la refuser. Dans ce cas, les conseillers font face au conflit entre la demande de la population et la position de la mairie pour prendre une décision. Ce type de situation nous amène à la question de la participation et à sa relation avec l intérêt général, qui est en fait un des problèmes de la conception républicaine de la sphère publique adoptée à Porto Alegre. Cette conception considère que les revendications issues d assemblées plénières représentent l intérêt général. L exécutif se doit donc de les mettre en œuvre. Or, l adoption pure et simple des revendications populaires, comme le goudronnage des rues, a provoqué dans cette ville l apparition d inondations, car le sol a été imperméabilisé. Du point de vue formel, le dessin du budget participatif paritaire de Santo André, répond à cette problématique. En revanche, le fait que la Mairie propose de mettre en débat seulement les investissements, conduit à réduire l ampleur de la sphère publique en amortissant, ou déplaçant, le traitement d importants conflits, appauvrissant ainsi le rôle fondamental du politique.

14 180 Bruno José DANIEL FILHO B- LA QUESTION DES RECETTES PUBLIQUES OU L ABSENCE D UN DÉBAT FONDAMENTAL Au sein du budget participatif, la totalité des recettes n était pas discutée, la mairie se contentant d informer sur les recettes obtenues par l administration directe 16. Selon l adjoint du maire chargé des actions à la participation populaire, ce sujet était abordé dans les réunions du CMO en termes seulement consultatifs. Du point de vue de Pedro : [ ] la recette ne se discute pas. La recette est définie et point final. Les personnes discutent de ce que l administration détermine comme surplus une fois comptabilisées les dépenses déjà engagées : salaires, contrats, entretien, tout ce qui englobe l administration publique. Cette limitation du débat déplace, ou amortit, des conflits importants en réduisant la possibilité pour les citoyens et les mouvements sociaux, d un apprentissage, d un regard critique sur la structure de l imposition, pourtant nécessaire au développement de leurs capacités de mobilisation. La confiscation de ce débat met en lumière de nombreux enjeux, dont nous faisons ici état des 4 principaux : 1 En ce qui concerne la prise de conscience d une nécessaire amélioration des recettes fiscales, il était impératif de faire face à la grave situation fiscale laissée par le précédent maire (très haut niveau de dépenses salariales, bâtiments publics inaugurés, mais sans équipements, ni fonctionnaires, etc.). Il fallait aussi avoir un minimum de ressources à affecter aux investissements, sans lesquels le budget participatif, tel qu il a été conçu, n aurait pas eu de sens. Il aurait été possible d augmenter la charge fiscale pour modifier la structure tributaire régressive typique du pays. Une des solutions était de rendre les impôts municipaux progressifs, même si cela impliquait de faire face aux réactions des grands propriétaires, de la presse, etc À Santo André au niveau du budget participatif les citoyens ne discutent pas l ensemble des ressources de l administration (directe et indirecte). 17 L option choisie par Celso Daniel au cours des années a été de maintenir le niveau de l impôt sur la propriété territoriale et urbaine hérité de la gestion antérieure. Elle a été surélevée considérablement pendant sa première gestion (89-92), engendrant des énormes manifestations hostiles. Du petit montant de la recette totale de la mairie en

15 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? Au niveau de la modification des relations intergouvernementales. En effet, parmi les attributions qui sont affectées à d autres sphères du gouvernement, au niveau des états fédérés et du gouvernement fédéral, et qui demandent une quantité de ressources importantes, non disponibles au niveau municipal, se trouvent les fonctions liées à la sécurité publique, l éducation secondaire et supérieure et les transports métropolitains. Macedo regrettait l absence de discussion sur ces questions au cours des plénières. 3 Autour de l efficacité de la collecte des impôts locaux. Le même élu revendiquait une autre manière de gérer les impôts, pour éviter que certains puissent s y soustraire, même si cela pouvait entrer en conflit avec de puissants intérêts locaux. Plus d une fois a regretté le manque de discussion sur ce sujet : [Il fallait discuter] sur le moyen de s y soustraire... qui est très importante... Le petit propriétaire paie (les impôts locaux). Les grands embauchent des avocats pour ne pas payer. Après il y a prescription et ils ne payent pas. Il serait souhaitable que ceci soit exprimé dans les discussions du budget participatif [ ]. Cela n arrive pas. 4- L absence de discussion sur les incitations fiscales ayant un «effet levier», est regrettée par Lia. Elle racontait que dans une assemblée du CMO, pour faire face au problème d inondations, elle a fait la proposition de baisser les impôts locaux des propriétaires d immeubles dans les cas où ils élargissaient leurs jardins (résidentiels et communes), par la plantation d arbres fruitiers et la construction de réservoirs pour capter ces eaux. Ces derniers pourraient être utilisés pour l irrigation et le nettoyage des aires collectives et ainsi l eau potable serait économisée. En faisant comme cela la mairie pourrait faire face aux problèmes des inondations sans grands investissements et sans construire de grands ouvrages selon la demande exprimée en plénière. Lia nous dit : Tout le monde m a regardé comme si j étais E.T. [rires]. Les techniciens de SEMASA (régie municipale responsable pour les services d eau et d assainissement à Santo André), qui était l organisme chargé de la plupart des investissements sont allés (au CMO). [ ] même le technicien a dit : «c est faisable, intéressant et pas cher, mais la population veut voir des travaux» [...]. J ai dit seulement qu il y avait 1989 (0,9 %), elle représente jusqu à 19,3 % en 1991, pour ensuite redescendre et se stabiliser autour de 9 à 10 % (Daniel Filho, 2003).

16 182 Bruno José DANIEL FILHO un manque de volonté politique et d autres intérêts que je ne connais pas [ ] mais dont je pourrais parler La proposition de Lia exigerait des relations plus étroites entre l exécutif et les habitants, ainsi que l augmentation de fonctionnaires capables de les concevoir et de les gérer. Au contraire, les grands ouvrages peuvent être délégués au secteur privé par appels d offres, n exigeant qu un petit groupe de personnes de confiance pour être mis en œuvre. Ceux-ci peuvent se transformer en source de légitimation pour la mairie et, en même temps, être surfacturés pour financer des campagnes électorales et l enrichissement de quelques-uns, reproduisant des rapports sociaux «traditionnels» dans la politique brésilienne. L absence de débat concernant les recettes de l exécutif efface de la scène publique les conflits autour des possibilités d une imposition progressive, du payement d impôts par les riches et de la construction d autres relations intergouvernementales. Il s ensuit une impossibilité de rompre avec la manière «traditionnelle de faire de la politique. C-UNE MISE EN DÉBAT DES DÉPENSES PUBLIQUES RESTREINTES AUX SEULS INVESTISSEMENTS De la même manière que certains conflits n émergent pas face à l absence de discussion sur les recettes publiques, il est possible de noter que d autres sont tout aussi circonscrits en amont, car la totalité du budget des dépenses n est pas mise en débat. Le budget participatif municipal outil pour améliorer l efficacité de l exécutif, renforcer la sphère publique et réduire l ultra présidentialisme? Il nous semble que les tâches d un État démocratique, tourné vers le développement socioéconomique et environnemental, exigeraient une bureaucratie avec «autonomie insérée», respectueuse de l indépendance du pouvoir législatif et fortifiant la société civile. Cela nécessiterait de ne pas restreindre les débats du budget participatif aux seuls investissements, mais aussi de profonds changements institutionnels. Qu est-ce que le budget participatif de Santo André peut nous apprendre sur ces sujets? Tout d abord, concernant le montant des salaires des fonctionnaires municipaux, seuls le maire et le syndicat des fonctionnaires discutaient de cette question dans un forum, qui n était pas dédié au budget participatif. Étant donné la fragilité sociale des

17 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 183 fonctionnaires 18, leur syndicat n a pas réussi à obtenir un réajustement salarial, face à l inflation. De plus, il a dû faire face, au cours de la première année du gouvernement, à une vague de licenciements et à une réduction de la journée du travail, soit autant de moins pour les salaires 19. Utilisant ce mécanisme, l administration de Celso Daniel n a pas prêché en donnant l exemple, car le maintien du niveau de salaires et de l emploi des fonctionnaires n a pas été assuré. Il a confirmé de cette façon le caractère «délégatif» de la démocratie, trait caractéristique des démocraties latino-américaines. Ainsi, le budget participatif n a pas pu en discuter et éviter que les salaires soient utilisés comme variable d ajustement des finances publiques 20. Dans le cas des agents de confiance choisis par le maire, les journées de travail très longues et l occupation provisoire de leur poste, peuvent être un obstacle pour les processus de formation, comme le raconte André : Nous travaillons 70 heures par semaine et nous ne sommes pas payés une seule heure supplémentaire. Les gens le font par pur idéalisme. 18 Pedro fait état des difficultés du syndicat des fonctionnaires pour obtenir un soutien dans ses luttes de la part des autres syndicats, organisations sociales et de la population. En ce qui concerne les centrales syndicales, il considère que la «Central Única dos Trabalhadores», très liée au PT, ne soutient pas des actions contraires aux administrations pétistes. De son côté, «Força Sindical» pourrait les soutenir, mais il considère cette centrale syndicale comme une organisation contraire au «projet des travailleurs». 19 Ceci provoque des pertes considérables : le pouvoir d achat du salaire des fonctionnaires, si on prend comme référence celui de classe 2, qui correspond aux instituteurs, baisse de 91,5 en janvier 1997 (base = 100 en avril 1992, c est celle qui est utilisée par le syndicat pour faire ses revendications) à 73,4 en 2000 (sans prendre en compte la réduction du temps de travail). En ce qui concerne les traitements des salaires, la baisse du pouvoir d achat des salaires, la réduction du temps de travail et l augmentation des recettes, font que la proportion des dépenses avec les fonctionnaires passe de 64% des recettes en 1997 à 43 % en 2000 (Daniel Filho, 2003). 20 Les salaires moyens des fonctionnaires à Santo André sont traditionnellement bas. Cela rend difficile le recrutement et le maintien des meilleurs cadres dans l administration. Ce problème a été signalé par André, quand il parlait des départs nombreux de ses collègues vers d autres mairies pétistes en 2000.

18 184 Bruno José DANIEL FILHO De plus, Cristina mentionne qu en dépit de l orientation structurée de l exécutif pour élaborer les projets, des carences importantes apparaissaient parmi les cadres pour la suivre. Cela s explique par le manque de formation en administration publique, ce qui engendrait une perte d efficience importante et une tendance à l expérimentation. Cette politique, qui consiste à maintenir un contingent important d agents de confiance pour l équilibre du pouvoir, augmente les risques de discontinuité administrative en fonction des changements du pouvoir. La réduction des salaires mécontente tous les travailleurs, mais surtout les fonctionnaires permanents, car en général, les agents de confiance ont un revenu supérieur et sont d abord recrutés en fonction de relations politiques puis pour leurs compétences. Au niveau des salaires, des journées de travail et des attributions de pouvoir, des différences importantes sont créées parmi les fonctionnaires, ce qui détériore les relations entre ces deux types d employés et affecte le bon fonctionnement de l administration 21. De plus, ces pratiques tendaient, dans le cas du PT, à l invitation des leaders des mouvements sociaux à occuper des postes d agents de confiance. Ce qui peut conduire à la féodalisation de la société civile et la vider de ses forces vives. Processus dont Pedro parle de la façon suivante : Les mouvements qu on a toujours eu ici à Santo André, mouvement du transport, du logement, ont toujours été dirigés par ces segments qui aujourd hui sont au pouvoir. Une partie de ces mouvements, de leurs dirigeants, ont été cooptés dans la machine publique. De cette position ils sont toujours obligés de réduire la lutte directe qu ils avaient l habitude de 21 L option généralement adoptée dans l État brésilien consiste à ne pas évaluer ses fonctionnaires. Par conséquent, ceux qui bénéficient d un statut stable profitent de cette situation pour le renforcer. Nombreux sont les fonctionnaires qui cherchent des activités en dehors de l État pour trouver des revenus complémentaires. Démotivés à cause des bas salaires, du manque d opportunités, de formation et de progression, il est fréquent de constater le non respect de leurs obligations (même au niveau des horaires de travail). D autres attendent avec beaucoup de patience leur retraite. Cette dernière perd de plus en plus son pouvoir d achat.

19 Le budget participatif local : outil pour l amélioration de la démocratie? 185 faire, la confrontation qu ils ont toujours eus avec les gouvernements antérieurs. Une autre pratique similaire consiste à négocier des postes d agents de confiance à disposition du maire avec les élus de l assemblée législative locale, afin que le pouvoir exécutif y obtienne la majorité. C est une des caractéristiques de «l ultra présidentialisme». Cette dernière a pour conséquence de faire perdre encore plus d efficacité à l exécutif et l indépendance du législatif face à lui, car si les parlementaires qui soutiennent le gouvernement retirent leur appui, le maire peut licencier les agents de confiance indiqués par ces parlementaires. Pour améliorer l efficacité de l administration, il existe des initiatives de réforme partielle, qui ont été approuvées par l assemblée plénière dans la thématique «réforme de l État». Il s agit par exemple du «Guichet Unique d Attention au Public», qui est spécialement conçu pour recevoir et donner une suite aux diverses demandes des citoyens, tels que les permis de construction, révision d impôts, etc. Son objectif est de simplifier le traitement administratif des dossiers, afin d éviter la corruption organisée par les agents administratifs en échange d un traitement plus véloce de ceux-ci : À chaque fois que je passe par le «Guichet Unique d Attention au Public», je me sens fière, car je sais ce qu il signifie. Il signifie qu une quantité importante de personnes n ont plus à payer un dessous de table à un fonctionnaire, pour avoir accès à ces services (Cristina). Cependant, l impact de ce centre est limité. Il se peut que les «pratiques traditionnelles» de certains agents municipaux, soient abandonnées, mais ceci ne perturbe pas les «grandes affaires». De plus, trop souvent le traitement administratif n a pas les résultats souhaités, car ces derniers dépendent le la réorganisation bureaucratique : On a ouvert ici le Guichet Unique d Attention au Public. Il marche bien pour ce genre de chose. Mais ceci n est plus suivi dans les secteurs et les responsables des délégations (André). Une autre difficulté importante est liée à la mise en place de programmes intersectoriels. En effet, le maire, pour faire adopter ses projets, doit négocier avec les différents agents de confiance de 1 er niveau, qui eux mêmes reflètent les rapports de force au sein de la coalition de l exécutif municipal et de l Assemblée

20 186 Bruno José DANIEL FILHO législative. L hypothèse utilisée ici est que chaque agent de confiance, qui administre une délégation, a son projet politique personnel. Une dispute pour les ressources peut donc avoir lieu, et dans le cadre de cette dispute, chacun de ces agents de confiance établit des relations avec la société civile en vue de renforcer son projet d ascension au pouvoir. De cette façon, la discussion du budget entre le maire et ces agents de confiance, ne peut pas être politisée, ni transparente, ni basée sur un projet de société où les priorités seraient établies clairement et hiérarchisées. Le maire joue donc avec les forces en concurrence, en essayant de maintenir des loyautés et en faisant en sorte que les actions de chaque direction générale nourrissent son propre projet politique. Ceci passe par la négociation de ressources financières pour chaque partie de la coalition 22. Chaque direction générale essaye de mettre en place des actions spécifiques pour promouvoir son projet politique personnel, ce qui suppose l échec relatif aux initiatives des autres. Ainsi, le travail intersectoriel est bloqué, car sa condition sine qua non est la coopération. On le voit, l espace de discussion est très restreint, même au niveau des dirigeants et ce phénomène peut se reproduire au sein d une même direction générale, lorsque celle-ci se divise en «sous territoires», affaiblissant ainsi la capacité de mise en œuvre de l exécutif : En général, la réalisation d un projet ou d un investissement est toujours très fragmentée entre plusieurs directions, et ceci a été toujours un drame dans la relation avec le Conseil du Budget (Beto). Les gens se fatiguent de le voir, vous pouvez le voir : ils installent le goudron, puis une semaine après tout est détruit pour installer des égouts qui devaient être construits avant. Pourquoi ils n ont pas vu qu il fallait avant installer les égouts ou le gaz ou l eau avant de mettre le goudron? Et donc la 22 Dans son deuxième mandat, Celso Daniel utilise comme outil de planification le PES («Planning Stratégique Situationnel»), développé par Matus (1996), à partir duquel sont définis les «labels du gouvernement». Elles ne renvoient pas forcement à un projet de société, mais sont importants pour marquer, dans l imaginaire populaire, dans un contexte de transformation de la politique en spectacle, les principales images de la gestion devant la population. Une question ouverte est de savoir comment concilier les intérêts entre les principaux décideurs de la mairie pendant le PES et après, au moment de l exécution budgétaire.

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