PRODESS II : COMPOSANTE DEVELOPPEMENT SOCIAL ( )

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1 1 MINISTERE DU DEVELOPPEMENT SOCIAL REPUBLIQUE DU MALI DE LA SOLIDARITE ET DES PERSONNES AGEES UN PEUPLE UN BUT UNE FOI DEUXIEME PHASE DU PLAN DECENNAL DE DEVELOPPEMENT SANITAIRE ET SOCIAL (PDDSS : ) PRODESS II : COMPOSANTE DEVELOPPEMENT SOCIAL ( ) VERSION FINALE Septembre 2004

2 2 Sigles et abréviations AMALDEME : Association Malienne de Lutte contre les Déficiences Mentales AMV : Assurance Maladie Volontaire AMO : Assurance Maladie Obligatoire ASACO : Association de Santé Communautaire CAMASC : Centre d Appui aux Mutuelles, Associations et Sociétés Coopératives CCDSES : Centre Communal de Développement et de l Economie Solidaire CNAOM : Centre National d Appareillage Orthopédique CNPAM : Conseil National des Personnes Agées du Mali CRM : Caisse des Retraites du Mali CSCOM : Centre de Santé Communautaire DAF : Direction Administrative et Financière DNDS : Direction Nationale du Développement Social DNPSES : Direction Nationale de la Protection Sociale et de l Economie Solidaire DRDSES : Direction Régionale du Développement Social et de l Economie Solidaire EFDC : Ecole de Formation pour le Développement Communautaire FAM : Fonds d Assistance Médicale FEMAPH : Fédération Malienne des Associations de Personnes Handicapées FENASCOM : Fédération Nationale des Associations de Santé Communautaires FSN : Fonds de Solidarité Nationale GP/DS : Groupe Pivot Développement Social GP/SP : Groupe Pivot Santé et Population IAS : Inspection des Affaires Sociales IERGG : Institut d Etude et de Recherche en Géronto Gériatrie INFTS : Institut National de Formation des Travailleurs Sociaux INPS : Institut National de Prévoyance Sociale MDSSPA : Ministère du Développement Social, de la Solidarité et des Personnes Agées ODHD : Observatoire de Développement Humain Durable OIT : Organisation Internationale du Travail PAIB : Projet d Appui aux Initiatives de Base PDDSS : Plan Décennal de Développement Sanitaire et Social PEVP : Projet s Equiper pour Vaincre la Pauvreté

3 3 PRODESS : Programme de Développement sanitaire et Social PRP : Projet de Réduction de la Pauvreté RBC : Réadaptation à Base Communautaire SDSES : Service de Développement Social et de l Economie Solidaire UMAV : Union Malienne des Aveugles UTM : Union Technique de la Mutualité Malienne

4 4 Sommaire Résumé analytique p.5 Cadre de référence 1. Introduction p Rappel des orientations, objectifs et interventions prévus en matière de développement social p Le document de Politique de Solidarité Le PDDSS ( ) 2.3. Le PRODESS 1 ( ) 2.4. Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté 2.5. Les orientations des Assises de Ségou 3. Les avancées et limites dans la mise en œuvre du PRODESS p Les avancées 3.2. Les limites 4. Le contexte d élaboration de la composante sociale p Les avancées 4.2. Les limites 4.3. La cohérence avec le CSLP Les effets, stratégies, extrants, activités des différents volets du programme 1. Volet 1 : Renforcement de la solidarité et lutte contre les exclusions p Volet 2 : Lutte contre la pauvreté p Volet 3 : Renforcement de la protection sociale p Volet 4 : Renforcement institutionnel p Volet 5 : Renforcement des ressources humaines p.65 Stratégie de mise en œuvre au regard des contextes macro économique 1. Approche synergique avec la composante santé et certains autres programmes sectoriels p Décentralisation et place de la société civile p Genre et équité p Indicateurs de suivi évaluation du Programme p.81

5 5 Cadrage budgétaire de la composante 1. Structure du budget et plan de financement p Mesures à prendre pour la mobilisation et la gestion des ressources financières p.89 Annexes : Cadre logique p.99

6 Résumé analytique de la composante Développement Social Cadre de référence 6 1. La programmation de la deuxième phase quinquennale du Plan Décennal de Développement Sanitaire et Social (PDDSS ) s est organisée autour de deux Composantes, la Composante Santé et la Composante Développement Social. Ceci en raison de la scission en février 2000, du Ministère de la Santé des Personnes âgées et de la Solidarité (MSPAS) en deux Ministères, d une part le Ministère de la Santé (MS) et d autre part le Ministère du Développement Social de la Solidarité et des Personnes Agées (MDSSPA). L existence de deux composantes distinctes, propres à chaque Ministère va permettre d individualiser leurs activités et leurs moyens pour la réalisation des programmes. Cette dichotomie de programmation ne peut pas faire oublier toutefois l intrication de la Santé et du Social et à ce titre des passerelles seront mises en place pour inviter les doublons dans les interventions et pour renforcer la dynamique générale des activités socio sanitaire pour le mieux être des populations. 2. La Composante Développement Social s inscrit largement dans le cadre des orientations stratégiques prises en matière de développement social depuis 1990 date à laquelle sont apparues les premières orientations de la Politique Sectorielle de Santé et de Population et du document de Politique de Solidarité. En 1998, la première phase quinquennale de programmation du PDDSS a vu le jour avec le Programme de Développement Sanitaire et Social (PRODESS ) communément appelé PRODESS 1. En ce qui concerne les interventions à visée sociale portant sur deux volets spécifiques du PRODESS 1, ces dernières ont été limitées par la prééminence des interventions du secteur de la santé. L évaluation à mi parcours de novembre 2002 confirme : (i) la modestie des activités programmées et leur faible taux de réalisation dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et l exclusion, (ii) l absence d indicateurs de suivi des impacts du Programme sur la pauvreté et, (iii) l insuffisance de la réflexion, au sein du Programme, sur les stratégies et activités à développer pour lutter contre la pauvreté. La nouvelle Composante Développement Social décrite dans ce document a tenu compte d une part des faiblesses du PRODESS 1 et d autre part elle s est inscrite plus profondément dans la dynamique du Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté (CSLP) que le gouvernement Malien a élaboré en 2002 pour démontrer sa volonté de faire de la lutte contre la pauvreté la priorité de toutes les priorités de développement. De plus, la Composante a tenu compte des orientations des Assises de Ségou qui tracent les prémisses d une vision stratégique d une politique sociale ambitieuse destinée à toucher toutes les strates de la population malienne dont 63,8 % est pauvre. Description des volets de la Composante 3. La Composante Développement Social s organise autour de cinq volets dont la cohérence a pour effets 1 communs, pour les cinq années à venir, de bâtir le socle d une politique sociale destinée à soulager le fardeau de la pauvreté des groupes les plus vulnérables. Le volet I «renforcement de la solidarité et lutte contre l exclusion 1 Le mot «effets» doit se comprendre en terme de «résultat global» selon la terminologie de la méthodologie de planification de gestion axée sur les résultats (GAR) adoptée pour la planification de ce document.

7 7 sociale» s attaque aux aspects d inégalités entraînant la pauvreté en essayant de rétablir l équité pour certaines catégories sociales en situation difficile. Le volet II «lutte contre la pauvreté» s attaque aux aspects structurels du phénomène de pauvreté et à deux éléments fondamentaux : l absence de revenus et l incapacité d organisation des groupes vulnérables pour faire face aux situations difficiles. Le volet III «renforcement de la protection sociale» s inscrit également dans la droite ligne de la lutte contre la pauvreté qui prive ou limite l accès des populations aux services de base. Le développement de formes et de modalités de financements alternatifs de la santé doit concourir à améliorer l accessibilité financière des populations aux services de santé. Enfin, les volets IV «renforcement institutionnel» et V : «renforcement des ressources humaines» visent à contribuer au renforcement des capacités du MDSSPA, des institutions partenaires et des associations pour faire face à leurs missions. 4. Le volet I «renforcement de la solidarité et lutte contre l exclusion sociale» a pour effet attendu l amélioration de la protection et de la promotion de certaines catégories sociales en situation difficile (personnes handicapées, personnes âgées, femmes chefs de famille sans ressources et enfants en situation difficile, indigents), par des mesures de prévention, de réparation et de réinsertion. L exclusion sociale est le résultat d un cumul d inégalités physiques, sociales et économiques dont le manque de revenus est souvent le facteur déclenchant. Ce volet se structure autour de quatre stratégies : (i) promotion de l intégration socio économique des personnes handicapées ; (ii) promotion de l intégration socio économique des personnes âgées ; (iii) promotion de l intégration socio économique des femmes et des enfants en situation difficile ; (iv) renforcement de l action humanitaire et de l aide sociale pour les indigents et personnes victimes de catastrophes. 5. Le volet II «lutte contre la pauvreté est complémentaire du volet I» et il s articule autour de quatre stratégies. Ces stratégies visent au renforcement des capacités institutionnelles des communautés dans le processus d auto promotion en ce sens que le renforcement de leurs capacités de gestion devrait permettre d accroître la performance de la dynamique communautaire et d améliorer ainsi la participation des populations autour d objectifs formulés par les communautés elles-mêmes. Ce volet prévoit : (i) un ensemble de formations à la gestion de l approche participative à tous les niveaux de la pyramide sociale ; (ii) un appui spécifiquement dirigé vers les femmes pour leur accès à la prise de responsabilités dans les communautés ; (iii) l apprentissage d une culture de solidarité. 6. Le volet III «renforcement de la protection sociale», a pour effet attendu la mise en œuvre d une couverture progressive des risques sociaux à l ensemble de la population. Quatre stratégies ont été retenues : (i) l extension progressive des champs d application matérielle et personnelle du système de sécurité sociale ; (ii) l amélioration des capacités de gestion des institutions de sécurité sociale ; (iii) le développement des mécanismes spécifiques de protection sociale ; (iv) le développement des mutuelles et autres formes d organisations de protection sociale basées sur la solidarité. 7. Le volet IV «renforcement institutionnel», a pour effet attendu, d une part de contribuer au renforcement des capacités institutionnelles du MDSSPA et des opérateurs du développement social à tous les niveaux de la pyramide sociale et

8 8 d autre part d élargir le champ du développement social. Ce volet institutionnel est primordial pour asseoir la représentativité du MDSSPA dans le contexte politique du pays en ce sens qu il doit devenir l instrument d une politique sociale nationale digne d infléchir la courbe de la pauvreté. Enfin, la mise en œuvre des interventions sociales au niveau communal représente un défi majeur du processus d avancée de la décentralisation. Ceci préfigure la prestation d un paquet minimum social (PMA) étendu à l ensemble du pays. 8. Le Volet V «développement des ressources humaines» a pour effet attendu la professionnalisation des acteurs du développement social par l amélioration quantitative et qualitative des ressources humaines. Il s articule autour de quatre stratégies : (i) augmentation significative des ressources humaines dans le cadre de la nouvelle création du MDSSPA et des besoins liés au développement social ; (ii) amélioration de la qualité et des capacités d enseignement des institutions de formation ; (iii) amélioration des compétences des RH par une meilleure adéquation entre la formation et l emploi ; (iv) renforcement des capacités du MDSSPA pour la gestion du personnel. Opportunités et contraintes 9. L élaboration d une composante sociale à part entière donne au MDSSPA, les moyens d élaborer une véritable politique de Développement Social directement dirigée vers la lutte contre la pauvreté. Cependant le MDSSPA ne dispose par aujourd hui des outils nécessaires à cette noble mission en ce sens que, tout au long de la pyramide sociale, il a : (i) une insuffisance en infrastructures, équipements, logistique; (ii) une insuffisance quantitative et qualitative en ressources humaines; (iii) une insuffisance de maîtrise des outils de gestion du Programme. A cela, s ajoute la dynamique de partenariat et de collaboration intense que le MDSSPA doit mettre en œuvre vis-à-vis du Ministère de la Santé dont la Composante Santé représente un défi aussi important que les aspects sociaux pour le bien être des populations. Il serait dommageable que dans la réalisation des activités des deux composantes il y ait un esprit de concurrence ou d ignorance mutuelle alors qu il est souhaitable qu un esprit de travail en équipe soit le souci constant de l ensemble des acteurs. Il n y a pas de prééminence d un secteur par rapport à l autre mais seulement une nécessaire complémentarité au quotidien pour lutter contre la pauvreté. L élaboration de la Composante Développement social, deuxième phase du PDDSS , a été conduite à partir d une analyse de situation par un groupe ad hoc constitué au niveau du MDSSPA. Le groupe ad hoc a pris en compte les avancées et les limites du PRODESS 1, les différentes évolutions, notamment socio politiques, socioéconomiques et institutionnelles intervenues depuis les cinq années passées. Le présent document est le fruit de leurs travaux.

9 CADRE DE REFERENCE 9

10 10 1. Introduction 10. Au Mali, les premiers éléments de politique en matière de Santé et de Développement Social ont été marqués par l adoption de la Politique Sectorielle de Santé et de Population et du document de Politique de Solidarité respectivement en 1990 et En 1995, au sommet de Copenhague, le Mali a participé et signé le Programme et le Plan d Action du Développement Social. L élaboration en 1998 du Plan Décennal de Développement Sanitaire et Social (PDDSS ) s est accompagnée de l adoption d un premier programme quinquennal, le Programme de Développement Sanitaire et Social (PRODESS ) 2. Sur les cinq volets constituant ce Programme, les interventions spécifiques au développement social ont été regroupées dans deux volets 3, l un concernant la lutte contre l exclusion sociale, l autre concernant le développement des formes et des modalités de financement alternatif de la santé. En ce qui concernait le renforcement institutionnel et le développement des ressources humaines, faisant l objet de deux volets distincts, les interventions ont été communes au secteur santé et au secteur social. 11. Le 21 février 2000, le Ministère de la Santé, des Personnes âgées et de la solidarité (MSPAS) a été scindé en deux, en, d une part le Ministère de la Santé (MS) et d autre part le Ministère du Développement Social de la Solidarité et des Personnes Agées (MDSSPA). Sur le plan institutionnel, ceci a consacré la volonté politique d accorder à la problématique du développement social une plus grande place dans le processus de développement durable. Les missions assignées dès lors au MDSSPA confèrent désormais au champ du développement social, une réelle dimension de transversalité en plaçant la problématique sociale au cœur de toutes les sphères de la vie de l homme. Les grandes orientations en matière de développement social ont été adoptées par le Gouvernement à la suite des premières assises du Développement social tenues en 2001 à Ségou qui constituent en fait «un prolongement actualisé» de la politique de solidarité adoptée dès1993. En mai 2002 l adoption du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) a conduit le pays à faire de la lutte contre la pauvreté sa priorité ce qui place alors le développement social au premier rang pour atteindre cet objectif. 12. Résultant de la scission du MSPAS, la programmation de la deuxième phase du PDDSS s est organisée autour de deux «Composantes», respectivement, la Composante Santé pour le MS et la Composante Développement Social pour le MDSSPA. Cette formule privilégie le souci de responsabiliser chaque secteur mais dans une démarche de synergie et de complémentarité. La Composante Développement Social s inscrit dans une dynamique de consolidation des acquis des interventions du PRODESS 1. Au delà, elle opère une prise en compte plus complète de la problématique du développement social en intégrant tous les programmes d intervention liés aux missions actuelles du MDSSPA. 2 Le PRODESS , commencé en 1999 devait être clôturé en juin 2004 est communément appelé PRODESS 1 en ce sens qu il correspond à la première phase quinquennale du PDDSS. 3 Volet2 et Volet 3

11 11 2 Rappel des orientations, objectifs et interventions en matière de développement social 2.1 Le document de Politique de Solidarité de Dans le cadre de sa Politique Sectorielle de Santé et de Population élaborée en 1990, le Gouvernement de la République du Mali a adopté en 1993 un document de Politique de Solidarité pour lutter contre l exclusion et la marginalisation en plaçant au centre de ses préoccupations les personnes âgées, les enfants, les handicapés et les plus démunis. Les objectifs spécifiques en matière de politique de Solidarité visaient à : (i) prévenir et lutter contre la pauvreté, les phénomènes de marginalisation et d exclusion sociale ; (ii) renforcer les capacités d auto promotion des groupes cibles (couches défavorisées, femmes chefs de famille, handicapés, enfance déshéritée, indigents) ; (iii) rationaliser l intervention de l Etat dans ses missions de protection sociale. La réalisation de ces objectifs passait par : (i) le développement des mécanismes de solidarité locale, régionale et nationale et faire en sorte que les appuis de l Etat soient redistribués pour garantir l accès aux services de base (santé, éducation, eau potable) ; (ii)la mise en place et le développement des mécanismes de protection sociale et de réseaux modernes de solidarité (mutualité, groupes d auto promotion ); (iii) l organisation des groupes cibles autour d activités génératrices (AGR) ; (iv) la réglementation de l assistance sociale ; (v) l information et la communication. 14. La lutte contre les exclusions s est organisée au travers de l assistance et l aide sociale principalement orientées vers les personnes nécessiteuses (femmes chefs de famille sans ressources, personnes handicapées, etc.) sous forme de secours en espèce ou en nature, d assistance promotionnelle, de réparation des sinistres et des appareillages, etc. Plusieurs programmes ont été mis en œuvre, comme : (i) le Programme de mobilisation sociale en 1993 pour accompagner les programmes de lutte contre les endémies spécifiques et pallier à l insuffisance d implication des communautés ; (ii) le Programme en faveur des personnes âgées en 1995 avec un décret fixant le régime de rémunération des prestations en faveur des personnes âgées ainsi que d autre mesures comme : l institution de carnets de santé, de cartes de priorité ; (iii) la réadaptation à base communautaire (RBC) pour les personnes handicapées avec un accompagnement de mesures institutionnelles comme la création d une division spécifique à la Direction Nationale de l Action Sociale (DNAS) 4 ; (iv) la création de la Fédération Malienne des Associations pour Personnes handicapées (FEMAPH) et l élaboration du Code de protection sociale. Pour la protection sociale, une stratégie de promotion d un système de mutualité capable d intéresser toute la population aussi bien urbaine que rurale a été élaborée dès Un cadre réglementaire a été mis en place suivi de missions d informations. Il n y a eu malheureusement qu un impact très faible de ces stratégies et interventions principalement en raison de difficultés d application de certaines mesures réglementaires et surtout la faible adhésion des groupes cibles. De plus en ce qui concerne la protection sociale de l enfance de nouvelles formes de déviances sociales 4 La DNAS est scindée en 2 depuis 2000, dans le cadre de la création du MDSSPA en, d une part la Direction Nationale du Développement social (DNDS) et d autre part la Direction Nation de la Protection Sociale et de l Economie solidaire (DNPSES).

12 12 et de marginalisation (surtout en milieu urbain) sont apparues (mendicité, délinquance juvénile, drogues, tabac, alcool) Le Plan Décennal de Développement Sanitaire et Social (PDDSS : ) 15. Le PDDSS a pour objectif général l amélioration de l état sanitaire et social des populations afin de leur permettre de mieux participer au développement économique et social a pour orientations : (i) le renforcement de la lutte contre les exclusions par la mise en place d un programme de promotion de la famille et de la protection sociale de l enfance afin de reconstituer le tissu social par la réalisation de l harmonie et du bien être familial ; (ii) la promotion des personnes âgées par la mise en place de mécanismes nationaux ou de réseaux de proximité, de protection, de type assurance vieillesse, dont les modalités de mise en œuvre prendraient socle dans les spécificités nationales et la mise en place de mécanismes de financement selon les conditions de revenus de ce groupe ; (iii) la promotion du développement communautaire par la diffusion de projets de développement d initiatives locales et leur financement par les ressources des collectivités décentralisées avec un accent particulier mis sur les projets initiés par les femmes ; (iv) l amélioration de la protection sociale des maliens par la définition de nouvelles régulations distributives financières et institutionnelles entre les différents intervenants (Etat, Collectivités Territoriales, Partenaires Techniques et Financiers (PTF), Associations de proximité). A ces orientations propres au Développement Social, le PDSS préconise des orientations complémentaires mais non moins nécessaires comme : (i) le financement adéquat de l action sociale ; (ii) le développement d un partenariat avec les autres secteurs (collaboration intersectorielle) ; (iii) le développement des compétences et la promotion de la recherche ; (iv) le développement d un cadre institutionnel Le Programme de Développement Sanitaire et Social (PRODESS 1: ) 16. Les objectifs du volet 2 «lutte contre les exclusions» du PRODESS 1 étaient de : (i) contribuer à la réduction des phénomènes de marginalisation et d exclusion des groupes sociaux vulnérables ; (ii) prévenir la dégradation du statut socio-économique des personnes démunies, notamment les femmes démunies chefs de ménage ; (iii) rendre disponible et accessible aux populations le paquet d activités des services sociaux (PMA social) de premier échelon. Les interventions prévues envisageait : (i) d améliorer la protection spéciale des groupes d enfants en situation difficile et des femmes vulnérables et défavorisées. Cette activité se proposait d améliorer les connaissances sur les groupes de femmes et d enfants par la réalisation d études relatives aux besoins spécifiques de ces groupes cibles dans l ensemble des régions. (ii) d améliorer la promotion des personnes handicapées par le développement de la réadaptation à base communautaire à partir d un plan d action national ( ) et d un programme triennal RBC (iii) d améliorer les actions en faveur des personnes âgées avec la prise en charge du risque lié à la maladie et au vieillissement ; l application des textes réglementaires; la valorisation de la personne âgée par la prise de mesures sociales tendant à faciliter ses déplacements et sa participation au renforcement de la cohésion sociale ; la prise en charge sanitaire par des structures privées et communautaires à travers des

13 13 conventions avec l Etat ; l équipement du Centre de Recherche en gériatrie gérontologie «Maison des Aînés» et du siège du Conseil National des Personnes Agées du Mali (CNPAM), la promotion sociale de la personne du troisième âge ; l appui aux organisations de personnes âgées pour leur permettre d accéder au circuit moderne de financement des activités génératrices de revenus (caisses communautaires). (iv) de permettre la création des conditions de mise en place d un Fonds de Solidarité Nationale (FSN) par une assistance technique ponctuelle et une formation du personnel chargé de la gestion du fonds.ces aspects devaient être renforcés, sur le plan institutionnel, grâce à des interventions d envergure initiées en particulier par un certain nombre de programmes et projets relevant du MDSSPA et qui s inscrivent de façon résolue dans l optique de la lutte contre la pauvreté. Il s agissait : (i) du Projet Réduction de la Pauvreté (PRP) ; (ii) du Projet d Appui aux Initiatives de Base (PAIB) ; (iii) du Projet s Equiper pour Vaincre la Pauvreté (PSEVP) ; (iv) de l Observatoire de Développement Humain Durable (ODHD) ; (v) du Programme de Développement Social Urbain (PDSU). (v) d orienter les actions de développement communautaire comme la formation des représentants communautaires à l identification et à l analyse des problèmes ; la création d une ligne budgétaire pour financer les activités des associations et la formation des bénéficiaires à la gestion du crédit épargne et à l élaboration de microprojets. (vi) de créer 50 Centres Communaux de Développement Communautaire (CCDC). Le processus de mise en place prévoyait une série d actions comme les négociations avec les communes pour obtenir leur accord ; l inscription au budget communal de ressources affectables au CCDC ; la construction ou la réhabilitation d un local; la mise en place des équipements, le recrutement du personnel et sa formation en cours d emploi. 17. L objectif général du volet 3 «développement des formes et des modalités de financement alternatif de la santé» du PRODESS 1 était de promouvoir la création des mécanismes de financement alternatif pour la prise en charge du risque maladie par : (i) l appui à la promotion et au développement de la mutualité comme mécanisme de couverture du risque maladie ; (ii) la création d un cadre de mise en place de l Assurance Maladie Obligatoire (AMO) et la réalisation d une étude sur les conditions d institutionnalisation de l assurance maladie obligatoire pour les groupes ayant un revenu permanent (iii) la création d un Fonds d Assistance Médicale (FAM) ; (iv) la mise en place de formules de prépaiement et de partage de coûts des risques dans le cadre de l organisation de la référence.l accent étant mis sur les actions visant à encourager le renforcement et l extension des structures pré mutualistes et la création des mutuelles pour une meilleure prise en charge de la référence. 2.4 Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) 18. Le principe des CSLP a été conçu dès 1999 par la Banque Mondiale (BM) et le FMI pour devenir un instrument clé dans les relations entre les pays et la communauté des donateurs et servir de base pour les prêts concessionnels de la BM et du FMI aux pays ainsi que pour l allègement de la dette au titre de l initiative PPTE. Chaque pays concerné par la pauvreté a élaboré un CSLP et le document a été validé au Mali en

14 Le diagnostic de la pauvreté au Mali est préoccupant : 63, 8 % et 21 % de la population totale vivent respectivement dans la pauvreté et l extrême pauvreté. Le revenu par habitant est estimé à 240 dollars US et le Mali fait parti des dix derniers pays sur l échelle de la classification de l index de développement humain (IDH) du PNUD. 19. Les principes qui sous-tendent le CSLP sont les suivants : (i) la primauté de l adhésion du pays à la stratégie de lutte contre la pauvreté qui devient le cadre unique de ses politiques et stratégies à moyen terme et le principal document de négociation avec l ensemble des PTF. La prise en charge de la pauvreté devant se faire plus particulièrement au travers d une participation élargie de la société civile ; (ii) la prise en charge de la pauvreté axée sur les résultats. Il est important de comprendre la nature et les facteurs déterminants de la pauvreté ainsi que les actions des pouvoirs publics susceptibles de faire reculer la pauvreté, de fixer les résultats clés et les indicateurs intermédiaires pour s assurer de l efficacité des politiques mises en œuvre ; (ii) la pauvreté étant multi dimensionnelle, la lutte doit intégrer des interventions d ordre institutionnel, structurel et sectoriel dans un cadre macroéconomique cohérent ; (iii) pour faire reculer la pauvreté une perspective à moyen et à long terme s impose. Pour cela le Mali dispose déjà d une Etude Nationale Prospective Mali 2025 dont les résultats ont été adoptés en décembre L objectif général du CSLP pour le Mali est de réduire la pauvreté de 63, 8 % à 47,5 % en cinq ans. Cet objectif est conditionné à l atteinte d objectifs macroéconomiques préalables à savoir en particulier un taux de croissance de 6,7 % par an, un taux d inflation inférieur à 3%. Trois axes spécifiques ont été retenu parmi les lesquels on insistera sur ce qui intéresse la dynamique du développement social : (i) Axe 1 : assurer le développement institutionnel et l amélioration de la gouvernance et de la participation avec en particulier l esprit de renforcer les capacités de la société civile et de favoriser et garantir les conditions d une plus grande participation des femmes dans la conduite des politiques ; (ii) Axe 2 : développer les ressources humaines et l accès aux services sociaux de base avec en particulier le développement de la participation des populations, le partenariat avec la société civile et les communautés, la mise en oeuvre d une Politique de Solidarité ; (iii) Axe 3 : développer les infrastructures de base et les secteurs productifs comme les Activités génératrices de revenu (AGR). 2.5 Les orientations des Assises de Ségou 21. La tenue en juin 2001 des premières assises sur le développement social a permis à l ensemble des acteurs de s accorder sur un certain nombre d orientations majeures en matière de développement social au Mali. L adoption de ces orientations par le Gouvernement dans sa Déclaration de Politique Générale, marque un épisode fondamental dans le processus de mise en œuvre d une politique et des programmes d intervention cohérents en matière de développement social dans notre pays. Ces orientations se fondent sur l idée largement partagée selon laquelle «le

15 15 développement social au Mali a pour objectif général d assurer le bien être des populations en mettant la personne humaine, ses besoins et ses capacités au centre de l effort de développement». Elles constituent, de ce fait, le cadre de référence dans lequel l ensemble des acteurs doit inscrire leurs interventions. Ces orientations sont : (i) le renforcement de la solidarité et la lutte contre l exclusion sociale ; (ii) le renforcement de la protection sociale ; (iii) la lutte contre la pauvreté. 22. L objectif général est de créer les conditions nécessaires pour éliminer la pauvreté, faire reculer le chômage en créant des emplois et en favorisant l intégration sociale, réduire les inégalités et combattre la marginalisation et l exclusion en vue d un développement humain durable. Les objectifs intermédiaires visent à concrétiser la solidarité nationale et renforcer la lutte contre l exclusion par : (i) l organisation de la solidarité ; (ii) la mise en œuvre de mesures concrètes favorisant la promotion des collectivités ; (iii) le renforcement des activités de développement communautaire ; (iv) la mise en place et le développant les structures coopératives ; (v) la promotion du mouvement mutualiste et le développement des mutuelles ; (vi) la création d un cadre institutionnel propice à l épanouissement de la vie associative. Les objectifs spécifiques visent à : (i) renforcer la protection sociale par l élaboration d une nouvelle politique pour une meilleure offre de prestations et une extension de couverture en améliorant le système de gestion des institutions de protection sociale et en poursuivant leur déconcentration ; en formant et perfectionnant le personnel ; en créant de nouveaux cadres de coopération pour la protection des travailleurs migrants. (ii) à lutter contre la pauvreté en améliorant l environnement économique, social et culturel en faveur des plus démunis ; en promouvant les activités génératrices de revenus ; en promouvant l emploi ; en élargissant l accès à l éducation, à la formation, aux services sociaux de base et au logement et enfin l accès au crédit. 3. Les avancées et les limites dans la mise en œuvre du PRODESS Les avancées 23. Sur un plan général, la volonté politique de renforcer la culture de la solidarité a été consacrée par l institution, depuis 2002, du mois de la solidarité et de la lutte contre l exclusion (mois d octobre). Mais l avancée la plus fondamentale est au travers de la recherche de mécanismes pérennes de solidarité à l échelle nationale, la création du Fonds de Solidarité Nationale (FSN) et de la Banque Malienne Solidarité (BMS) dont les objectifs sont respectivement de contribuer au financement des actions de développement dans les zones défavorisées et des projets d entreprises au profit des catégories défavorisées. Extrait de l évaluation à mi parcours du PRODESS 1 : Création d un Fonds de Solidarité Nationale (FSN) Le FSN, créé par ordonnance 5, est un Etablissement public à caractère administratif doté de la personnalité morale et d une autonomie financière sous l égide d un Conseil d Administration composé de quatorze personnes issues des pouvoirs publics, des représentants de la Société 5 Ordonnance n /P-RM du 28 septembre 2001.

16 16 Civile et du personnel. Il est rattaché au MDSSPA et il remplace l Agence du Développement Social (ADS) créée dans le but d'atténuer les effets de la dévaluation du FCFA (1994) en apportant un soutien financier aux couches vulnérables pour leur permettre de ne pas passer de la précarité aiguë à la pauvreté absolue. Une étude sur l analyse institutionnelle de l ADS, réalisée en partenariat avec le PNUD, a démontré la nécessité de mieux structurer les actions de la prise en charge des populations démunies. Suite aux recommandations de cette étude, le passage de l ADS au FSN est intervenu en Inspiré de l expérience tunisienne, le FSN requiert de nouveaux comportements de la part de ses bénéficiaires, de ses animateurs et de ses financiers dans la lutte contre la pauvreté. La mission du FSN est de contribuer à l atténuation des inégalités et à la réduction de la pauvreté. Le FSN est chargé de financer des programmes et actions de développement de lutte contre la pauvreté de toutes catégories sociales et de tous les milieux, de prendre des initiatives tendant à promouvoir le développement social et la réduction de la pauvreté, de renforcer les capacités institutionnelles des groupements et Communautés de base impliqués dans la lutte contre la pauvreté et d assurer un appui financier aux institutions de lutte contre la pauvreté et l exclusion. Ses ressources financières proviennent de l État 6, des subventions des Collectivités Territoriales, des Partenaires au Développement 7, de legs accordés par les entreprises du secteur privé et public et des contributions volontaires des citoyens. Les dons sont directement versés dans un compte bancaire ouvert dans une banque commerciale de la place et font l objet d une publication annuelle comportant un état détaillé des sommes ainsi que de l origine des dons. L information du grand public ainsi que la transparence de la gestion du FSN doivent soutenir l intérêt et la participation du grand public aux efforts de développement national. Les efforts de visibilité consentis par le FSN ne doivent toutefois pas l'éloigner de sa mission première. Le Fonds bénéficie de l aide d experts tunisiens et est actuellement en négociation avec la coopération luxembourgeoise pour le financement d une assistance technique et le lancement d un projet pilote dans certaines zones démunies. Le FSN collabore également avec la Banque Malienne de Solidarité (BMS) à laquelle il est tenu de verser annuellement 500 M FCFA pour l allocation de micro crédits à taux ne devant pas excéder 5 %. En effet, la création de la BMS s inscrit dans le cadre d un plan d action de la micro finance qui prévoit l augmentation des ressources destinées aux systèmes financiers décentralisés. La contribution FSN / Programme doit se mettre en place et ne peut qu être fructueuse car FSN et Programme poursuivent les mêmes buts. Selon les responsables du FSN, le Programme n a pas besoin de développer un autre fonds et il lui serait profitable de collaborer avec le FSN. Le FSN pourrait ainsi contribuer à des campagnes de collecte de fonds pour le financement de programmes d'agr des groupes cibles. Bien qu à ses débuts, ce fonds est prometteur car il collabore avec des partenaires de tous les secteurs et propose des solutions dynamiques et nouvelles dans la recherche de l équité et du développement. 24. Dans le cadre de la protection et de la promotion des personnes âgées les initiatives prises par l Etat et la société civile ont consisté en : (i) l appui au Conseil National des Personnes Agées du mali (CNPAM) avec l organisation et l équipement des locaux et la réalisation de l étude sur son statut ; (ii) l opérationnalisation de l Institut d Etude et de Recherche en Géronto Gériatrie (IERGG) pour le renforcement des programmes de recherche sur le troisième âge ; (iii) l adoption depuis 1995, d un premier dispositif accordant l accès gratuit aux soins 8 pour les personnes de 60 ans et plus (décret ). Dans le cadre de la protection et de la promotion des personnes handicapées des programmes d interventions ont été mis en œuvre par l Etat et la société civile 6 Quatre milliards F CFA. 7 Luxembourg, Belgique. 8 Les personnes âgées bénéficient de l exemption des coûts de consultation en s inscrivant auprès du Service Social qui leur délivre une carte d exemption

17 17 comme : (i) la création d une Caisse d épargne et crédit HANDI CAISSE qui réunit actuellement près de membres 9. Cette initiative concourant à faciliter l accès des handicapés au système financier décentralisé constitue également une porte d entrée pour la recherche de mécanismes de couverture des risques sociaux notamment par le système de mutualisation. (ii) l élaboration en janvier 2003, d un document du Programme RBC constituant désormais un outil de référence pour l organisation des interventions, la coordination nationale, la formation des cadres; (iii) la création du Centre National d Appareillage Orthopédique (CNAOM) 10 ; (iv) l attribution de subventions aux associations et aux institutions de personnes handicapées ; (v) l appui en appareillage ; (vi) l adoption du plan décennal en faveur des personnes handicapées ( ), (vii) la formation des associations et ONG de personnes handicapées et élaboration de projets et programmes. Dans le cadre de la protection spéciale des groupes d enfants et de femmes vulnérables et défavorisés, la constitution de banques de données dans six régions du pays est un atout pour une meilleure connaissance de ces catégories d une part et pour l alimentation du système d information sociale d autre part. Par ailleurs le concours des structures régionales et sub -régionales a permis : (i) la scolarisation de enfants de parents indigents ; (ii) l alphabétisation et / ou la post alphabétisation de femmes ; (iii) la mise en place de fonds de garantie au profit d environ femmes en situation difficile. Extrait de l évaluation à mi par cours du PRODESS 1 : la protection spéciale des groupes d enfants et de femmes vulnérables et défavorisés Les activités de type humanitaire visant à réduire les causes de vulnérabilité des groupes sociaux défavorisés et à apporter des remèdes immédiats aux situations d extrême détresse de divers groupes cibles identifiés (les personnes âgées, les personnes handicapées, les femmes seules chargées de famille, les indigents, les triplés, les orphelins du sida et les enfants en situation difficile) ont été réalisé. Elles permettent à ces groupes un accès momentané aux services de base. La plupart des actions ont été menées en partenariat avec des fondations, ONG locales ou internationales et les Communautés. Elles consistaient en : (i) enquêtes sociales, assistance médicale et visites à domicile 11 ; (ii) mise en œuvre des activités de RBC, appareillage de personnes handicapées sans ressources et soutien aux élèves de parents pauvres; (iii) assistance secours vivres 12 et secours habillement; (iv) lutte contre la mendicité et la réinsertion des femmes et des enfants en difficulté et, (v) dotation de certains cercles en banques de céréales. L identification de groupes cibles a été réalisée dans certaines régions. Selon le recensement des Services du Développement Social et de l Économie Solidaire des Cercles 13, les groupes cibles sont fortement concentrés dans les régions de Sikasso, Ségou, Tombouctou et moyennement dans les régions de Mopti, Gao, et Kidal. Toutefois, le manque de données de l ensemble des régions sur la situation des handicapés ne permet pas une réelle analyse de la situation Dans le cadre de l appui aux organisations communautaires, en particulier les associations et les sociétés coopératives les efforts ont consisté à : (i) la conduite de 9 Information HANDI CAISSE Ceci permet désormais à l Etat et à ses partenaires d offrir des services aux personnes handicapées en besoin d appareillage dont l effectif est estimé à près de personnes (0,8 %) selon International Society Prosthétic and Orthétic-ISPO. 11 La Direction Nationale du Développement Social a traité, en 2001, 273 demandes écrites d aide sociale dont 68 entre le 28 septembre et le 9 octobre (24,9 %). 12 Dotation de certains cercles en banques de céréales. 13 DNDS : 2002.

18 18 l approche communautaire et l approche village au niveau des aires de santé ; (ii) l appui au renforcement des capacités organisationnelles et de gestion des ASACO ; (iii) l adoption d une stratégie et politique de promotion des sociétés coopératives ; (iv) l adoption de la loi n régissant les sociétés coopératives au Mali ; (v) le financement de projets coopératifs ; (vi) l organisation d ateliers au niveau national et régional sur les nouvelles orientations et les dispositions législatives concernant les sociétés coopératives ; (vii) des initiatives tendant à renforcer la dynamique partenariale entre associations/ong et services publics conduites notamment par la création du Groupe Pivot Développement Social ; (viii) l organisation de journées du partenariat et la signature de contrats ou de conventions pour la mise en oeuvre de programmes d activités. 25. Dans le cadre général de la protection sociale les acquis ont consisté en : (i) l adoption d une déclaration de politique nationale de protection sociale ; (ii) l appui à la mise en place et au fonctionnement des structures mutualistes (organisations de base et structure faîtière : UTM) ; (iii) l adoption d un arrêté sur le contrôle administratif et financier des mutuelles et organisations mutualistes ; (iv) l adoption d une loi sur l ouverture de régimes volontaires de prévoyance à l INPS au profit des certaines catégories à savoir les catégories non salariées de professions libérales, commerciales, artisanales, agricoles et indépendants ; (v) l audit de la CRM et de l INPS ; (vi) l accroissement du montant des subventions de l Etat dans le cadre de l aide sociale ; (viii) la mise en place de caisses de solidarité dans 28 cercles dans le cadre de l organisation de la référence ; (ix) l élaboration d un plan d action national d extension de la protection sociale au Mali ; (x) la réalisation d une étude de base sur la mise en place de l AMO et du FAM ; (xi) l organisation d une première concertation nationale sur la mise en place de l AMO et du FAM ; (xii)l adoption d une loi sur les Pupilles du Mali. 26. En ce qui concerne la mutualité, il y a eu 2 forums réunissant l ensemble des acteurs qui ont conduits à la création de l Union Technique des Mutuelles (UTM) pour fédérer et appuyer l ensemble des mutuelles. Ces efforts ont concouru, dans le cadre de la mutualité à la création de 75 mutuelles dont 31 disposent d un agrément. L ensemble des mutuelles assurent actuellement la couverture d environ 0,8% de la population pour toutes prestations confondues et d environ 0,4 % 14 pour les prestations santé mutualistes (Assurance Maladie Volontaire de l UTM et prestations santé offertes directement par les mutuelles). Dans le domaine de la sécurité sociale les établissements personnalisés (INPS et CRM) couvrent actuellement, tous régimes confondus, environ 10% de la population constituée des fonctionnaires (civils, militaires ), des parlementaires et des travailleurs régis par le code du travail. Cette couverture reconnue très faible pourrait être progressivement améliorée, entre autres, par l application de la loi n relative aux régimes volontaires de prévoyance à l INPS au profit des catégories non salariées des professions libérales, et des secteurs artisanal, commercial et agricole. Par ailleurs le Décret n 44 /PRM organisant le secours en République du Mali est en cours de relecture. 27. Les avancées en prépaiement et partage des coûts des risques dans le cadre de l organisation de la référence consistent en : (i) des actions de sensibilisation menées pour résoudre les problèmes reliés aux coûts élevés des évacuations sanitaires pour la 14 Rapport DNPSES ; 2003

19 19 référence ; (ii) plusieurs ASACO ont mis en place une caisse de solidarité ou d épargne pour permettre l évacuation ou la référence. 28. Dans le domaine de la lutte contre la pauvreté, les projets comme le Programme d Appui aux Initiatives à la Base (PAIB), le Projet Réduction de la pauvreté (PRP), le Projet s Equiper pour vaincre la pauvreté (PSVP), le Projet de Développement Social de Quartiers et le Fonds de Solidarité Nationale ont concouru à réaliser : (i) le financement de plus de 505 micro projets portant sur l amélioration des revenus ou l acquisition d infrastructures telles que les CSCOM, points d eau, écoles communautaires, CED ; (ii) l octroi de équipements agricoles (charrues, multiculteurs, charrettes) à des paysans et associations de paysans pauvres ; (iii) le financement de projets maraîchers au profit de 70 organisations féminines ; (iv) la formation de responsables communautaires dans le cadre du renforcement des capacités des organisations communautaires ; (v) la participation de près de personnes aux activités de mobilisation sociale. 29. D autres interventions sont à noter, comme : (i) l accès aux logements sociaux par un programme expérimental avec la construction et l attribution de cent logements à Bamako ; (ii) l initiation du programme emplois jeunes par l octroi de pécules de stage au sein des administrations et entreprises ce qui a permis la poursuite de la qualification de 1975 diplômés les prédisposant ainsi à un meilleur accès au marché du travail ; (iii) la production de rapports annuels et de rapports thématiques sur la pauvreté a permis à l Observatoire du Développement Humain Durable (ODHD) de fournir des données de référence sur le phénomène de la pauvreté et son évolution au Mali. 30. Dans le domaine du développement des ressources humaines de 1998 à 2002 l Ecole de Formation pour le Développement Communautaire (EFDC) a formé 203 techniciens supérieurs de l Action Sociale soit une moyenne d environ 40 par an ; ce qui est largement supérieur aux effectifs moyens des années précédentes (environ 25). Sur un effectif requis de 1265 personnes, l ensemble des services centraux et services rattachés (hormis l INPS et la CRM : 1909 personnes), services régionaux et subrégionaux existants en totalisent 546 couvrant ainsi seulement 41,2% des besoins. 31. Dans le domaine du renforcement institutionnel, la période a été marquée par d importantes modifications d ordre institutionnel comme : (i) l adoption de la loi n régissant les sociétés coopératives sur la base de la nouvelle politique et stratégie de promotion des sociétés coopératives constitue une donnée majeure dans la relance du mouvement coopératif ; (ii) l adoption de textes législatifs et réglementaires, consacrant la création ainsi que l organisation et les modalités de fonctionnement de nombreuses structures ; (iii) le processus de mise en place d un système d information sociale (SISO) qui à permis l identification et la validation des indicateurs de suivi, l élaboration et la validation des supports de collecte des données ainsi que le canevas de synthèse et le manuel d utilisation. Un certain nombre d études ont été réalisées : (i) l étude institutionnelle sur le MDSSPA (2000) ; (ii) l étude sur la synergie entre les missions du MDSSPA et les programmes sectoriels (2002) ; (iii) l étude sur l élaboration d une loi d orientation de la protection sociale ; 32. De nouvelles entités sont apparues comme : (i) en février 2000, le Ministère du Développement Social, de la Solidarité et des Personnes Agées (MDSSPA) ; (ii) la

20 20 Direction Nationale du Développement Social (DNDS), la Direction Nationale de la Protection Sociale et de l Economie Solidaire (DNPSES) et leurs services déconcentrés, la Direction Administrative et Financière et l Inspection des Affaires Sociales ; (iii) le rattachement de certains services au MDSSPA à savoir : l INPS, la CRM, l IERGG, le PAIB, le Projet Réduction de la Pauvreté et l ODHD/LCPM ; (v) la création du CAMASC, du CNAOM, de l INFTS. Les nouvelles infrastructures se résument par : (i) la construction en cours de la DNDS et le démarrage prochain de celle de la DNPSES ; (ii) la construction de quatre Services de Développement Social et d Economie Solidaire de Cercle (SDSESC) à Tominian, Communes IV et VI du District de Bamako, Diéma sur vingt deux prévus ; (iii) la réhabilitation d un SDSES (Barouéli) sur trois prévus ; (iv) l équipement partiel des neuf Directions Régionales et des deux Directions Nationales ; (v) la dotation en 10 véhicules de 7 Directions Régionales ; (vi) la dotation en 3 véhicules de l IERGG, la DAF et l IAS ; (vii) la dotation en motos de 19 SDSES sur Les limites 33. Les catégories considérées comme cibles des programmes de renforcement de la solidarité et de la lutte contre l exclusion sont peu connues aussi bien sur le plan quantitatif que sur leurs caractéristiques socio-économique et socio-sanitaire. Cette situation rend aléatoire une lecture avisée des phénomènes liés aux catégories que sont en particulier les personnes âgées, les personnes handicapées, les femmes chefs de famille et les enfants en situation difficile, les démunis et les organisations communautaires. La non fonctionnalité du SISO rend aveugle l ensemble du MDSPA d autant plus que ce dernier ne dispose pas d une cellule de planification et de statistique lui permettant d analyser ou de quantifier les données recueillies. Enfin les indicateurs identifiés et validés, non seulement ils ne paraissent pas très pertinents mais ils ne peuvent être calculés en l absence de choix d un logiciel informatique approprié. Enfin le rôle et la fonctionnalité de l ODHD ne sont pas bien perçus. 34. Dans le domaine de la participation communautaire il y a aujourd hui une faible participation des populations aux activités des ASACO et les blocages de certains professionnels de la santé sont des pierres d achoppement. Les ASACO ont connu dès le départ un certain engouement et il y avait beaucoup de participants aux assemblées générales mais peu à peu les populations se sont éloignées (il est en est de même pour l utilisation des services médicaux dont le taux reste faible). Les ASACO se sont mobilisés dans la gestion financière des CSCOM au détriment de leur rôle de promotion et d information de la santé communautaire. Il existe depuis 1994 un arrêté interministériel pour fixer la création des CSCOM et leurs modalités de gestion avec une convention d assistance mutuelle Etat/Ministère de la santé/ ASACO qui mériterait une plus grande application. 35. La promotion des personnes handicapées se heurte aux difficultés de mise en œuvre du programme de réadaptation à base communautaire (RBC) qui se déploie lentement. Ainsi, la phase test dans les régions et dans les cercles de Kayes, Koulikoro et dans le district de Bamako en vue de renforcer les activités du programme RBC visant la promotion des personnes handicapées n a pas été réalisée au cours du premier quinquennat du Programme.

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