L USAM s oppose à la révision de la LAT : ses arguments sont-ils pertinents? Michel Rey / janvier 2013

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1 L USAM s oppose à la révision de la LAT : ses arguments sont-ils pertinents? Michel Rey / janvier 2013 Ce texte se propose d exposer les arguments développés par l USAM pour s opposer à la révision de la LAT afin d en apprécier la pertinence pour la discussion lors de la votation du 3 mars. La LAT révisée va entrainer une hausse du coût du foncier et des loyers ; elle porte atteinte au droit de propriété ; elle va engendrer une hausse des impôts ; elle sera source de bureaucratie ; elle signifie une mise sous tutelle des cantons par la Confédération et elle va pénaliser les régions périphériques. Quelle est la pertinence de cette argumentation? Le texte passe aussi en revue le «silence» de l USAM sur différents enjeux qui ont justifié la révision de la LAT : la protection des terres agricoles, la dégradation du paysage et du mitage du territoire. Les arguments de l USAM contre la LAT révisée 1. Non à la LAT révisée, car elle va entrainer la hausse du prix des terrains et l augmentation des loyers La révision de la LAT vise à réduire considérablement les zones à bâtir en exigeant que celles-ci soient limitées «aux besoins prévisibles pour le quinze années suivantes». Provoquant une pénurie artificielle de terrains à bâtir, cette disposition pousse à la hausse du prix du sol et, partant, renchérit le coût des logements. Les loyers augmenteront massivement. Aujourd hui déjà, les familles et les classes moyennes peinent à trouver des logements abordables dans les zones urbaines, les agglomérations et aussi dans les régions touristiques. La nouvelle LAT aggraverait encore cette situation. L argument a une part de pertinence. En restreignant l offre de terrains à bâtir, l aménagement du territoire ne peut que favoriser l augmentation des prix du foncier et donc des loyers. Mais cette augmentation est liée à de nombreux facteurs, qui dépassent l aménagement du territoire et qui sont largement conditionnés par les spécificités régionales de chaque marché du logement. Dans les zones urbaines, il n y aura pratiquement aucun dézonage. L objectif de la LAT révisée est d agir, via l affectation, sur la mise à disposition de terrains dans les lieux où se manifeste la demande. En fonction des besoins, il sera possible d augmenter les zones à bâtir. De plus, de nombreuses communes sont souvent confrontées à la thésaurisation, par leurs propriétaires, de terrains affectés à la zone à bâtir. La thésaurisation est importante dans de nombreuses communes (de 20 à 30% selon l ASPAN) et elle contribue à la hausse du prix du foncier. Avec la LAT révisée, on escompte, dans les zones urbaines, améliorer l offre de terrains pour la construction, via l extension des zones à bâtir là où les besoins à 15 ans sont attendus et via l obligation de construire dans un certain délai. Il s agit aussi

2 2 de favoriser la densification des centres. Les effets sur les prix du foncier et donc sur les loyers devraient être positifs. Dans les régions rurales, la réduction des zones à bâtir ne devrait pas avoir d effets importants sur la hausse des prix du foncier. Après d éventuels dézonages, les terrains qui resteront à disposition seront largement suffisants pour répondre aux besoins des 15 ans à venir. Si cela n était pas le cas, les cantons et communes auront la possibilité de proposer des affectations, qui seront admises si elles sont justifiées. Et les opposants à la LAT révisée notamment valaisans - argumentent souvent avec le constat que les propriétaires ne sont pas des spéculateurs et sont soucieux de leur patrimoine familial dans l intérêt de leurs enfants. Les prix du foncier ne devraient pas prendre l ascenseur à cause de la révision de la LAT. 2. Non à la LAT révisée, car elle constitue une nouvelle atteinte au droit de propriété Le contre-projet indirect prévoit, contrairement à l initiative pour le paysage, deux atteintes graves et inutiles au droit de propriété : une obligation de déclassement pour les zones à bâtir qui vont au-delà des besoins prévisibles pour les quinze années à venir et des obligations de construire assorties d un délai et d une menace de sanctions. Il faut s attendre à des actions arbitraires de la part des autorités et des batailles juridiques longues et complexes, avec des conséquences négatives pour l économie et les propriétaires. La LAT révisée va s opposer à la création de réserves stratégiques de terrains pour l économie mais aussi pour les propriétaires privés, en vue de leur postérité. La propriété foncière est garantie par la Constitution fédérale. La législation d aménagement n est pas conçue comme des restrictions à la propriété mais comme une délimitation ou une concrétisation de son contenu. Il ne faut pas confondre le droit de propriété avec les droits à bâtir. Les opposants à la LAT révisée soutiennent que toute affectation d un terrain en zone à bâtir permet à son propriétaire d avoir pratiquement toute liberté d action et aucune obligation. Ce comportement du propriétaire souvent favorisé par l autorité communale - explique largement la problématique de la thésaurisation, qui entraine le surdimensionnement et l extension des zones à bâtir, leur dispersion et le mitage du territoire. Le principe du déclassement a déjà été admis par le Tribunal fédéral qui a obligé le canton de Soleure à réduire ses zones à bâtir surdimensionnées (AF 1990). Les intérêts du propriétaire sont toujours pris en compte. Et les modalités du redimensionnement seront souples et étalées dans le temps. Elles seront définies par chaque canton en partenariat avec la Confédération et traduites dans le plan directeur cantonal dans un délai de 5 ans. Leur application prendra du temps, ce qui laisse la possibilité aux communes de trouver des solutions pertinentes pour les propriétaires. La démarche est conçue pour respecter les droits liés à la propriété privée.

3 3 3. Non à la LAT révisée, car elle entraine une augmentation des impôts et de nouvelles taxes et redevances La LAT révisée oblige les cantons à introduire des prélèvements d au moins 20% sur les plus-values résultant de mesures d aménagement, ce qui va engendrer dans de nombreux cantons et communes une augmentation du coût des terrains constructibles et donc des loyers. Cette situation va pénaliser les propriétaires fonciers et l économie, d autant plus que le produit de la taxe de 20% sera insuffisant pour financer les déclassements, ce qui entrainera une augmentation des impôts ou l obligation de trouver de nouvelles sources de financement. Le dézonage va concerner ha de terrains constructibles ; avec un prix moyen de 200 frs/m2, il faudra payer 37 milliards soit frs par habitant. Le prélèvement de 20% n est pas un impôt. C est une taxe prélevée sur les avantages résultant de mesures d aménagement. La taxe sera prélevée seulement lorsque le terrain classé aura été construit ou aliéné et que le propriétaire aura réalisé la plus-value. Il faut souligner que les inconvénients sont généralement compensés à 100%. Elle sera utilisée pour financer les déclassements ainsi que des mesures d aménagement. Pratiquée dans les cantons de Neuchâtel, de Bâle-Ville, Genève et de Thurgovie depuis peu, elle n est pas le facteur explicatif du prix des terrains dans ces cantons. Des solutions contractuelles sont aussi pratiquées entre les communes et les propriétaires dans les cantons de Berne, des Grisons, de Glaris et d Obwald. Or la LAT révisée laisse aux cantons la compétence de régler le prélèvement et l utilisation de cette taxe. Elle fait donc preuve de souplesse et n est pas centralisatrice. Il y a de la marge de manœuvre laissée aux cantons. Quant aux chiffres articulés par l USAM, ils doivent être très sérieusement revus à la baisse. Le dézonage sera nettement moins important ; il sera étalé dans le temps et les cantons pourront échelonner ce dézonage, via par exemple la création des zones de réserve ou différées. Un problème réside dans le fait que les cantons ruraux doivent procéder au redimensionnement de leur zone à bâtir et n auront que peu d extension. Les éventuelles taxes prélevées seront insuffisantes pour financer les compensations liées au dézonage. Des solutions sont possibles avec l imposition fiscale des terrains classés mais non bâtis à la valeur vénale et non à leur valeur de rendement agricole. Il y a aussi l abandon des paiements directs à la surface pour les terrains à bâtir non construits. De telles solutions devraient inciter les agriculteurs à reclasser leurs terrains en zone agricole. 4. Non à la LAT révisée, car elle amène plus de bureaucratie et entraine des procédures compliquées L application de la LAT révisée, particulièrement le prélèvement des 20%, sera source de bureaucratie et de procédure complexe à tous les niveaux de l Etat. L application est compliquée avec la clause qui prévoit que les coûts pour les

4 4 bâtiments agricoles de remplacement exploités à titre personnel peuvent être déduits du prélèvement de la plus-value. L obligation de déclassement sera compliquée pour les communes d autant que les classements et déclassements ne concernent pas les mêmes communes et que celles qui doivent déclasser n ont souvent pas les moyens financiers nécessaires à l indemnisation. Les opposants sont généralement opposés à l intervention de l Etat et de son administration. Pour eux l aménagement du territoire est source de procédures complexes et facteur de coût pour les entreprises et les propriétaires qui veulent construire. Ils oublient que les tribunaux sont dans la majeure partie des cas saisis par des privés plus préoccupés de leurs intérêts. La LAT révisée s appuie sur les instruments existants d aménagement. Elle n introduit pas de nouveaux instruments et n exige pas une législation d application particulière, du moins pour les cantons qui ont fait leur travail législatif (à l exception de la taxe sur la plus-value). On peut rappeler que le canton de Thurgovie a accepté, en 2012 par vote populaire, une base légale pour le prélèvement de 20%. Certes le déclassement peut entrainer des difficultés, mais cela relève plus du montant de la compensation âprement négocié par le propriétaire - que de la procédure d aménagement. Plus la situation d un canton est complexe, plus les déclassements y prendront du temps. On estime à une vingtaine d années le temps nécessaire pour atteindre un dimensionnement optimal des zones à bâtir. 5. Non à la LAT révisée, car elle signifie une mise sous tutelle des cantons et des communes Selon l article 75 de la Constitution fédérale, l aménagement du territoire est une tâche qui incombe foncièrement aux cantons, la Confédération devant se limiter aux principes. Cette répartition des tâches a fait ses preuves, car elle permet de tenir compte des spécificités de chaque région et canton de Suisse. La LAT révisée renforce les compétences de la Confédération, via notamment les consignes détaillées pour l élaboration du plan directeur cantonal. La LAT révisée contribue au centralisme de l aménagement, ce qui remet en question le fédéralisme suisse et rend difficile la prise en compte de besoins du citoyen en matière d aménagement. Seul le niveau cantonal et communal est à même de garantir cette prise en compte. L aménagement du territoire demeure une tâche de la compétence cantonale. La Confédération continuera à fixer le cadre général et les grands principes. La LAT révisée demande simplement aux cantons de préciser leur urbanisation dans le cadre de leur plan directeur cantonal. Elle leur laisse une grande marge de manœuvre pour définir leur zone à bâtir et pour régler les compensations indemnisations liées au dézonage et mise en zone. La LAT révisée introduit un partenariat entre la Confédération et les cantons, à l image de la pratique pour la politique des agglomérations. On peut ajouter que les mesures proposées ont reçu l aval de la Conférence Suisse des Directeurs

5 5 cantonaux d aménagement du territoire. Et toutes les dispositions et directives prévues feront l objet d une discussion entre les services cantonaux et fédéraux concernés. 6. Non à la LAT révisée, car elle va pénaliser les régions périphériques Le déclassement des zones surdimensionnées concerne surtout les régions et cantons périphériques de la Suisse. Ce sont eux qui devront indemniser les propriétaires et le prélèvement de la plus-value de 20% ne permettra pas de les financer. Après l initiative Weber sur les résidences secondaires, la LAT révisée va entraver leur développement, en réduisant les zones à bâtir. Elle va favoriser les grandes agglomérations urbaines qui pourront étendre leur zone à bâtir pour accueillir des habitants et des emplois. La LAT révisée est soucieuse de permettre à chaque canton de régler l affectation et l utilisation des terrains à bâtir en fonction de sa stratégie de développement et donc de ses besoins pour les 15 à venir. Des zones à bâtir surdimensionnées ne sont plus un atout de développement touristique, qui doit être repensé compte tenu de la perte de concurrence de ce secteur. L excès de zones à bâtir conduit à l étalement urbain et à la création de zones à très faible densité coûtent très cher aux collectivités publiques termes de frais d équipement. La desserte en transports publics de ces zones est très onéreuse. Les discussions préliminaires avec les services fédéraux (directive technique pour le dimensionnement des zones à bâtir en cours d établissement) montrent qu il sera tenu compte du nombre d habitants moins élevé par ha dans les zones périphériques que dans les agglomérations et les grands centres urbains. Il continuera donc d être admis qu il faut plus de zones à bâtir en zone rurale qu en zone urbaine dense pour un même objectif de population. Les silences de l USAM L USAM est pour le moins discrète et quasiment muette sur plusieurs enjeux qui ont justifié la révision de la LAT. 1. L utilisation judicieuse et mesurée du sol et l occupation rationnelle du territoire S agissant d un objectif prévu par la Constitution fédérale qui n est pas atteint, l USAM l ignore. L association prend acte du développement démographique du pays, de l augmentation des besoins en surface pour l habitat et les activités ainsi que pour l infrastructure. La Suisse a besoin de plus en plus d espace. Pour y remédier, l USAM préconise la densification des constructions ainsi qu un assouplissement et une simplification du droit des constructions. Mais il ne faut pas redimensionner les zones à bâtir comme le prévoit la LAT révisée. 2. Le mitage du territoire et la dégradation du paysage L USAM soutient qu il est possible, aujourd hui déjà, en se basant sur la LAT actuelle, de prendre des mesures de lutte contre le mitage des sites lorsque c est

6 6 nécessaire. La Suisse connaît un régime de protection de l environnement efficace et de qualité, raison pour laquelle on y trouve encore de nombreux paysages intacts et de plus en plus de parcs naturels, autant d atouts qui demeureront, même sans révision de la LAT. Autant dire que les opposants à la LAT révisée n accorde aucun intérêt pour la protection du paysage. Ils en viennent, dans leur documentation, à s interroger sur la notion et même de l existence du mitage, dont la définition ne serait pas claire. 3. La protection des terres agricoles Tout à la fin de son argumentaire de 11 pages, l USAM affirme que les meilleures terres agricoles, notamment les surfaces d assolement, doivent être mieux protégées. Pour l association, il est peu judicieux de sacrifier de bonnes surfaces agricoles au profit de surfaces d habitation pendant que la forêt continue de s étendre. Il faut aussi assouplir les dispositions de protection de la forêt, mais rien n est dit au sujet de la protection des terres cultivables. Or le grignotage des terres agricoles est à l origine des travaux de révision de la loi. La LAT révisée introduit l obligation d une séparation entre partie constructible et non constructible du territoire (nouvel art. 1, al.1) et de réserver à l agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d assolement (art. 3, al. 2). Cette double exigence est de nature à freiner le mitage du territoire et de protéger les terres agricoles. Les intérêts de l agriculture et du paysage sont ignorés par l USAM. La LAT révisée est soutenue par les milieux agricoles. L argumentaire de l USAM en bref L argumentaire de l USAM se résume ainsi. La LAT révisée ouvre la voie à des hausses des coûts de construction et des loyers, à des interventions massives de l Etat central, à des nouveaux impôts et redevances, à une recrudescence réglementaires et à des atteintes intolérables à la propriété. Pour l USAM, l étalement de l urbanisation, la dégradation du paysage, la protection des terres agricoles ne sont pas des enjeux qui justifient une révision de la LAT. Cette loi ne doit pas être modifiée. Michel Rey