MASTÈRE SPÉCIALISÉ PAPDD

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1 MASTÈRE SPÉCIALISÉ PAPDD Réflexions sur l évaluation du X ème programme de l Agence de l Eau Seine-Normandie au regard du développement durable Mémoire de thèse professionnelle pour le Mastère spécialisé PAPDD Emmanuelle Pagès Organisme d accueil Agence de l Eau Seine-Normandie, 51 rue Salvador Allende NANTERRE Cedex Correspondant au sein de l organisme d accueil : Sonia Decker, Stéphane Le Bourhis Directeur de thèse professionnelle : Bruno Tassin

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3 «Ecole des Ponts ParisTech, AgroParisTech-Engref et l Agence de l Eau Seine-Normandie n entendent donner aucune approbation ni improbation aux thèses et opinions émises dans ce rapport ; celles-ci doivent être considérées comme propres à leur auteur.» «J atteste que ce mémoire est le résultat de mon travail personnel, qu il cite entre guillemets et référence toutes les sources utilisées et qu il ne contient pas de passages ayant déjà été utilisés intégralement dans un travail similaire.»

4 Remerciements Je remercie tout le personnel de l Agence de l Eau Seine-Normandie qui fait vivre cette institution au quotidien. Leur aide dans ma mission aura été précieuse. Je tiens à remercier particulièrement : Sonia Decker, Stéphane Le Bourhis et Sarah Feuillette, mes tuteurs de stage, pour leur aide, leurs conseils, et pour tout ce qu ils m ont appris durant ce stage. Bruno Tassin, mon tuteur académique, pour le temps qu il m a consacré, ses conseils et son écoute. Dany Henry, pour son aide logistique et sa gentillesse. Axelle Cloarec, stagiaire à la Direction Régionale et Interdépartementale de l'alimentation de l'agriculture et de la Forêt, et Amandine Caby, stagiaire au Syndicat Interdépartemental pour l Assainissement de l Agglomération Parisienne, pour m avoir fourni des pistes intéressantes pour ma mission professionnelle. Toutes les personnes qui ont bien voulu répondre à mes questions, et en particulier Emilia Chantre, qui m a permis d assister à la formation Co-click eau. Tous les stagiaires de l Agence, et en particulier Elise Delgoulet et Céline de Vallée, pour les discussions que l on a pu avoir et le soutien qu elles m ont apporté. iv

5 Résumé L Agence de l Eau Seine-Normandie souhaite réaliser une évaluation de son X ème programme au regard du développement durable, ce qui nécessite une réflexion méthodologique. Ce travail s incarne à travers deux thèmes d action majeurs de l Agence en matière de lutte contre les pollutions : les stations d épuration et les Mesures Agro-Environnementales. Dans un premier temps, six composantes du développement durable sont retenues pour constituer un premier référentiel d évaluation. Puis, les possibilités pour évaluer les impacts du X ème programme sur ces composantes sont discutées. Cette étude souligne la nécessité de collecter des données supplémentaires pour approfondir l évaluation en termes quantitatifs. Enfin, elle propose des leviers qui pourraient permettre de cibler certaines aides, afin d améliorer l intégration des enjeux développement durable dans la politique de l Agence de l Eau Seine- Normandie. Mots-clés : évaluation, politique publique, Agence de l Eau, développement durable Abstract The Seine Normandie Water Agency wishes to evaluate its 10 th master program in reference to sustainable development, which requires a methodological reflection. This work focuses on two key means of the Agency pollution control : wastewater treatment plants and Agri- Environment Schemes. First, an evaluation framework with six sustainability criteria has been set up. Then, the possibilities to evaluate the impacts of the 10 th master program on these criteria have been discussed. This study underlines the necessity of collecting additional data for a further quantitative evaluation. Finaly, some levers which could allow to target some actions are suggested. They could improve the integration of sustainable development issues in the Seine Normandie Water Agency policy. Keywords : evaluation, public policy, Water Agency, sustainable development v

6 Trois pages La politique de l Agence de l Eau Seine-Normandie, essentiellement portée par la Directive Cadre sur l Eau, a pour objectif principal l atteinte du bon état écologique et physicochimique des masses d eau, au plus tard en L Agence élabore dans ce but des programmes pluriannuels d intervention, qui définissent notamment les aides à apporter aux actions participant à l amélioration de la qualité de l eau et des milieux aquatiques. Outre leurs impacts sur l eau, ces aides peuvent avoir des impacts que l on peut qualifier de secondaires ou «collatéraux» (car ne visant pas des objectifs explicites) sur différentes composantes du développement durable. Suite à une demande de la Commission des Aides de l Agence, l évaluation du X ème programme ( ) au regard du développement durable s intéresse à ces impacts. Le Conseil Scientifique du Comité de Bassin Seine- Normandie a souligné que l un des objectifs possibles de cette évaluation pourrait être de répondre à la question : comment le X ème programme peut-il contribuer à une trajectoire plus durable du bassin Seine-Normandie? Ce travail se propose de mener une étude de faisabilité, en réfléchissant à la méthodologie qui pourrait être employée pour cette évaluation. La bibliographie au sujet de l évaluation des politiques publiques souligne l importance de définir un référentiel, d apprécier les effets de la politique publique au regard de ce référentiel et d intégrer l évaluation dans le processus de décision publique. La méthode utilisée essaie donc de respecter au mieux ces recommandations. Une analyse exhaustive de l ensemble des aides ne semblant pas réalisable au vu des quatre mois impartis, il a été décidé d approfondir l étude sur deux thèmes d action de l Agence bien différents : l un historique, les aides à la construction ou à la réhabilitation de stations d épuration, l autre beaucoup plus récent, de financement de Mesures Agro-Environnementales. Des démarches différentes ont été employées pour évaluer les impacts développement durable de ces deux types d aide, du fait de la disparité des données disponibles à leur sujet. L évaluation de l impact des stations d épuration du bassin Seine-Normandie au regard du développement durable s est faite en plusieurs temps. A partir de la bibliographie consacrée, de dires d experts et de l étude de deux cas concrets, les stations d épuration de Honfleur (14) et de Nézel (78), les principaux enjeux développement durable des stations d épuration ont d abord été identifiés : la consommation énergétique, les émissions de Gaz à Effet de Serre, les emplois, l acceptabilité sociale et la biodiversité terrestre. Puis, dans l objectif de reconstituer une trajectoire, l évolution rétrospective et prospective du parc de stations d épuration du bassin Seine-Normandie a été retracée, en termes de type de traitement et de capacité épuratoire. Les possibilités de quantification des effets de ce parc sur les composantes «développement durable» identifiées ont été analysées. A partir des données chiffrées disponibles, la consommation énergétique de l ensemble des stations d épuration a été estimée entre 1,2 et 1,4 milliard de kw-h par an 1. Les services d eau et assainissement émettraient près d 1 million de tonnes équivalent CO 2 par an, dont les deux tiers sont imputables à l assainissement. Pour affiner ces estimations et observer l évolution de ces impacts dans le 1 Cela correspond à environ : 1,5 % de la consommation électrique annuelle du bassin (2010), un jour de consommation électrique en France (2012), la consommation électrique de français (2011). vi

7 temps, des données complémentaires sont nécessaires. Dans ce but, un observatoire pourrait être mis en place. Etant donné le poids des stations du Syndicat Interdépartemental pour l Assainissement de l Agglomération Parisienne, qui représentent la moitié de la capacité épuratoire du bassin, il faut les étudier en priorité. Les impacts sur les autres composantes sont peu documentés. L étude de cas concrets a permis d identifier les types de données qui pouvaient être collectés. Les emplois générés sur le chantier de construction d une station d épuration sont quantifiables, mais ceux générés «hors chantier», chez chaque fournisseur, beaucoup moins. L acceptabilité sociale et la biodiversité terrestre sont peu chiffrées. Des propositions sont néanmoins faites pour une éventuelle quantification ultérieure ; par exemple, pour estimer l impact des stations d épuration sur la biodiversité terrestre, des données telles que l emprise foncière des bâtiments et le type de milieux concernés pourrait être utilisées. Après cette recherche de quantification des impacts environnementaux et socio-économiques du parc de stations du bassin Seine-Normandie, des pistes ont été proposées à partir des éléments collectés pour réduire les impacts négatifs et améliorer les impacts positifs, à efficacité constante du point de vue du rejet dans le milieu récepteur. L objectif serait que l évaluation permette d aider l Agence à orienter les choix à faire durant la mise en œuvre du X ème programme, en gardant à l esprit la forte inertie du parc. Il apparaît alors que la principale question n est pas de comparer un type de traitement par rapport à un autre, par exemple les boues activées et les filtres plantés de roseaux, car dans la majorité des cas ces technologies ne sont pas concurrentielles. Les leviers portent plutôt sur l amélioration des impacts au regard du développement durable de chaque type de traitement. De nombreux acteurs se penchent sur le défi de réduire la consommation énergétique des stations d épuration ; la conception d un système d assainissement autonome en énergie est techniquement faisable. L isolation des bâtiments et la valorisation des boues sont des exemples de pistes de réflexion pour y parvenir. Les possibilités de réduction des émissions de Gaz à Effet de Serre des stations d épuration semblent dépendre fortement de l environnement de la station ; cependant, leur étude mériterait d être approfondie. La multifonctionnalité des Zones de Rejet Végétalisées, qui peuvent être ajoutées aux stations déjà existantes, fait d elles un levier intéressant. L Agence finance des Mesures Agro-Environnementales, qui sont des aides au changement de pratiques agricoles, pour lutter contre les pollutions diffuses dans les Aires d Alimentation de Captage. Au cours du X ème programme, les principales actions aidées seront probablement : (1) la réduction d intrants par rapport aux références régionales, notamment la réduction de l utilisation des produits phytosanitaires de 30 % ou de 50 %, et la réduction de l utilisation d engrais de 30 % ; (2) la conversion et le maintien à l agriculture biologique ; (3) la mise en place de «Système Fourrager Econome en Intrants» ; (4) l aide à l agroforesterie ; (5) la remise en herbe ou de maintien de l herbe. Comme celle des stations d épuration, l évaluation du dispositif de Mesures Agro- Environnementales de l Agence a débuté par l identification des composantes sur lesquelles les aides au changement de pratiques agricoles peuvent avoir un effet. Il a ainsi été décidé d évaluer leurs impacts sur l énergie, les émissions de Gaz à Effet de Serre, la biodiversité, la santé, le revenu et le nombre d emplois agricoles. L approche adoptée ensuite diffère de celle suivie dans le cas des stations d épuration, notamment du fait de l absence de données vii

8 disponibles sur les surfaces contractualisées, et de la difficulté à isoler l action de l Agence dans la trajectoire du bassin Seine-Normandie. L approche choisie a été l analyse comparative de l impact de chacune des Mesures Agro- Environnementales sur différentes composantes du développement durable, afin de repérer celles ayant le plus d impacts positifs. L idée était d aider ainsi l Agence à cibler les aides les plus multifonctionnelles. Cette étude, bibliographique et à dire d experts, a permis de constater qu il existait une grande disparité du nombre d études relatives à chacune des mesures. Elle a cependant permis de dégager des tendances. L agriculture biologique et la mesure «Système Fourrager Econome en Intrants» ont des impacts positifs sur la quasitotalité des composantes retenues, même en tenant compte du rendement agricole ; l agroforesterie aussi, en considérant les rares études disponibles. Les impacts des mesures de réduction d intrants sont plus contrastés : positifs sur certaines composantes, nuls voire négatifs sur d autres. En particulier, l utilisation actuelle de la mesure de réduction de 50 % des produits phytosanitaires n est pas bénéfique sur plusieurs composantes. De plus, pour que l aide ait les impacts attendus sur le développement durable, il faut qu elle induise effectivement un changement de pratiques culturales. Or, certaines aides, en particulier les mesures de réduction d intrants, peuvent avoir des effets d aubaine très forts : les agriculteurs qui les contractualisent sont ceux qui utilisaient déjà moins d intrants que la référence. Cette étude comparative conclue que ce sont les Mesures Agro-Environnementales provoquant un changement de système Agriculture biologique, Système Fourrager Econome en Intrants, Agroforesterie qui sont le plus efficaces, à la fois en termes de multifonctionnalité et de modification des pratiques culturales. La difficulté est que ces mesures sont aussi les plus exigeantes, dans un contexte où faire contractualiser des mesures aux agriculteurs est difficile. L Agence doit donc se demander comment faire adopter ces pratiques culturales : Aller plus loin sur la sensibilisation? L acquisition foncière? Le soutien à la filière? L Agence agit déjà de différentes manières les pollutions diffuses, mais il semble pertinent de réfléchir à ce qu il faudrait intensifier. Les choix sont cependant contraints par le contexte ; des blocages juridiques, économiques, sociologiques et politiques existent. Cette évaluation pose la question de la transversalité des politiques publiques. Certaines composantes entrent en synergie avec les enjeux eau, comme la biodiversité et la santé, d autres peuvent être antagonistes, comme l énergie. Ainsi, le fait de mettre en avant aussi bien les impacts positifs que les impacts négatifs d une politique publique peut être à double tranchant. Il faut être vigilant pour que ce ne soit pas un prétexte à l inaction. Afin d éviter cet écueil, la première étape serait d établir, de manière concertée, des objectifs dotés de cibles quantifiées à atteindre et arbitrées les unes par rapport aux autres. Ce ciblage semble nécessaire pour intégrer cette évaluation du X ème programme dans le processus de décision de l Agence, et donc pour faire évoluer la politique de l Agence de l Eau Seine- Normandie vers une meilleure prise en compte des différentes composantes du développement durable. viii

9 Table des matières Introduction : problématique et éléments de contexte... 1 I / La commande : réfléchir à une méthode d évaluation du X ème programme de l Agence de l Eau Seine-Normandie (AESN) au regard du développement durable... 1 A / Les Agences de l Eau et la politique de gestion des ressources... 2 B / La place du X ème programme dans la trajectoire d actions de l AESN... 3 III / L évaluation des politiques publiques au regard du développement durable : premières réflexions méthodologiques... 5 A / A quoi sert l évaluation des politiques publiques?... 5 B / Choix méthodologiques pour mener une évaluation développement durable ex ante du X ème programme ère Partie : L évaluation développement durable de la politique assainissement du X ème programme : cas des stations d épuration I / Identification des enjeux développement durable pour les stations d épuration II / Analyse de la trajectoire du parc de stations d épuration du Bassin Seine-Normandie sur les 60 dernières années III / Analyse des impacts des stations pouvant être évalués et discussion IV / Les leviers pour une trajectoire plus orientée «développement durable» des STEP du Bassin ème Partie : L évaluation développement durable de la politique de lutte contre les pollutions diffuses du X ème programme : cas des MAE I / La protection des captages du bassin Seine-Normandie A / L agriculture du bassin Seine-Normandie et les enjeux associés B / Les mesures de protection des captages ) Protection règlementaire ) Lutte contre la pollution diffuse II / L évaluation des Mesures Agro-Environnementales A / Comparaison des MAEs sur différentes composantes ) Certaines MAE modifient le modèle d agriculture dominant, d autres très peu ) Les impacts développement durable des pratiques culturales associées au cahier des charges de chaque MAE diffèrent ) Impacts sur la consommation énergétique et sur les émissions de Gaz à Effet de Serre ) Impacts sur la biodiversité ) Impacts socio-économiques ) Impacts sur la santé B / Limites de l approche et poursuites de ce travail : l évaluation des MAE, une aide à la décision? Conclusion Bibliographie Annexes ix

10 Liste des acronymes AAC : Aire d Alimentation de Captage ACV : Analyse de Cycle de Vie ADEME : Agence De l Environnement et de la Maîtrise de l Energie ASTEE : Association Scientifique et Technique pour l'eau et l'environnement AEP : Alimentation en Eau Potable AESN : Agence de l Eau Seine-Normandie ANC : Assainissement Non Collectif C3P : Commission Permanente des Programmes et de la Prospective CAB : Conversion à l Agriculture Biologique CAD : Contrat d Agriculture Durable CAS : Centre d Analyse Stratégique CAT : Centre d Aide par le Travail CE : Commission Européenne CERTU : Centre d'etudes sur les Réseaux, les Transports, l'urbanisme et les constructions CGDD : Commissariat Général au Développement Durable CTE : Contrat Territorial d Exploitation DBO5 : Demande Biochimique d Oxygène en 5 jours DCE : Directive Cadre sur l Eau DERU : Directive Eaux Résiduaires Urbaines DREAL : Direction Régionale de l'environnement, de l'aménagement et du Logement EAE : Enquête Annuelle d Entreprise EH : Equivalent Habitant EPNAC : Evaluation des Procédés Nouveaux d'assainissement des petites et moyennes Collectivités ETP : Equivalent Temps Plein FEADER : Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural FEDER : Fonds Européen de Développement Régional FiBL : Institut de Recherche de l Agriculture Biologique FP2E : Fédération Professionnelle des Entreprises de l'eau GES : Gaz à Effet de Serre INRA : Institut National de la Recherche Agronomique INSERM : Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale IRSTEA : Institut national de Recherche en Sciences et Technologies pour l'environnement et l'agriculture LEMA : Loi sur l Eau et les Milieux Aquatiques LPO : Ligue pour la Protection des Oiseaux MAAF : Ministère de l Agriculture, de l Agroalimentaire et de la Forêt MAB : Maintien de l Agriculture Biologique MAE : Mesure Agro-Environnementale MEDDE : Ministère de l Ecologie, du Développement Durable et de l Energie OLAE : Opération Locales Agro-Environnementale PAC : Politique Agricole Commune PASER : Projet d Action Stratégique de l Etat en Région PDRH : Programme de Développement Rural Hexagonal PTAP : Plan Territorial d Actions Prioritaires RAD : Réseau Agriculture Durable RATP : Régie Autonome des Transports Parisiens RER : Réseau Express Régional RTE : Réseau de Transport d'electricité SAU : Surface Agricole Utile SDAGE : Schéma Directeur d Aménagement et de Gestion des Eaux SNDD : Stratégie Nationale de Développement Durable SEDIF : Syndicat des Eaux D Ile-de-France SFEI : Système Fourrager Econome en Intrants SIAAP : Syndicat Interdépartemental pour l Assainissement de l Agglomération Parisienne SIDESA : Site internet du Syndicat Interdépartemental de l'eau Seine Aval STEP : Station d épuration ZRV : Zone de Rejet Végétalisée x

11 Liste des figures Figure 1 : Les six Agences de l'eau françaises Figure 2 : Le fonctionnement de l AESN et des instances de Bassin Figure 3 : La Bassin Seine-Normandie Figure 4 : Réaliser une analyse d attribution Figure 5 : Les indicateurs de suivi des composantes Risques et Santé Figure 6 : Aides par principaux domaines d intervention Figure 7 : Photographie du site de Honfleur Figure 8 : Principe de fonctionnement du procédé ORGANICA Figure 9 : Schéma des principaux impacts environnementaux d une STEP Figure 10 : Evolution de l assainissement du bassin Seine-Normandie de 1950 à Source : Site internet de l AESN, à partir de la base de données «Poupée» Figure 11 : La localisation des usines du SIAAP Figure 12 : Consommation énergétique des STEP de Seine-et-Marne Figure 13 : Répartition des consommations énergétiques : STEP du SIAAP et hors SIAAP. 22 Figure 14 : Les Sources de Gaz à Effet de Serre d'une station d'épuration Figure 15 : Postes potentiels pour la réduction des consommations d'énergie des STEP Figure 16 : Evolution du nombre de ZRV Figure 17 : Classement SDAGE des captages AEP vis-à-vis des nitrates et pesticides Figure 18 : Les différents périmètres de l'aire d'alimentation de Captage Figure 19 : Aides fournies par l'aesn et par la PAC aux agriculteurs du Bassin Figure 20 : Consommation d'énergie de l'agriculture biologique par rapport à l'agriculture conventionnelle de différentes productions Figure 21 : Nombre d'études qui concluent à un impact positif - neutre - négatif de l'agriculture biologique sur la biodiversité Liste des tableaux Tableau 1: Répartition des stations d'épuration, en nombre et en capacité, par type de traitement Tableau 2 : Répartition des consommations énergétiques du parc de STEP par type de traitement Tableau 3 : Comparatif des impacts des différentes MAE en production végétale Tableau 4 : Comparatif des impacts des différentes MAE en production animale xi

12 Liste des annexes Annexe 1 : Liste des personnes interrogées Annexe 2 : Les principaux critères de jugement retenus dans l évaluation des politiques publiques (Source : CEP, 2010) Annexe 3 : Résumé de l évaluation du nombre d emplois générés par le X ème programme Annexe 4 : Méthodologie employée pour l étude de cas de Honfleur Annexe 5 : Eléments complémentaires sur l évaluation des STEP Annexe 6 : Données obtenues pour Honfleur et Nézel Annexe 7 : La politique de certains maîtres d ouvrage en faveur des emplois en insertion Annexe 8 : Analyse d un levier, les Zones de Rejet Végétalisées Annexe 9 : Présentation des MAE étudiées Annexe 10 : Quelques impacts «développement durable» des pratiques culturales définies par le cahier des charges des différentes MAE Annexe 11 : Proposition d un dispositif d évaluation des MAE, élaboré avec Yannick L Horty xii

13 Introduction : problématique et éléments de contexte I / La commande : réfléchir à une méthode d évaluation du X ème programme de l Agence de l Eau Seine-Normandie (AESN) au regard du développement durable Si la politique de l Agence de l Eau Seine-Normandie est sectorielle, elle peut avoir des impacts sur d autres composantes du développement durable que le seul environnement aquatique. Comment évaluer ces impacts constitue l objet de la présente étude. Il ne s agit pas d évaluer les impacts «primaires» du X ème programme sur l eau, objectifs directement portés par l Agence, mais bien les impacts «secondaires» ou «collatéraux» de cette politique. Cette réflexion méthodologique, que l on peut qualifier de «pré-évaluation» de la politique de l Agence au regard du développement durable fait suite à une demande de la Commission des Aides. Au milieu de l année 2012, des administrateurs de l Agence ont ainsi souhaité que chaque aide attribuée soit analysée au regard du développement durable. Il a finalement été décidé de ne pas demander des critères de jugement au niveau de chaque aide, ce qui aurait alourdi et probablement freiné le processus, mais plutôt d évaluer l ensemble de la politique de l Agence. La question a été traitée au sein du Conseil Scientifique du Comité de Bassin Seine-Normandie, qui a souligné l importance d avoir une approche dynamique, à base d analyses quantitatives et qualitatives, non réduites à la seule approche économique ponctuelle (et dont les résultats ne sont pas toujours très robustes étant données les incertitudes en la matière). L un des objectifs possibles de cette évaluation «développement durable» serait de répondre à la question : «Comment le X ème programme peut-il contribuer à une trajectoire plus durable du bassin Seine Normandie?». Ce travail se propose d apporter à la question du Conseil Scientifique des pistes de concrétisation en termes de méthode, en menant une étude de faisabilité afin de tenter de fournir un ou des référentiels d évaluation. La trajectoire d action de l Agence est essentiellement portée par la Directive Cadre sur l Eau et ne s écartera probablement pas des exigences associées au respect de celle-ci. D importantes actions ont été menées pour lutter contre les pollutions ponctuelles, accélérées ces dernières années par la mise en conformité avec la Directive Eaux Résiduaires Urbaines, et sont encore présentes dans le X ème programme. Par ailleurs, se préoccuper des pollutions diffuses fait également partie des priorités actuelles de l Agence. Ainsi, s il est apparu nécessaire de thématiser le présent travail, c est sur ces deux sujets majeurs de l action de l Agence qu il porte ; ils seront abordés respectivement dans la première et deuxième partie. 1

14 II / Priorisation des thématiques du X ème programme à évaluer sur la base de la trajectoire d actions de l AESN A / Les Agences de l Eau et la politique de gestion des ressources En France, les premiers textes relatifs au droit de l eau proviennent des codes napoléoniens 2. En 1964, dans un contexte de développement économique et urbain planifié par l Etat (AScA, 2010), la loi n relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution est promulguée. Cette loi organise la gestion de l eau par bassin versant, et non plus par département comme auparavant. Elle constitue ainsi l un des fondements de la politique de l eau actuelle. La loi de 1964 crée également, au niveau de chaque bassin, une Agence de l Eau, qui est «une agence financière de bassin, établissement public administratif doté de la personnalité civile et de l autonomie financière, chargé de faciliter les diverses actions d intérêt commun au bassin». Il y a six Agences de l Eau, chacune étant en charge d un ou deux des sept bassins principaux du territoire français métropolitain (Fig 1). Figure 1 : Les six Agences de l'eau françaises. Source : Site internet de l'agence de l'eau Artois-Picardie Le budget du système Agence mis en place repose sur l application du Principe Pollueur Payeur 3. Les Agences de l eau collectent des redevances auprès des usagers de l eau, et les redistribuent pour financer des actions visant à assurer une bonne qualité de l eau et des milieux aquatiques. On dit que «L eau paie l eau» 2. Il s agit donc d un système conçu pour mutualiser les financements afin de pouvoir couvrir les besoins en équipement du Bassin, et créer ainsi une solidarité de bassin dans l espace et dans le temps (AScA, 2010). En plus de leur compétence financière, les Agences de l Eau sont des acteurs au centre de la mise en œuvre technique de la politique de l eau, dans une logique de planification (AScA, 2010). Du fait de cette double compétence, elles sont sous la tutelle du Ministère en charge des Finances mais également sous la tutelle du Ministère en charge de l Ecologie. D autre part, en France, la politique de l eau est fondée sur la concertation et la participation des différents acteurs concernés (MEDDE). Ce principe se retrouve dans le fonctionnement des Agences de l Eau, qui élaborent des programmes pluriannuels d intervention en lien avec deux instances de Bassin (Fig 2) : 2 Site internet Eau France. 3 Site internet du Ministère de l Ecologie, du Développement Durable et de l Energie (MEDDE) 2

15 Le Conseil d Administration de l Agence, dont les administrateurs sont désignés par le Comité de Bassin et l Etat, qui adopte des propositions et vote le budget annuel Le Comité de Bassin, qui permet le débat et la concertation entre les acteurs de l eau au niveau des Bassins et qui a un rôle décisionnel. Figure 2 : Le fonctionnement de l AESN et des instances de Bassin. Source : Site internet de l AESN B / La place du X ème programme dans la trajectoire d actions de l AESN Le Bassin Seine-Normandie comprend le bassin de la Seine et celui des fleuves côtiers de la Seine- Maritime, du Calvados et de la Manche 4 ; il s étend sur une superficie d environ km 2 (Fig 3). 18,3 millions d habitants y vivent, soit environ 30 % de la population française (AESN, 2013). Figure 3 : Le Bassin Seine-Normandie 4. Du fait de ce territoire d intervention, l Agence de l Eau Seine-Normandie est la plus importante des six Agences de l Eau françaises en termes de population concernée, et également en termes de moyens financiers. Son budget annuel est d environ 970 millions d euros en Elle emploie en son sein 494 agents (AESN, 2012). Comme les autres Agences de l Eau, l Agence de l Eau Seine-Normandie «agit dans le cadre d un programme qui fixe les objectifs à atteindre, le montant des aides à apporter et les redevances à recouvrer» 5. Les programmes sont donc des éléments structurants du fonctionnement des Agences. 4 Site internet du Syndicat Interdépartemental de l'eau Seine Aval (SIDESA) 5 Site internet de l AESN 3

16 Différents documents proposent une analyse rétrospective de l action de l AESN, avec une mise en perspective historique de ses programmes (AScA, 2010, Confluences, mars 2013). Au moment de la création de l AESN, le bassin connaissait des rejets ponctuels massifs, d usines ou de villes. Pour résoudre ces problèmes, le I er programme ( ) a eu pour priorité l épuration, dont le II ème programme ( ) vise à renforcer l efficacité. A partir du III ème programme ( ), l AESN se donne l objectif de «réhabiliter l ensemble des rivières du bassin» (Esculier, 2009). La priorité est la qualité des eaux de surface pour permettre les usages, sans reconnaître les écosystèmes en tant que tels (ce qui n arrivera qu avec la loi de 1992). Les programmes suivants augmentent les redevances perçues par l AESN pour parvenir à ses objectifs ; les priorités successives des programmes sont : les réseaux d assainissement (IV ème programme, ), les «points noirs» de pollution (V ème programme, ), la lutte globale contre les pollutions (VI ème programme, ) et les rejets pluviaux (VII ème programme, ). Dans le même temps, des documents règlementaires, nationaux et européens, apparaissent ; ils encadrent de plus en plus l action de l AESN. En particulier, la Directive sur les Eaux Résiduaires Urbaines (DERU) de 1991 impose des obligations de collecte et de niveaux de traitement des eaux usées. La loi sur l eau de 1992 institue le Schéma Directeur d Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), qui est un document de planification définissant les orientations de la politique de l eau au niveau du bassin. Les Plans Territoriaux d Actions Prioritaires (PTAP) déclinent ensuite les actions à mener pour atteindre les objectifs du SDAGE. Une nouvelle directive européenne est adoptée en 2000, la Directive Cadre sur l Eau (DCE). Elle fixe aux pays de l Union Européenne l objectif d atteinte du bon état écologique et physico-chimique des masses d eau, au plus tard en Elle s inscrit donc dans une logique de résultats, ce qui est un changement notable ; la DERU n imposait qu une logique de moyens. La Loi sur l Eau et les Milieux Aquatiques (2006) transpose dans le droit français la DCE de 2000 et rénove le cadre global défini par les lois sur l eau de 1964 et de Le champ d action de l AESN s étend alors bien au-delà des procédés épuratoires. La restauration des milieux aquatiques est ainsi la priorité du VIII ème programme ( ), l environnement et la santé celles du IX ème (Confluences, mars 2013). «Le X ème programme de l Agence est central pour atteindre l objectif défini par la DCE : le bon état écologique des deux tiers des eaux de surface d ici 2015» (Louis Hubert, directeur de la stratégie territoriale de l AESN, dans Confluences, mars 2013). Le X ème programme a été adopté par le comité de bassin le 18 octobre 2012 et couvre la période Il propose des taux d aide plus élevés que le programme précédent (60,6 % contre 52,2 %) avec un montant total de subvention identique, soit une baisse mécanique du nombre de travaux aidés. Les aides attribuées seront donc mieux ciblées. D autre part, le X ème programme vise à se tourner davantage vers le «grand cycle» de l eau (l eau dans l environnement : zones agricoles, forestières, humides, ) par rapport au «petit cycle» (l eau dans les tuyaux : assainissement, épuration, captage, ). Enfin, le X ème programme met un accent fort sur les actions préventives (Confluences, mars 2013). 4

17 III / L évaluation des politiques publiques au regard du développement durable : premières réflexions méthodologiques A / A quoi sert l évaluation des politiques publiques? Apparue dans les pays anglo-saxons, l évaluation des politiques publiques se développe en France depuis la fin des années 60 (CAS, 2007). Elle sert deux objectifs principaux (CEP, 2010) : Mesurer les résultats d une politique, en tenant compte des objectifs de cette politique et des moyens mobilisés pour la mettre en œuvre. Cet objectif de mesure et de compterendu vise notamment à répondre à la demande légitime des citoyens de transparence, de bonne conduite des politiques publiques et de bon usage des fonds publics, en particulier dans un contexte budgétaire restreint. Accompagner le processus de décision politique, afin de favoriser une amélioration de la qualité des politiques publiques ultérieures. L évaluation est donc aussi une préparation de l avenir (DGTPE, CAS, 2010) et doit pour cela ne pas s interroger uniquement sur l échec ou la réussite d une politique, mais également sur les mécanismes qui ont conduit à ce résultat. L évaluation de l action publique peut intervenir à différents stades, de la conception initiale de la politique publique à son terme. Les termes employés sont différents. L évaluation ex ante intervient au moment de la conception de la politique. Elle sert notamment à identifier la meilleure modalité d intervention, et à anticiper les impacts souhaitables et non souhaitables. L évaluation in itinere et l évaluation à mi-parcours permettent de suivre la manière dont la mise en œuvre de la politique publique se déroule, notamment lors d un changement de contexte. Elles ont pour but l amélioration continue de la politique publique. L évaluation ex post a lieu après la fin de l intervention publique. Elle sert en particulier à faire un bilan des impacts de la politique, obtenu en comparant les objectifs initiaux de la politique et les résultats finaux. Les principaux critères de jugement retenus dans l évaluation des politiques publiques sont également bien établis (CEP, 2010). Il s agit de l efficacité, de l efficience, de la pertinence, de la cohérence interne et de la cohérence externe de l action publique. Une définition de chacun de ces critères est donnée en Annexe 2. Dans le cadre d une analyse d efficacité, pour mener à bien l évaluation des effets d une politique publique, plusieurs stratégies sont envisageables (CE, 2010) : L analyse du changement, qui consiste à observer l évolution d indicateurs, sans établir de lien de causalité avec la politique publique évaluée. L analyse d attribution, dont l objectif est d établir un lien de causalité entre les changements observés et la politique évaluée, ainsi que d «apprécier la proportion de changements observés qui sont effectivement attribuables à l intervention évaluée [effets nets ou impact]» (CE, 2010). Ce type d analyse quantifiée passe par la comparaison d indicateurs «avec politique» et «sans politique» (dits aussi contrefactuels) (Fig 4). 5

18 Discriminer ce qui revient à une politique donnée de ce qui relève d autres politiques est une difficulté récurrente en évaluation, car la situation contrefactuelle est hypothétique, et ne peut, de fait, jamais être observée. C est le problème de l inférence causale, soulevé par Holland en Figure 4 : Réaliser une analyse d attribution. Source : CE, 2006 L analyse de contribution, qui vise à établir un lien de causalité entre les changements observés et la politique évaluée, sans quantification de cette part. Comme l analyse du changement, elle évalue des effets bruts. C est ce dernier type d analyse qui sera utilisé pour la suite de cette étude, hormis dans la deuxième partie, où l évaluation des effets nets sera évoquée. La loi de 1976 relative à la protection de la nature a institué les études d impact. Depuis, une culture des évaluations environnementales s est progressivement développée en Europe (CAS, 2007). En effet, différents textes, et notamment la directive européenne de 2001, ont étendu le champ de l évaluation environnementale à certaines politiques publiques. Par la suite, l Union Européenne a cherché à favoriser des pratiques d évaluation traitant des trois piliers du développement durable, en mettant notamment en place, depuis 2002, des analyses d impact pour toutes ses initiatives majeures qui tiennent compte des trois volets économique, social et environnemental (CAS, 2007). Une méthode retenue par certaines évaluations est de conduire de manière couplée une évaluation environnementale et une évaluation ex ante «classique» s intéressant aux aspects socio-économiques, comme cela a été fait pour l analyse du PDRH et pour la politique régionale du programme opérationnel du FEDER. Une étude d impact ex ante du projet de loi de programme Grenelle 1 a également été réalisée par le CGDD en décembre Il s agit d une évaluation économique des bénéfices et des coûts engendrés par cette loi. Certaines conséquences environnementales, sanitaires et sociales n ont pu être chiffrées ; des + et sont alors indiqués (CGDD, 2009). B / Choix méthodologiques pour mener une évaluation développement durable ex ante du X ème programme Les retours d expériences sur des évaluations menées mettent en évidence plusieurs étapes clefs. Dans l idéal, une évaluation de la contribution du X ème programme au changement de trajectoire en termes de développement durable pourrait passer par quatre étapes principales : 1 ) Identifier les composantes du développement durable sur lesquelles le X ème programme peut a priori influer de manière significative Mener l évaluation d une politique publique nécessite en effet de savoir quels sont les objectifs de cette politique, afin de pouvoir observer si ces objectifs ont été remplis. Plus particulièrement, réaliser une évaluation du X ème programme de l AESN au regard du 6

19 développement durable suppose d identifier des composantes du développement durable visà-vis desquelles évaluer l action de l AESN. Or, par définition, la politique de l Agence de l eau Seine-Normandie est sectorielle. Le programme de l Agence découle de la Directive Cadre sur l Eau. De ce fait, les impacts socio-économiques et environnementaux auxquels s intéresse cette évaluation sont des impacts «collatéraux» de la politique de l Agence. Elle n a donc pas nécessairement d objectifs à leur sujet. Comment élaborer un référentiel dans ces conditions? L identification de l ensemble des domaines sur lequel un dispositif public peut avoir un impact au regard du développement durable est un préalable nécessaire ; les trois piliers du développement durable et l étude de leur interface constituent un socle de référence utile pour l évaluation (CAS, 2007). Du fait du temps limité pour réaliser cette étude, l approche développée n a pu être exhaustive. Les composantes étudiées ont été choisies d une part parce qu il s agit d éléments relativement classiques dans une approche développement durable, et d autre part parce qu elles semblaient pertinentes vis-à-vis des objets évalués. Malgré les différences découlant de la diversité des champs d étude, la lecture de plusieurs travaux permet d avoir une idée des aspects les plus fréquemment abordés lorsqu un projet ou une politique est évaluée au regard du développement durable. Ceux auxquels l AESN peut a priori contribuer ont été sélectionnés, sous forme de neuf composantes que l on peut répartir selon les trois piliers du développement durable : Santé Participation du public Solidarité, à l échelle du Bassin, qui se traduit notamment par la mutualisation financière entre les territoires (équité spatiale et sociale), mais aussi à l échelle internationale Amélioration des conditions de travail et de rémunération des employés Développement d activité économique générant des emplois Coûts évités, du traitement curatif pour l eau potable par exemple Energie Changement climatique (atténuation et adaptation) Biodiversité «terrestre» Les composantes en gras sont celles qui seront étudiées plus en détail dans la suite, car elles concernent moins directement les objectifs «primaires» de la politique de l eau, et plus des impacts «secondaires» ou «collatéraux» de cette politique, qui sont ceux qui nous intéressent ici. Cela peut être nuancé dans certains cas : la participation du public, la biodiversité aquatique et la santé via la qualité de l eau sont aussi visées par la politique de l eau. Toutes les composantes du développement durable issues de cette sélection préliminaire n interviennent pas nécessairement dans chacune des lignes du X ème programme de l AESN. Pour chaque type d aides, une identification des composantes les plus pertinentes sera réalisée. 2 ) Mesurer les impacts et apprécier une trajectoire Une fois cette identification réalisée (= référentiel des composantes les plus pertinentes), évaluer la contribution au développement durable du X ème programme de l Agence suppose d apprécier les effets du dispositif d aide sur chacune des composantes du développement durable identifiées. Il faut noter que différents échelons des chaînes de causalité (Fig 5) peuvent être observés ; la présente étude s intéresse, lorsque c est possible, aux impacts. 7

20 Figure 5 : Liens de causalité, illustrés sur l'exemple de l'eau. Source : Site internet Eau France L idéal serait de reconstituer la trajectoire de ces impacts. Quelle a été leur évolution dans le temps (depuis 1960 à 2013, et à l avenir avec le X ème programme) sur le bassin Seine- Normandie? Retracer cette trajectoire pose un certain nombre de questions : Comment peuton apprécier cette trajectoire? Quelles sont les données nécessaires? Est-il possible de l évaluer sur tous les impacts ; que peut-on mesurer, quantifier? Cela nécessite une analyse rétrospective, puis prospective pour regarder si des changements significatifs seront tendanciellement réalisés au X ème programme. Il faut également trouver un équilibre entre les approches quantitatives et qualitatives. 3 ) Identifier les enjeux, les marges de manœuvre et les leviers existants pour optimiser l impact du IX ème programme sur ces composantes Une fois observés les impacts de l action de l Agence sur différentes composantes du développement durable, il s agirait d identifier ceux dont la contribution potentielle au développement durable semblent la plus forte, et ainsi ceux sur lesquels il serait pertinent d agir en priorité. Lorsque les enjeux sont avérés, les objectifs définis et la trajectoire reconstruite, il est alors possible de rechercher d éventuelles marges de manœuvre. Cela pose des questions opérationnelles : quels sont les différents leviers pouvant être utilisés pour améliorer l impact de la politique de l Agence au regard du développement durable? Qu estce qui est le plus efficient pour atteindre les objectifs fixés? Quels types d aides faudrait-il développer pour changer de trajectoire? Ce questionnement est pertinent, d autant plus dans la mesure où, comme expliqué en II.B), le nombre d aides attribuées durant le X ème programme sera moins élevé que pour le programme précédent, et qu un meilleur ciblage des aides est donc nécessaire. C est une première étape dans l élaboration d une stratégie d action : réfléchir aux marges de manœuvre de l Agence est en lien étroit avec la définition de cibles, c est-à-dire des niveaux de changement souhaités. 4 ) Intégrer l évaluation dans le processus de décision Le rapport du CAS (2007) souligne l importance de placer l évaluation en phase avec la décision publique, mais également avec le débat public, ce qui suppose une évolution organisationnelle et institutionnelle. Dans le cas de l AESN, la concertation avec ses instances (la C3P et le CS en particulier) est primordiale. La présente étude n aborde pas les questions de l évolution organisationnelle et de la participation du public à l évaluation. Cependant, pour inscrire au mieux l évaluation dans le processus de décision de l AESN, celle-ci devrait chercher à interroger le personnel de l Agence, afin de mieux connaître les questions que les agents se posent, ainsi que l utilité que peut avoir une telle évaluation selon eux et les moyens pour maximiser cette utilité. 8

21 Pour définir une stratégie, la première étape serait d établir, de manière concertée, des objectifs dotés de cibles quantifiées à atteindre, concernant l optimisation des impacts développement durable du X ème programme. Il faudrait alors tenir compte des objectifs nationaux ; les cibles nationales sont notamment présentes dans le rapport pour la conférence environnementale remis par Wahl en 2012, qui a pour objet de définir des indicateurs de résultat permettant de suivre la trajectoire de la France à la suite du Grenelle de l environnement. Ce document est intéressant dans la mesure où il liste 29 indicateurs de suivi du Grenelle, qui couvrent un large panorama des objectifs du développement durable. De même, la Stratégie Nationale de Développement Durable, adoptée le 27 juillet 2010 par le Comité interministériel pour le développement durable, fait intervenir des indicateurs de suivi (CGDD, 2012). Les principales composantes du développement durable retenues figurent ci-dessous, associées aux objectifs nationaux : La consommation énergétique. Les objectifs européens sont d améliorer l efficacité énergétique de 20 % et de porter la part des énergies renouvelables à 20 % d ici Au niveau national, la France a pour objectif de réduire sa consommation énergétique de moitié d ici à Les émissions de Gaz à Effet de Serre (GES), dans le cadre d une atténuation du changement climatique. La stratégie Europe 2020 vise à réduire d au moins 20 % les émissions de GES d ici D autre part, en 2003, le chef de l Etat et le Premier ministre ont pris l engagement devant la communauté internationale de «diviser par un facteur 4 les émissions nationales de gaz à effet de serre du niveau de 1990 d'ici 2050», objectif confirmé en 2007 par le Grenelle de l environnement. La participation du public aux décisions, qui est souvent affirmé comme un enjeu du développement durable mais pour laquelle ni le rapport Wahl ni la SNDD ne définissent d indicateur de suivi. La biodiversité. L objectif est d enrayer son érosion ; le suivi de son évolution fait principalement intervenir deux indicateurs : l indice d abondance des populations d oiseaux communs et l artificialisations des sols (CGDD, 2012). L indice d abondance des populations d oiseaux communs était de 84 en 2006, la cible est qu il se maintienne à 84 (en 2011, il était de 82) (Wahl, 2012). La part des surfaces artificialisées était de 8,4 % en 2006, la cible est de stabiliser ou de diminuer ce chiffre (en 2011, il était de 8,9 %) (Wahl, 2012). L emploi, en termes quantitatif et qualitatif. Les indicateurs de suivi de la SNDD sur ce critère sont le taux de chômage et le taux de pauvreté monétaire après transferts sociaux, mais aucune cible n est associée à ces indicateurs. Le rapport Wahl (2012) utilise l indicateur de nombre d emplois dans les écoactivités, dont l indice était de 132 en 2006 (100 en 1997) ; la cible serait d aboutir à un découplage avec l emploi intérieur total. La santé, dont le suivi fait intervenir des indicateurs globaux, l espérance de vie et l espérance de vie en bonne santé, sans cible (CGDD, 2012), et des indicateurs beaucoup plus précis (voir fig. 5) mais sur lesquels l AESN ne semble pas avoir un effet direct (voir fig. 6). Figure 6 : Les indicateurs de suivi des composantes Risques et Santé. Source : Rapport Wahl, Site internet de l Est Eclair 9

22 Ainsi à partir des principales études et méthodes existantes (CAS, 2007 ; CGDD, 2009), une méthode spécifique et exploratoire en 4 temps a été proposée pour contribuer à l évaluation du X ème programme de l AESN au regard du développement durable. Suite à des discussions au sein de l Agence, il a été décidé de tester différentes approches, avec pour objectif premier de déterminer la faisabilité d une telle évaluation : La première approche consiste à étudier les effets d un type d aide (par ex. les aides à l épuration) sur l ensemble des composantes du développement durable retenues La seconde vise à évaluer l impact de l ensemble du Xème programme sur une composante donnée (par ex. l emploi, la santé ou la solidarité). Les aides attribuées par l AESN sont très nombreuses et présentent une grande diversité. Ainsi, près de aides ont été accordées dans le cadre du IX ème programme de l AESN, soit environ par an. Ces aides sont classées en fonction de catégories, appelées «lignes programme», auxquelles elles contribuent ; il y a près de 80 lignes-programme différentes au total. Vouloir réaliser une analyse exhaustive de l ensemble des aides ou des lignes programme est inenvisageable au vu du délai imparti. Deux lignes programme ont donc été sélectionnées, afin d en réaliser une étude plus approfondie. Figure 7 : Aides par principaux domaines d intervention du 10 ème programme. Source : AESN, 2013 La première correspond aux aides attribuées pour les travaux associés aux ouvrages collectifs de traitement, et sera l objet de la deuxième partie. Cette ligne programme a été choisie car elle correspond au cœur de métier de l AESN. Les aides à la réalisation de stations d épuration sont en effet le plus gros budget de l AESN en Il est prévu que cette ligne reste un poste majeur en termes financiers au X ème programme. Les aides accordées pour l assainissement des collectivités, qui comprend les stations d épuration et les réseaux, devraient représenter 2374 millions d euros (Fig 7) sur l ensemble du X ème programme (37 % du total). La deuxième ligne programme sélectionnée concerne les aides versées pour le changement de pratiques agricoles sous forme de mesures agro-environnementales, en vue de lutter contre la pollution agricole diffuse. Son évaluation au regard du développement durable sera abordée dans la troisième partie. Il s agit du plus gros budget de la lutte contre la pollution agricole, qui est l une des deux lignes programme, avec la restauration et la gestion des milieux aquatiques, dont le volume financier devrait augmenter au X ème programme par rapport au IX ème. Elle devrait en effet passer de 120 à 300 millions d euros (Fig 7). 10

23 Il s agit en outre d un aspect important, car il est parfois reproché à l Agence de l eau Seine- Normandie (et plus généralement à toutes les Agences de l eau) de chercher à améliorer la qualité de l eau de manière curative et pas assez de manière préventive (Cour des Comptes, 2010). De plus, le coût du préventif serait inférieur à celui du curatif (AESN, 2011). Les deux lignes programme choisies sont donc des domaines d intervention de l AESN très différenciés. Les aides aux stations d épuration sont des aides historiques de l AESN, pour qui l épuration est un enjeu majeur depuis le I er programme. Il s agit en outre d un mode d action infrastructurel, avec un système bien défini, visible, et régi par une règlementation contraignante. Les aides attribuées par l AESN au changement de pratiques agricoles dans le cadre de la protection des captages sont beaucoup plus récentes ; elles datent du IX ème programme. Ce mode d action de l AESN n est pas basé sur la réalisation d infrastructures. En outre, les moteurs des pratiques agricoles ne ressemblent pas à ceux des stations d épuration : l agriculture concerne une multitude d acteurs, dispersés, et s inscrit dans un contexte mondialisé, dans lequel la Politique Agricole Commune et le marché interviennent. Ces types d aides étant très différents, et les données disponibles à leur sujet n étant pas les mêmes, l approche adoptée pour l évaluation sera «à géométrie variable», afin de tenir compte de ces spécificités. Une approche macroscopique de l impact de l ensemble du X ème programme sur l une des composantes du développement durable a été abordée à travers l étude du nombre d emplois générés par l action de l Agence. Un résumé de cette analyse est visible en annexe 3. 11

24 12

25 1 ère Partie : L évaluation développement durable de la politique assainissement du X ème programme : cas des stations d épuration Les stations d épuration (STEP) concentrent une grande partie de l action menée par l Agence de l eau Seine-Normandie au cours du IX ème programme. Les études et travaux retenus sur les stations d épuration au titre de ce IX ème programme se chiffraient à millions d euros sur 6 ans, soit environ 38 % du total. Ce chiffre élevé est en grande partie lié aux exigences de la directive sur les eaux résiduaires urbaines 7, qui impose des obligations de collecte et de traitement des eaux usées, et donc la mise en conformité des stations d épuration. L effort mené sur les STEP se poursuivra au cours du 10 ème programme. Cela se traduit par le volume de travaux retenus, s élevant à millions d euros (38 % du total) sur Evaluer l impact des stations d épuration du bassin Seine-Normandie au regard du développement durable suppose d identifier les composantes du développement durable sur lesquelles les stations d épuration ont un effet. Cette identification sera l objet de la première partie. La deuxième partie sera consacrée à l analyse de la quantification potentielle de ces impacts, et aura pour objectif de répondre aux questions suivantes : Quelles données sont nécessaires pour évaluer l impact actuel du parc de STEP sur chacune des composantes identifiées dans la première partie? Est-il possible de retracer une trajectoire pour représenter l évolution de ces impacts? Suite au constat dressé dans les deux premières parties, la troisième visera à identifier des enjeux, les marges de manœuvre et à proposer des leviers pour améliorer l impact développement durable des aides à la construction/réhabilitation de stations d épuration. Cette analyse repose sur la réalisation d entretiens (les personnes rencontrées sont listées en annexe 1), la bibliographie relative au sujet et l étude de deux cas concrets. Les deux stations d épuration qui ont fait l objet d une étude de cas ont été choisies après discussion avec Jacques Lesavre, le spécialiste des stations d épuration à l AESN. Ces études de cas ont pour objectif d étayer chacune des parties de cette analyse : demander aux acteurs interrogés quels sont selon eux les principaux enjeux, voir dans quelle mesure il est possible de quantifier les impacts d une installation donnée et identifier des pistes intéressantes pour améliorer les impacts socio-économiques et environnementaux du parc de STEP du Bassin. La première STEP sélectionnée est la STEP de Honfleur (14), qui épure les eaux de quatre communes pour une capacité de EH et qui a été inaugurée en 2004, ce qui permet d avoir un recul relativement important sur son fonctionnement. Elle est constituée d une STEP Boues Activées classique, mais le traitement en sortie des eaux épurées, de l air et des boues est original. Les boues sont stockées dans des casiers plantés de roseaux, l air vicié circule dans une serre et l épuration des eaux est affinée par un système de «jardins filtrants» (Fig 8). Onze personnes ont été interrogées dans le cadre de l étude de cette STEP : personnel de l Agence de l Eau Seine-Normandie, services techniques de la Communauté de 7 Directive n 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires 13

26 Communes du Pays de Honfleur et du Syndicat Intercommunal à VOcation Multiple, élus, bureaux d étude, maîtrise d œuvre et responsable de l exploitation. La méthodologie employée est décrite en annexe 4. Figure 8 : Photographie du site de Honfleur. Source : Site internet de Mairieconseils Le second cas concret étudié est la station d épuration de Nézel (78) qui a une capacité de EH. Elle a été inaugurée le 12 avril 2013, donc tout récemment, ce qui entraine une absence de recul sur son fonctionnement mais qui peut permettre d avoir des informations plus précises sur sa construction. La technologie utilisée est le procédé ORGANICA (fig 9), développé en Hongrie et protégé par un brevet. Il s agit également d une STEP boues activées, dans laquelle les bassins fonctionnent de manière séquencée et sont surmontés par une serre abritant des plantes, dont les racines sont immergées dans les bassins. Comme pour la STEP de Honfleur, des entretiens avec six personnes de différentes structures ont été réalisés. Figure 9 : Procédé ORGANICA. Source : Site internet de MSE (filiale de Veolia Eau) I / Identification des enjeux développement durable pour les stations d épuration Une station d épuration diminue la consommation d oxygène et l eutrophisation potentielle liées aux rejets, en utilisant de l électricité et des produits chimiques (ressources épuisables) (Godin, 2012, Fig 10). Figure 10 : Schéma des principaux impacts environnementaux induits et évités par une STEP. Source : ACV d'un système d'épuration des eaux usées (Godin, 2012) 14

27 L impact développement durable des STEP est un sujet qui prend de l ampleur. La région Ilede-France met en place un référentiel sur le développement durable des stations d épuration d Ile-de-France, appelé référentiel «Eco-STEP». Ce référentiel constitue une grille d évaluation des projets de STEP, pouvant être utilisé lors de l attribution/bonification des aides de la région pour un projet de STEP. Visible en annexe 5.1, il récapitule les différents critères retenus pour l évaluation d une STEP au regard du développement durable. A / La consommation énergétique L énergie est la première demande «développement durable» des collectivités en matière de STEP (Gilles Meunier). En moyenne et en première approche théorique, à l heure actuelle, une STEP du bassin consomme environ 45 kw-h/eh/an (pour plus de détails sur ce ratio théorique, voir plus bas, III.A.2 ). A titre d ordre de grandeur, cela correspond au quart de la consommation annuelle d un réfrigérateur (label A+), à l énergie nécessaire pour chauffer pendant un an un m 2 de Bâtiment Basse Consommation (BBC) ou encore à moins de 1 % de la consommation d électricité annuelle d un français 8. Ce ratio varie d une STEP à l autre, selon la technologie d épuration utilisée et la taille de la STEP (généralement, le fonctionnement d une STEP entraine une consommation d électricité par quantité de pollution éliminée qui décroit avec l augmentation de la taille du dispositif). Un premier approfondissement de ces variations est proposé plus loin ( III.A). L assainissement est deux fois plus consommateur d énergie que la production d eau potable. Les trois postes de consommation principaux sont l aération, les pompages et le séchage des boues (Le Cercle Français de l Eau, 2011). De plus, l amélioration du rendement épuratoire et l élimination d un plus grand nombre de substances chimiques pour répondre à l évolution de la règlementation (DCE) provoque une augmentation de la consommation énergétique des STEP (Dauthuille, 2008). En outre, même si la consommation énergétique par habitant pour l assainissement est faible, le nombre d habitants raccordés à une STEP pouvant être très élevé, le coût de cette énergie n est pas négligeable. Cela s opère de plus dans un contexte marqué par une augmentation constante de la demande en énergie électrique, dont les prix connaissent une augmentation durable (Dauthuille, 2008). L électricité est ainsi l un des principaux postes de dépenses d exploitation (20 à 30 %) des STEP (Bouchet, 2008). B / Les émissions de gaz à effet de serre (GES) La réduction des émissions de GES est indispensable pour lutter contre le changement climatique. Comme les problématiques énergétiques, la réduction des GES est l une des préoccupations majeures des démarches de développement durable des collectivités (Agenda 21 et plans d actions de développement durable) (ASTEE, 2009). D après l étude menée par le CGDD sur les opinions et les pratiques environnementales des Français en 2012, le changement climatique est la principale préoccupation environnementale des Français devant la pollution de l air, les catastrophes naturelles et la pollution de l eau (CGDD, 2013). De plus, des objectifs et résultats chiffrés sont de plus en plus sollicités pour rendre compte des progrès environnementaux. La thématique des GES, comme celle de l énergie, peut présenter des objectifs chiffrés et des outils normés, ce qui lui permet d être un axe structurant des 8 Un français consomme environ 7300 kw-h d électricité par an en 2011 (Source Banque Mondiale) 15

28 politiques de développement durable des collectivités. Concernant les services d eau et assainissement, les cahiers des charges des collectivités commencent à inclure des objectifs de réduction des GES. Par exemple, la consultation du SEDIF pour le renouvellement de son contrat de gestion déléguée demande 33 % de réduction d émission de GES d ici à 2021(Maugendre, 2012). En fonctionnement, les principaux postes contributeurs sont l aération des eaux usées dans les usines et le relevage dans les réseaux pour l assainissement, qui émettent environ 6,14 kg eqco 2 /hab/an (FP2E/BIPE, 2012). Ces émissions sont relativement faibles, notamment du fait du faible contenu carboné de l électricité française, produite principalement au moyen de centrales nucléaires. A titre de comparaison, parcourir 100 km avec une Twingo ou une 206 émet la même quantité de CO 2. L assainissement au sens strict représente une part très faible (0,1 %) des émissions de carbone par habitant (FP2E/BIPE, 2012). Cependant, l impact d une STEP sur les émissions de Gaz à Effet de Serre ne se limite pas au seul fonctionnement ; les transports de matière, les réseaux nécessaires, dépendent étroitement de la gestion de proximité ou non. Les principaux GES émis par les services d eau et d assainissement sont le dioxyde de carbone (CO 2 ), le méthane (CH 4 ) et le protoxyde d azote (N 2 O) (ASTEE, 2009). C / Les emplois La question des emplois est également une question phare dans le contexte actuel. Selon l étude FP2E/BIPE, plus de emplois étaient directement liés aux services d eau et d assainissement en 2009, ce qui représente plus de 60 % des emplois totaux du secteur de l eau. Il s agit en outre d emplois difficilement délocalisables et stables, les entreprises de l eau ayant un taux de recours au contrat à durée indéterminée élevé, de 94,2 % (FP2E/BIPE, Outre une approche quantitative, cette thématique peut inclure d autres aspects, comme l insertion sociale et la protection du personnel en phase chantier et en phase d exploitation. D / L acceptabilité sociale L acceptation par la société est un objectif que l on retrouve sous différentes formes dans les critères d évaluation d une STEP au regard du développement durable utilisés dans le référentiel Eco-STEP : La question des nuisances pour les riverains, olfactives, sonores, et visuelles ; les dernières sont liées à l intégration paysagère de la STEP. La concertation du public, pour la prise de décision. Les aspects pédagogiques : formation, sensibilisation, Ces aspects sont importants, et peuvent influencer l impact sur les autres composantes du développement durable. En effet, une STEP bien acceptée, bien intégrée dans le paysage, peut être construite plus près des villes, et ainsi avoir par exemple un bilan carbone plus bas (réseau plus court et ainsi impact environnemental réduit, moins d émissions de GES par le transport du personnel, ) La question des risques peut également être envisagée, mais ne sera pas abordée dans la suite. E / La biodiversité Les stations d épuration ont un impact évident sur la qualité de l eau, et par conséquent sur la biodiversité aquatique. Il s agit également d un objectif direct de la politique de l Agence de 16

29 l Eau, qui ne sera donc pas abordé ici. D autre part, les stations d épuration occupent parfois des surfaces relativement grandes, et les gestionnaires de station d épuration peuvent chercher à favoriser la «biodiversité terrestre» dans ces espaces. C est le cas par exemple des STEP du SIAAP depuis la mise en place d un Agenda 21, et de la STEP de Port Douvot (Besançon, bassin RMC), certifiée ISO 9001 et 14001, où un diagnostic écologique a été réalisé, afin de proposer des mesures de gestion favorables à la biodiversité (Bonfill & Maas, 2010). II / Analyse de la trajectoire du parc de stations d épuration du Bassin Seine-Normandie sur les 60 dernières années Afin de retracer la trajectoire des impacts précédemment cités dans le Bassin Seine- Normandie, il faut connaître l évolution du parc des stations d épuration du Bassin. Différentes bases de données recensant les STEP sont disponibles. La principale est Carmen, sur le site Eau France, qui est un des serveurs cartographiques du Ministère en charge de l Ecologie et qui dispose d un portail d information sur l assainissement communal. La répartition des STEP, ainsi qu un certain nombre d informations relatives à chaque station sont disponibles sur ce portail. La description des données disponibles sur la station de la commune du Petit-Quevilly est par exemple visible en annexe 5.2. En 2007, une étude récapitulative a été menée par l AESN, permettant de retracer l évolution des stations d épuration du Bassin jusqu en 2007 (Fig 11). En 1950, le Bassin Seine- Normandie comptait seulement 11 stations, mais à partir des années 70, l équipement des collectivités en stations d épuration a fortement augmenté. Figure 11 : Evolution de l assainissement du bassin Seine-Normandie de 1950 à Source : Site internet de l AESN, à partir de la base de données «Poupée» 17

30 La répartition des stations d épuration par type de traitement est également connue, en 2005 et en Le tableau suivant la présente : Type de traitement Nbre Nbre STEP Evolution STEP nbre STEP Capacité 2011 (EH ; %) Boues activées (60,4 %) Biofiltres et bioréacteurs à % 16 membrane (34,7 %) Lit bactérien % (0,1 %) Disques biologiques % (0,2 %) Lagunage (0,9 %) % Filtre à sable (0 %) Filtre planté de roseaux % (0,4 %) Non renseigné % (3,3 %) Total % (100%) Tableau 1: Répartition des stations d'épuration, en nombre et en capacité, par type de traitement. Source : Auteur, à partir du site internet de l'aesn et de la base de données fournie par Jacques Lesavre En 2011, il y avait au total 2618 stations d épuration sur le Bassin Seine-Normandie. Leur capacité nominale est d environ 25,7 millions d EH (Jacques Lesavre). Parmi ces 25,7 millions de capacité nominale, les 1468 stations de type boues activées et biofiltres à membrane ont une capacité nominale totale de près de 24,4 millions d EH (Jacques Lesavre). Les 5 stations de très grande capacité traitant les eaux de l agglomération parisienne et gérées par le Syndicat Interdépartemental pour l Assainissement de l Agglomération Parisienne (SIAAP) représentent 50 % de la capacité épuratoire du Bassin Seine-Normandie, avec une capacité de 12,5 millions d EH (Fig 12). Figure 12 : La localisation des usines du SIAAP. Source : Site internet du SIAAP Quelles sont les prévisions concernant l évolution de ce parc de stations d épuration au X ème programme? Pour Jacques Lesavre, le parc existant n est pas dans une phase d augmentation. Le IX ème programme a eu pour objectif de mettre aux normes DERU les plus grosses STEP, et le X ème programme sera consacré à la réhabilitation des stations de plus petite taille ou utilisant des 18

31 procédés anciens (fosses toutes eaux, infiltration/percolation et décanteur/digesteur 9 ). Il n y a cependant pas de prévisions chiffrées globales sur le nombre total de STEP ou sur l évolution de leur capacité ou des technologies mises en œuvre durant le X ème programme. Les STEP créées le seront principalement du fait du passage de l Assainissement Non Collectif à de l assainissement collectif de petite capacité, sachant que l érosion de l ANC sur le Bassin Seine-Normandie est estimée à habitants par an. Ces nouvelles stations seront donc de faible capacité, et utiliseront des technologies de type lagunage et filtres plantés de roseaux. Le nombre de filtres plantés de roseaux connait actuellement un «développement faramineux» (Jacques Lesavre), puisqu il a triplé en moins de 10 ans ; cette augmentation devrait se poursuivre au cours du X ème programme. En parallèle, certaines STEP sont regroupées. Il s agit de cas où de petites STEP sont englobées dans des STEP plus grandes. Ce peut être des STEP «lagunage» remplacées par une STEP «boues activées», deux STEP «boues activées» rassemblées, Il existe tous les cas de figure. L évolution à la hausse ou à la baisse du nombre de STEP sur le Bassin Seine-Normandie dépendra donc de l équilibre entre création de petites STEP et regroupement d autres STEP. Il ne devrait pas varier significativement. Qualitativement, l évolution des technologies choisies pour les stations du SIAAP sera à suivre, du fait de leur poids important, en termes de capacité épuratoire et de volume financier qu elles représentent. En effet, bien que la capacité théorique des stations du SIAAP soit de 12,5 millions d EH pour un nombre d habitants raccordés de 9 millions 10, cette capacité est calculée pour un traitement des eaux minimal. De ce fait, la nécessité de développer la capacité épuratoire de l agglomération parisienne se fait sentir. III / Analyse des impacts des stations pouvant être évalués et discussion A / La consommation énergétique Seule sera abordée ici la consommation énergétique de la STEP en fonctionnement. Il existe actuellement peu de littérature sur la consommation énergétique de l ensemble du cycle de vie de la STEP. 1 ) Estimation à partir d un ratio théorique basé sur la capacité nominale de la station d épuration et ne prenant pas en compte le type de traitement utilisé Pour estimer l énergie nécessaire au fonctionnement d une station d épuration, la valeur qui est généralement retenue dans la littérature est 2,5 kw-h/kg de DBO5 éliminée (Héduit & Tabuchi, 2012) 11, ce qui est proche des valeurs de consommation électrique théoriques obtenues lors des études de cas de Nézel et de Honfleur. Or, l équivalent-habitant (EH) = 60 g de DBO5/jour 12 soit 21,9 kg de DBO5/an. Il faut donc 55 kw-h (21.9 * 2.5) pour éliminer la pollution d un EH par an. La consommation énergétique annuelle d une STEP ou d un parc de STEP peut ainsi être approchée avec la formule suivante : Cons. Électrique (kw-h/an) = Nbre EH * 55 9 Site internet de l AESN 10 Site internet du SIAAP 11 Cette valeur correspond uniquement à la consommation électrique de la station. Elle n inclut pas d autres consommations (ex : la fabrication des réactifs, comme le chlorure ferrique, nécessaires à son fonctionnement). 12 La directive européenne du 21 mai 1991 définit l'équivalent-habitant comme la charge organique journalière biodégradable ayant une demande biochimique d'oxygène en cinq jours (DBO5) de 60 grammes d'o 2 par jour 19

32 A partir de là, on obtient pour le Bassin Seine-Normandie une première estimation de la consommation énergétique du parc de STEP sur la base de sa capacité nominale en 2011 ( EH) : de l ordre de 1,4 TW-h 13 par an, ce qui correspond à 1,5 % de la consommation électrique du bassin (2009) 14, à un jour de consommation électrique en France tous usages confondus (2012) 15, ou encore à la consommation électrique de français (2011) 16. C est aussi l équivalent de la consommation totale de la RATP (métro, RER, tramway) en ou à titre de clin d œil du Groupe Pernod-Ricard en ) Estimation à partir d un ratio théorique basé sur la DBO5 éliminée et prenant en compte le type de traitement utilisé Lorsque l on dispose d autres données, il est possible d affiner cette estimation. La consommation énergétique d une station d épuration dépend de multiples facteurs, comme le niveau de traitement exigé, le taux de charge de la station, la présence d eaux claires parasites, le devenir des éventuelles boues produites (Héduit & Tabuchi, 2012), Certains influencent très fortement la consommation énergétique d une STEP, comme le type de technologie utilisée pour l épuration et la capacité de la station d épuration. Afin d affiner le calcul de la consommation d énergie du parc de STEP du Bassin Seine- Normandie, connaître la consommation des différents types de STEP en fonction de leur capacité est donc nécessaire. L Observatoire de l eau du Conseil Général de la Seine-et- Marne réalise chaque année depuis 2006 un suivi des systèmes d assainissement collectifs de son département. Depuis 2010, ce suivi inclut une partie sur les consommations énergétiques des stations d épuration. Les suivis réalisés par d autres départements sont également disponibles, mais la partie sur la consommation énergétique n est pas présente. D après Jacques Lesavre, les stations d épuration de Seine-et-Marne sont représentatives des stations d épuration du Bassin Seine-Normandie. Il est donc possible d appliquer la valeur de consommation énergétique obtenue pour un type de traitement et une capacité donnée en Seine-et-Marne à une autre station présentant les mêmes caractéristiques. Il existe cependant une exception : les stations du SIAAP, dont le cas sera abordé par la suite Le tableau suivant (Fig 13) est extrait du Suivi des systèmes d assainissement collectifs de Seine-et-Marne de Il s agit de chiffres observés, souvent légèrement supérieurs à ceux que l on peut trouver dans la littérature, qui sont calculé à taux de charge maximum et fonctionnement optimal (Jacques Lesavre) TW-h = 10 9 kw-h 14 Source : Rapport environnemental du SDAGE (2009) 15 Site internet de RTE 16 Site internet de la Banque mondiale 17 Site internet de décision-achat 18 Site internet de Pernod-Ricard 20

33 Figure 13 : Consommation énergétique des STEP de Seine-et-Marne. Source : Observatoire de l eau 77, 2011 A partir de ce tableau (kwh/kg DBO5 éliminé), la consommation énergétique annuelle totale du fonctionnement des STEP du Bassin a été estimée à 1,2 TWh. La consommation unitaire est estimée à : 3,6 kwh/kg DBO5 éliminé, de 80 kwh/eh traité/an et de 46 kwh/eh raccordé (capacité nominale)/an. Les hypothèses utilisées lors de cette approche sont visibles en annexe 5.3. La répartition des consommations énergétiques des différentes technologies de STEP est détaillée dans le tableau ci-dessous : Type de traitement kg DBO éliminé/j EH traité/j Kwh/j kwh/an % conso. d énergie kwh/ kgdbo5 kwh/ EH traité Boues Activées ,50% 3,56 77,94 Biofiltres à membrane ,73% 3,90 85,41 Lagunage naturel ,36% 1,22 26,66 Lits bactériens et disques biologiques Filtres plantés de roseaux ,32% 2,70 59, ,07% 1,04 22,75 Lagunage aéré ,02% 8,10 177,34 Total ,00% 3,64 79,80 Tableau 2 : Répartition des consommations énergétiques journalières du parc de STEP par type de traitement (2011) On constate que les STEP à boues activées et les biofiltres à membrane (variante des boues activées) représentent 99 % de la consommation du parc du Bassin Seine-Normandie. Cela s explique pour deux raisons principales : ce sont des technologies plus consommatrices d énergie que la majorité des autres technologies, mais surtout elles représentent 95 % de la capacité nominale et 98 % du volume de DBO5 épuré sur le Bassin Seine-Normandie. Pour augmenter la précision des estimations de la consommation énergétique, il faut donc avoir la meilleure connaissance possible de la consommation énergétique d une STEP boues 21

34 activées, avec ou sans membranes. Une idée envisagée est d établir la courbe de la consommation énergétique d une STEP en fonction de sa taille (Voir Annexe 5.4) D autre part, l utilisation des données de consommation énergétique observée en Seine-et- Marne (qui présente des limites, comme évoqué précédemment, notamment pour les stations du SIAAP) permet également d avoir une estimation de la répartition des consommations énergétiques entre les STEP du SIAAP et celles du reste du Bassin. D après les calculs réalisés, le fonctionnement des STEP du SIAAP consomme près de 599 GW, contre 597 GW pour celles hors SIAAP (Fig 14). Ainsi, une façon d améliorer la précision des résultats obtenus est d étudier plus particulièrement les 5 (et prochainement 6) STEP du SIAAP, car il s agit d un petit nombre de stations, desquelles le résultat final sera très dépendant. De plus, les estimations des Figure 14 : Répartition des consommations consommations obtenues dans le département de la Seine-et-Marne s appliquent certainement énergétiques STEP SIAAP et hors SIAAP. moins aux stations du SIAAP, dont les capacités sont énormes. Il existe par exemple des données plus détaillées sur la consommation énergétique de la station Seine Aval (Achères), qui en 2005 a consommé 669 GWh, soit environ la consommation moyenne annuelle d une ville comme Nantes 19. D après les données de DBO5 traitées fournies par Jacques Lesavre, cela correspond à une consommation d environ 7 kw-h/ kg de DBO5 traitée, soit bien plus que les consommations des stations Seine-et-Marnaise et que le ratio moyen théorique. Toutefois, 62 % de ces besoins énergétiques sont assurés par de l électricité et du biogaz produits sur le site (Héduit & Tabuchi, 2012). Finalement, l énergie importée par la station Seine-Aval correspond environ à 254 GW par an (contre 370 GW en utilisant le ratio de 3,9 kw-h / kg de DBO5 traitée observé en Seine-et-Marne). Ainsi, pour affiner l estimation réalisée, il importe d étudier précisément les consommations énergétiques des stations du SIAAP car les différences peuvent être sensibles. Peut-on retracer l évolution de la consommation énergétique du parc de STEP, depuis 1950 et à venir? Une analyse rétrospective sur la période est possible de manière théorique sur la base du ratio donné en A/1 ), suivant l expansion du parc. Sur cette base, on peut imaginer que la consommation est passée de 0,4 à 1,4 TW-h en 50 ans. Cependant, cette approche est très imprécise : elle ne prend pas en compte d éventuelles améliorations de l efficacité énergétique des stations, ou le fait que les traitements sont de plus en plus poussés. Il faudrait la compléter à l aide de données de consommation énergétique antérieure, qui sont difficiles à recueillir, sans doute en raison d une moindre prise en compte de ces sujets auparavant. Différents éléments peuvent être avancés en vue d une analyse prospective de la consommation d énergie des STEP au X ème programme. Le parc de STEP actuel, constitué 19 Site internet du SIAAP 22

35 en grande majorité de boues activées et de biofiltres à membrane, a une très forte inertie. L augmentation du nombre de STEP de type extensif à faible consommation énergétique, comme les filtres plantés de roseaux, apparaît marginale au regard de la capacité épuratoire concernée. Les principales données nécessaires pour évaluer la consommation énergétique des STEP au X ème programme seraient une estimation de la quantité de DBO5 (ou du nombre d EH) traitée dans les stations de type boues activées et biofiltres, et un ratio de consommation par EH mesuré et représentatif des différentes tailles de STEP. En effet, une estimation théorique / EH ne nous renseigne pas sur une éventuelle plus grande efficience dans le traitement de la pollution, qui est ce qui nous intéresse si on souhaite «infléchir» la trajectoire. Pour cela, il faudrait créer un observatoire à partir de ceux existants (Seine et Marne, SIAAP), qui ferait remonter les données collectées annuellement à l Agence. B / Les émissions de gaz à effet de serre (GES) L évaluation intégrée d un projet, depuis sa mise en place jusqu à son démantèlement, peut être faite au moyen d une Analyse de Cycle de Vie (ACV). Ce type de méthodologie a en effet pour objectif d évaluer les impacts économiques et environnementaux potentiels, globaux et à long terme. Quelques études ont proposé des ACV de stations d épuration, comme celle de Godin (2012). Elles peuvent être intéressantes pour quantifier les émissions de GES de l ensemble des STEP du Bassin Seine-Normandie car la contribution au changement climatique fait partie des impacts évalués. Une approche dérivée des ACV calcule d ailleurs les seules émissions de GES ; il s agit du Bilan Carbone TM, qui est une méthode labellisée par l ADEME en France (Dauthuille, 2008). Un guide méthodologique est aujourd hui disponible pour réaliser le bilan carbone d une STEP (ASTEE, 2009), qui permet de calculer les GES émis par chacune des sources (Fig 15). Figure 15 : Les Sources de Gaz à Effet de Serre d'une station d'épuration. Source : Dauthuille, 2008 Plusieurs collectivités ont déjà réalisé le bilan carbone de leur service d assainissement. A partir des premiers bilans carbones réalisées, on estime actuellement que 0,5 à 1 kg de CO 2 sont produits par m 3 d eau produit et assaini, ce qui correspond à environ 50 kg éq CO 2 par an et par habitant (Jean-Pierre Maugendre), soit sur le Bassin Seine-Normandie environ 36 kg éq CO 2 par an et par EH. Ainsi, selon ces données, les services d eau et assainissement des 18,3 millions d habitants du Bassin Seine-Normandie émettraient près d un million de tonnes éq CO 2 par an. A noter que ce chiffre ne correspond pas uniquement aux émissions du parc de STEP, mais inclut aussi les réseaux et l alimentation en eau potable. La proportion d émissions entre alimentation en eau potable et assainissement est d environ 1/3 pour l eau potable et 2/3 pour l assainissement. 23

36 Des données de Bilan Carbone obtenues sur un échantillon représentatif des stations d épuration permettraient d affiner cette estimation. Comme pour l énergie, les données à recueillir en priorité pour affiner l estimation d 1 million de tonnes éq CO 2 par an sont les données d émissions de CO 2 des STEP du SIAAP. Des Bilans Carbone de ces stations ont été réalisées, notamment car le site d Achères est soumis au Plan National d Allocation des Quotas de CO Au total, en 2011, les cinq stations du SIAAP auraient émis environ tonnes éq CO 2 (SIAAP, 2011), ce qui fait environ 8 kg éq CO 2 par an et par EH, soit bien moins que le ratio précédemment cité. Les émissions de GES des STEP présentent une grande variabilité. Le résultat d un bilan carbone est fortement dépendant d un certain nombre de paramètres, comme la durée de vie de la STEP, la distance au lieu de collecte, les matériaux utilisés pour la construction (Eva Risch) Il reste maintenant à collecter des bilans Carbone de différentes technologies et tailles de STEP pour pouvoir faire des estimations des émissions de GES par les autres STEP du Bassin. L IRSTEA mène des études sur ces questions. Un groupe de travail, le GT Bilan GES de l'astee, est en train de travailler, maintenant que le retour d'expériences sur le sujet devient assez significatif, à la définition de «fourchettes» de ratios d'émissions GES pour l'aep et l'assainissement. Comme pour la consommation énergétique, si l on veut s intéresser à la trajectoire des émissions de GES et se donner des objectifs pertinents les concernant, il faudrait mettre en place un observatoire de suivi. C / Les emplois La quantification des emplois générés par les stations d épuration a déjà été approchée par des études, qui faisaient état d un ratio de 10,8 emplois directs par million d euro investi selon l enquête EAE 2006, et de 15,19 selon une étude menée par l Agence de l Eau Adour- Garonne en L étude de cas permet de rentrer plus dans le détail, de regarder les résultats obtenus par rapport à ce qui était attendu, et d aborder également les aspects qualitatifs. Les données obtenues pour Honfleur et Nézel sont données en Annexe 6.1. L estimation du nombre d emplois générés par la STEP de Honfleur est plus de deux fois inférieure au résultat du calcul en utilisant les ratios. Cependant, certains emplois n ont pas pu être pris en compte dans cette estimation (main d œuvre en usine, ) Quantifier de manière précise les emplois générés par la construction d une STEP est difficile : La maîtrise d œuvre n a pas forcément d estimation du nombre total de personnes employées sur le chantier, comme ça a été le cas à Nézel Il faudrait connaître également le nombre d emplois générés «hors chantier», chez chaque fournisseur, et donc les contacter individuellement. Pour avoir une idée du nombre d emplois générés par les aides de l Agence, cela devrait être fait sur différentes STEP, car le nombre d emplois générés par million d euro investi peut dépendre fortement de la taille de la STEP (Bruno Pénisson). Les emplois générés par la construction d un ouvrage ne sont d ailleurs généralement pas chiffrés lors des études d impact, car perçus comme ponctuels (Marie Pérennes). 20 Site internet du SIAAP 24

37 Les emplois liés à l exploitation directe de la STEP sont quantifiables facilement ; il serait possible de les connaître en appelant les collectivités ou l exploitant (SAUR, ) selon que la STEP est en régie ou en délégation de service public. Ces emplois ne sont pas les seuls générés par le fonctionnement de la STEP. De l activité est également générée par la filière «boues» notamment (ainsi que par la réparation mais c est plus secondaire) ; le chiffrage de ces emplois est par contre beaucoup plus délicat, puisqu ils ne sont pas sur site, et relèvent d acteurs avec lesquels l Agence a moins l habitude de dialoguer que les entreprises de l eau et de l assainissement (Lyonnaise Des Eaux). D / L acceptabilité sociale La littérature n a pas permis d obtenir d information sur le sujet, hormis une évaluation de l ampleur des nuisances, qui ont fait l objet d un chiffrage en 2003 (MV2 Conseil, 2003). L étude de cas concrets permet ici de voir quels types de données peuvent être collectés. Les données obtenues lors des études de cas des stations d épuration de Honfleur et de Nézel sont présentées en annexe 6.2. Pour la poursuite de l évaluation, certaines données peuvent être recueillies relativement facilement, bien qu elles imposent de la recherche d information au cas par cas : La mise en place ou pas d une consultation du public, et le nombre de personnes présentes Le nombre de visiteurs de la STEP, sachant que les STEP étudiées étaient particulières de ce point de vue-là. La perception par les habitants de la qualité de l intégration paysagère et des nuisances générées semble plus délicate à évaluer ; elle supposerait la réalisation d enquêtes, auprès des riverains en premier lieu. E / La biodiversité L impact des STEP sur la biodiversité terrestre est peu documenté. On peut penser que de manière générale, l implantation d une STEP a plutôt des impacts négatifs sur la biodiversité terrestre, car la construction d une STEP en un lieu donné impose une emprise foncière, et donc une potentielle perte d habitats. De plus, les stations sont généralement implantées à proximité des rivières, espaces de déplacement pour la faune sauvage. Elles peuvent ainsi être défavorables aux continuités écologiques d un territoire (Lionel Benard). Cependant, dans certains cas, des espaces sont aménagés pour le fonctionnement de la STEP, comme les Filtres Plantés de Roseaux, les casiers à boues et les Zones de Rejet Végétalisées. Ces zones peuvent devenir des habitats pour certaines espèces, notamment animales. Pour mesurer l impact d un ouvrage sur la biodiversité, la méthode la plus courante est la réalisation d inventaires de biodiversité. Cela a par exemple était fait sur les stations du SIAAP, pour la «protection et la mise en valeur du patrimoine naturel terrestre», afin que ces STEP «participent au schéma régional des continuités écologiques d intérêt national». Le problème pour évaluer l impact d une STEP sur la biodiversité de cette manière est que l on ne connaît pas l état de la biodiversité locale avant l implantation de la STEP. Il ne semble donc pas possible de quantifier l impact des STEP sur la biodiversité par le biais d inventaires (il faudrait avoir des inventaires «avant»). Que nous apprennent les études des STEP de Honfleur et de Nézel concernant l impact de ces STEP sur la biodiversité? 25

38 1 ) Les données obtenues pour Honfleur et Nézel La conception de la STEP de Honfleur, qui incluait des casiers plantés et des jardins filtrants, supposait d implanter de nouvelles espèces végétales. Les plantes choisies sont des plantes de zones humides (Blandine Goussebayle). Gilles Meunier explique que l idée de proposer d implanter des roseaux venait de la localisation de la STEP : les roselières sont un habitat typique de la région autour de Honfleur. En plus des roseaux (Phragmites), des Typha et des Iris pseudacorus ont été sélectionnés. La diversité d habitats sur le site est peu importante par rapport à ce que l on peut retrouver sur d autres Zones de Rejet Végétalisées (voir Annexe 8). Les habitats présents ont cependant permis l installation de nouvelles espèces, notamment des oies et un couple de cygnes (Blandine Goussebayle, Michel Bailleul). La présence d un cygne, banalité selon Jean- Philippe Siblet, ne doit par contre pas être considérée comme la preuve d une avancée en matière de biodiversité. Mélanie Roche et David Lebreton ne savent pas si la biodiversité a été étudiée au cours du projet, mais elle l a été après, par des personnes 21 qui ont été surprises du panel de la faune trouvée dans les jardins filtrants. Jean Duchemin a participé au relevé fait avec la LPO. Il indique qu il y a plus d oiseaux sur la STEP que dans le marais d à côté, et notamment des oiseaux typiques de roselières. Ainsi, la STEP de Honfleur, notamment pas la présence de casiers plantés de roseaux, semble favorable à certains groupes d espèces. Dans la STEP de Nézel, un panneau indique qu il s agit d «une technologie symbole de la préservation des espèces, de l écosystème et de la biodiversité». Pourtant, sur la biodiversité terrestre, les impacts de cette STEP semblent nuls. En effet, cette STEP ne recrée pas d habitats pour la faune et la flore locale. Les espèces végétales présentes dans la serre sont des espèces exotiques, choisies principalement pour leur système racinaire développé. Ces espèces pourraient potentiellement rejoindre le milieu naturel ; l impact pour la biodiversité serait alors négatif. Ce risque semble avoir été pris en compte ; les espèces sélectionnées sont des espèces «classiques», que l on peut retrouver chez des particuliers. 2 ) Recommandations pour la poursuite de l évaluation L impact des STEP de type extensif sur la biodiversité est probablement faible. Après discussion avec notamment Jean-Philippe Siblet et Marie Pérennes, la méthode d évaluation la plus réalisable concernant l impact des STEP «en dur» (de type boues activées ou biofiltres à membrane), semble être de prendre en compte l emprise foncière des bâtiments et le type de milieux sur lesquels ils sont implantés. Les DREAL pourraient avoir des informations sur ces sujets. C est ce qui est fait lors des évaluations environnementales des projets d infrastructures (Marie Pérennes). Cela fournirait une mesure de l indicateur de l artificialisation des sols, préconisé dans le suivi de l impact sur la biodiversité (cf I.3). L autre indicateur, l indice d abondance des populations d oiseaux communs, semble peu pertinent à suivre à l échelle d une STEP, en dehors peut-être de grands sites particuliers. En effet, les oiseaux sont des espèces dont le rayon d action, élevé, va bien au-delà de la STEP (Jean-Philippe Siblet) ; d éventuelles variations dans l abondance des populations d oiseaux ne pourraient donc pas être directement corrélées à l impact de la STEP. Le coût d éventuels inventaires oiseaux est également à prendre en compte ; les réaliser de manière fréquente ne semble pas véritablement réaliste, faisable et pertinent. 21 Un entomologiste, pharmacien à Honfleur, la LPO, basée à Caen, pour le passage des migrateurs, un étudiant qui a fait des comptages de batracien 26

39 La «construction d habitats» favorable à certains groupes d espèces comme les oiseaux : casiers plantés de roseaux, jardins filtrants et plus généralement zones de rejet végétalisées pourrait également être répertoriée, avec des indications en termes de superficie. IV / Les leviers pour une trajectoire plus orientée «développement durable» des STEP du Bassin Les parties précédentes ont permis d identifier les principaux impacts socio-économiques et environnementaux des STEP, et ont essayé de les quantifier. L objectif ici est de proposer des pistes pour réduire les impacts négatifs et amplifier les impacts positifs du parc des STEP du Bassin Seine-Normandie, à partir des éléments collectés au cours de cette démarche de préévaluation. Cela peut permettre d orienter les choix à faire durant la mise en œuvre du X ème programme et des programmes suivants. En effet, si les grandes stations d épuration du Bassin Seine-Normandie sont aujourd hui construites, il faudra les réhabiliter un jour. La connaissance des procédés les plus efficaces et durables sera alors intéressante. Il faut néanmoins noter que la principale question n est pas de comparer un type de traitement par rapport à un autre, par exemple les boues activées et les filtres plantés de roseaux, car dans la majorité des cas ces technologies ne sont pas concurrentielles. Par exemple, certaines sont plus adaptées aux stations de petite capacité (Jacques Lesavre). L objectif est plutôt de voir comment améliorer les impacts de chaque type de traitement au regard du développement durable. Les leviers proposés ici ne se veulent pas exhaustifs ; il s agit plutôt de répertorier les questions soulevées pendant l étude. L analyse de l une des idées identifiées est détaillée : les zones de rejet végétalisées. Enfin, des changements plus radicaux que ceux présentés, qui ne remettent pas en cause l existence d un parc de STEP, pourraient être envisagés, avec une remise en cause du paradigme actuel : toilettes sèches, collecte sélective des urines, Ils impliquent de véritables choix sociétaux, et ne seront pas évoqués plus longuement dans la présente étude. Les marges de manœuvre pour améliorer le bilan Carbone des STEP sont peu documentées. Cela s explique probablement car les possibilités dépendent fortement de l environnement de la STEP. En effet, outre les GES émis par l épuration des eaux, qui peuvent difficilement être réduits, deux postes d émissions de GES à considérer sont le devenir des boues des stations et les réactifs utilisés lors du traitement. L incinération des boues en cimenterie permet par exemple d économiser près de 2 kg d eq CO2 / kg de matière sèche de boues par rapport à une mise en décharge (ASTEE, 2009). Mais l existence d une filière à proximité conditionne les possibilités de valorisation. Ainsi, suite à une étude de faisabilité réalisée par Terralys, les boues de Nézel sont amenées en Seine-et-Marne pour être compostées, car les agriculteurs locaux «en ont déjà plein» (Pierre Perarnaud). Concernant les réactifs, la comparaison des intérêts de la déphosphatation biologique par rapport de la déphosphatation physico-chimique mériterait d être approfondie (Jacques Lesavre). Les travaux sur la maîtrise de la consommation énergétique du fonctionnement des STEP sont beaucoup plus fréquents. De nombreux acteurs se penchent sur le défi de réduction de la consommation énergétique des STEP (Bouchet, 2008, Dauthuille, 2008, Le Cercle Français de l Eau, 2011). La conception d un système d assainissement autonome en énergie est techniquement faisable (Le Cercle Français de l Eau, 2011). En effet, «un système d assainissement a un ratio positif en matière énergétique de 1,3 à 1,4, permettant de tirer plus d énergie de son fonctionnement que celle consommée. Les deux principaux gisements 27

40 sont les calories des eaux usées et la matière organique des boues.» (Le Cercle Français de l Eau, 2011). Les grands groupes dans le domaine de l eau et de l assainissement cherchent à développer des procédés moins énergivores, comme le procédé Anitror (Bouchet, 2008). D une manière plus générale, la diminution des consommations énergétiques des stations passe par l optimisation des consommations des équipements existants, et également par l augmentation de la production propre d énergie par les STEP. L isolation des bâtiments, la valorisation des boues, l utilisation des ressources solaire et éolienne pour produire de l énergie renouvelable sont des exemples de champs de réflexion menés pour diminuer la consommation d énergie des stations. «Le taux de charge des installations, ( ) la gestion technique des ouvrages et des équipements et l implication des exploitants constituent également des critères clés d une limitation des dépenses énergétiques.» (Héduit & Tabuchi, 2012). Le schéma ci-dessous (Fig 16) propose un chiffrage des postes qui pourraient être exploités pour diminuer les consommations énergétiques (Dauthuille, 2008) : Figure 16 : Postes potentiels pour la réduction des consommations d'énergie des STEP. Source : Dauthuille, 2008 Outre les obstacles techniques, des obstacles économiques, politiques, juridiques et sociaux doivent être surmontés (Le Cercle Français de l Eau, 2011). La question des emplois est abordée uniquement de manière qualitative, notamment en termes d insertion professionnelle ; au niveau des stations d épuration, elle résulte plutôt de la politique des maîtres d ouvrage (voir annexe 7) que de celle de l Agence, qui, elle, finance des emplois en insertion mais plutôt pour des travaux comme la restauration de rivière. En termes pédagogiques et paysagers, les stations étudiées, respectivement de type «ORGANICA» et «jardins filtrants» ont des atouts. Réaliser une STEP comme celle de Honfleur nécessite cependant de la place, mais contrairement à celle de Nézel a des impacts positifs sur la biodiversité. L aménagement de Zones de Rejet Végétalisées (ZRV), qui correspondent à des «espaces aménagés à l aval du point de rejet immédiat des stations de traitement des eaux usées et à l amont du milieu récepteur» (Prost-Boucle & Boutin, 2013), sont un levier intéressant. Elles semblent en effet avoir des impacts positifs sur différentes composantes du développement durable ; il s agit d espaces multifonctionnels, qui peuvent être mises en place après la construction de la STEP. La mise en place de la plupart des ZRV est postérieure à 2004, année d inauguration de la STEP de Honfleur (Fig 17). 28

41 Figure 17 : Evolution du nombre de ZRV en France. Source : Prost-Boucle & Boutin, 2013 Les ZRV font l objet d un atelier thématique du groupe de travail EPNAC. Cet atelier étudie principalement les fonctions des ZRV en lien direct avec l eau. Leurs autres fonctions potentielles, économique, paysagère, sociale et de préservation de la biodiversité, ont fait l objet d une enquête spécifique et sont détaillées en annexe 8. 29

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43 2 ème Partie : L évaluation développement durable de la politique de lutte contre les pollutions diffuses du X ème programme : cas des MAE I / La protection des captages du bassin Seine-Normandie A / L agriculture du bassin Seine-Normandie et les enjeux associés La surface couverte par l agriculture du bassin de la Seine est supérieure à 60 % du territoire. Une des caractéristiques de l agriculture du Bassin Seine-Normandie est d être fortement spécialisée vers les cultures céréalières. Les céréales et les oléo-protéagineux occupent près de 60 % de la Surface Agricole Utile, et les prairies 25 % 22. D autres types de cultures sont présents de manière plus localisée, notamment : La viticulture en Bourgogne et en Champagne L arboriculture, et notamment des pommiers pour la production de cidre, en Normandie Le maraîchage en Ile-de-France. Cette agriculture est l une des plus productives de France, voire du monde. Cela suppose une utilisation massive d intrants, engrais et produits phytosanitaires (PIREN-Seine, 2009). Les intrants agricoles sont une source de pollution diffuse ; ils contaminent les sols, ainsi que les eaux souterraines et superficielles. Ces contaminants se retrouvent dans les captages d eau potable, dans les cours d eau ou les nappes phréatiques (AESN, 2013). En 2006, le réseau de suivi des eaux souterraines de l Agence de l Eau Seine-Normandie faisait état de près de la moitié des captages d eau contaminés par les pesticides, et les deux tiers par les nitrates (Fig 18). Figure 18 : Classement SDAGE des captages AEP vis-à-vis des nitrates et pesticides. Source : AESN, 2013 Pour lutter contre ces pollutions diffuses de manière préventive, l AESN développe une politique de mesures de protection des captages. 22 Site internet Eau France 31

44 B / Les mesures de protection des captages 1 ) Protection règlementaire Les captages font l objet d une protection règlementaire. Trois périmètres de protection (immédiat, rapproché, éloigné) sont instaurés par une procédure qui comporte une étude hydrogéologique et une Déclaration d Utilité Publique (Fig 19). Figure 19 : Les différents périmètres de l'aire d'alimentation de Captage. Source : Site internet de l'aesn Le périmètre de protection éloigné est facultatif. L objectif de ces périmètres est de protéger la ressource en eau, principalement contre les pollutions ponctuelles et accidentelles, comme les pollutions bactériologiques. Pour cela, les usages et les activités y sont réglementés, de façon plus ou moins contraignante en fonction de la distance entre le périmètre et le captage. 2 ) Lutte contre la pollution diffuse Les périmètres de protection règlementaire ne sont pas suffisants pour garantir la qualité de l eau au niveau des captages, notamment car les activités ne sont pas limitées dans le périmètre de protection éloigné ; une approche complémentaire de lutte contre la pollution diffuse doit être employée. Pour cela, c est l échelle de l Aire d Alimentation de Captage (AAC) qui est pertinente. Une AAC correspond à la zone géographique «réceptionnant l eau qui alimentera, un jour, le captage. Une AAC peut varier de 300 à plus de hectares» (AESN, 2013). Les principales actions de lutte contre les pollutions diffuses concernent les pollutions agricoles. Il en existe différents types, et notamment 23 : L acquisition foncière, pour garantir sur les parcelles acquises une occupation des sols respectueuse des ressources en eau, via par exemple un bail environnemental. L animation, pour sensibiliser les agriculteurs. Le soutien à la filière, de manière expérimentale. Les aides au changement de pratiques agricoles, qui sont des mesures financées par l Agence pour induire des modifications volontaires des pratiques culturales, et en particulier une réduction de l utilisation d engrais et de produits phytosanitaires. Ces mesures sont normalement contractualisées pour 5 ans. 23 Site internet de l AESN 32

45 La présente étude s intéresse au deuxième type de mesures, qui constituent des paiements compensatoires aux agriculteurs, associés à l adoption ou au maintien de pratiques agricoles respectueuses de l environnement. La Politique Agricole Commune (PAC) les a progressivement mises en place, en réponse à l obligation de découpler les aides de la production et au constat que certaines pratiques agricoles intensives contribuent à la pollution de l environnement et à la surexploitation des ressources (Thoyer et Saïd, 2007). Appelées Opérations Locales Agro-Environnementales (OLAE) jusqu en 1999, elles ont ensuite successivement porté le nom de Contrats Territoriaux d Exploitation (CTE), puis de Contrat d Agriculture Durable (CAD), et sont actuellement nommées Mesures Agro- Environnementales (MAE). La politique d aides au changement de pratiques agricoles de l Agence de l eau Seine- Normandie est récente. Depuis le IX ème programme ( ), l AESN intervient dans le financement de certaines mesures ; c est un co-financeur, comme le Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (FEADER) et l Etat. Les principales mesures financées par l AESN sont : Les mesures de réduction d intrants par rapport aux références régionales, notamment la réduction de l utilisation des produits phytosanitaires de 30 % ou de 50 %, et la réduction de l utilisation d engrais de 30 %. La conversion et le maintien à l agriculture biologique (CAB et MAB) La mesure agro-environnementale «Système Fourrager Econome en Intrants» (MAE SFEI) L aide à l agroforesterie Les mesures de remise en herbe ou de maintien de l herbe Il s agit de mesures contractualisées de manière volontaire par les agriculteurs. Des explications plus détaillées sur ces mesures et leur historique sont données en annexe 9. II / L évaluation des Mesures Agro-Environnementales Les évaluations du dispositif des MAE sont relativement récurrentes ; des évaluations ex ante, à mi-parcours, ex post du Plan de Développement Rural Hexagonal (PDRH), qui comprend les MAE, existent 24. Ces évaluations prennent principalement la forme de bilans, commandités par le Ministère en charge de l Agriculture (MAAF), qui sont basés sur des analyses macroscopiques. Les effets mesurés sont les effets de la politique globale du PDRH, sur le revenu agricole par exemple. Le MAAF cherche principalement à comprendre la logique de mobilisation des différents dispositifs par les agriculteurs, afin de cibler des portes d entrées. L efficacité environnementale n est qu en partie considérée (Dikran Zakeossian). Ces évaluations portent plutôt sur la quantification des surfaces contractualisées. Elles abordent très peu l impact de cette contractualisation. De même, Laurent Percheron indique que le suivi des mesures agro-environnementales au sein du MAAF se fait de manière quantitative, notamment du fait du faible nombre d indicateurs disponibles. L approche qualitative n est pas réalisée. L évaluation des impacts sur le développement durable des mesures financées par l AESN se heurte à deux difficultés principales : 24 Site internet du Ministère de l Agriculture, de l Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF) 33

46 Réaliser un état des lieux de l agriculture dans le bassin Seine-Normandie ne permettrait pas d isoler l action de l AESN. En effet, l action de l AESN se situe dans le contexte européen, et son levier financier (environ 35 millions d euros par an pour l agriculture) est 46 fois inférieur aux aides directes agricoles du 1 er pilier de la PAC (Fig 20). Figure 20 : Aides fournies par l'aesn et par la PAC aux agriculteurs du Bassin Seine-Normandie. Source : AESN, 2013 L AESN ne dispose pas du détail des surfaces contractualisées pour chacune des mesures qu elle finance. Elle dispose uniquement de la surface contractualisée globale, de manière agrégée, hectares depuis 2007 et donc jusqu à fin Dans ce contexte, il n est pas possible de retracer une trajectoire des mesures et surfaces contractualisées, et donc a fortiori de leurs impacts. Le parti pris de cette partie a été de comparer l impact de chacune des MAE sur différentes composantes du développement durable, afin de repérer celles qui ont le plus d impacts positifs. Cela pourrait permettre à l AESN de cibler les aides les plus multifonctionnelles, et ainsi constituer une aide à la décision. Pour réaliser cette analyse, il faut d abord identifier les composantes du développement durable sur lesquelles les MAE peuvent avoir des impacts sensibles. Cela a été fait après discussion avec Anne-Louise Guilmain : Energie et émission de GES. Biodiversité Emploi, qualité de vie et revenu de l agriculteur Santé des agriculteurs et des consommateurs Cette étude ne prétend pas être exhaustive. Les MAE peuvent également avoir des effets sur le paysage, la qualité des sols, De plus, outre les objectifs associés aux composantes sélectionnées, les mesures financées par l AESN peuvent contribuer à d autres objectifs nationaux propres à l agriculture. Ces objectifs ne sont pas des impacts, mais des réalisations dans un cas et des réductions de pression dans l autre (voir III/B)2). Ainsi, parmi les indicateurs de suivi du Grenelle retenus dans le rapport Wahl (2012), il existe des indicateurs relatifs à la part de la SAU cultivée en agriculture biologique et à l usage des produits phytopharmaceutiques et des biocides. Les principaux résultats de l étude comparative menée feront l objet d une première partie. Les limites de cette approche seront évoquées dans la seconde partie, et des propositions d action seront alors faites. 34

47 A / Comparaison des MAE sur différentes composantes Pour qu une MAE ait un impact sur le développement durable, il faut d une part qu elle induise un changement de pratiques culturales, et d autre part que les nouvelles pratiques aient un impact sur le développement durable. L évaluation comparative des impacts des différentes mesures sur les composantes du développement durable identifiées sera présentée en deux temps. Dans un premier temps, on considère l impact des mesures sur le changement de pratiques des agriculteurs. Dans un deuxième temps, on compare les impacts développement durable des pratiques culturales correspondant au cahier des charges de chaque MAE, qui correspondent aux effets que les MAE peuvent avoir si elles induisent le changement de pratiques défini par le cahier des charges. Tous ces impacts seront déterminés à dire d experts et à l aide de la bibliographie consacrée. 1 ) Certaines MAE modifient le modèle d agriculture dominant, d autres très peu Les aides publiques de type MAE n induisent pas nécessairement un changement de pratiques agricoles vers des pratiques «plus vertueuses». Certains agriculteurs contractualisent une MAE parce qu ils respectent déjà le cahier des charges de cette MAE. On parle alors d «effet d aubaine». Pour évaluer l effet d une MAE, il faut déterminer si la MAE en question a induit une modification des pratiques agricoles. «L effet propre d une MAE est défini comme la différence entre les pratiques des agriculteurs qui bénéficient de la MAE et les pratiques que ces mêmes agriculteurs auraient adoptées si la MAE n avait pas été mise en place ( ). Si l effet propre d une MAE est nul, on dit que cette MAE a eu un effet d aubaine : les bénéficiaires ont été payés pour adopter des pratiques qu ils auraient adoptées de toute manière.» (Chabé-Ferret et Subervie, 2009). Intuitivement, on pourrait envisager de comparer les pratiques des agriculteurs qui contractualisent une MAE aux pratiques de ceux qui n en contractualisent pas. Le problème est que cette estimation de l effet des MAE est biaisée, car les agriculteurs qui contractualisent des MAE sont en moyenne plus jeunes, mieux formés et plus sensibilisés aux questions environnementales. Ils auraient probablement eu des pratiques plus respectueuses de l environnement en l absence de MAE (Chabé-Ferret et Subervie, 2009). Comparer les pratiques des agriculteurs contractants avant et après l obtention de la MAE ne permet pas non plus de s affranchir de tout biais, car il existe, outre les MAE, de nombreux facteurs susceptibles d influencer les pratiques des agriculteurs. Ces facteurs peuvent évoluer, et le changement de pratiques agricoles peut être lié à cette évolution, et pas seulement au dispositif de MAE. Différents auteurs ont réfléchi à des méthodes permettant de s affranchir de ces biais. Ces outils ont notamment été développés pour l évaluation de politiques sociales (Heckman, Lalonde et Smith, 1999, Brodaty, Crépon et Fougère, 2007). Par exemple, Crépon et Desplatz (2001) ont appliqué ces méthodes à l évaluation des politiques d allègement de charges. L étude de Chabé-Ferret et Subervie (2009) porte sur l évaluation des effets propres des MAE du PDRN de la période Seuls les résultats portant sur les MAE aidées par l AESN sont synthétisés, dans le tableau ci-dessous. L effet propre de la MAE SFEI n a pas été évalué dans l étude de Chabé-Ferret et Subervie (2009) car elle n était pas présente dans le Programme de Développement Rural National évalué. D autres sources de données ont donc été mobilisées pour estimer l effet propre de cette MAE, et notamment l étude de Le Rohellec et al. (2010). Les entretiens réalisés confirment les conclusions de ces études. 35

48 Mesure Réduction des produits phytosanitaires Réduction des fertilisants Conversion à l agriculture biologique Remise et maintien de l herbe Système Fourrager Econome en Intrants Effet sur le changement de pratiques des agriculteurs Effet d aubaine très fort. Changement de pratiques des bénéficiaires non significativement différent de zéro. Effet d aubaine très fort. Changement de pratiques des bénéficiaires non significativement différent de zéro. Effet d aubaine négligeable. Changement de pratiques des bénéficiaires marqué : la mesure serait à l origine de la quasi-totalité des surfaces en agriculture biologique apparues après Effet d aubaine dépendant du référentiel, prairies ou grandes cultures. Cette mesure n est pas vraiment une aide au changement de pratiques (Jean-Philippe Siblet, Dikran Zakeossian). Cependant, la tendance actuelle est le retournement de prairies au profit de la céréaliculture. En adoptant une vision dynamique, on peut considérer que le maintien d un système qui peut disparaître ne constitue pas un effet d aubaine. Effet d aubaine faible. Près de 90 % des bénéficiaires modifieraient leurs pratiques pour répondre au cahier des charges de la mesure. Un élément soulevé dans l étude de Le Rohellec et al. (2010) et par Nadège Garambois est la proportion importante de signataires SFEI qui se déclarent intéressés pour passer en agriculture biologique. Cela rejoint le constat fait par Nadège Garambois. En effet, certaines des exploitations en système herbager qu elle avait enquêtées au cours de sa thèse sont actuellement en phase de conversion à l agriculture biologique. Ainsi, les MAE ont potentiellement un effet à plus long terme : Elles pourraient permettre de montrer que certains systèmes de culture fonctionnent, et ainsi convaincre les autres agriculteurs d adopter des pratiques moins intensives. Elles pourraient permettre de faire une transition vers un changement de système plus radical, comme la conversion à l agriculture biologique. 2 ) Les impacts développement durable des pratiques culturales associées au cahier des charges de chaque MAE diffèrent Le résultat de l étude réalisée à partir de dire d experts et de bibliographie est synthétisé dans les tableaux suivants. Un extrait de l analyse détaillée des impacts de chacune des mesures sur chacune des composantes du développement durable sélectionnées sera présenté en annexe 10. Pour des raisons de place, le présent rapport en contient uniquement une description synthétique. La référence des articles scientifiques utilisés étant l agriculture conventionnelle, c est également la façon dont les impacts seront présentés ici : par rapport à la même production conduite de manière conventionnelle. Il a été choisi de distinguer productions végétales et productions animales, car la plupart des MAE portent sur un seul de ces systèmes de production. Seule l agriculture biologique, qui peut concerner aussi bien des élevages que des exploitations de production végétale, sera étudiée sous les deux aspects. Les cases surlignées en vert foncé sont celles pour lesquelles de nombreuses études sont disponibles (ce qui permet d en faire une synthèse et d en dégager une tendance), ou pour lesquelles les études utilisées donnent des résultats concordants. Il s agit donc des résultats les plus fiables. Les cases surlignées en vert pâle sont celles pour lesquelles les résultats sont étayés par un faible nombre d études, uniquement des dires d experts, ou pour lesquelles les études disponibles fournissent fréquemment des résultats contradictoires. Les cases en blanc sont celles pour lesquelles l absence d études disponibles ne permet pas de conclure. 36

49 . Les conventions sont les suivantes : ( = ) : Absence de différence significative observée par rapport à l agriculture conventionnelle ( + ) : impacts qui semblent légèrement positifs, ou positifs dans certains cas, par rapport à l agriculture conventionnelle ( ++ ) : impacts qui sont presque toujours positifs par rapport à l agriculture conventionnelle ( - ) : impacts qui semblent légèrement négatifs par rapport à l agriculture conventionnelle Cas des productions végétales Energie Par unité produite Emission de GES par unité produite Biodiversité Santé consommateur nutriments Santé consommateur contaminants Emplois Revenus agricoles -30 % Phyto = = (+)* (+)* = + -50% Phyto - - (+)* (+)* = - -30% Engrais + + (+)* (+)* = Biologique + = ++ = Agroforesterie Tableau 3 : Comparatif des impacts des différentes MAE en production végétale. Source : Auteur Cette synthèse des résultats permet de constater que, pour certaines composantes du développement durable, les données sont peu nombreuses, au moins en termes d impacts. C est le cas notamment pour la biodiversité et la santé du consommateur. * A défaut de connaissances consolidées sur les impacts, raisonner en termes de réduction de pressions azotées et phytosanitaires, couplée à l assolement et au contexte paysager dans le cas de la biodiversité (Méthode Ecopoints développée en Autriche, SOLAGRO, 2012) permet de faire des hypothèses sur l impact des mesures. Les résultats qui seraient alors obtenus sont donnés entre parenthèse dans le tableau. Cas des productions animales Energie Emission de GES Biodiversité Santé Emplois Revenus agricoles Biologique SFEI ++ + (+)* + + Remise en herbe Tableau 4 : Comparatif des impacts des différentes MAE en production animale. Source : Auteur Dans ce tableau, la symbolique est la même que dans le tableau précédent. Le surlignage en gris de la ligne concernant les mesures visant à remettre en herbe certaines parcelles indique un problème de référentiel : par rapport à quel type de production doit-on comparer ces parcelles? Les grandes cultures ou l élevage? Le choix qui a été fait est de la comparer par rapport aux grandes cultures, puisque ces aides visent à convertir des surfaces anciennement en grandes cultures en prairie. Mais ce faisant, on change la vocation de la parcelle, à la différence des autres mesures. 37

50 2.1) Impacts sur la consommation énergétique et sur les émissions de Gaz à Effet de Serre L énergie utilisée en agriculture étant fortement carbonée, les consommations énergétiques des exploitations sont souvent très liées à leurs émissions de CO 2. Energie et climat sont des enjeux affichés des MAE, qui porteront d ailleurs le nom de MAEC à partir de la prochaine programmation, le «C» faisant référence au climat (Emilie Cavaillès). Cette partie présentera de façon succincte (plus de détails sont donnés en Annexe 10.1) les données de la littérature sur les différents types de culture, en termes d énergie puis en termes de contribution au changement climatique par l émission de Gaz à Effet de Serre. Les principaux gaz à effet de serre émis par l agriculture sont le dioxyde de carbone CO 2, le méthane CH 4 et le protoxyde d azote N 2 O. L étude de Vandaele et al. (2010) visait à analyser la répartition des émissions de ces différents gaz par l agriculture. Elle évalue la contribution 25 du CO 2 à 9 %, celle du CH 4 à 40 % et celle du N 2 O à 51 % ) Cas des productions végétales a) Méthodes d évaluation Plusieurs études ont comparé les consommations énergétiques de systèmes agricoles biologiques ou intégrés et celles de systèmes agricoles conventionnels. Ces études évaluent généralement la quantité d énergie consommée, qui peut être exprimée par hectare ou par unité de produit. En fonction des cas et des acteurs concernés, l un ou l autre peut être plus pertinent (Fleury, 2011). L AESN s intéresse à un territoire, l AAC, et elle raisonne plutôt en termes de surface. Deux types de consommation énergétique sont pris en compte dans les calculs (Isabelle Bois) : la consommation énergétique directe (carburant, électricité, qui sont consommés sur l exploitation), la consommation énergétique indirecte (notamment liée à la fabrication des intrants, engrais et pesticides). La consommation indirecte n est pas négligeable ; Niggli et al. (2008) ont ainsi évalué qu aux Etats-Unis, la production des engrais et des pesticides représente 36 % de l énergie totale utilisée en agriculture. Deike et al. (2008) estiment quant à eux que la production et la distribution des engrais minéraux correspondent à 37 % de l énergie nécessaire à la production agricole, tandis que la part énergétique des pesticides est approximativement de 5 %. Il apparaît donc pertinent de prendre en compte ces consommations énergétiques afin d avoir une mesure de l énergie consommée tout au long de la chaîne de production (Tuomisto et al., 2012). b) Résultats : Comparaison des impacts des systèmes de culture L agriculture biologique utilise peu d intrants, et a donc une consommation énergétique par hectare moins importante que l agriculture conventionnelle (Bochu, 2007). Cependant, la comparaison des consommations d énergie de l agriculture biologique et de l agriculture conventionnelle donne des résultats différents en fonction des types de production, la réduction de la consommation énergétique des exploitations biologiques par hectare variant de 10 à 65 % (Stolze et al. 2000, Alföldi et al. 2002). 25 La contribution au changement climatique tient compte de la quantité de gaz émise et du pouvoir de réchauffement du gaz. Par unité de masse, le méthane a un pouvoir de réchauffement 25 fois supérieur à celui du CO 2, le protoxyde d azote un pouvoir de réchauffement 310 plus élevé que celui du CO 2. 38

51 Lorsque les consommations énergétiques sont exprimées par unité produite, les résultats sont moins tranchés. Les différentes entre agriculture biologique et conventionnelle s estompent, voir s inversent dans quelques cas (Fleury, 2011). Une étude menée pour le ministère de l agriculture britannique montre qu en moyenne, la production biologique consomme 26 % d énergie de moins par tonne de produit que l agriculture conventionnelle, mais que ces résultats varient en fonction des types de production (Azeez et Hewlett, 2008). La médiane de 34 études prises en compte par Tuomisto et al. (2012) indique une consommation énergétique de l agriculture biologique plus basse de 21 %, mais les résultats varient de 63 % à + 40 % (Fig 21). Figure 21 : Consommation d'énergie de l'agriculture biologique par rapport à l'agriculture conventionnelle de différentes productions. Source : Tuomisto et al., 2012 Viaux (2010) souligne les problèmes méthodologiques posés par le calcul de la contribution au changement climatique de différents systèmes agricoles. Pour lui, «l influence de l agriculture biologique sur la réduction de gaz à effet de serre est complexe à évaluer et ses avantages restent à démontrer». Il cite notamment la difficile estimation des émissions de N 2 O et la non prise en compte, faute de données suffisantes, du stockage du carbone dans le sol. Les travaux de synthèse de Shepherd et al. (2003) et de Mondelaers et al. (2009) concluent que la production de CO 2 de l agriculture biologique est moindre par unité de surface, mais que la différence est beaucoup plus faible, voire absente, lorsque les quantités de gaz à effet de serre sont exprimées par unité de production. Les travaux sur l agroforesterie indiquent qu il s agit d un outil de séquestration du carbone intéressant. En effet, les arbres agroforestiers sont, comme les arbres forestiers, des puits de carbone potentiels. Des expériences menées en France ont conclu que «la création d une parcelle agroforestière conduit à stocker annuellement entre 1.5 et 4 tonnes de C/ha pour des densités comprises entre 50 et 100 arbres/ha soit en moyenne 2 fois plus qu un hectare forestier moyen, estimé à 1 tc/ha/an» (Chevassus-au-Louis et al., 2009). Sur ces bases, plusieurs études ont cherché à estimer le potentiel de stockage de carbone de l agroforesterie. Une étude Agreste (Liagre et al., 2012) a estimé que la conversion de hectares en agroforesterie permettrait d atteindre 3 à 4 % des objectifs nationaux de réduction d émissions d ici Les conclusions de Hamon et al. (2009) sont similaires : convertir 15 % de la SAU française et planter des haies sur 20 % des parcelles contribuerait à 5 % des objectifs 39

52 nationaux fixés, soit plus de 30 % des objectifs des secteurs agricole et forestier en L agroforesterie est donc envisagée comme une option intéressante pour contribuer aux objectifs climatiques, et la labellisation de l agroforesterie sur les marchés de compensation volontaire est d ailleurs à l étude (Liagre et al., 2012). Le lien entre réduction d intrants et diminution de la consommation d énergie et des émissions de GES est moins bien documenté. Les rares études menées ne portent pas directement sur des pratiques agricoles réduisant d un certain pourcentage l utilisation de pesticides ou d engrais, mais plus généralement sur des «systèmes intégrés», qui peuvent recouvrir des réalités différentes. Nemecek et al. (2011) comparent différents systèmes de réduction d intrants par rapport aux systèmes conventionnels ; les résultats sont donnés par unité produite : Dans le cas de réduction d engrais, la quantité de GES émise est réduite par rapport à un mode de conduite conventionnel. Une réduction de pesticides augmente par contre les émissions de GES par rapport à une culture conventionnelle ) Cas des productions animales Une synthèse des données bibliographiques sur le sujet est présentée en Annexe 10.1). Les principaux enseignements sont que la MAE SFEI permettrait de diminuer la consommation énergétique d environ 30 % (Le Rohellec et al., 2010), et que différentes inconnues subsistent quant à sa contribution à l atténuation du changement climatique. 2.2) Impacts sur la biodiversité L impact de l agriculture sur la biodiversité peut être étudié sur la biodiversité cultivée, la biodiversité sauvage, et également en s intéressant à des groupes d espèces bien spécifiques, comme les pollinisateurs. Le choix qui a été fait ici est l étude des impacts sur la biodiversité sauvage de manière générale. Certaines pratiques culturales adoptées par les agriculteurs qui contractualisent une MAE sont favorables à la biodiversité, comme l absence de pesticides qui augmenterait l abondance des espèces en jouant sur l ensemble de la chaîne alimentaire, tandis que d autres peuvent avoir des effets défavorables, comme les désherbages mécaniques fréquents qui peuvent affecter les invertébrés ou les nids d oiseaux (Trewavas, 2001). L objectif de cette partie est d établir un bref état des lieux des travaux étudiant le lien entre mode de conduite de l exploitation et biodiversité ) Cas des productions végétales Les études portant sur l impact de l agriculture biologique sur la biodiversité sont fréquentes. Des articles de synthèse ont été écrits, avec pour principaux résultats (Fig 22) : Les exploitations biologiques ont une richesse spécifique 30 % plus importante et une abondance d êtres vivants 50 % supérieure à celles d exploitations conventionnelles (Bengtsson, 2005). Sur la période , 34 des 49 études menées sur différents taxons montrent un impact positif de l agriculture biologique sur la biodiversité, 14 n observent pas de différence significative et 1 montre des effets négatifs (Tuomisto, 2012). 40

53 Figure 22 : Nombre d'études qui concluent à un impact positif - neutre - négatif de l'agriculture biologique sur la biodiversité. Source : Site internet du FiBL 26 L impact des mesures de réduction d intrants sur la biodiversité est moins bien documenté. L effet positif de ces mesures sur la biodiversité semble moins important que celui de l agriculture biologique. Jean-Charles Bouvier explique par exemple que les taux de reproduction des oiseaux actuellement observés en arboriculture utilisant la protection intégrée ne présentent pas de différence significative avec ceux observés en arboriculture conventionnelle, tandis qu il y en a en arboriculture biologique. En grandes cultures, d après Jean-Philippe Siblet, les intrants ne seraient pas le facteur le plus limitant pour l avifaune. C est un facteur impactant, mais moins que l assolement et les éléments paysagers. L étude des impacts de l agroforesterie sur la biodiversité en est à ces débuts. Le rapport d expertise collective INRA portant sur les liens entre Agriculture et Biodiversité (2008) estime que l agroforesterie permet à différents groupes biologiques de réinvestir à moyen terme des parcelles auparavant pauvres en biodiversité. Les arbres constituent en effet des lieux de refuge, d alimentation et de reproduction pour différentes espèces. Le projet CASDAR Agroforesterie 2009/11 27 et Liagre et al. (2012) soulignent également l effet important du maillage agroforestier sur les populations d auxiliaires, Carabidés et Syrphidés ) Cas des productions animales Les revues de synthèse des travaux sur l agriculture biologique ont pris en compte les systèmes d élevage et les systèmes de production végétale. Les éléments de quantification détaillés dans la partie précédente s appliquent donc également à la production animale. Aucune étude étudiant l impact de la MAE SFEI sur la biodiversité n a été trouvée Site internet du projet CASDAR Agroforesterie 2009/11 41

54 2.3) Impacts socio-économiques Les indicateurs socio-économiques sont très importants pour les agriculteurs, pour lesquels le revenu et la charge de travail sont des critères clés (Emilia Chantre, Björn Desmet). Leur évaluation est indispensable pour fixer les niveaux de rémunération, le volet économique étant au cœur de l action (Nicolas Domange) ; elle peut également permettre de donner des arguments aux agriculteurs pour contractualiser une mesure. Il est particulièrement compliqué d évaluer l impact socio-économique de changement de pratiques agricoles à l échelle de la filière ; cela pourrait faire l objet d un stage en soi (Anne-Louise Guilmain). Cette étude a donc privilégié la synthèse de données à l échelle de l exploitation agricole. Prendre en compte des échelles plus grandes, comme l Aire d Alimentation de Captage ou la filière, est cependant nécessaire dans un contexte où les exploitations agricoles s inscrivent dans un marché mondialisé. Des pistes pour aborder ces aspects seront donc proposées dans les deuxième et troisième parties ) A l échelle de l exploitation Les résultats obtenus sont présentés en Annexe 10.2). Les aspects économiques dépendent fortement du cours des produits agricoles et du coût des charges, notamment des intrants. Les résultats peuvent par conséquent varier fortement d une année à l autre, et les résultats d une étude menée il y a quelques années peuvent ne plus être valables, notamment dans le cas des exploitations en grandes cultures du fait de la forte hausse du cours des céréales. Le Bureau des actions territoriales et agroenvironnementales du MAAF ne dispose pas de données sur les impacts en termes d emplois générés par les mesures agro-environnementales (Laëtitia Idray, Emilie Cavaillès). Les données les plus actualisées sont sans doute celles fournies par les réseaux associés à chaque mesure, comme le Réseau Agriculture Durable dans le cas de la MAE SFEI et l Agence Bio pour les mesures CAB et MAB. Certains travaux de recherche portent également sur le sujet ) A l échelle de l Aire d Alimentation de Captage Les données obtenues à ce sujet proviennent de la démarche Co-click eau, issue de l action 21 du Plan Ecophyto Cette démarche est pilotée par la Direction de l Eau et de la Biodiversité du MEDDE. Co-click eau est un outil de simulation participatif permettant de concevoir des systèmes de production et d en évaluer les effets socio-économiques et environnementaux. Cette démarche a été conçue sur l Aire d Alimentation de Captage de la Fosse de Melun (Seine-et-Marne). Un test de cette démarche a ensuite été réalisé, de septembre 2011 à mai 2012, dans trois AAC, situées dans les régions Centre, Nord-Pas de Calais et Haute-Normandie (Chantre et al., 2012). L outil Co-click eau n a pas été conçu selon une entrée «Mesures agro-environnementales» ; il s agit de construire collectivement des scénarios combinant culture, milieu et mode de conduite, que ces systèmes de production entrent dans le cahier des charges d une MAE ou pas (Emilia Chantre). Cela n empêche pas que les résultats obtenus avec Co-click eau, en permettant de faire le lien entre pratiques agricoles, indicateurs économiques et indicateurs de pression environnementale, peuvent fournir des indications intéressantes sur l impact de certaines MAE. Par exemple, Björn Desmet indique que des simulations réalisées à l aide de l outil Co-click eau ont permis de montrer les résultats suivants, dans les plaines céréalières au Nord de la Loire : 42

55 Une réduction de l utilisation des produits phytosanitaires inférieure à 37 % n a pas d impact économique pour l agriculteur. Sa marge nette est préservée, voir augmentée. Au-delà de 40 % de réduction, la marge nette chute de manière importante, si l itinéraire technique est peu changé. Pour préserver la marge nette, il faut changer de système (réaliser des modifications fortes de pratiques culturales ou basculer vers l agriculture biologique). Pour connaître la liste exhaustive des données sur ces aspects, on se reportera à l étude de Chantre et al. (2012) ) A l échelle de la filière Une critique fréquemment faite aux études qui concluent que les changements de pratiques agricoles, telles que les réductions d intrants, sont bénéfiques pour les agriculteurs est de dire «c est peut-être bon pour certains agriculteurs, mais ça fait moins travailler l amont et l aval» (Nadège Garambois). Il y a actuellement peu de résultats à l échelle de la filière. En effet, savoir si l augmentation de l activité agricole est contrebalancée par une diminution du nombre d emplois dans les filières fournissant les pesticides, les engrais, ou les filières agro-alimentaires à l aval suppose d étudier l ensemble de la chaîne de production. C est ce qui a été fait par Nadège Garambois au cours de sa thèse, dont l objectif était d étudier les systèmes herbagers vendéens du point de vue de la collectivité. Les principaux résultats de cette étude sont les suivants (Garambois & Devienne, 2010) : Dans le prix d un aliment produit avec un mode de conduite conventionnel, une grande partie correspond à des importations : engrais azotés, soja, équipements agricoles (et notamment motorisation). Les systèmes herbagers réduisent fortement leurs consommations et leurs productions dans une moindre mesure. Ce faisant, ils créent moins d activité et donc moins d emplois en amont (filières d approvisionnement) et en aval (filières de transformation). Ils permettent le maintien de 50 % d actifs agricoles en plus sur le territoire, et dégagent ainsi plus de revenu agricole que ce qu ils réduisent l activité des salariés des filières amont et aval. Ils bénéficient à l Etat et aux collectivités, qui perçoivent moins de taxes sur l activité des filières amont et aval mais qui versent moins de subventions aux agriculteurs. Sur les 20 années étudiées, le bénéfice net cumulé des systèmes herbagers étudiés (couvrant au total une superficie de 417 ha dépasse les euros). La réalisation de telles études est rare ; lorsqu elles sont menées, elles sont réalisées à une échelle très macro, régionale ou nationale. Du fait de l intérêt de ce type d études, un groupe de travail réfléchit actuellement aux MAE Changement de Système à une échelle relativement large, qui permet de regarder les impacts au-delà du chiffre d affaire de l agriculteur. 43

56 2.4) Impacts sur la santé L agriculture peut avoir des impacts sur la santé de différentes personnes : Des agriculteurs, qui manipulent des produits pouvant s avérer néfastes pour leur santé Une expertise collective de l Inserm, demandée par la Direction Générale de la Santé, est d ailleurs parue à ce sujet en juin Elle conclut notamment que «D après les données de la littérature scientifique internationale publiées au cours des 30 dernières années et analysées par ces experts, il semble exister une association positive entre exposition professionnelle à des pesticides et certaines pathologies chez l adulte: la maladie de Parkinson, le cancer de la prostate et certains cancers hématopoïétiques (lymphome non hodgkinien, myélomes multiples).» Les consommateurs, dont la qualité de l alimentation peut avoir un impact sur la santé, et les riverains qui peuvent être soumis aux intrants épandus sur les parcelles agricoles. En particulier, les nitrates et les pesticides peuvent être dangereux pour la santé humaine, mais leurs impacts sur la santé peuvent être difficiles à évaluer. Il est notamment compliqué de délimiter la part d exposition attribuable à l eau, aux aliments, et, dans le cas de l effet des pesticides sur les riverains, à l exposition par contact et par inhalation. D autre part, diminuer la quantité de pesticides et de nitrates présents dans l eau est un objectif du X ème programme de l AESN. Il ne s agit donc pas d un impact «collatéral». Ce qui a été recherché dans cette partie, ce n est pas l impact des MAE financées par l Agence sur la quantité de pesticides et de nitrates présents dans l eau, mais l impact potentiel sur les aliments, et ainsi sur la santé des consommateurs. Cette restriction du champ d étude exclut ainsi également tous les impacts par exposition. Pour évaluer l impact d un système d exploitation sur la santé du consommateur, il existe deux inconnues : les effets des pratiques culturales sur la composition chimique des produits agricoles, et les effets de cette composition chimique sur la santé des consommateurs. D après Huber et al. (2011), il n apparaît pas de relation simple entre la valeur nutritionnelle et les effets sur la santé. Suite aux recherches bibliographiques menées, seules des études comparant les aliments d origine biologique et conventionnelle ont été trouvées, à l exception de celle de Collomb et al. (2008) qui compare des laits provenant d exploitations biologiques et intégrées. La synthèse de ces travaux peut être lue en Annexe 10.3). La revue réalisée par Dangour et al. (2009) est une référence très complète sur le sujet. Elle indique que l absorption de nutriments peut être plus grande ou moins grande dans un produit biologique que dans un produit conventionnel en fonction du cas. Cette conclusion est également formulée par Hoefkens et al. (2010), dans une étude portant sur les carottes, les tomates, la laitue, les épinards et les pommes de terre. Concernant les contaminants, Dangour et al. (2009), Lima & Vianello (2011) et Huber et al. (2011) indiquent que les concentrations en nitrates et en résidus de pesticides sont généralement plus faibles dans les produits biologiques que dans les produits conventionnels. 44

57 B / Limites de l approche et poursuites de ce travail : l évaluation des MAE, une aide à la décision? 1 ) La méthode d évaluation employée comporte des limites et pourrait être complétée Cette évaluation a mis en évidence certaines difficultés récurrentes en évaluation, notamment celle de distinguer l impact de la politique et celui qu elle aurait si elle permettait vraiment un changement de pratiques. En outre, mener une étude comparative des mesures agro-environnementales en collectant des données bibliographiques se heurte à d autres difficultés : Il existe peu d études comparant les impacts de ces mesures entre elles. Généralement, la seule comparaison effectuée est celle d une pratique agricole donnée avec l agriculture conventionnelle. Il peut ensuite être difficile à partir de ces résultats de comparer les MAE entre elles. Il y a une grande disparité du nombre d études relatives à chacune des mesures. Cela s explique d une part car certaines MAE sont plus récentes, comme l agroforesterie par rapport à l agriculture biologique. D autre part, une explication est sans doute qu il est plus facile de mettre en évidence des différences pour des systèmes très contrastés (biologique par rapport au conventionnel par exemple, à la différence de réduction d intrants par rapport au conventionnel). Une mesure donnée peut donner lieu à une multitude de pratiques. De plus, le cahier des charges des mesures de réduction d intrants de l AESN ne correspond pas nécessairement aux systèmes appelés «intégrés» étudiés par les agronomes. Dans le premier cas, il s agit plutôt d un système défini par les moyens mis en œuvre (- 30 % de produits phytosanitaires par exemple), dans l autre d un système souvent défini par la méthode de traitement employée (par exemple, confusion sexuelle pour la protection intégrée dans le cas des études menées par Jean-Charles Bouvier). Les résultats bibliographiques, issus d études menées dans un contexte spatiotemporel donné, ne sont pas nécessairement extrapolables aux exploitations du Bassin Seine-Normandie. Les résultats sur un type de culture, dans un endroit donné et à un temps donné ne sont pas nécessairement ceux que l on observera dans un autre contexte. Par exemple, le contexte agricole mondial a un impact certain sur les effets socio-économiques des pratiques agricoles (Nadège Garambois). L échelle d étude a également une importance majeure, notamment pour certaines composantes comme la biodiversité. Karine Princé souligne que les approches bibliographiques raisonnant à l échelle de la parcelle renseignent sur l'effet d une pratique culturale sur une espèce ou groupe d'espèces cible, mais qu elles ne permettent cependant pas de tirer des conclusions sur la politique agro-environnementale dans sa globalité. Il y a souvent une part idéologique associée aux différentes MAE. Nicolas Domange pense ainsi que, dans le cas des pollutions diffuses, «c est difficile de n être que dans la ligne objective du discours». Comme toutes les études, celles recensées peuvent être orientées, car chaque réseau promeut sa MAE. Ainsi, le RAD obéit à une logique de systèmes. Les études peuvent être un peu militantes. Il n est pas sûr qu elles mesurent l effet moyen, en adoptant une approche systématique (Dikran Zakeossian). Les externalités, positives et négatives, peuvent ne pas être toutes considérées ; il est possible de regarder uniquement celles qui confortent le propos (Nicolas Domange). 45

58 Pour résoudre ces problèmes, il est possible de réfléchir à la collecte de données complémentaires. Dans ce but, un dispositif expérimental pourrait être imaginé. Un tel dispositif d évaluation a été proposé après discussion avec Yannick L Horty, qui travaille sur l évaluation expérimentale des politiques publiques. Il est présenté en annexe 11. Plusieurs précautions doivent être prises lors de la mise en œuvre d un tel protocole. Il faut qu il soit réaliste, et pour cela s appuyer autant que possible sur des données existantes. Jean- Philippe Siblet souligne également qu il faut être prudent dans l exploitation des résultats, car beaucoup de paramètres peuvent s interpréter uniquement dans la durée. Et, bien entendu, la principale exigence est qu il soit effectivement utile à l AESN. Les principales questions qui se posent lors de l élaboration d une méthodologie d évaluation d une politique publique doivent en effet être : «Qu est-ce qu on veut mesurer? Pour quels objectifs? Pour quels acteurs?» (Jean-Philippe Siblet). 2 ) L étude menée suggère que les MAE «Changement de Systèmes» sont les plus efficaces, mais qu il est difficile de les faire contractualiser. Même si l efficacité de chaque MAE dépend du contexte, il existe un certain recul sur les impacts des différentes MAE au regard de certaines composantes du développement durable, bien que ce ne soit pas encore le cas pour toutes (Santé notamment). Il y a un certain consensus sur le fait que ce sont souvent les MAE les moins exigeantes, de type réduction d intrants, qui ont à la fois peu d impacts environnementaux positifs et beaucoup d effets d aubaine. Cela signifie qu en termes d effets propres et d impacts positifs sur les composantes du développement durable, ce sont les MAE provoquant un changement de systèmes - Agriculture biologique, SFEI, Agroforesterie - qui doivent être privilégiées. La plupart des personnes rencontrées s accordent sur le fait que dans un contexte où l argent public est rare, le fait de financer des mesures qui «ne servent à rien» (dans le sens où elles n induisent pas de modifications des pratiques culturales) pose problème en termes de légitimité de l action publique. Les mesures recherchées sont celles qui ont un «effet levier», et pour lesquelles l aide apportée peut provoquer un changement sur le long terme. La principale question à l heure actuelle ne serait pas : Quelles sont les MAE qui ont les impacts les plus positifs sur les différentes composantes du développement durable? Mais plutôt : Comment faire contractualiser des mesures provoquant un changement de systèmes? Cependant, la position de l Etat et des collectivités locales sur ces questions est ambigüe, car l un des principaux critères de choix lors de la sélection des MAE figurant dans les Programmes de Développement Rural est la demande des agriculteurs. Ainsi, la mise en œuvre de mesures exigeantes peut se heurter à des blocages juridiques, économiques, sociologiques et politiques (Nicolas Domange). En effet, plus que pour les STEP, l aide au changement de pratiques agricoles présente deux niveaux de difficulté (Nicolas Domange) : La mise en œuvre des actions, en termes de contractualisation. Cet aspect est délicat dans le Bassin Seine-Normandie, où il est difficile de faire s engager les agriculteurs dans le dispositif MAE. L efficacité en termes de développement durable Ces aspects ne sont pas complètement indépendants, mais doivent tous les deux être considérés pour que l évaluation des MAE puisse constituer une véritable aide à la décision. Par exemple, certains se demandent s il ne vaut mieux pas faire contractualiser des MAE, même peu exigeantes comme la réduction de 30 % de l utilisation de produits phytosanitaires, plutôt que rien du tout, et si cette contractualisation ne peut pas constituer une première étape 46

59 dans une démarche de développement durable. Cependant, dans certaines zones vulnérables, une telle approche ne sera pas suffisante pour préserver la qualité de l eau. La question fondamentale est comment mettre en place une action intense en termes de surfaces, avec des niveaux d efficacité suffisants (Nicolas Domange). L AESN devrait s interroger sur le meilleur moyen de faire changer les pratiques agricoles des AAC de manière pérenne : Sensibilisation? Aide financière à l agriculteur? Soutien à la filière? Acquisition foncière? Aide à la recherche pour développer des systèmes «économes» sans perdre trop de rendement? MAE à obligations de résultats? Systèmes d assurance, pour permettre aux agriculteurs d être indemnisés en cas de baisse de rendement imprévue? Approche socio-économique, voire philosophique, pour faire changer les choix du consommateur? Pour trancher entre ces différentes options, des études complémentaires s avèrent nécessaires. A noter également que les choix s effectuent dans un contexte contraint. Par exemple, les niveaux de compensation sont plafonnés ; ils font l objet d une soumission à l Europe, qui peut les refuser. Les personnes interrogées ont parfois des avis divergents sur les méthodes à privilégier. Certains, considérant que la pertinence d une aide doit s envisager sur la durée, prônent l acquisition foncière. L un des arguments avancés est que le prix de la terre agricole est actuellement bas, et qu historiquement, il n y a jamais eu autant d achat de terrains par la sphère publique (départements, structures de type Conservatoire Régional d Espaces Naturels). L AESN a d ailleurs réalisé, en 2009, une étude sur la maîtrise d usage des sols. Les acteurs interrogés soulignent l importance pour les agriculteurs de disposer d un réseau et d un référentiel technique. Par exemple, la MAE SFEI est une MAE qui a été plutôt bien contractée, car son cahier des charges était basé sur un vrai système éprouvé sur le terrain. Lorsque le système existe, cela permet aux agriculteurs qui se convertissent de se tourner vers des structures techniques. Les difficultés rencontrées par le Ministère de l Agriculture qui cherche actuellement à mettre en place une autre MAE, «Systèmes de culture économes en intrants», en se basant sur le succès de la MAE SFEI illustre bien l importance du réseau et du référentiel technique. Il faut pouvoir s appuyer sur des connaissances techniques, des retours d expérience, Si le relais dans les Chambres d Agriculture par les Conseillers Techniques est faible, cela complique les choses. Le fait de s inscrire à contre-courant est compliqué pour les agriculteurs ; il n est pas évident de faire cette rupture et de bien la vivre, notamment quand les voisins font autre chose (Nadège Garambois). 3 ) Des propositions concrètes peuvent être soumises à l Agence pour renforcer son action de lutte contre les pollutions diffuses L évaluation des mesures agro-environnementales financées par l Agence pourrait être envisagée de différentes manières pour s inscrire dans le processus de décision : De manière générale, au vu de la multitude d initiatives déjà existantes dans le domaine et de la nécessité de coordonner les politiques en matière d agriculture entre elles afin qu elles n entrent pas en contradiction, il semble préférable que l AESN s associe à des réseaux de réflexion existants. Plutôt que de construire un dispositif expérimental, il pourrait être intéressant de confronter les résultats économiques de Co-click eau à la réalité du terrain. Si les simulations obtenues par l outil Co-click eau coïncident bien, une fois les mesures appliquées, à ce que l on observe sur le terrain, cela renforcera la légitimité de cet outil. Montrer que la contractualisation de mesures permet d avoir des résultats en matière de qualité de l eau. «Je pense qu on a besoin de montrer que ça marche. 47

60 L agriculteur en a besoin, comme valorisation de son travail. Il y a des gens, ça fait longtemps qu ils font des efforts, on leur dit qu il n y a pas de résultat.» (Nicolas Domange). Si l outil Co-click eau permet de faire contractualiser des MAE de manière massive sur certaines AAC, cela pourrait être fait sur ces zones. Si ce n est pas le cas, des dispositifs comme les Zones Soumises à Contraintes Environnementales pourraient obliger les agriculteurs de certaines AAC à changer de pratiques. Des informations en termes de résultats environnementaux pourront alors être recueillies, même si l idéal serait d associer l agriculteur ; «il faudrait montrer qu on peut avoir de l agriculture et de la qualité de l eau» (Nicolas Domange). Co-click eau, comme l étude Ecophyto R & D (INRA, 2009) qui étudie également les effets de la réduction de l usage des pesticides, mettent en évidence des questions de palier et de rupture. En-deçà de 30 %, il n y a pas de problème pour réduire les pesticides ; il peut donc sembler étonnant que les mesures de réduction de l utilisation des produits phytosanitaires de 30 % aient des niveaux de compensation si importants. Pour réduire l utilisation de produits phytosanitaires de ce pourcentage, des outils autres que les subventions pourraient être envisagés : sensibilisation, mise en œuvre de démarche collective du type Co-click eau, La méthode utilisée par l AESN pour éviter les effets d aubaine, qui est d aider uniquement ceux qui sont effectivement à des niveaux de pesticides élevés, donc les plus pollueurs, n apparaît pas être une bonne idée. Outre les problèmes éthiques que cela pose, une approche économique dynamique permet de montrer que cela a des effets pervers très forts (Pierre Dupraz). A l inverse, réduire de 50 % l utilisation de produits phytosanitaires en grandes cultures sans modification importante du système de culture n est pas rentable. Ainsi, cette mesure a des effets pervers quand elle n est pas accompagnée, car elle peut décourager les agriculteurs de contractualiser des MAE. Cette MAE pourrait être abandonnée, ou mieux accompagnée. Les simulations réalisées à l aide de l outil Co-click eau ont montré que, dans les systèmes de grandes cultures conventionnels, l agriculteur gagnait de l argent (hors primes) lorsqu il réduisait son utilisation de produits phytosanitaire, jusqu à 37 %. L AESN pourrait, en s appuyant sur l étude Ecophyto R&D (2009) et d éventuelles analyses complémentaires, déterminer ce seuil pour les autres types de culture du Bassin Seine-Normandie. Cela permettrait de mieux définir les niveaux de réduction proposés, et de mieux accompagner les agriculteurs Comme indiqué en II/B)2 ), l AESN devrait réfléchir à la place que le dispositif des MAE doit occuper parmi les différentes options de lutte contre les pollutions diffuses. 48

61 Conclusion La démarche adoptée dans la présente étude pour contribuer à l évaluation au regard du développement durable du X ème programme de l Agence de l Eau Seine-Normandie a croisé des approches quantitatives et qualitatives, ce qui était l une des préconisations du Conseil Scientifique. La question de la trajectoire apparaît plus délicate à appréhender. Celle du parc de stations d épuration (STEP) du bassin est plutôt bien connue, et l inertie du parc rend la prospective relativement facile. La trajectoire des impacts de ce parc sur chacune des composantes du développement durable sélectionnées est par contre plus difficile à reconstituer. Les éléments obtenus pour quantifier la consommation énergétique et les émissions de Gaz à Effet de Serre du parc ne permettent pas de réaliser une véritable analyse rétrospective. Il s agit plutôt d estimations qui pourraient constituer un point de départ à un suivi. La trajectoire des Mesures Agro-Environnementales (MAE) financées par l AESN ne peut être retracée en l absence de données sur les MAE contractualisées ; les obtenir constituerait une première étape dans l analyse dynamique de ce dispositif. En l état actuel, évaluer l impact effectif de cette politique au regard du développement durable semble illusoire, d autant plus que cela nécessiterait, pour être rigoureux, de distinguer l impact de l aide de celui qu elle aurait si elle induisait un changement de pratiques tant le facteur humain semble prégnant. Cependant, malgré l absence d évaluation globale, cette étude a permis de faire un premier pas dans la comparaison au regard du développement durable des MAE financées par l AESN. Comme celle des STEP, l analyse des MAE s est attachée à proposer des leviers et des actions en vue d inscrire cette évaluation dans le processus de décision. Cette étude souligne que les questions soulevées par l évaluation de ces deux types d aides ne sont pas les mêmes : elles sont plutôt d ordre technique dans le cas des STEP, quand la mise en œuvre des MAE est un sujet particulièrement politique. De manière plus générale, le sens d une telle démarche évaluative peut être interrogé. Cette évaluation pose en effet la question de la transversalité des politiques publiques. L approche choisie n échappe pas à un relatif cloisonnement dans l appréhension des différents impacts, socio-économiques et environnementaux. Malgré tout, certaines composantes entrent en synergie avec les enjeux eau, comme la biodiversité et la santé. Cela peut être intéressant en termes d action publique, car cela peut fournir des arguments supplémentaires aux parties prenantes pour la mise en œuvre de politiques publiques. L exemple des communes de Nézel et de Honfleur, où les élus ont souhaité favoriser la multifonctionnalité de la STEP, est à ce titre illustratif. Cependant, d autres composantes, comme l énergie, semblent être plus souvent antagonistes avec l eau. Par exemple, à technologie constante, améliorer la qualité de l eau rejetée par les STEP implique généralement une consommation énergétique plus importante. Ces synergies et antagonismes mériteraient d être étudiés de manière plus approfondie, notamment dans le cas d autres lignes programme comme la suppression d ouvrages hydroélectriques. Cependant, le fait de mettre en avant aussi bien les impacts positifs que les impacts négatifs d une politique publique peut être à double tranchant. Il faut être vigilant pour que ce ne soit pas un prétexte à l inaction. Le développement durable n est pas un état mais un processus. Pour adopter une trajectoire plus durable, il n est pas certain qu il faille attendre la cohérence préalable de toutes les politiques publiques. 49

62 Afin d éviter cet écueil, la première étape serait d établir, de manière concertée, des objectifs dotés de cibles quantifiées à atteindre et arbitrées les unes par rapport aux autres. Ce ciblage, en termes d enjeux et d objectifs, avec l attribution de poids a priori, semble nécessaire pour faire évoluer la politique de l Agence de l Eau Seine-Normandie vers une meilleure prise en compte des différentes composantes du développement durable. 50

63 Bibliographie 51

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68 Texte réglementaire Loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires Loi n 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Loi n du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques 56

69 Annexes 57

70 Annexe 1 : Liste des personnes interrogées Nom de la personne Organisme et fonction Vincent Alix AESN, Chargé d études spécialisé Collectivités et Industrie Bernard Amiaud INRA Nancy-Colmar, Maître de Conférences Michel Bailleul Maire d Equemauville (14) Benoît Bazin AESN, Chargé d opérations Investissements collectivités & Industrie Gilles Bégon Responsable d exploitation de la STEP de Honfleur Lionel Benard SIAAP, Responsable du service milieu naturel Eric Blin Lyonnaise des Eaux, Responsable du Centre de compétence Milieux Aquatiques Isabelle Bois FR CIVAM Douadia Bougherara INRA Montpellier, Chargée de recherches Pauline Boussion ASTEE, Chargée de mission Ingénierie Ecologique Jean-Charles Bouvier INRA Avignon, Ingénieur de recherche Martin Briol Veolia Eau Emilie Cavaillès MAAF, Chargée de mission CAB et MAB Benoît Chancerel SERPE, Responsable secteur Phytoépuration, Génie Ecologique Michel Chandor AESN, Chargé d opérations spécialisé Investissements collectivités & Industrie Emilia Chantre INRA Grignon, Chargée de recherche Vincent Colomb ADEME, Chargé d études Service Agriculture et Forêt Bjorn Desmet Anciennement MEDDE, Chargé de mission agriculture et DCE Nicolas Domange ONEMA puis AESN, Chef de service milieux aquatiques et agriculture DT Vallées de la Marne Jean Duchemin AESN, Expert de haut niveau Pierre Dupraz INRA, Directeur UMR Structures et Marchés, Ressources et Territoires Philippe Fleury ISARA, Directeur du département Agriculture, Systèmes Alimentaires et Territoires Eric Florin AESN, Chargé d études spécialisé Littoral & Mer Nadège Garambois AgroParistech Anne-Louise Guilmain AESN, Chargée d études spécialisée Eaux souterraines & Agriculture Thomas Gourdon ADEME, Ingénieur Bilan GES Bénédicte Goussebayle Phytorestore, Chargée de projet Alain Héduit IRSTEA, Directeur de recherche Laëtitia Idray MAAF, Chargée de mission MAE SFEI et PHAE Thibault Lagache Anciennement stagiaire sur le CASDAR INDIBIO Roger Lavenier AESN, Chargé de Mission Financière spécialisé Daniel Lazerges AESN, Chargé d opérations spécialisé Investissements collectivités & Industrie David Lebreton Communauté de Communes des Pays de Honfleur Rémi Lemaire AESN, Chef de service Investissements collectivités & Industrie Jacques Lesavre AESN, Chef de service Collectivités et Industrie Yannick L Horty Université Paris-Est, Professeur d économie Jean-Pierre Maugendre Lyonnaise des Eaux, Directeur adjoint du développement durable Jean-Marc Mérillot ADEME, Expert EcoInnovation Gilles Meunier SOGETI, Responsable du service maîtrise d œuvre Christian Mouchet Agrocampus Ouest, actuellement retraité Pierre Perarnaud SOGETI, Responsable de projets Laurent Percheron MAAF, Chargé de Mission MAE biodiversité et rotationnelle Marie Pérennes CGDD, Chargée de Mission Evaluation Environnementale Roger Pujol Lyonnaise des Eaux Karine Princé MNHN UPMC, anciennement doctorante en Biologie de la Conservation Olivier Réthoré ADEME, Ingénieur en charge des problématiques d évaluation environnementale des produits Mélanie Roche Communauté de Communes des Pays de Honfleur Eva Risch IRSTEA, Ingénieur en recherche environnementale Xavier Sarda ANSES Jean-Philippe Siblet MNHN, Directeur du Service du Patrimoine Naturel Estérelle Villemagne ONEMA, Chargée de mission Innovation Dikran Zakeossian Epices, Chef de projet 58

71 Annexe 2 : Les principaux critères de jugement retenus dans l évaluation des politiques publiques (Source : CEP, 2010) 59

72 Annexe 3 : Résumé de l évaluation du nombre d emplois générés par le X ème programme (Source : Auteur) L objectif de cette note est d avoir une vision macroscopique des emplois générés par l Agence de l eau Seine-Normandie 28. Elle vise plus précisément à estimer le nombre d emplois associés à l exécution du X ème programme de l Agence de l eau Seine-Normandie, afin d avoir une vision quantitative de l impact de l activité de l AESN sur la création d emplois. Le nombre d emplois liés à l activité de l Agence de l eau Seine-Normandie est estimé, en distinguant trois grandes catégories : Les emplois que l AESN finance directement, en payant une partie ou la totalité du salaire. Ces emplois directement financés correspondent aux personnes employées au sein de l Agence (494 en 2011, correspondant à 470,5 Equivalents Temps Plein), et également à des postes financés hors de l établissement (animation, emplois aidés). Ainsi, en 2012, 2105 postes correspondant à 1767 ETP ont été financés via le dispositif d insertion, qui permet d accompagner des personnes. D autre part, 934 postes d animateurs, emplois qualifiés, ont été financés en 2012, ce qui correspond à 639 ETP. Les emplois directs et indirects associés aux aides attribuées par l AESN pour le maintien et l amélioration de la qualité de l eau. Ce sont des emplois induits par les dépenses de l Agence. Des ratios d emplois par million d euros investi, notamment issus d études menées par d autres Agences de l Eau couplés aux investissements correspondants aux différentes lignes programme de l Agence de l eau Seine- Normandie, ont été utilisés pour estimer le nombre d emplois directs et indirects générés par l action de l AESN. Pour évaluer le nombre d emplois potentiellement créés par le X ème programme, la prévision des travaux retenus a été utilisée. La mise en œuvre du X ème programme de l Agence de l eau Seine-Normandie génèrerait chaque année environ emplois. Ces emplois correspondent à des emplois créés ou maintenus, en Équivalent Temps Plein, pour un total de travaux retenus de 1063,1 millions. Il faut donc compter environ de 14 emplois créés pour 1 million d euros investi par l Agence. Ce chiffre est proche de celui fourni par l actualisation des données INSEE par l Agence de l eau Adour-Garonne, qui faisait état d une création de 15 ETP par million d euros de travaux sur des ouvrages de traitement de l eau. Ces emplois sont variés en termes de connaissances techniques requises, de niveau de diplôme, ce qui est particulièrement intéressant en termes d emplois puisque des profils très variés peuvent être employés par l Agence de l eau Seine-Normandie, de manière directe ou indirecte. En outre, ces emplois ne sont pas délocalisables. 28 En 2011, une note a déjà été produite par Sarah Feuillette sur la question de l impact socio-économique de l Agence de l eau Seine-Normandie. Elle quantifiait les emplois générés par l activité de l Agence au cours de l année 2010, en utilisant des données issues de l INSEE et actualisées par l Agence de l eau Adour-Garonne. 60

73 Les emplois liés aux usages permis par une bonne qualité de l eau, assurée par l activité de l AESN. Les actions aidées par l Agence de l eau Seine-Normandie ont pour objectif principal d assurer le maintien voire l amélioration de la qualité de l eau, et plus généralement des milieux aquatiques, au sein du Bassin Seine-Normandie. Or, de nombreux usages, et notamment de nombreux emplois, dépendent de cette qualité 29. Dans cette note, seules les activités étroitement liées à la qualité de la ressource en eau et des milieux aquatiques sont abordées, par poids décroissant en termes d emplois. La conchyliculture est l une de ses activités. Le bassin Seine-Normandie est un bassin conchylicole : la Basse-Normandie est la première région conchylicole française. Elle produit en effet un quart des huîtres et un tiers des moules françaises. Dans ce secteur, le nombre de concessionnaires, d entreprises et d emplois est assez stable. Il y a aujourd hui 281 entreprises conchylicoles en Normandie, ce qui correspond en termes d emplois à 485 concessionnaires, environ emplois directs (dont plus de ETP) et emplois indirects. Sur le bassin Seine-Normandie, l activité aquacole inclut également la production de salmonidés. Le nombre d entreprises salmonicoles était de 74 en 2007, employant 180 ETP. En plus de ces emplois directs, cette activité génère elle aussi des emplois indirects. La pêche professionnelle du Bassin Seine-Normandie, plus développée en mer que sur les cours d eau, génère environ emplois. La dégradation de la qualité des eaux du Bassin menacerait tous ces emplois. Les activités nautiques, comme le canoë-kayak et la voile, se développent. En 2004, on estimait à au moins 2 millions le nombre de personnes pratiquant une activité nautique sur le bassin. Cette activité engendrait emplois, et ces chiffres ont probablement augmenté depuis. Le tourisme est également étroitement dépendant de la qualité de l eau de baignade. Or, ce secteur a un poids économique important. En 2004, le nombre de baigneurs sur le Bassin Seine-Normandie était estimé à 23 millions, dont environ 70 % sur le littoral. Ce chiffre n a vraisemblablement pas baissé depuis. En 2011, les dépenses associées à cette activité ont été estimées à 842 millions d euros. Le tourisme fluvial est en augmentation sur le bassin. A l heure actuelle, les données font état de 7 millions de passagers par an. La navigation de plaisance génère emplois. La pêche de loisir est elle aussi une activité génératrice d emplois : La pêche de loisir en eau douce diminue. En 2011, pêcheurs en eau douce étaient recensés sur le Bassin Seine-Normandie, et cette activité induirait une centaine d emplois sur le bassin. La pêche à pied et la pêche en mer sont des activités pratiquées respectivement par et personnes pratiquant cette activité pour des dépenses totales de plus de 2 millions d euros. 29 Une étude sur les usages des milieux aquatiques a récemment été réalisée par Aurélie Cateline. Elle met en exergue l importance et la multiplicité des usages de l eau dans le Bassin Seine-Normandie. Les chiffres utilisés dans la présente note sont extraits de cette étude. 61

74 Annexe 4 : Méthodologie employée pour l étude de cas de Honfleur L étude de ce projet se base sur de la bibliographie et sur la réalisation d entretiens avec les différents acteurs qui ont été impliqués dans l élaboration de ce projet, ou qui s occupent aujourd hui de son suivi. L objectif est de pouvoir dialoguer avec la plus grande diversité d acteurs possible : personnel de l Agence de l Eau Seine-Normandie, services techniques de la Communauté de Communes du Pays de Honfleur et du Syndicat Intercommunal à VOcation Multiple, élus, bureaux d étude, maîtrise d œuvre et responsable de l exploitation. Pour l entretien, la méthodologie utilisée est celle de l entretien semi-directif, qui permet de centrer l entretien sur les thématiques que l on souhaite aborder et qui suppose donc d avoir un guide d entretien où ces différents thèmes sont consignés. Les acteurs interrogés dans le cadre de cette étude sont les suivants : Michel Bailleul, Maire d Equemauville et Vice-président du SIVOM ainsi que représentant du Conseil Economique et Social à l époque de la conception de la STEP Benoît Bazin, Chargé d Opérations à l AESN, qui suit actuellement ce dossier. Gilles Bégon, Responsable d exploitation de la STEP pour le compte de la SAUR Michel Chandord, Chargé d Opérations à l AESN, qui a participé à l instruction du dossier Jean Duchemin, Expert de haut niveau à l AESN, qui a réalisé plusieurs études sur cette STEP et son fonctionnement Eric Florin, Chargé d Etudes spécialisé à l AESN, qui a suivi la génèse du projet Blandine Goussebayle, Chargée de projet chez Phytorestore David Lebreton, aujourd hui en charge de l Assainissement Non Collectif à la CCPH - SIVOM Gilles Meunier, Responsable du Service Maîtrise d'oeuvre - Département Eau & Assainissement à SOGETI Ingénierie Mélanie Roche, en charge des marchés publics et privés à la CCPH Estérelle Villemagne, Chargée de mission Innovation à l ONEMA, anciennement à Phytorestore La STEP de Honfleur a été inaugurée en 2004, ce qui permet d avoir un recul relativement important sur son fonctionnement. 62

75 Annexe 5 : Eléments complémentaires sur l évaluation des STEP 5.1) Grille d évaluation des Eco-STEP Les critères d'évaluation du référentiel Eco-STEP. Source : Présentation de l'étude de définition d'une Eco-station d'épuration en Ile-de-France, M Casales 5.2) Exemple de données disponibles sur Carmen, pour la station du Petit-Quévilly (76) 63

76 5.3) Calcul de la consommation énergétique du parc de STEP à partir des données de Seine-et-Marne Les chiffres de l Observatoire de l Eau 77 (2011) permettent notamment de constater que tous les procédés ont un rendement énergétique qui évolue avec la taille de la station d épuration. Excepté pour les lits bactériens, plus la STEP a une capacité importante, plus le nombre de kw-h utilisés pour éliminer un kg de DBO5 est faible. Cela est particulièrement visible dans le cas du procédé de type boues activés, où cette évolution est très nette : l élimination d un kg de DBO5 consomme moins d électricité pour une installation de grande taille. Remarque : les biofiltres, comme les technologies de type bioréacteurs à membrane que l on ne retrouve pas en Seine-et-Marne, sont réputés énergétivores, consommant environ 2 fois plus qu une station «boues activées» classique. Ce n est pas le cas pour les données collectées, mais la valeur obtenue pour la consommation énergétique des biofiltres l a été en faisant la moyenne des consommations de deux stations d épuration uniquement, ce qui est insuffisant pour avoir une estimation représentative. L approche utilisée consiste à calculer la quantité de DBO5 éliminée par l ensemble des STEP de chaque couple (capacité ; technologie). Par exemple, en 2011, dans le Bassin Seine- Normandie, 794 kg de DBO5 ont été éliminés chaque jour par des filtres planté de roseaux de capacité inférieure à 500 EH. Cela équivaut au vu du tableau issu de l observatoire du 77 à une consommation énergétique journalière de 1032 kw-h. En ce qui concerne les stations dont la technologie n est pas renseignée, l hypothèse suivante a été utilisée : les stations de capacité inférieure à 2000 EH ont été comptabilisées comme des lagunages, technologie la plus fréquemment utilisée pour les STEP de petite taille, et celles de capacité supérieure ou égale à 2000 sont comptabilisées en tant que boues activées. 5.4) La consommation énergétique d une STEP en fonction de sa taille Jacques Lesavre indique que la consommation énergétique d une STEP Boues Activées peut se mettre sous la forme (A et B sont des constantes) : Consommation énergétique = A * Quantité de DBO5 éliminée + B A partir des données issues des consommations d énergie observées en Seine-et-Marne, il est possible d estimer A (71.835) et B (52765). On peut alors, puisqu on connaît la capacité de chaque station d épuration du Bassin Seine-Normandie avoir une approximation de la consommation énergétique de chacune de ces stations. Figure 23 : Consommation énergétique (en kw-h) d'une STEP boues activées en fonction de sa taille (en EH). Source : Auteur 64

77 Annexe 6 : Données obtenues pour Honfleur et Nézel 6.1) Emplois En fonctionnement, la STEP de Nézel emploie directement une personne à temps plein en phase de démarrage, puis 0,5 ETP ensuite. L ancienne STEP employait 0,5 ETP, mais elle avait une capacité bien inférieure (3000 EH contre 6300 EH aujourd hui). La STEP de Honfleur emploie 0,8 ETP. Ces emplois correspondent à des responsables d exploitation. A ces emplois s ajoutent des emplois plus «périphériques», dont les principaux en termes de volume concernent la filière d élimination des boues. Pour la construction de la STEP de Honfleur, une estimation très détaillée des emplois générés sur le chantier a été fournie par Gilles Meunier. Elle fait état au total de 25,8 ETP générés, en tenant compte uniquement des postes en lien direct avec le chantier de la station. Il faut notamment ajouter à ce chiffre les emplois générés «hors chantier» par cette construction, en particulier chez les fournisseurs. Par exemple, un certain nombre de pièces (menuiserie, armoires électriques, ferraillage ) arrivent toutes montées sur le chantier ; elles induisent de l activité en usine. Pour Nézel, le maître d œuvre et le constructeur n ont pas fourni d estimation du nombre d emplois. La construction de ces deux STEP n a pas employé de personnes en insertion. A Honfleur, une entreprise d insertion sociale vient faire les travaux d entretien paysager (Gilles Bégon). D autre part, l exploitation des STEP est un secteur relativement accidentogène (Gilles Meunier). 6.2) Acceptabilité sociale Participation du public aux décisions La population ne semble pas avoir été associée au choix de la STEP, pour aucune des deux STEP étudiées. Dans le cas de Nézel, le Syndicat Intercommunal d Assainissement des Prés Foulons déclare avoir voulu «créer un parfait exemple d éco-station ( ) pour favoriser le dialogue avec les habitants». La réhabilitation d une STEP a souvent pour effet d augmenter le prix de l eau. La restauration de la STEP de Honfleur a augmenté le prix de l eau de 70 centimes d euro (Michel Bailleul). Il est actuellement à 4,46 / m 3 sur la commune d Equemauville, raccordée à la STEP de Honfleur, ce qui est plus élevé que la moyenne du Bassin Seine-Normandie (3,72 / m 3 en 2011) 30 ; les données pour Honfleur ne sont pas disponibles 31. A noter que la STEP de Honfleur aurait coûté 10 à 15 % de plus qu une STEP «classique» (David Lebreton, Jean Duchemin). Aspects pédagogiques Dans le cas de la STEP de Honfleur, les maires avaient dès le départ la volonté de réaliser une station d épuration sur laquelle les aspects pédagogiques, concernant le fonctionnement de la STEP, étaient réfléchis. Michel Bailleul déclare ainsi : «On voulait quelque chose de Site de l Observatoire du Prix de l eau 65

78 paysager et de ludique». L AESN était également favorable à cette idée ; elle a contribué au financement de la salle de réunion et des panneaux explicatifs à destination des visiteurs de la STEP (Jean Duchemin).La station a donc été conçue pour être visitée, et des supports pédagogiques y ont été intégrés. Le bureau d études Phytorestore, qui a réalisé la conception de la partie jardins filtrants, conçoit d ailleurs uniquement des projets à visée pédagogique (Blandine Goussebayle). Depuis 2005, plus de 6000 visiteurs se sont rendus à la STEP de Honfleur, ce qui fait entre 500 et 1000 visiteurs par an (David Lebreton). Il y a ainsi eu des visites d un groupe de sénateurs, de personnes de pays étrangers, de collectivités (autres villes de France, conseils généraux), d industriels, Actuellement, ce sont principalement des écoles et des riverains qui se rendent sur le site (Michel Bailleul). La STEP de Nézel a également été pensée dans un but pédagogique : des panneaux ont été installés, pour réaliser un circuit de visite. Du fait de sa récente inauguration, il n y a pas encore de retour pour savoir si la STEP de Nézel sera beaucoup visitée, même si c était sans doute l objectif du constructeur MSE, qui avait ainsi une vitrine à proximité de Paris (Daniel Lazerges). On peut cependant considérer qu elle a le défaut de ne pas permettre de voir les bassins d épuration. On voit une serre, ce qui n est peut-être pas la meilleure manière de comprendre le fonctionnement d une STEP. Intégration paysagère L intégration paysagère du site de Honfleur est réussie selon les acteurs interrogés. L aspect paysager contraste en effet fortement avec celui de la STEP précédente, qui était camouflée derrière des haies de platane et de thuya. Pour la nouvelle station d épuration, le souhait était d avoir un lieu ouvert (David Lebreton). La succession de petits bassins constitue un lieu sur lequel les gens viennent pique-niquer (Michel Chandord). D autres garent leurs camping-cars à proximité (Jean Duchemin). La STEP de Nézel est localisée en entrée de ville, à côté du cimetière communale. Du fait de cette situation géographique, la collectivité la maîtrise d œuvre et l AESN ont considéré que le critère «Intégration paysagère» était l un des critères principaux pour le choix de la STEP qui serait implantée. La note sur ce critère comptait pour 20 points sur 100 dans l attribution du marché au constructeur. Nuisances pour les riverains Des normes existent sur le bruit et le traitement de l air des STEP. A Honfleur, les nuisances pour les riverains ont été évitées notamment par le traitement de l air contre les odeurs, mais du fait de la localisation de la STEP, il n y a de toute façon «pas tellement de riverains» (Michel Chandord). A Nézel, le souci du confort visuel, olfactif et sonore des riverains est affirmé ; le traitement de l air a été voulu poussé, pour limiter les nuisances olfactives pour les riverains. 66

79 Annexe 7 : La politique de certains maîtres d ouvrage en faveur des emplois en insertion L insertion professionnelle apparait de plus en plus fréquente dans la construction des STEP, même si elle ne concerne pas encore tous les chantiers. «A l époque de Honfleur, c était occasionnel, maintenant on le rencontre plus systématiquement» (Gilles Meunier). Dans certains cas, il s agit d une volonté du département, comme dans l Eure, où le Conseil Général demande qu il y ait une clause insertions dans les travaux qu il subventionne. C était le cas à Pont-Audemer (Eure) par exemple. Cette demande peut aussi émaner d autres collectivités, comme à Argentan (Orne), seule commune ayant imposé de faire appel à des CAT (Centre d Aide par le Travail) pour le chantier, à la connaissance de Michel Chandord. Les conditions de travail des agents, en termes d ergonomie et de sécurité, sont également un sujet qui se développe ; la maîtrise d œuvre cherche à «anticiper le fonctionnement», et prendre en compte toutes les personnes qui vont travailler sur l ouvrage tout au long de sa vie (Gilles Meunier). En Normandie, cette demande émane sur Service Prévention des Risques Professionnels de la Caisse Régionale d Assurance Maladie (Gilles Meunier). 67

80 Annexe 8 : Analyse d un levier, les Zones de Rejet Végétalisées Les Zones de Rejet Végétalisées (ZRV) sont définies comme des «espaces aménagés à l aval du point de rejet immédiat des stations de traitement des eaux usées et à l amont du milieu récepteur» (Prost-Boucle & Boutin, 2013), souterrain ou de surface. Ces zones ne font pas l objet d une règlementation nationale particulière, et présentent une grande variabilité, notamment en termes de superficie, qui varie de 0,01 à 50 m 2 / EH. Un atelier thématique du groupe de travail EPNAC s intéresse plus particulièrement aux ZRV ; il a conduit une enquête nationale en 2011 afin de mieux connaître le nombre, la diversité et le rôle des ZRV françaises. Cette enquête a permis de recenser plus de 560 ZRV en France. La mise en place de la plupart de ces ZRV est postérieure à 2004, année d inauguration de la STEP de Honfleur. Figure 24 : Evolution du nombre de ZRV. Source : Prost-Boucle & Boutin, 2013 Ces ZRV sont en majorité installées en aval de stations de type «filtre planté de roseaux» ; on les retrouve également fréquemment après les stations de type boues activées et lagunes. Figure 25 : Répartition du pourcentage de ZRV en France selon les filières de traitement des eaux usées. Source : Prost-Boucle & Boutin,

81 L étude menée classe les ZRV en 4 catégories, dont les trois premières correspondent à une conception sur le sol en place, la dernière étant dédiée aux ZRV utilisant des matériaux rapportés. Figure 26 : Les 4 catégories de ZRV. Source : Prost-Boucle & Boutin, 2013 Considérant qu en l état des connaissances actuelles, il n est pas possible d appréhender les fonctions réelles des ZRV, seules les fonctions attendues (ou objectifs visés) ont été recensées. Parmi ces fonctions suggérées, certaines sont en lien direct avec l eau, comme la diminution du volume, le lissage des flux, la rétention des MES et la diminution des micropolluants, bactéries, azote et phosphore. Dans 93 % des ZRV, le principal objectif cité est l un de ceux-là. D autre part, ces fonctions sont les plus étudiées actuellement. Figure 27 : Première fonction attendue des ZRV. Source : Prost-Boucle & Boutin, 2013 Les autres fonctions potentielles, économique, paysagère, sociale, et de préservation de la biodiversité sont très peu citées en tant que fonctions attendues, et la littérature donne peu d informations à leur sujet. Ce sont ces aspects qui vont être abordés dans la suite, grâce principalement aux données recueillies à dire d experts. Les personnes interrogées soulignent en effet l intérêt de la multifonctionnalité des ZRV, d autant que «ces autres rôles peuvent motiver les collectivités pour mettre en place ce type de projets» (Eric Blin). Les inventaires réalisés à Honfleur et sur Libellule, la première ZRV développée par Lyonnaise Des Eaux, suggèrent que ces espaces, en recréant des habitats de zone humide, ont un intérêt fort en termes de biodiversité. Il faut cependant être réaliste dans les ambitions ; ces zones sont surtout favorables aux espèces plastiques, et peu à la biodiversité remarquable (Jean-Philippe Siblet). La végétation qui peut s y développer est une végétation appréciant les milieux riches. Au niveau faune, les ZRV peuvent surtout être favorables aux espèces à faible rayon d action, comme les Odonates et les Amphibiens, ce qui est déjà intéressant car les groupes d espèces inféodés aux zones humides sont généralement en régression en France (Jean-Philippe Siblet, Benoît Chancerel). Les ZRV sont généralement trop petites pour 69

82 accueillir des populations d oiseaux à long terme, mais elles peuvent constituer par exemple des sites de nidification (Jean-Philippe Siblet). En recréant des écosystèmes riches en animaux, Jean-Philippe Siblet pense que les ZRV peuvent créer une dynamique, une culture et une appropriation ; c est ce qui est observé au Royaume-Uni. De nombreuses ZRV intègrent un parcours pédagogique ; elles peuvent même être conçues comme des parcs paysagers ouverts au public en permanence, comme c est le cas à Vauvers (Benoît Chancerel). Benoît Chancerel indique que les ZRV sont plutôt très bien acceptées par les riverains : «personne n est jamais venu se plaindre». La question des moustiques n est pas évoquée par les experts rencontrés ; il faut dire que les ZRV sont plutôt des espaces où l eau est courante, et pas stagnante, ce qui limite le développement des moustiques. A noter également que la maximisation des intérêts pour la biodiversité ne coïncide pas nécessairement avec maximisation de l intérêt paysager ; la diversité des espèces végétales implantées et des habitats n est pas forcément ce qui est sélectionné lorsque la qualité paysagère est un des critères principaux (cas de Honfleur). «Sur Libellule, on explique pourquoi c est une friche» (Eric Blin). Au niveau économique, les ZRV de type «fossé-noue» sont moins chères qu une canalisation ; elles limitent donc les dépenses liées à l acheminement de l effluent de sortie de station vers le milieu récepteur (AE RMC). Ce n est pas le cas pour les autres ZRV, qui sont plus chères. A titre d exemple, la ZRV de la commune de Marguerittes (30) a coûté , pour un volume d eau de m 3 / jour réceptionné. Ces zones peuvent faire l objet d une valorisation économique. Il y a notamment une demande de développement des services écosystémiques de production de production sur ces zones : taillis à courte rotation, production horticole, (Eric Blin). En outre, les ZRV peuvent permettre d avoir un traitement des bactéries et virus équivalent à ce qui serait obtenu grâce à des technologies complexes et énergétivores (David Lebreton, Jean Duchemin, Benoît Bazin) ; en zone littorale, elles sont donc intéressantes pour diminuer la consommation énergétique. Pour que les ZRV remplissent effectivement les multiples fonctions qu elles peuvent avoir, certains éléments sont nécessaires. En termes de qualité de l eau, le temps de séjour (3 à 5 jours sont nécessaires d après Benoît Chancerel pour éliminer la majorité des germes pathogènes) et l interface air/eau sont les facteurs primordiaux. Concernant le temps de séjour, le problème est que le dimensionnement se fait actuellement plus par rapport à la place disponible que par rapport à la place qu il faudrait (Benoît Chancerel). Pour que la ZRV élimine bien les pollutions microbiologiques, il faut que les UV puissent pénétrer dans l eau ; se débarrasser des plantes flottantes qui peuvent l empêcher, comme l azolla et les lentilles d eau lorsqu elles se développent, est indispensable (Jean Duchemin, Gilles Bégon, Benoît Chancerel). L entretien est également nécessaire pour empêcher la zone de se refermer, et pour éviter le blocage des écoulements (Eric Blin). Cette gestion peut être d autant plus coûteuse qu il s agit de petites surfaces, ce qui ne permet pas de mettre en place des solutions d entretien extensives (Jean-Philippe Siblet). Cet entretien peut mobiliser des personnes en insertion, comme c est le cas à Honfleur (Gilles Bégon). 70

83 Annexe 9 : Présentation des MAE étudiées Les mesures de réduction d intrants Elles font partie des Mesures Agro-Environnementales Territorialisées (MAET), qui sont construites au niveau régional à partir d engagements. Les MAET à enjeu Eau «permettent de répondre correctement à des menaces localisées ( ), en priorité dans les bassins versants définis au titre de la directive cadre sur l eau (DCE)» 32. En 2011, en France, hectares de MAET sont contractualisées ; la moitié de cette surface répond à des enjeux «Eau», l autre moitié à des enjeux «Biodiversité» (Laurent Percheron). En contrepartie d une rémunération annuelle, l agriculteur s engage pendant 5 ans à respecter un ou plusieurs engagements unitaires. Les principaux engagements aidés par l Agence de l Eau Seine-Normandie, et qui ont donc été retenus pour cette évaluation, sont : La réduction de 30 % de l utilisation de produits phytosanitaires La réduction de 50 % de l utilisation de produits phytosanitaires La réduction de 30 % de l utilisation d engrais. La conversion et le maintien à l agriculture biologique Les aides à l agriculture biologique sont appelées Conversion à l Agriculture Biologique (CAB) et Maintien de l Agriculture Biologique (MAB) En France, la CAB a été ouverte en La France aurait pu choisir d aider également au maintien de l agriculture biologique mais elle ne l a pas fait (Emilie Cavaillès). La MAB a été mis en place seulement à partir de 2007, dans le cadre du second pilier de la PAC pour la période de programmation , alors que tous les autres pays européens avaient déjà une aide au maintien. La MAB n avait de plus pas été budgétisée (Emilie Cavaillès). En 2010, la MAB a basculé dans le premier pilier de la PAC, suivi de la CAB en 2011, ce qui a permis de trouver une enveloppe monétaire pour un financement FEAGA. Il s agit alors d une aide annuelle, appelée Soutien à l Agriculture Biologique. Depuis, l Europe a décidé que les aides à l agriculture biologique devaient être dans le second pilier de la PAC. Cela va donc être le cas dans la programmation (Emilie Cavaillès). L Agence Bio (et non le MAAF) publie les statistiques concernant l agriculture biologique en France. La surface couverte est de hectares fin 2011, soit 3,5 % de la SAU. La répartition par types de culture en agriculture biologique n est pas représentatif de la SAU française : 65 % des surfaces en bio sont des prairies, 20 % en grandes cultures et 9 % des cultures pérennes ; par rapport à la part importante qu elles occupent dans la SAU françaises, le pourcentage de grandes cultures dans la SAU bio est faible. pour la CAB et la MAB, les Agences sont le troisième co-financeur après le FEADER et l Etat. Elles financent 16 % de ces mesures au niveau national. Il y a une forte disparité entre Bassins ; l Agence de l Eau Rhône-Méditerranée-Corse et Rhin-Meuse sont celles qui financent le plus l agriculture biologique (Emilie Cavaillès)

84 La MAE SFEI La MAE «Système Fourrager Econome en Intrants» (SFEI) est née de réflexions menées par des éleveurs laitiers bretons il y a plus de 20 ans. Leur objectif était de réduire les intrants utilisés dans leur élevage, et d augmenter pour cela la part de «pâturage de prairies d associations graminées-légumineuses» de longue durée 33. D autres éleveurs du Grand Ouest ont eux aussi développé de tels systèmes hors Bretagne, en Vendée par exemple. Dès 1995 dans les Côtes-d Armor, ces agriculteurs ont proposé un cahier des charges reprenant les principaux points de leurs pratiques, tels que l assolement, la fertilisation, l alimentation du troupeau, 34,35. Validée par Bruxelles, cette MAE issue d initiatives locales est devenue nationale en A la différence de la majorité des MAE, elle s applique à l échelle de l exploitation, et non pas à la parcelle. Le cahier des charges de la MAE SFEI est présenté en Annexe. Cette mesure était en 2011 contractualisée par 1500 éleveurs, ce qui correspond à une surface de hectares 36. La grande majorité des agriculteurs contractants sont bretons. L agroforesterie L agroforesterie associe arbres et cultures sur une même parcelle, et remonterait à l Antiquité 37. Il s agit donc d un système traditionnel, dont on retrouve encore des traces en milieu forestier (pâturage des truffières extensives), dans le Dauphiné (noyers accompagnés de cultures intercalaires) ou encore en Normandie (association pré-verger) 38. Une mesure européenne de soutien à l agroforesterie a été instaurée par la Commission Européenne pour la période dans le cadre du second pilier de la PAC, qui devrait être reconduite pour la prochaine période de programmation. Le Ministère en charge de l Ecologie s est d abord intéressé à ce système de culture par une entrée «biodiversité» ; le premier intérêt perçu de ce système était de favoriser la biodiversité présente sur les parcelles agricoles (Björn Desmet). Björn Desmet explique que la perception de l intérêt en termes d abattement des nitrates et les produits phytosanitaires a été postérieure. L Agence de l Eau Seine-Normandie souhaite financer cette mesure pour ces intérêts en termes de protection de captages ; au 9 ème programme, il n y a pas eu de contractants mais l agroforesterie pourrait se développer au cours du 10 ème programme. L agroforesterie peut associer tout type d arbres, fruitiers ou forestiers, à différentes cultures ou pâturages (Dupraz & Liagre, 2008) ; dans la suite de l étude, on se restreindra à l association arbres cultures annuelles, comme le CEP. Les mesures «herbe» L Agence de l Eau Seine-Normandie finance également des mesures de remise en herbre ou de maintien de l herbe, sous différentes formes. Il peut s agir de structures linéaires, comme l implantation de bandes enherbées, ou concerner la totalité d une parcelle. 33 Analyse de l efficacité environnementale et énergétique de la mesure agri-environnementale Système fourrager économe en intrants 34 Villien et Claquin, CEP, Vers une mesure agro-environnementale systèmes de culture économes en intrants?, Décembre CEP, Vers une mesure agro-environnementale systèmes de culture économes en intrants?, Décembre AFAF, 38 CEP. L agroforesterie en France : intérêts et enjeux 72

85 Annexe 10 : Quelques impacts «développement durable» des pratiques culturales définies par le cahier des charges des différentes MAE 10.1) Impacts sur les émissions de GES : cas de l élevage a) Méthodes d évaluation Dans le cas des exploitations agricoles d élevage, les différents postes de consommation cités dans le cas des productions végétales, directs et indirects, sont à prendre en compte. Il faut y ajouter la fabrication des aliments, qui est également un poste fortement consommateur d énergie (Bochu, 2007). Ainsi, la répartition moyenne des consommations énergétiques au sein d une exploitation laitière a fait l objet d une étude réalisée par Jean-Luc Bochu en L unité utilisée est l équivalent litre fioul (EQF). Cette étude a été réalisée à l aide de la méthode PLANETE, qui quantifie toute l énergie directe et indirecte consommée sur l exploitation. Bilan PLANETE 40 Elle a notamment permis d estimer la consommation d une exploitation agricole laitière moyenne à 63 EQF pour produire L de lait. Les principaux postes de consommation énergétique des exploitations «bovins-lait», qui sont : Les achats d aliments Le carburant Les intrants de type engrais et produits phytosanitaires Au total, ces trois postes représentent environ 70 % des consommations énergétiques d une ferme laitière moyenne. 39 Etude de Jean-Luc Bochu, Bilan PLANETE, Prioriterre, Janvier

86 Ces estimations permettent également d évaluer les émissions de gaz à effet de serre associées à ces consommations énergétiques. On estime en effet que la combustion de L de fioul domestique équivaut à l émission de 3,4 tonnes de CO Un autre gaz à effet de serre à considérer lorsque l on évalue les effets de l élevage sur le changement climatique est le méthane. Bien que sa concentration atmosphérique soit bien plus faible que celle du CO 2, le méthane contribue à environ 25 % de l effet de serre global. Par unité de masse, son pouvoir de réchauffement est en effet 25 fois plus élevé que celui du CO 2. Or, la moitié des émissions mondiales de méthane sont liées à l agriculture, et notamment à la riziculture et à l élevage, qui émettent 75 % du méthane agricole 42. En France, la proportion des émissions de méthane imputables à l agriculture est encore plus importante : 80 % en L élevage bovin est responsable de 92 % de ces émissions du secteur agricole. b) Résultats : Comparaison des impacts des systèmes de culture Agriculture biologique et agriculture conventionnelle Plusieurs des études précédemment citées ont permis de comparer les consommations énergétiques des élevages biologiques et conventionnels. Elles concluent également à la réduction de l énergie consommée par hectare dans le cas d un mode de conduite biologique. Par exemple, dans le cas de la production de lait, Wetterich et Haas (1999) estiment à 23 % la diminution de la consommation d énergie en agriculture biologique, et Cederberg et Mattson (2000) à 69 %. Lorsque l énergie consommée est exprimée par tonne de produit, Azeez et Hewlett (2008) trouve une utilisation d énergie plus faible en biologique qu en conventionnel, que ce soit pour la production laitière ou la production de viande de différents animaux. La méta-analyse menée par Tuomisto indique quant à elle que l énergie utilisée pour la production de lait et de viande bovine est plus faible en agriculture biologique qu en agriculture conventionnelle, mais variable dans le cas de la production porcine. 41 Bilan PLANETE, Prioriterre, Janvier Emissions de gaz à effet de serre et bovins laits herbagers, Les essentiels du Réseau agriculture durable 74

87 En effet, parmi les trois études s intéressant à la production de porc, deux concluent à une consommation énergétique plus importante lorsque le mode de conduite est biologique (Dasset Mens et Van der Werf, 2005). Les deux études de synthèse d Azeez et Hewlett (2008) et de Tuomisto et al. (2012) s accordent donc sur l efficacité énergétique relative de l agriculture biologique et de l agriculture conventionnelle en ce qui concerne le lait et la viande de bœuf, mais les conclusions sur la viande de porc sont différentes. L hétérogénéité des résultats peut notamment s expliquer par des différences de niveaux de production et d intensification. Pour Fleury (2011), les comparaisons entre publications sont rendues difficiles par l hétérogénéité des méthodes d évaluation ; leur homogénéisation serait nécessaire pour affiner l analyse par productions. MAE SFEI et agriculture conventionnelle La MAE SFEI permet de diminuer la consommation énergétique d environ 30 % Une analyse a été menée sur la consommation d énergie des agriculteurs signataires de la mesure agro-environnementale «Systèmes Fourragers Economes en Intrants». Cette analyse a été menée sur 56 exploitations localisées en Bretagne, pour lesquels les trois postes de consommation énergétique principaux précédemment cités ont été suivis sur trois années. Les résultats suivants été obtenus 6 : Le poste «achats d aliments» a été divisé par deux (- 53 %) en trois ans, du fait notamment de l augmentation de la part de prairies dans l alimentation. Le poste «carburant» a, dans le même temps, diminué de 22 %. L hypothèse expliquant cette réduction est l implantation de prairies pluriannuelles qui demandent moins d entretien. Le poste «intrants» reste stable (+ 5 %) durant les 3 campagnes culturales. Il est inférieur d environ 30 % aux références Planète 43, ce qui indique que les signataires de la MAE SFEI utilisaient déjà moins d intrants avant la contractualisation qu une exploitation laitière moyenne. 43 Référence des fermes de planète

88 La consommation énergétique globale de l exploitation diminue au fil des années sous contrat (- 31 % en 3 ans) (Le Rohellec et al., 2010). Après cette période, les fermes ayant contractualisé la MAE SFEI sont moins consommatrices que les exploitations conventionnelles, malgré une forte variabilité : pour L de lait produit, le système le plus économe consomme 15 EQF contre 70 pour le moins économe, ce qui correspond en moyenne à une réduction de 35 % de la quantité d énergie utilisée par rapport à l agriculture conventionnelle. La MAE SFEI et le changement climatique Les estimations précédentes permettent d établir la quantité de CO 2 évitée par une exploitation signataire de la MAE SFEI par rapport à une exploitation conventionnelle. En effet, puisque la contractualisation en SFEI permet une réduction de la consommation énergétique de l exploitation de 31 %, elle permet d éviter la combustion d environ 20 EQF par L de lait produit, soit 50 kg de CO 2 / L. En ce qui concerne le méthane, deux postes d émission existent 44 : La fermentation entérique, qui correspond à environ 70 % des émissions de méthane La gestion des déjections, responsable des émissions restantes (30 %) La fermentation entérique des bovins a fait l objet de plusieurs études. Dollé et al (2006) ont estimé les émissions de méthane d une vache laitière, qui varie de 90 à 163 kg de méthane / an 45. D autre part, les quantités émises diminuent avec l intensification, qui s accompagne de la diminution de la proportion de fourrages dans la ration 46. Ainsi, les systèmes fourragers économes en intrants sont souvent accusés d émettre plus de méthane 47. L intensification, qui permet de diminuer les émissions de méthane au litre de lait produit, s accompagne cependant d une utilisation accrue d intrants. Comme vu précédemment, cela provoque une augmentation d émission des autres gaz à effet de serre. En comparant ces deux effets, Hacala et al. (2008) estiment que la quantité de gaz à effet de serre émis par unité de lait produite est similaire dans les exploitations conventionnelles et dans les exploitations signataires de la MAE SFEI. Cette conclusion est la même que celle de Renier (2010), qui montre que les émissions de méthane sont plus importantes dans les exploitations «SFEI» (63 % contre 58 % dans les systèmes conventionnels), mais que la prise en compte des autres gaz à effet de serre donne des émissions globales autour de kg équivalent CO 2 / 1000 L de lait pour les deux systèmes 48. De plus, si l on tient compte de l effet puits de carbone des prairies et du réseau de haies, les SFEI émettent 14 % de gaz à effet de serre de moins que les systèmes conventionnels (874 contre 1018 kg éq CO 2 / 1000 L) 11. Ainsi, les SFEI, «bien que plus émetteurs de méthane au litre de lait, deviennent moins émetteurs si l on considère l ensemble des gaz à effet de serre et l effet «puits de carbone» CITEPA, Dollé, Vermorel et al Emissions de gaz à effet de serre et bovins laits herbagers, Les essentiels du Réseau agriculture durable 48 Mémoire d ingénieur agronome de Mélanie Renier, stagiaire à l ADAGE,

89 10.2) Impacts socio-économiques à l échelle de l exploitation a) Cas des productions végétales Réduction d intrants Björn Desmet indique que des simulations réalisées à l aide de l outil Co-click eau (Voir C/2) ont permis de montrer les résultats suivants, dans les plaines céréalières au Nord de la Loire : Une réduction de l utilisation des produits phytosanitaires inférieure à 37 % n a pas d impact économique pour l agriculteur. Sa marge nette est préservée, voir augmentée. Au-delà de 40 % de réduction, la marge nette chute de manière importante, si l itinéraire technique est peu changé. Pour préserver la marge nette, il faut faire des modifications ou basculer vers l agriculture biologique. Les différentes personnes interrogées sur le sujet s accordent pour dire que ce type de mesures ne génère pas d emplois. Agriculture Biologique Plusieurs auteurs se sont intéressés à la comparaison des performances économiques entre agriculture biologique et agriculture conventionnelle ; ils obtiennent des résultats parfois contradictoires (Cacek et Langner, 1986). Les travaux de Reganold et al. (2001), portant sur la pomme concluent que les systèmes en agriculture biologique sont plus rentables en termes de marges brutes, ceux de Greer et al (2008) sur le kiwi n observent pas de différences significatives. En 2010, un stage réalisé pour l AESN par Mélanie Laforêt a collecté différentes données, notamment auprès des Chambres d Agriculture du Bassin Seine-Normandie. Ces données sont particulièrement intéressantes dans le cadre de cette étude car elles sont de fait collectées sur le territoire d intervention de l AESN. Les principales, datant de 2008, sont répertoriées dans le tableau suivant : Biologique Conventionnel Marge Brute Grandes 1050 / ha 750 / ha Cultures Marge Brute Maraîchage / ha / ha Marge Brute Vin / ha / ha (Bourgogne) En ce qui concerne les emplois, Mélanie Laforêt indique qu en grandes cultures biologiques, le nombre d UTH par exploitation est supérieur en bio (1,66 UTH en moyenne en Champagne-Ardenne contre 1,36 UTH en moyenne en Champagne-Ardenne en conventionnel) ; elle n indique cependant pas les surfaces des exploitations. L Agence Bio indique quant à elle que l agriculture biologique induit 20 à 30 % de main d œuvre supplémentaire par rapport à l agriculture conventionnelle 49. Dikran Zakeossian rejoint ces conclusions ; selon lui, le mode de production biologique génère beaucoup plus d emplois agricoles. L étude menée par Sautereau & Petitgenet (2011) souligne que l agriculture biologique fait appel à plus de main d œuvre saisonnière et permanente que l agriculture conventionnelle

90 Dans 50 % des exploitations biologiques enquêtées, il y a eu embauche de personnel suite à la conversion. D autre part, les producteurs en agriculture biologique considèrent qu ils ont une meilleure qualité de vie ; 80 % se donnent une note comprise entre 8 et 10, contre 60 % des agriculteurs en conversion et 30 % de ceux en conventionnel. Ces résultats rejoignent ceux des études qualitatives réalisées par Rickson et al. (1999) et Jansen, (2000) qui suggèrent que les agriculteurs biologiques considèrent leur travail satisfaisant et intéressant plus fréquemment que les conventionnels. b) Cas de l élevage MAE SFEI Concernant l impact socio-économique de la MAE SFEI, des données de comparaison entre les exploitations conventionnelles du Réseau d Information Comptable Agricole et les exploitations en SFEI du Réseau Agriculture Durable existent sur la période En fonction des années, les résultats de cette étude comparative varient légèrement, notamment du fait de l évolution des prix du lait et de la viande, et de celui des intrants. Par exemple, l année 2009 a été marquée par des prix très bas en lait et en viande et par une hausse du coût des intrants, ce qui engendre pour tous les systèmes une forte baisse de revenus. Cette baisse est cependant d autant plus marquée dans les exploitations intensives Résultats de l Observatoire technico-économique du RAD. Synthèse de 2010, sur l exercice comptable de

91 A l inverse, l année 2010 se caractérise par une hausse des cours du lait et des céréales, ce qui est particulièrement intéressant pour les exploitations plus intensives 51. Les résultats présentés sont ceux obtenus pour l exercice comptable de , exercice au cours duquel les exploitations contractantes de la MAE SFEI ont été moins favorisées que les exploitations conventionnelles par la hausse des prix précitée. Le produit courant des fermes conventionnelles est supérieur à celui des fermes en SFEI (+ 83 / 1000 L). Cependant, les exploitations en SFEI consomment 130 / hectare de moins en intrants, économie liée notamment à la forte proportion de prairies dans l assolement. Le coût alimentaire du troupeau est également réduit : Les exploitations en SFEI économisent aussi sur les charges de mécanisation. Toutes ces économies de charges permettent aux agriculteurs en SFEI d avoir une valeur ajoutée équivalente (+ 10 / 1000 L) et un résultat courant par quantité produite supérieur (+ 28 / 1000 L) à celui des agriculteurs conventionnels. Il faut toutefois noter que le résultat courant à l échelle de l exploitation est, en 2010, légèrement inférieur pour les exploitations économes que pour les exploitations conventionnelles (- 3 %). Pour illustrer la variabilité interannuelle, les exploitations en SFEI avaient en 2009 un résultat courant bien plus important (+ 145 %) que celui des exploitations conventionnelles. Cependant, même en 2010, les exploitations en SFEI dégagent un résultat courant par UTH aussi important (+ 5 %) que les exploitations conventionnelles, alors que la surface par UTH y est moins importante. 51 Résultats de l Observatoire technico-économique du RAD. Synthèse de 2011, sur l exercice comptable de