LA COTISATION SUR LA CONSOMMATION

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1 LA COTISATION SUR LA CONSOMMATION Après 2,1 milliards d euros en 2001, 6,1 milliards en 2002, 10,6 milliards en 2003, le déficit de la branche maladie menace de se creuser à 14,1 milliards en L explication du déficit grandissant de la branche maladie réside dans une croissance de ses dépenses beaucoup plus rapide que celle de ses recettes. Parallèlement, on assiste à une décélération de la masse salariale du secteur privé, sur laquelle sont assises les cotisations alimentant en grande part les recettes de l assurance maladie. Dans ce contexte, comment peut-on garantir la pérennité du régime de l assurance maladie? Il faut maîtriser les dépenses de l assurance maladie, mais également garantir des recettes durables et croissantes. Les recettes actuelles ne sont pas suffisantes. Une solution pourrait consister à élargir l assiette des cotisations maladie pour trouver des ressources nouvelles. La CFE-CGC propose la suppression de la part employeur des cotisations maladie et la création d une nouvelle cotisation, dont l assiette serait élargie, affectée au financement de l assurance maladie. Quelle assiette peut-on définir pour cette cotisation? 1. Changer l assiette des cotisations employeurs Pourquoi? Les principales raisons : - Les recettes de la branche maladie repose en grande partie sur les revenus du travail. Or, les prestations de l assurance maladie profitent à tous, et non pas uniquement aux salariés. Cette assiette n a donc plus de justification idéologique. Il serait donc logique de financer l assurance maladie par l impôt, ce qui a déjà été mis en œuvre partiellement pour les cotisations salariales avec la création de la CSG. Le remplacement des cotisations patronales maladie par une augmentation de la CSG ne serait néanmoins pas soutenable. Il correspondrait à un transfert des charges patronales maladie sur les salariés en grande partie. Il faut donc trouver une autre assiette. - En situation de chômage de masse, il est légitime de réduire le coût du travail. Diminuer les cotisations employeurs en est une concrétisation. - Le rendement des cotisations patronales maladie est insuffisant au regard de l augmentation des dépenses maladie. Définir une assiette plus large est une nécessité pour assurer la survie de notre système de santé. 1

2 2. Quelle assiette choisir? Le sujet de l étude n est pas novateur. Différents rapports ont été rédigés sur la question du financement de la protection sociale au sens large. Le changement d assiette a été proposé à différentes reprises. Les propositions les plus fréquentes sont les suivantes : - Substituer aux cotisations patronales une cotisation assise sur : a. la valeur ajoutée ; b. le chiffre d affaire, c. l EBE (excédent brut d exploitation), d. le bénéfice fiscal, - Remplacer les cotisations patronales par une «TVA sociale» ; - Moduler les cotisations patronales assises sur les salaires en fonction de la part des salaires dans la valeur ajoutée. La position de la CFE-CGC : la création d une cotisation sur la consommation Le niveau élevé du coût du travail en France peut jouer un rôle négatif sur les décisions des entreprises en matière de localisation de leurs implantations. En revanche, la consommation constitue, avec le foncier, l'assiette non délocalisable par excellence. C'est dans ce contexte qu'il convient d'étudier l'éventualité de la création d'une «cotisation sur la consommation» qui s ajouterait à la TVA en remplacement des recettes provenant des cotisations sociales patronales maladie. Contrairement à la TVA qui est un impôt, le nouveau prélèvement serait une cotisation. Il serait ainsi affecté totalement à la branche maladie. Les produits perçus sont censés permettre de compenser le manque à gagner sur les cotisations. Comment fonctionnerait cette nouvelle cotisation? Est-ce l assiette la plus appropriée au financement de l assurance maladie? Quelles seraient les conséquences pour la consommation, pour l emploi, pour la compétitivité des entreprises françaises, pour la protection sociale? 2

3 3. Une cotisation sur la consommation calquée sur les mécanismes de la TVA Avant d évaluer le taux de cette nouvelle cotisation et ses conséquences sur l économie, nous rappelons les mécanismes de la TVA. A. Les mécanismes de la TVA Principes La TVA est un impôt général de consommation qui s applique à tous les biens et services consommés ou utilisés en France. C est un impôt à large rendement : le montant de TVA nette a été de 107,3 Md en 2002, elle est estimée à 109 milliards d euros en 2003, et prévue à 113 milliards en La TVA est ainsi la première recette de l Etat : elle devrait représenter 45 % des recettes fiscales de l'etat en La TVA est perçue par la direction générale des impôts et par la direction générale des douanes. Les taux de TVA Il existe, en 2003, trois taux de TVA : - 2,1 % (ou taux super réduit) : appliqué essentiellement aux médicaments remboursés par la sécurité sociale et aux publications de presse, - 5,5 % (ou taux réduit) : appliqué essentiellement aux produits de première nécessité et aux biens culturels : produits alimentaires, produits à usage agricoles, appareillages pour handicapés, livres, fourniture de logement et de pension, musées, spectacles - 19,6 % (ou taux normal) : appliqué à tout ce qui n est pas imposé à un taux particulier ou au taux réduit. Les DOM sont en situation particulière, avec un taux réduit à 2,1 % et un taux normal à 8,5 %. Une autre taxe, l Octroi de Mer, y complète le dispositif. Le taux normal concerne 42% de la dépense des ménages, le taux réduit 19%, le taux super-réduit 3%, les dépenses exonérées 36%. Le mécanisme de la TVA La TVA est une taxe perçue selon le régime des paiements fractionnés : chaque producteur est redevable sur l ensemble de ses ventes, sous déduction de la taxe ayant grevé les éléments de son prix de revient. L objectif est de faire en sorte qu à chaque stade de la production et de la distribution, la taxe frappe seulement la «valeur ajoutée» de telle façon qu à la fin du cycle suivi par ce produit, la charge fiscale globale corresponde à la taxe calculée sur le prix de vente au consommateur. Si elle est collectée auprès des entreprises, elle n est effectivement supportée que par les consommateurs finaux. La TVA repose sur le système des déductions. Aux divers stades du circuit économique, chaque redevable légal : - calcule et facture à son client la TVA exigible au titre des ventes ou prestations de services qu'il réalise (TVA collectée ou TVA brute) ; - déduit du calcul précédant la taxe qui a grevé les éléments constitutifs du prix de revient de l'opération réalisée (TVA déductible) ; 3

4 - ne verse au Trésor que la différence entre la taxe collectée et la taxe déductible (TVA nette due). Le cas échéant, si la TVA déductible ne peut pas s'imputer en totalité sur la TVA collectée, le redevable dispose d'un crédit de TVA reportable sur la (ou les) déclaration(s) suivante(s) ou pouvant faire l'objet d'un remboursement par le Trésor si certaines conditions posées, par la réglementation, sont satisfaites. La TVA dans les échanges Echanges communautaires de biens extra Echanges de biens intracommunautaires Importations L introduction en France de biens en provenance de pays tiers donne lieu à perception de la TVA par le service des douanes, lors de l importation. La taxe est acquittée par la personne destinataire des biens importés. Toutefois, le déclarant en douane est solidairement tenu au paiement de la taxe. Le taux de la taxe applicable est celui applicable à l intérieur, au moment de la déclaration de mise à la consommation. Exportations Les exportations de France vers un pays tiers entrent en principe dans le champ d application de la TVA française. Exportations par le vendeur (ou pour son compte) Sont exonérées de TVA, les livraisons de biens expédiés ou transportés par le vendeur ou pour son compte en dehors de la communauté européenne. L exonération s applique qu il s agisse de livraisons directes par l exportateur ou de livraisons réalisées par l entreprise d un intermédiaire «transparent» agissant au nom et pour le compte d autrui. Malgré l exonération, les exportateurs conservent leur droit à déduction. Ils peuvent donc déduire la TVA qui a grevé les éléments du prix des biens exportés. L exonération est subordonnée à la justification de la réalité de l exportation. Exportations par l acheteur non établi en France (ou pour son compte) Sont également exonérées de TVA, les livraisons de biens expédiés ou transformés, hors de la Communauté européenne, par l acheteur qui n est pas établi en France, ou pour son compte, qu il s agisse d exportations à caractère commercial ou d exportations à caractère touristique. Un assujetti se livrant à des opérations intracommunautaires est considéré effectuant une acquisition intracommunautaire réalisée par l acquéreur et taxable dans l Etat d arrivée des biens. Le redevable de la taxe est l acquéreur. La taxe est éligible le 15 du mois suivant celui au cours duquel s est produit le fait générateur. La taxe, portée sur les déclarations de chiffre d affaires, est déductible. Un assujetti se livrant à des opérations intracommunautaires est considéré comme effectuant une livraison intracommunautaire opérée par le vendeur et qui, bien qu entrant en principe dans le champ d application de la TVA dans l Etat de départ des biens, s y trouve le plus souvent exonérée. Les livraisons de biens expédiés ou transportés sur le territoire d un autre Etat membre sont exonérées de la TVA française, lorsque les quatre conditions suivantes sont réunies : - livraison effectuée à titre onéreux ; - vendeur est un assujetti agissant en tant que tel ; - l acquéreur est un assujetti ou une personne morale non assujettie qui ne bénéficie pas, dans son Etat membre, du régime dérogatoire autorisant à ne pas soumettre à la TVA les acquisitions intracommunautaires (PBRD) ; - le bien est expédié ou transporté hors de France à destination d un autre pays membre. 4

5 L assiette de la TVA L assiette de la TVA n est pas la valeur ajoutée mais la consommation ou plus précisément : - la consommation finale et la formation brute de capital fixe (FBCF) des ménages ; - les consommations intermédiaires et la FBCF des administrations publiques, sauf pour leurs activités assujetties. Les ménages supportent comptablement environ 68 % du produit de la TVA, contre 15 % pour les administrations, et 16 % pour les entreprises 1. La TVA ne taxe pas l ensemble de la valeur ajoutée. D une part, elle exonère la part de cette valeur ajoutée incorporée aux investissements des entreprises et aux exportations de biens et service, ainsi qu une partie de la valeur ajoutée des administrations publiques. D autre part, elle taxe la valeur ajoutée générée à l étranger et incorporée aux importations. B. Le mécanisme de la cotisation sur la consommation Principe de la cotisation sur la consommation Graphique 1 : Le transfert des cotisations patronales maladie sur une cotisation sur la consommation Prix TTC : 120 Prix TTC : 120 TVA 20 TVA 20 Transfert sur une cotisation sur la consommation Cotisations maladie 3 Cotis. sur la consommation 3 Prix hors TVA 100 Prix hors TVA 97 Structure des prix avant transfert Structure des prix après transfert Le prix hors taxe diminue après le transfert des cotisations patronales maladie sur une cotisation sur la consommation. Mais le prix TTC reste invariable. Néanmoins, l affirmation précédente est à nuancer, dans la mesure où le poids des charges sociales n est pas le même pour tous les biens : les biens intenses en travail comptent plus de cotisations sociales qu un bien intense en capital. 1 Sources : Rapport du Conseil des impôts : «La taxe sur la valeur ajoutée», juin 2001, chiffres de

6 C. Une évaluation chiffrée de la cotisation sur la consommation Quel doit être le taux de la cotisation sur la consommation? A noter : la valeur du point de TVA n est pas une donnée connue. Nous estimons dans un premier temps la valeur du point de TVA en fonction de la dernière valeur connue. Dans un second temps, nous utilisons l hypothèse du rapport Marini 2, publié en novembre Notre estimation de la valeur du point de la TVA Les données Les cotisations patronales maladie Le taux de cotisation maladie employeur est actuellement de 12,80%. Un point de cotisation maladie employeur représente : - 3,99 milliards d euros en 2002, soit un montant total collecté de 51,07 milliards d euros - 4,08 milliards d euros en 2003, soit un montant total collecté de 52,22 milliards d euros - 4,2 milliards d euros en 2004, soit un montant total collecté de 53,76 milliards d euros. Sources : Direction de la sécurité sociale La TVA En 2003, la TVA nette rapporte 109 milliards d euros. Le taux moyen de TVA était de 16,1% en 1999, dernier chiffre connu 3, pour une valeur du point de 6,6 M (106,2 /16,1%). En avril 2000, le taux normal de TVA est passé de 20,6% à 19,6%. On peut donc considérer que le taux moyen a légèrement diminué. On prendra comme hypothèse un taux moyen de TVA de 15,8% en Un point de TVA représenterait donc en 2003 : 109 M / 15,8% = 6,9 milliards d euros. Considérons différentes hypothèses : a. Compenser la suppression totale des cotisations patronales maladie Dans ce cadre, la création de la cotisation sur la consommation doit servir à compenser au minimum la suppression des cotisations patronales maladie. Elle doit donc rapporter au moins 52,22 M (en 2003). L assiette de la cotisation sur la consommation étant la même que celle de la TVA, la valeur du point de la cotisation sur la consommation reste estimée à 6,9 M. Le taux de la cotisation sur la consommation est donc : 52,22 M / 6,9 M = 7,57 % 2 Rapport d information du Sénat sur «les prélèvements obligatoires et leur évolution», Philippe Marini, Rapport du Conseil des impôts : «La taxe sur la valeur ajoutée», juin

7 b. Compenser la suppression partielle des cotisations patronales maladie On considère une diminution des cotisations patronales maladie, compensée par la création de la cotisation sur la consommation. Considérons deux hypothèses : la réduction des cotisations patronales maladie de 12,80% à 6,40% (soit une réduction de moitié). Il faudra donc compenser une perte de recette de 52,22 M /2 = 26,11 M. Le taux de la cotisation sur la consommation est donc : 26,11 M / 6,9 M = 3,78 % la réduction des cotisations patronales maladie de 12,80% à 5% La diminution du taux de cotisation employeur de 12,80% à 5% entraîne une baisse de recettes de l assurance maladie : les cotisations employeurs ne rapportent plus que 5% x 4,08 4 M = 20,4 M. Il faut donc compenser la perte de 52,22 M - 20,4 M = 31,82 M. Le taux de la cotisation sur la consommation doit être fixé à : 31,82 M / 6,9 M = 4,61%. c. Créer une cotisation sur la consommation de 2% Pour limiter l effet inflationniste, on envisage de créer une cotisation sur la consommation de 2%. Cette cotisation sur la consommation rapporterait ainsi : 2% x 6,9 M = 13,8 M. Cette nouvelle recette permettrait de réduire les cotisations employeurs maladie du même montant. Les employeurs devraient cotiser à hauteur de : 52,22 M -13,8 M = 38,42 M. Soit un taux de cotisation de : 38,42 M / 4,08 M = 9,42%. Le taux de cotisation maladie employeur passerait ainsi de 12,80% à 9,42%, soit une réduction de 3,38 points. Graphique 2 : Evolution du taux de la cotisation sur la consommation en fonction de la diminution du taux de cotisation employeur maladie (Hypothèse : point de TVA = 6,9 M ) Taux de 14 cotisation maladie 12 employeur 10 (en %) ,8 11,1 9,4 7,7 6, Taux de la cotisation sur la consommation (en %) 4,3 2,7 1,0 4 4,08 M = valeur d un point de cotisation maladie employeur en

8 2. La valeur du point de TVA du rapport Marini Le rapport Marini prend «comme référence le seul taux normal de 19,6 %», un point de TVA représente donc en moyenne 5,6 milliards d euros (109M /19,6 %) en La valeur du point de cotisation patronale maladie ne change pas. Nous considérons toujours les chiffres de la Direction de la sécurité sociale, à savoir un point d une valeur de 4,08 M en A noter : le Rapport Marini ne vise pas le même objectif que le nôtre : il s agit de «créer une TVA sociale, autrement dit la substitution de recettes de TVA à des recettes provenant des cotisations sociales» patronales et salariés, et donc pas uniquement les cotisations patronales maladie, comme dans notre étude. Considérons les mêmes hypothèses que dans le cas 1 : a. Compenser la suppression totale des cotisations patronales maladie Dans ce cadre, la création de la cotisation sur la consommation doit servir à compenser au minimum la suppression des cotisations patronales maladie. Elle doit donc rapporter au moins 52,22 M (en 2003). L assiette de la cotisation sur la consommation étant la même que celle de la TVA, la valeur du point de la cotisation sur la consommation reste estimée à 5,6 M. Le taux de la cotisation sur la consommation est donc : 52,22 M / 5,6 M = 9,33 % b. Compenser la suppression partielle des cotisations patronales maladie On considère une diminution des cotisations patronales maladie, compensée par la création de la cotisation sur la consommation. Considérons deux hypothèses : la réduction des cotisations patronales maladie de 12,80% à 6,40% (soit une réduction de moitié). Il faudra donc compenser une perte de recette de 52,22 M /2 = 26,11 M. Le taux de la cotisation sur la consommation est donc : 26,11 M / 5,6 M = 4,66 % la réduction des cotisations patronales maladie de 12,80% à 5% La diminution du taux de cotisation employeur de 12,80% à 5% entraîne une baisse de recettes de l assurance maladie : les cotisations employeurs ne rapportent plus que 5% x 4,08 5 M = 20,4 M. Il faut donc compenser la perte de 52,22 M - 20,4 M = 31,82 M. Le taux de la cotisation sur la consommation doit être fixé à : 31,82 M / 5,6 M = 5,68%. 5 4,08 M = valeur d un point de cotisation maladie employeur en

9 c. Créer une cotisation sur la consommation de 2% Pour limiter l effet inflationniste, on envisage de créer une cotisation sur la consommation de 2%. Cette cotisation sur la consommation rapporterait ainsi : 2% x 5,6 M = 11,2 M. Cette nouvelle recette permettrait de réduire les cotisations employeurs maladie du même montant. Les employeurs devraient cotiser à hauteur de : 52,22 M -11,2 M = 41,02 M. Soit un taux de cotisation de : 41,02 M / 4,08 M = 10,05%. Le taux de cotisation maladie employeur passerait ainsi de 12,80% à 10,05%, soit une réduction de 2,75 points. Graphique 3 : Evolution du taux de la cotisation sur la consommation en fonction de la diminution du taux de cotisation employeur maladie (Hypothèse : point de TVA = 5,6 M ) Taux des cotisations patronales maladie (%) ,80 11,43 10,06 8,68 7,31 5,94 4,57 3,20 1,82 0, Taux de la cotisation sur la consommation (%) 3. Résumé des deux hypothèses de valeur de point de TVA Graphique 4 : Evolution du taux de la cotisation sur la consommation en fonction de la diminution du taux de cotisation employeur maladie selon les deux hypothèses de valeur de point de TVA Taux de 14 12,8 cotisation 12 maladie 11,43 employeur10 11,1 10,06 (en %) 9,4 8,68 H = 6,9 M ,7 7,31 6,0 5,94 4,3 4,57 2,7 3,2 1,0 H = 5,6 M 1,82 0, Taux de la cotisation sur la consommation (en %) La baisse du point de TVA implique d augmenter le taux de la cotisation sur la consommation. Les deux fonctions sont linéaires, de même ordonnée à l origine, mais de coefficients directeurs différents. 9

10 D. Les conséquences économiques de la création de la cotisation sur la consommation Le transfert des cotisations patronales maladie sur une cotisation sur la consommation devrait déclencher un ensemble de réactions, immédiates mais également à retardement. Elles concerneront les prix hors taxe et TTC, les coûts des facteurs de production, les anticipations, etc. Evaluer correctement les conséquences de ce transfert de charges impliquerait de connaître précisément les réactions des entreprises et des consommateurs, de connaître parfaitement les conditions de la concurrence, des élasticités-prix des biens, des caractéristiques des biens selon les branches Nous ne disposons pas de l ensemble des renseignements économiques nécessaires à l étude des conséquences précises de ce transfert. Nous évaluons donc ces conséquences sur la base de notre raisonnement économique logique. Avantages Elargissement de l assiette - L assiette de la TVA est plus large que celle des cotisations patronales. En pratique, la TVA taxe la consommation des salariés, mais également des retraités, des chômeurs, et des titulaires de revenus du capital. Dans ces conditions, une baisse de 1 point des cotisations patronales maladie est compensée par une hausse bien inférieure à 1 point de cotisation sur la consommation (de l ordre de 0,6 point dans le cas 1 précédemment étudié, ou 0,7 dans le cas 2). - La cotisation sur la consommation permettrait de faire reposer une partie de la protection sociale sur l économie en général plutôt que sur le seul travail humain. - Par ailleurs, l assiette de la cotisation sur la consommation étant la même que celle de la TVA, les importations, et donc les économies étrangères, participeraient au financement de notre branche maladie. Effet sur l emploi - Si la cotisation sur la consommation compense intégralement la suppression de la part patronale des cotisations maladie, on peut considérer que le coût de la main-d œuvre diminue. Le système pourrait ainsi avoir un effet favorable sur l emploi : les entreprises qui hésitaient à embaucher en raison du coût trop élevé de l emploi, devraient être amenées à réviser leur jugement. En revanche, les entreprises qui utilisent majoritairement des facteurs de production intenses en capital ne devraient pas être amenées pour autant à remplacer le capital par le travail. 10

11 Les entreprises qui utilisent beaucoup de main-d œuvre (part du salaire dans la valeur ajoutée supérieure à la moyenne) y gagneront plus que les autres. Celles qui reposent peu sur le travail humain (ratio inférieur à la moyenne) y perdront en terme relatif. Ce point est néanmoins à relativiser : les entreprises qui produisent des biens intenses en travail pourront être tentées d augmenter leur marge, sans embaucher pour autant plus de salariés. - Le principal impact positif sur l emploi devrait provenir d une augmentation de la compétitivité des entreprises (toutes les entreprises peu ou prou vis-à-vis de l étranger). En effet, la TVA appliquée est celle du pays dans lequel le bien se vend. Les biens importés «paieront» la cotisation sur la consommation sans avoir bénéficié de la baisse des charges patronales. Les biens produits en France bénéficieront de cette diminution des charges : nos exportations verront donc leur prix hors taxe baisser. Les entreprises françaises y gagneront en compétitivité. On pourrait dire que de cette façon les importations de produits étrangers financeront pour partie l assurance maladie française en payant cette cotisation sur la consommation. Une affirmation à nuancer néanmoins : tous les biens importés ne supporteront pas la cotisation sur la consommation, dans la mesure où une partie d entre eux ne sont que des biens intermédiaires, non soumis à la nouvelle cotisation. Stabilité de l assiette Le Conseil des impôts 6 estime que «d une manière générale, la consommation est une assiette fiscale plus stable que les revenus, les salaires ou encore les bénéfices des sociétés. Lorsque les revenus varient, les ménages ont en effet tendance à ajuster leur taux d épargne à la hausse ou à la baisse, pour maintenir leur niveau de consommation. Cette caractéristique est un avantage majeur de la TVA en tant que recette budgétaire, et par extension de la cotisation sur la consommation.» 6 Rapport du Conseil des impôts : «La taxe sur la valeur ajoutée»,

12 ANNEXE 1 : La progression de la masse salariale (extrait du rapport de la Commission des comptes de la Sécurité sociale, septembre 2003) «La masse salariale du secteur privé, sur laquelle sont assises les deux tiers des recettes du régime général, avait connu des taux de croissance exceptionnels en 2000 et 2001 (respectivement 6,3 et 6,4 %). Sa progression s est fortement ralentie en 2002 (+ 3,3 %) et davantage encore en 2003 (+ 2,3 %). Ce ralentissement reflète celui des effectifs salariés, l augmentation du salaire moyen étant assez régulière autour de 2,5 % par an depuis quelques années. L économie française avait créé plus de emplois en 2000, en 2001 et en Les créations d emploi se sont interrompues depuis un an. L emploi salarié des secteurs marchands a même légèrement diminué au 1 er semestre Dans ces conditions, la progression de la masse salariale serait limitée à 2,3 % en 2003 reflétant presque uniquement l augmentation du salaire moyen (2,2 %), les effectifs restant pratiquement stables en moyenne annuelle. L hypothèse retenue pour 2004 est que le retour d une croissance modérée commence à se répercuter sur l emploi et conduise à une augmentation de la masse salariale de 3,1 %. On rappelle qu une variation de 0,1 point de la masse salariale a une incidence d environ 150 millions d euros sur le solde du régime général.» Evolution de la masse salariale (moyenne annuelle glissante) % T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T Source : Acoss, décembre

13 ANNEXE 2 : le déficit de la branche maladie. Le déficit de la branche maladie prévu pour 2003 représente 9,8% des recettes de cotisations et d impôts affectés (dont la CSG) ; en 2004, cette proportion serait de 12,6% sans aucune mesure nouvelle. Déficit de la CNAM rapporté aux recettes de cotisations et d impôts affectés Source : Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2003) 13