Paris, le 26 février A l attention de l association Opendata France

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1 R E P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E 1 Paris, le 26 février 2014 Réf. : FR - n A l attention de l association Opendata France Mission commune d information sur l accès aux documents administratifs et aux données publiques Objet : Audition par la Mission commune d information sur l accès aux documents administratifs et aux données publiques, le 13 mars 2014 à 9 heures 45 Les initiateurs de la création de la mission commune d information (MCI) ont souhaité que soit dressé un bilan de la mise en œuvre concrète du droit d accès aux documents administratifs, formulé par la loi du 17 juillet 1978, et de l ouverture et de la réutilisation des données publiques, dont le principe a été introduit par une ordonnance du 6 juin La mission a tout d abord procédé à une série d auditions destinées à cerner les demandes et les attentes des différents acteurs de la société civile (citoyens, associations, journalistes, entreprises) en matière de consultation et de réutilisation des documents produits ou reçus et des données collectées par les administrations de l État et des collectivités locales ainsi que les organismes chargés d une mission de service public. Elle analyse maintenant les démarches mises en œuvre par les administrations de l Etat, les collectivités locales et les organismes détenteurs de ces documents et données pour y répondre. C est dans ce cadre qu elle a souhaité entendre Opendata France. L audition pourrait utilement commencer par un exposé liminaire qui permettrait notamment : 1 - de présenter Opendata France, ses membres, ses objectifs, ses moyens ; Créée en Octobre 2013, l association Open Data France a pour but de regrouper et soutenir les collectivités engagées activement dans une démarche d ouverture des données publiques et de favoriser toutes les démarches entreprises par ces collectivités dans le but de la promotion de l open data. Les membres sont représentés par un(e) élu(e) -épaulé par un opérationnel- de chaque institution (en général le délégué au numérique). Membres Fondateurs : Toulouse Métropole et la ville de Toulouse ; Nantes

2 2 Métropole et la ville de Nantes ; Rennes Métropole et la ville de Rennes, la ville de Montpellier, la région PACA ; le conseil général de Saône-et-Loire ; le conseil général de Gironde ; le conseil général de Loire Atlantique ; la ville de Bordeaux ; la communauté urbaine de Bordeaux ; la communauté urbaine du Grand Lyon ; la ville de Digne les Bains ; la commune de Brocas ; la ville de Balma et la ville de Paris. Membres associés : Etalab et l association Libertic. Ils ont élu Pierre Cohen (Président de Toulouse Métropole et Maire de Toulouse) à la présidence et établi leur siège social à Toulouse. Autres membres : Nice, la région Ile-de-France, l Agglo de Pau, la ville de Strasbourg, la ville d'angers, la région haute Normandie, la vile de Lille, La région Nord pas de Calais, la région Auvergne Moyens : Les cotisations des membres (l appel à cotisation pour 2014 est en cours), entre 100 et 800 Euro selon la taille, 2500 Euro pour les CT de plus de habitants. temps de travail des agents des collectivités membres et ressources matérielles, des subventions ou ressources apportées ultérieurement par des partenaires (Caisse des Dépôts, Projets européens) 2 - de présenter son analyse des enjeux politiques, sociétaux et économiques de cette démarche dans les territoires et son articulation avec la stratégie nationale et déconcentrée de l Etat ; L OpenData se fixe plusieurs objectifs : accès à la connaissance, transparence de l action publique et développement de nouveaux services, ces services pouvant être monétisés (directement ou indirectement) ou pas. L accès à la connaissance est un enjeu important car il permet aux habitants de mieux connaître leur territoire, leurs ressources naturelles ou humaines. C est un grand livre ouvert à la fois géographique, historique, sociologique et culturel. Dans un monde «standardisé», à la fois culturellement et médiatiquement, redécouvrir par soi même son territoire et ses spécificités, le comprendre et dans certains cas le décrire (crowdsourcing) est une mission d intérêt public. La transparence traduit la volonté de rendre compte aux citoyens de l action de la collectivité, de façon factuelle, non dissimulée et non interprétée, permanente. Elle n est pas envisagée comme une forme de

3 3 spectacle ou d accusation mais comme un acte sincère d information sur le fonctionnement de l institution : budget, décisions (délibérations), dépenses, recettes (coût des prestations), etc. Elle établit (ou restaure) indubitablement une relation de confiance entre la collectivité et ses administrés. Elle montre que la collectivité assume ses décisions (elle les motive généralement dans les conseils municipaux ou équivalents). Cet aspect revêt une importance certaine actuellement. Ainsi le fichier concernant l'assiduité des Conseillers Municipaux pour la collectivité est un fichier qui connait un certain succès au niveau de la commune, dans la période pré électorale. De manière plus générale, il est important de constater que l'opendata s'inscrit pleinement dans le concept de gouvernement ouvert, ou démocratie ouverte (en anglais open government / Barack Obama) qui est une doctrine de gouvernance visant à améliorer l'efficacité et la responsabilité des modes de gouvernance publique. Elle établit notamment que les citoyens ont le droit d accéder aux documents et aux procédures de leurs gouvernements afin de favoriser une transparence et une responsabilisation accrue et de donner aux citoyens les moyens nécessaires pour contrôler, superviser et prendre part aux décisions gouvernementales et locales. La démocratie ouverte vise à promouvoir : la transparence, comme garant de la confiance entre citoyen et politique. Par exemple, par la publication des données publiques dans le cadre d'une stratégie de données ouvertes ; la participation citoyenne, en incitant le gouvernement à consulter et à écouter les citoyens pour la prise des décisions en mettant en place des canaux de communication avec eux ; la collaboration avec les composantes de la société civile pour une meilleure efficacité des modes de gouvernance. La création de nouveaux services est rendu possible par l accès à des données préalablement non partagées ou non accessibles simplement. Ces données offrent de nouvelles possibilités à des acteurs auparavant non capables de les traiter soit parce que la donnée était inaccessible soit parce qu aucun opérateur n était légitime. Exemple de calcul d itinéraire multimodal. D une certaine façon, les données publiques abaissent les barrières à l innovation.

4 4 3 - de montrer comment les projets se construisent entre plusieurs niveaux d administration locale et les collaborations développées, notamment avec les instituts statistiques, l IGN ou les services déconcentrés de l Etat ; L expérience montre qu un projet de type Opendata est perçu jusqu à ce jour comme un acte assez politique (innovation, transparence, dynamisme) et qu il est mal partagé entre les différents niveaux politico-administratifs : 5 niveaux=5portails dans de nombreux cas. Lorsque les CT sont regroupées au sein d une même entité, dirigée par un même exécutif, la mutualisation est au rendez-vous ; dans les autres cas, on trouve au mieux un système de suppléance, l institution de plus haut niveau mettant à disposition des moyens mutualisés pour aider les plus petits mais bien souvent, on constate le développement de dispositifs parallèles non concertés avec une certaine compétition pour l animation (donc des coûts x). Entre les CT et l état, le lien a été très bien établi avec Etalab et une coopération fructueuse et sincère est en place. Les services déconcentrés de l état ne jouent pas bien le jeu (Directions régionales, préfectures, ), non plus les services para-publics (IGN ). Les actions conjointes et convergentes des CT et de l Etat devraient arriver à vaincre ses réticences qui sont souvent dues à un manque d intérêt, d ouverture et de courage (CT) ou à des conflits d intérêt compréhensibles dans le cas des entreprises qui font preuve ainsi d une volonté de statut quo et de barrière à la concurrence. Dans un monde qui bouge profondément, qui modifie très rapidement les modèles économiques et de gouvernance, et qui récompensera ceux qui s adaptent et ceux qui prennent des risques, c est sans doute un parti pris lourd de conséquence. On y reviendra mais l opendata est aussi une façon de décloisonner les services d une propre collectivité, ou de favoriser les échanges entre plusieurs collectivités. De nombreuses données - initialement publiées pour le public - sont en fait réutilisées entre les services opérationnels d une ou de plusieurs institutions, améliorant ainsi les services rendus et leur productivité. 4 - d exposer les difficultés éventuellement rencontrées (lisibilité, interfaces, ) pour réutiliser les données mises à disposition par d autres producteurs ; La réutilisation repose sur 3 piliers : l Accès aux données, la Normalisation et l Innovation

5 5 L Accès aux données a été la première attention portée aux portails Opendata. De nombreux efforts ont été fait pour décrypter les vocabulaires (anglais/français, technologique/usage, avertis/débutants) et communiquer par de nombreux canaux sur les objectifs et les moyens Opendata mis en œuvre (tutoriel, communication institutionnelle et média, évènementiels, ). Le résultat est encore insatisfaisant, sans doute parce que ce sont encore des équipes ayant un profil technique qui pilotent les opérations (mais c est le propre du numérique). La normalisation couvre plusieurs aspects : le format des fichiers de données (xls, csv, kml..), leur description (notice, dictionnaire ou métamodèle), leur contenu de fichiers (même contenu et format entre différents producteurs de données semblables) et les règles juridiques unifiées. Si le format des données est à peu près standardisé, si les licences ont globalement convergées, le contenu des données n est pas encore normalisé et cela entraine une vrai difficulté pour développer des application multi-sources ou multi-territoriales, donc un vrai frein pour le développement des applications au niveau (inter)national. L innovation n est pas une chose qui se décrète, elle nait là où un ensemble d acteurs et de connaissance permettent l imagination, la création et l entreprise. Les collectivités territoriales ayant un projet Opendata ont toutes différents dispositifs pour stimuler l écosystème : ouverture des acteurs, animations, concours, aide à l innovation (financière ou autre). Le risque est de restreindre cette animation à la sphère des acteurs du numérique et insuffisamment au grand public. On oriente ainsi la réutilisation vers la notion de Service et pas suffisamment vers la Connaissance ou la Transparence. D autre part, les actions d animation sont portées généralement à des échelles locales (AAP et communication). Malgré la volonté de partager plus d actions collectives à un niveau national (avec Etalab ou au sien de ODF), ce relatif développement au niveau local restreint les possibilités de la réutilisation et fragilise les modèles économiques qui les étayent. 5 - de décrire les modalités d enrichissement des jeux de données par les acteurs économiques locaux, les citoyens, ou les acteurs publics locaux (établissements culturels)

6 6 A ce stade, les portails Opendata des CT accueille peu de données «crowdsourcées» (produite par les citoyens). Bien que ce mouvement soit assez puissant dans le monde civil (Wikipédia, OpenStreetMap), il reste encore assez marginal dans les démarches des opérateurs publics, principalement en raison d inquiétudes sur la qualité et la pérennité des données produites et sur la difficulté à assumer un processus productif avec lesdits «citoyens». En effet, les contributeurs d OSM se sont emparés des données de voirie des collectivités qui les ont libérées pour enrichir leur fonds de carte et ont amélioré les données existantes en y rajoutant des éléments (ex sur Toulouse : le tracé linéaire des lignes de bus à partir des arrêts et de leurs adresses, à Montpellier l accessibilité handicap des lieux publics et privés) mais aussi en complétant les zones peu cartographiées Toujours sur Toulouse Métropole : les données de 12 nouvelles communes rajputes à la métropole en 2011, et pour lesquelles la connaissance était plus faible, ont été largement enrichie par la communauté OSM). Aujourd hui des opérateurs de transport utilise OSM pour son calculateur d itinéraire et non plus google (moins complet et payant à partir d un certain nombre de connexion), le SDIS utilise aussi OSM et la collectivité ne maintient plus de carte «maison» mais utilise OSM. JCE Lors de la mise en œuvre de la démarche pour la collectivité, les pompiers ont exprimé le besoin d'avoir à disposition une carte du village avec le numéro des habitations sur la carte. OpenStreetMap (cartographie libre et ouverte) a ainsi permis de répondre à cette problématique non satisfaite par le SDIS avec notamment, après un atelier de formation sur la méthodologie pour enrichir la carte, un investissement local (contributeurs), intéressant. JM+SM - de présenter les services (payants) éventuellement créés à partir des données ; On retrouve plusieurs grandes catégories de services utilisant les données publiques : - des applications d information sur les ressources du territoire. Dans de nombreux cas, ces application n ont pas une vocation «lucrative» mais concernent plutôt un service

7 7 rendu à la population : équipements publics (position, horaire, contact ), patrimoine culturelle ou naturel, etc. Leur modèle économique est plutôt lié au soutien de la Collectivité Territoriale qui cofinance ces applications dans le cadre de ses missions (communication et service au public). - des applications commerciales offrant un service dans les domaines classiques du e-commerce : tourisme, transport, immobilier, santé. Ces applications s enrichissent de données Opendata qui les rendent plus pertinentes. Leur modèle économique n est pas particulièrement nouveau : publicité, prélèvement d un pourcentage sur les transactions, achat d application sur itunes, valorisation d un parc d utilisateurs. - On trouve par exemple : des sites immobiliers qui enrichissent la présentation des offres immobilières par des informations sur les équipements culturels, éducatifs, cultes, transports, naturels du quartier (modèle basé sur un % transaction), des applications de pratique de sport à travers des réseaux sociaux en enrichissant les propositions par l emplacement des installations/sites de pratique sportive (modèle publicitaire ou abonnés), des guides culturels enrichis des agendas publics et service de mobilité (modèle publicitaire), applications spécifiques de décision : emplacement des panneaux publicitaires les plus vus en fonction des feux et des embouteillages, etc (modèle transaction ou prestation). - Certains services sont à la frontière de ces deux catégories et sont du type Economie Sociale et Solidaire : Calcul d itinéraire pour le vélo, les piétons, les fauteuils handicapés par exemple. Le modèle économique a du mal à se trouver : mi-subventions publiques, mi-financement propre (adhérents, achats de prestations/services à prix réduits) - La réutilisation des données entre différents services opérationnels des CT permet des économies (partage des données acquises ou produites) et des gains de productivité (facilité d accès, réduction des transactions). Ce qui vrai au niveau de services opérationnels, accessible ET gratuit,

8 8 devrait redevenir la règle des services régaliens de publication de données nationales (INSEE, IGN, etc.) Ex : Quelques applications : sur Toulouse : Coovia, Calendeev sur des modèles freemium - SM - d indiquer les cadres juridiques de réutilisation retenus ; Les données sont couvertes par des licences de réutilisation : La plupart des collectivités utilisent les licences OdBL ou LO, certaines utilisent des licences spécifiques mais de moins en moins (ex : Lyon pour une partie des données si le réutilisateur devient oligopolistique, licence maison avec redevance. Rennes avait une licence maison mais s'est orienté depuis sur l'odbl, le CG71 qui avait la licence APIE V2 s'est tourné vers la licence ouverte) les 2 licences LO et OdBL permettent la libre réutilisation des données, y compris pour des modèles à caractère commercial. Les seules obligations sont de mentionner la source de la donnée et la date de mise à jour, s'ajoute à cela pour l'odbl l'obligation de partager avec les mêmes conditions (licence diffusive) et de garder un format ouvert. Dans les deux cas, le droit applicable est le droit français et les autres textes du corpus législatif et réglementaires s'appliquent. JM - de décrire les modalités d accompagnement des utilisateurs (présentation des jeux de données, explicitation des acronymes, commentaires, contact téléphonique, supports de diffusion ) ; Portail : Les données sont d abord présentées gratuitement sur un site accessible au public. Les données sont présentées via leur description détaillée (date, producteur, mise à jour, licences,..), commentées en texte libre, les différents formats disponibles sont proposés (et expliqué) ; lorsque cela est possible une vignette présente la donnée de façon graphique ; des champs «commentaire lecteur» et un indicateur de satisfaction (étoile) sont parfois proposés. Les interfaces de programmation qui permettent d accéder à ces données (lorsque cela est disponible) en temps réel ou depuis une application sont aussi présentés, commentés avec un tutoriel (exemples).

9 9 Les applications qui utilisent les données publiques sont présentées (lorsque les éditeurs de ces applications nous l ont fait savoir ou par constatation). Elles donnent un bon exemple de la façon dont on peut exploiter les données. Un espace de discussion (blog) est ouvert. Il permet aux administrateurs de commenter l actualité, de donner des indications sur de nouvelles données, les nouvelles fonctionnalités de la plate-forme et sur les animations en cours ou à venir. Un espace d échange est prévu pour les questions directes avec les gestionnaires de la plateforme Opendata (mail et tél.). JCE La problématique du stockage des données est importante pour les petites collectivités comme la notre. La mutualisation au travers d'offres comme celles du CG33 ou celle d'etalab (data gouv) est fondamentale pour permettre aux collectivités d'accéder à la démarche. Je reste cependant convaincu qu'une accroche locale reste absolument nécessaire pour ne pas couper le lien avec la population. SM : c est également le cas sur une Métropole, où la ville centre et la métropole permettent aux communes membres de publier leurs données sur le portail métropolitain. C est également le cas dans certaine région comme PACA : le portail régional porte les données des villes : Aix en Provence, Digne les Bains mais aussi Marseille. Animation Un projet Opendata est avant tout un projet d animation qui permet aux citoyens de découvrir et de réutiliser les données publiques. Cela se passe donc par de la communication à destination des communautés (numérique ou actions sociales) et du grand public via la presse, web, évènementiel, etc. En particulier via des plate forme de curation : ex scoop it, avec plusieurs pages dédiées à l'open data, dont une tenue par ODF. Cela se traduit aussi par des animations permettant aux personnes de se rencontrer, d échanger sur leurs propres projets, de valoriser les données publiées, d accompagner les publics dans leur réutilisation, soit à travers de la formation (InfoLab), soit des dispositifs d accélération (hackathon, barcamp, StartUp WeekEnd, ), soit enfin des Appels à projet.

10 10 Les publics étant différents, il est nécessaire de multiplier les formats adaptés aux auditoires. Par exemple, on n explique pas pareil l opendata à des geeks ou à des directeurs généraux d administration, ni à des associations caritatives Ces animations sont d autant plus efficaces pour joindre des publics spécifiques ou variés, qu elles sont organisées en partenariat avec d autres acteurs que la collectivité territoriale : associations, écoles, autres institutions JCE Description de l'opération Libre. JM + SM - de dresser un premier bilan des retombées économiques (tourisme, entreprises, services publics ) de la démarche et de la méthodologie d évaluation. Les 3 objectifs prioritaires visés (Connaissance, Transparence et Nouveaux Services) sont diversement atteints en fonction des axes et des territoires mais globalement les résultats, même s ils sont très tangibles, sont quand même en deçà des espérances (et de l engouement presque la frénésie- d une certaine presse). Avec 2 ans de recul, les explications et les actions correctrices sont assez généralement partagées et engagées : - Améliorer encore la communication auprès de publics moins avertis, ne pas survendre l opendata et lui laisser le temps de rentrer dans les cultures, les pratiques et les processus des producteurs/réutilisateurs ; - Faciliter la réutilisation en normalisant les données et en soutenant la création de services au niveau national ; - Gouvernance : Coordonner les actions au niveau national en mutualisant les travaux et les actions menées par les différentes institutions. Mais la question principale reste le manque de disponibilité des très nombreuses données qui ne sont pas du ressort des Collectivités Territoriales (par exemple, données de santé produites par les acteurs privés (Cliniques, médecins, pharmaciens, ambulancier, laboratoires, mutelles ) ou publics (CHU, ARS, Sécurité Sociale, etc.)) L opendata est alors comparable à un puzzle qui n aurait que quelques pièces ou un jeu de lettre qui n aurait que des voyelles. Il manque trop de chose pour donner une bonne représentation des réalités qui intéressent les usagers (accès directs ou via des applications). Ce manque d information enlève tout son sens aux portails Opendata qui promettent une base de données ouverte sur les enjeux politiques et sociétaux du territoire et rend inconsistants les services qui, par définition, doivent agréger des données issues de plusieurs sources. Les CT génèrent tout au plus 10% des données pertinentes à niveau d un

11 11 territoire. Un travail important est à mener auprès des autres institutions publiques, parapubliques ; auprès des opérateurs privés de services publics ; auprès des acteurs privés bénéficiants indirectement des financement publics (remboursements ASSEDIC, URSSAF, Retraites, Agence, etc.). Sans nommer ce nouveau terrain d opération BigData, qui recouvre des aspects encore plus larges liés aux données personnelles et commerciales, on pourrait s intéresser aux «PublicData» dans un acceptation assez large de «public» : pas tellement les institutions mais les services rendus à la population. bilan mitigé et difficilement quantifiable - économie et amélioration de la sphère publique : ex : la préfecture du 31 qui nous dit réutiliser nos données Les administrations utilisent les données publiées pour leurs besoins propres, y compris en interne de la même administration : un service peut utiliser facilement les données du portail de sa collectivité sans perdre de temps pour chercher le service producteur : changement de mentalité : nous ne sommes plus propriétaire des données, mais producteur. Nous y gagnons en efficacité administrative. - Les entreprises déjà existantes utilisent les données pour leur travail : ex : utilisation du découpage d'un territoire pour une entreprise qui voulait découper les zones d'activité de ses commerciaux selon les «quartiers» de la ville : elle a pu trouver ceci très facilement et n'a pas perdu de temps pour trouver l'information = efficacité - retombées économiques pour les acteurs qui bénéficient d'un service créé grâce à l'open data : ex : meilleure fréquentation des cafés concerts depuis qu'une application permet de sélectionner le concert qui correspond à ses gouts. - création de start up : encore très timide : de l'ordre de 3 à 4 par territoire concerné. JCE Des questions doivent quant à la pérennisation de la démarche et de l'évolution des données. Une réflexion doit être entamée pour aider les petites collectivités à franchir le pas notamment en ce qui concerne la Méthodologie et la Mutualisation. E.L.O.D.N., c'est bientôt... Des questions seront ensuite posées par la rapporteure et les membres de la Mission. L audition sera enregistrée et ouverte au public et à la presse. Elle fera l objet d un compte rendu sommaire écrit publié.