La communication publique de crise

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1 Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice Collection Risques et Crises La communication publique de crise

2 Photo de couverture Mike Kiev - Fotolia.com

3 Avant-propos est heureux de présenter dans sa collection études et Documents ce travail réalisé dans le cadre du Master 2 Politiques de Communication de l Université L Institut Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines par Faïza YAKOUBI. Nous avons suivi ces travaux et leur qualité nous a convaincu de les publier. Ils livrent au lecteur une solide approche de la communication de crise dont plus personne ne conteste le rôle clé dans une période où la gestion des risques et des crises est devenue une préoccupation majeure de nos sociétés. Les autorités publiques doivent faire face à de nouvelles exigences en matière de sécurité (nucléaire, sanitaire, industrielle, alimentaire, ). Elles ont donc un rôle clé dans l information de la société et des médias vis-à-vis des risques et des crises et ce tout au long au long du processus de gestion et de maîtrise de ces situations. On peut ainsi différencier plusieurs moments celui la gestion des risques, celui de l urgence et de la crise, celui de l expertise, et enfin et le moment de la post-crise (retours d expérience, ). Le défi est de parvenir à créer un continuum et à unifier ces différents temps qui correspondent à plusieurs types de communication (institutionnelle, crise, technique, sociétale, ). Seul le partage d éléments de langage commun et la mise en place d une stratégie globale de communication, intégrant et unifiant les différents types de communication, peut contribuer à rendre efficace les politiques publiques. La communication est également un puissant levier pour augmenter le degré de préparation de la société face aux risques et son aptitude à réagir aux crises et aux catastrophes. Elle participe ainsi à rendre une société plus robuste. La confiance du public dans les autorités chargées de gérer les risques est donc un élément clé de la maîtrise des catastrophes et du processus de retour à la normale, ainsi que de la gestion de crise en général. Cette confiance perdurera, si et seulement si, il existe un continuum entre la communication sur les risques et la communication lors des crises, les logiques de la première devant être inclues dans la seconde. Ce travail montre bien que plus une stratégie de communication sera intégrée, plus elle sera efficace et contribuera largement à l efficacité du dispositif de crise lui-même. Cyrille schott Directeur de l Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 3

4 Remerciements Je tiens à remercier toutes les personnes qui m ont accompagné, dans la réalisation de ce dossier de synthèse. Un remerciement tout particulier à Gérard Pardini, directeur adjoint de l lnstitut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), pour l entretien qu il m a accordé, pour son regard critique et ses conseils avisés. Son aide m a été très précieuse. Je remercie également Nathalie Maroun, analyste, consultante et formatrice en communication sensible et gestion de crise, ainsi que Pascal Dauvin, Maître de Conférences en Science Politique à l UVSQ. L auteur Faïza YAKOUBI Diplômée d une licence 3 Administration et Echanges Internationaux. étudiante en Master 2 Politiques de Communication à l Université Versailles Saint-Quentin en Yvelines. Elle est actuellement stagiaire au service communication de la direction des Fonds d épargne de la Caisse des Dépôts. Ce document ne saurait être interprété comme une position officielle ou officieuse de l Institut ou des services de l État. Les opinions et recommandations qui y sont exprimées n engagent que son auteure. Il est publié sous la responsabilité éditoriale du directeur de l Institut. Ce travail est accessible sur le site de l INHESJ : 4 INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

5 Sommaire Introduction... 7 I. Le concept de crise... 9 A. Qu est-ce qu une crise?,...9 1/ Définitions de la crise...9 2/ Les différents types de crise...11 B. Naissance et processus de la crise / La naissance et l évolution de la crise / Le terrain propice aux crises...13 II. La gestion de la crise par les pouvoirs publics...14 A. L état face aux crises / Démocratie, transparence et communication de crise / Le rôle de l état B. Communiquer en situation de crise / La communication publique de crise / L effet amplificateur des médias...19 III. Prévenir la crise A. Le principe de précaution B. Anticiper la communication Conclusion...21 Bibliographie INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 5

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7 Introduction (1) étude «la gestion de la crise a un demisiècle» Didier Heiderich. Depuis les années 1980, les spécialistes de l information et de la communication soulignent l importance de la communication en situation de crise 1. D après Didier Heiderich, le véritable début de l utilisation du terme «crisis management» semblerait dater d octobre 1962, lors de la guerre froide, à l occasion de la crise des missiles de Cuba. Deux ans plus tard, le terme «gestion de crise» sera évoqué pour la première fois dans The Times (UK), dans un article daté du 22 décembre 1964 concernant l installation de missiles nucléaires en Allemagne. Se sera lors des événements traumatisants de Bhopal (1984) puis de Tchernobyl (1986) que la gestion de crise civile émergera véritablement. En France, c est Patrick Lagadec qui fut à l origine de travaux consacrés à l étude et au traitement des crises, au début des années En ce qui concerne la notion de «communication de crise», celle-ci émerge en 1982, lorsque le New York Times évoque la communication de crise sous le terme «crisis communication» dans un article consacré à la guerre froide. En France, la «communication de crise» est évoquée la première fois dans Le Monde le 26 juin 1986 dans un article intitulé «Le chevalier blanc des phosphates». Puis deux ans plus tard, dans un article intitulé «Des images anti-crise». Le premier livre français consacré à la communication de crise, et encore d actualité aujourd hui, fut rédigé par Ogrizek et Guillery, et publié en 1997 dans la collection «Que Sais-je». Thierry Libaert aborde la question de la communication de crise en 1992, dans son ouvrage «La communication verte». (2) Pascal Dauvin Mais c est véritablement dans les années 2000 que la communication de crise s institutionnalise 2. Des spécialistes en communication se spécialisent dans le champ de la crise et contribuent à développer une certaine visibilité du secteur. Cette visibilité passe par une professionnalisation du domaine et une présence accrue des professionnels au sein des organisations. Les spécialistes s impliquent dans les formations, ce qui contribue à une professionnalisation du secteur de la communication de crise. Des associations professionnelles se créent, c est d ailleurs dans les années 2000 que fut créé le «Portail de la communication de crise» devenu en 2005 «Le Magazine de la Communication de Crise et Sensible» qui regroupe les travaux sur la question. De plus, l intensification de la communication publique de crise semble avoir accéléré la professionnalisation du secteur. C est dans un contexte de libéralisation des sociétés que s est développée la gestion de la crise, et par la même occasion la communication de crise. La «Société du Risque» (Beck, 1992) a entraîné une nécessité pour les organisations de développer des nouvelles stratégies de communication. De plus, les citoyens sont mieux informés et plus aptes à s exprimer. Ils revendiquent le droit à la sécurité et à l information. INHESJ Juillet 2014 Fukushima, retour sur quatre années de crise 7

8 Introduction Lors d une crise, l organisation doit prendre des décisions urgentes alors que les médias sont omniprésents. Le public prend connaissance de la crise, lorsque celleci est rendue publique par les médias. Elle menace le fonctionnement de l institution, sa stabilité et sa légitimité. Catastrophe, tremblement de terre, attentas, sang contaminé, problèmes sanitaires, etc... Ces événements sont relayés régulièrement par les médias, ce qui suscite chez le public une inquiétude collective. Le terme de crise se banalise. D après Edgar Morin 3 : «La notion de crise s est répandue au XX e siècle à tous les horizons de la conscience contemporaine. Il n est pas de domaine qui ne soit pas hanté par la notion de crise : le capitalisme, le droit, la civilisation, l humanité Mais cette notion, en se généralisant, s est vidée de l intérieur.» Selon lui, «Le mot crise sert à nommer l innombrable ; il renvoie à une double béance ; béance dans notre savoir (au cœur même du terme de crise) ; béance dans la réalité sociale où apparaît la crise.» (3) Edgar Morin, «Pour une crisologie», Communication, n 25. La mondialisation des risques, et de la communication rendent les crises prégnantes et oblige les organisations, à tenir compte de la dimension internationale de la gestion d une crise. La visibilité des crises et leur intensité, ont obligé les pouvoirs publics à repenser leurs stratégies de communication. Lors de la gestion d une crise, la stabilité même du gouvernement en place, et de l institution peut être remise en question. La communication de crise publique et la communication du secteur privée partagent les mêmes objectifs, dans un monde dominé par les nouvelles technologies d information. L objectif traditionnel de la communication publique de crise est d informer, de rassurer la population et également de faire adhérer le public aux décisions prises. Le citoyen a le besoin d être rassuré. L état se doit d être fort et protecteur pour répondre aux attentes de la population. Sa stabilité et sa légitimité ne peuvent être atteintes sous peine d affaiblissement de l institution. Ainsi, en tenant compte de son statut particulier, comment l état gère-t-il la crise? Et comment communique-t-il auprès du public? Pour commencer, la définition du «concept de crise» fera l objet d une première partie. Pour définir ce concept, nous nous appuierons sur plusieurs définitions données par des chercheurs et des professionnels de la communication. Puis nous tenterons de déterminer les différents paramètres de gestion de la crise par les pouvoirs publics, et la manière dont les risques et la communication sont anticipés. 8 INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

9 I. Le concept de crise A. Qu est-ce qu une crise? 1/ Définitions de la crise La crise est un terme polysémique, employé dans une multitude de domaines (économique, politique, institutionnel, juridique, éthique, social). Même si le concept de crise est un concept flou (Ogrizek, Guillery), des spécificités lui sont propres. étymologiquement, le terme «crise» vient du mot grec krisis, qui signifie «décision» c est-à-dire une réponse à une situation particulière. (Le Robert) C est à l origine un concept hippocratique, dans le langage médical, la crise désignait l état décisif d une maladie, son état critique. Le terme se serait par la suite, étendu à d autres domaines. André Bejin et Edgar Morin constatent que «dans la langue religieuse de la Grèce ancienne, le terme Krisis signifiait : interprétation, choix; dans le vocabulaire juridique, il exprimait l idée d un jugement, d une décision ne résultant pas mécaniquement des preuves. Rapporté à la tragédie grecque, le mot désignait un événement qui, tranchant et jugeant, impliquait, à la fois, tout le passé et tout l avenir de l action dont il marquait le cours. Pour la médecine hippocratique, le vocable dénotait un changement subi dans l état du malade, repéré dans le temps et dans l espace». La crise est donc l instant critique où il faut faire des choix, et prendre des décisions. Elle se rapporte à un enjeu essentiel, à un moment où il faut formuler le bon jugement. Le terme regroupe l événement déclencheur et ses résultats et la nécessité de tenir compte des conséquences des décisions prises. Hermann définit, en 1963, la crise comme «une situation qui menace les buts essentiels des unités de prise de décision, réduit le laps de temps disponible pour la prise de décision, et dont l occurrence surprend les responsables». Ainsi, selon ce dernier la crise possède trois caractéristiques : 1. la mise en péril des objectifs premiers de l organisation 2. le manque de temps disponible pour répondre 3. La surprise : le côté inattendu pour les décideurs INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 9

10 I. Le concept de crise La première caractéristique distingue l événement de la crise. Dans le cas de la crise, les buts premiers de l organisation sont perturbés. Shrivastava 4 indique qu un accident ne se transforme en crise que lorsqu il y a incapacité à le gérer. Le deuxième point que l on trouve dans la définition d Hermann Kahn, concerne le manque de temps nécessaire pour répondre. La gravité de la situation implique une réaction immédiate. Elle ne permet pas le temps de réflexion, que la gravité de la situation aurait dû normalement nécessiter. Patrick Lagadec 5 différencie la notion d urgence et de crise. (4) Schrivastava (1987) cité par B. Forgues (1993) p. 8. (5) P. Lagadec, L urgence, est d après Le Petit Robert, «le caractère de ce qui est urgent, la nécessité d agir vite». La gravité de la situation liée à la crise dépasse la notion d urgence. En effet, à la pression temporelle, s ajoute une déstabilisation du fonctionnement normal de l organisation. Enfin, la dernière caractéristique de la définition d Hermann Kahn concerne la dimension inattendue de la crise. Patrick Lagadec ajoute à l effet de surprise, la notion d incertitude et d inconnu : «L insuffisance d information et de connaissance est une constante dans toutes les perturbations ; mais ici, encore une fois, on sort des limites habituelles. On ne dispose ni d estimations, ni de moyens de mesure, ni de base d interprétation (physique, toxicologique, épidémiologie, etc.), qu il s agisse des causes, des effets immédiats, des effets à long terme On ne sait pas comment on pourrait savoir. Plus que l incertitude, on se heurte à l inconnu.» 6 (6) P. Lagadec, 1991 Par ailleurs, les premiers moments de la crise font appel au registre de l émotion auprès des acteurs qui gèrent la crise. C est ce que montre Patrick Lagadec «de façon générale, l individu subit de plein fouet le choc initial, le sentiment d impuissance, l urgence, l incertitude, les enjeux, la perte de l univers de référence, la culpabilité». Mais l impact de la crise est plus global. Ce sentiment d inquiétude et d angoisse s élargit à l ensemble des individus touchés par la crise en question. La crise se nourrit de la peur sociale. L impact sera d autant plus important, si la population touchée est une population vulnérable et si l accident en cause à une valeur symbolique. La peur est d après Le Petit Robert un «phénomène psychologique à caractère affectif marqué, qui accompagne la prise de conscience d un danger réel ou imaginé, d une menace.» Il y a une trentaine d années, Jean Delumeau écrivait : «Dans l histoire des collectivités, les peurs se modifient [ ], mais la peur demeure. L homme est engagé dans un dialogue permanent avec elle. Il nous faut donc toujours surmonter les peurs anciennes ou nouvelles qui risquent de nous paralyser[ ] Nos concitoyens ne redoutent pas véritablement une nouvelle guerre mondiale qui leur parait impossible, car elle signifierait un suicide collectif de l humanité, mais les voici aujourd hui confrontés à un chômage redoutable et envahissant, à l insécurité aggravée par le terrorisme, aux pollutions engendrées par les avaries des centrales nucléaires et des usines chimiques, à la dure offensive du cancer» L omniprésence des médias et un élément majeur, qui entretient les peurs permanentes des individus. En 1984, Patrick Lagadec souligne l importance de la composante médiatique. Il définit alors la crise comme «une situation ou de multiples organisations, aux prises avec des problèmes critiques, soumises à de fortes pressions externes, d âpres tensions internes, se trouvent projetées brutalement et pour une longue durée sur le devant de la scène ; projetées aussi les unes contre les autres le tout dans une société de consommation de masse, c est-à-dire en direct, avec l assurance de la faire la une des informations radiodiffusées, télévisées, écrites, sur une longue période.» 10 INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

11 I. Le concept de crise (7) Arjen Boin et Patrick Lagadec cité par C. Dautun, «Du terrain du risque au terrain de la crise», Cahiers de la sécurité n 10, octobre-décembre Constatant l évolution du terrain des crises, Arjen Boin et Patrick Lagadec 7 proposent en 2000, de nouvelles caractéristiques pour définir les crises : le changement est irréversible ; les crises ne sont pas dues à un événement spécifique, mais à une mise en résonance globale et polymorphe des systèmes ; les procédures doivent être repensées dans leur globalité ; il existe un déséquilibre, une décomposition et une désintégration profonde des systèmes ; la crise est itérative avec cristallisation rapide du contexte ; la crise est transfrontalière et globale ; La crise est donc un moment décisif, qui s inscrit dans un processus. Elle peut parfois remettre en question l existence de l organisation. Intervient alors la question de la remise en cause de la réputation de l organisation. Thierry Libaert introduit des paramètres qui touchent à l image même de l organisation. Il définit la crise comme «un événement inattendu mettant en péril la réputation et le fonctionnement d une organisation». Il met en évidence la question de la réputation des organisations. D après le Larousse, la réputation est «la manière dont quelqu un, quelque chose est connu, considéré dans un public». étymologiquement, le terme «réputation» vient du mot latin «reputatio» qui signifie «compte, évaluation» et renvoie à une notion d appréciation. La réputation est liée à l image de l entreprise. La réputation d une organisation peut être fragilisée par des causes multiples, comme la propagation d une rumeur par exemple. Kapferer (1987) l a définie ainsi : «Nous appellerons donc rumeur l émergence et la circulation dans le corps social d informations soit non encore confirmées publiquement par des sources officielles, soit démenties par celle-ci». La rumeur peut parfois être l origine même d une crise. Mais les causes d une crise sont multiples, de même que les types de crises. 2/ Les différents types de crise Il n existe pas une mais plusieurs crises. (8) Cité par Aline P. Pündrich, Olivier Brunel, Luciano Barin-Cruz, Les dimensions des crises : Analyse de deux études de cas sous les approches processuelle et événementielle. Les auteurs les ont considérées soit comme un événement (Hermann), soit comme un processus (Forgues) 8. Patrick Lagadec illustre la différence entre événement et processus en distinguant l accident et la crise. Selon l auteur, l accident est un événement ponctuel, limité dans le temps et l espace et qui peut faire partie d une crise. Tandis que la crise concerne la perturbation du fonctionnement normal de l organisation, ce qui entraîne des difficultés majeures en terme de gestion de la situation. Les situations de crise peuvent donc être appréhendées selon deux approches : l approche de type processus, et l approche de type événementielle. L approche de type processus est étudiée principalement par le domaine des sciences de gestion, elle se focalise sur les dysfonctionnements organisationnels à l origine de la crise. D après Forgues, «une approche processuelle conduit à embrasser la crise dans un laps de temps et un espace élargi». Ce type de crise, est précédé de signes annonciateurs de l événement. Par ailleurs, ces crises ont un fort impact et menace la survie de l organisation (Roux Dufort). INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 11

12 I. Le concept de crise L approche de type événementielle se focalise principalement sur les événements générateurs de la crise et sur ses conséquences. D après Roux Dufort, la crise événementielle est caractérisée par son imprévisibilité et son improbabilité, ce qui accentue l effet de surprise de la crise. Cependant des évolutions sont visibles, liées aux mutations technologiques et sociales récentes et à la mondialisation des risques. Comme le constate Thierry Libaert, «Auparavant les crises pouvaient être assimilées à un accident technologique majeur (Seveso, Bhopal, Erika, AZF). Aujourd hui elles apparaissent protéiformes et mutantes, à l exemple des virus informatiques, de la grippe aviaire ou des menaces terroristes.» B. Naissance et processus de la crise 1/ La naissance et l évolution de la crise La crise ne se résume pas à l événement visible mais s inscrit en amont et en aval de celui-ci. Elle s inscrit dans une temporalité longue. (Pascal Dauvin) Selon l approche de «type événement», la naissance de la crise coïncide avec l apparition de l événement déclencheur, la crise résulte de celui-ci. L événement peut être considéré comme la cause de la crise. L événement est «unique ou multiple, imprévisible, contingent, de faible probabilité d occurrence et de forte intensité» 9. Cet événement est donc caractérisé par son effet de surprise auprès des acteurs, qui n avait pas prévu sa survenue. Dans la logique événementielle, l observation des événements est faite plutôt sous l angle des conséquences de la crise (Roux-Dufort). Mais l auteur souligne que cette approche «englobe une somme d événements et de situations très variés ce qui fait perdre le pouvoir de précision et de discernement». Selon l approche de type processus, la crise résulte de dysfonctionnements organisationnels. Certains auteurs ont distingué sept étapes successives dans le processus de la crise (Turner, Pauchant, Pearson, Gatot, Faulkner) 10 : 1. La phase de fonctionnement normale : Cette phase correspond à la phase dite de «routine». 2. La période d incubation qui correspond à une période de non prise en compte de l accumulation d événements annonciateurs de la crise. 3. La phase de déclenchement : où se retrouvent les origines de la crise, qui peuvent résulter d erreurs des systèmes sociaux et entrepreneuriaux, d erreurs humaines ou de la combinaison de ces éléments. 4. La phase aiguë, où les premières conséquences apparaissent, la crise débute lorsque l organisation perd la maîtrise de l événement déclencheur et de ses conséquences. 5. La phase d ajustement : est la phase où l organisation s organise pour répondre à la crise. 6. La fin de la crise : correspond au retour à la situation «normale» de fonctionnement de l organisation. 7. Et enfin la phase de réajustements : qui consiste à tenir compte de l expérience de la crise vécue, pour anticiper et planifier les crises futures. (9) Shrivastava, 1995 et al., 1997 cités par C. Ë, Du terrain du risque au terrain de la crise, cahiers de la sécurité n 10, octobredécembre (10) Cité par C. Dautun, Du terrain du risque au terrain de la crise, Cahiers de la sécurité n 10, octobre-décembre INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

13 I. Le concept de crise Thierry Libaert intègre la communication au sein même de la gestion de la crise. D après lui, 80 % de la gestion de la crise passe par la communication. Il divise la gestion de la crise en quatre phases : 1. La phase préliminaire : l organisation se doit d être à l affût de premiers signaux pouvant mener à une crise en tout temps; 2. La phase aiguë : l événement déclencheur amène de façon rapide et intense l entreprise en situation de crise. Il y a une grande présence dans les médias; 3. La phase chronique : la crise ayant atteint un sommet, elle commence à être moins abordée dans les médias. Si une crise plus importante se déclenche ailleurs, une réduction de l attention médiatique sera provoquée; 4. La phase de cicatrisation : Il y a un retour au fonctionnement normal de l organisation, la crise est terminée et les médias n en parlent plus. Toutefois, même si une organisation a surmonté ces quatre phases, la crise n est jamais entièrement terminée. Depuis la démocratisation de l utilisation d internet, il reste toujours des traces des crises. (11) Cité par P. Lagadec et X. Guilhou dans «Les conditions de survenue d une crise grave». 2/ Le terrain propice aux crises Ian Mitroff et Thierry Pauchant 11 (1989) ont proposé un modèle de distinction des facteurs de crise. Ainsi ils ont distingué le caractère interne, du caractère externe des crises et la dimension technique ou humaine. techniques/ économiques Défauts de produits, services Destructions majeurs de l environnement, accidents Accidents dans les installations Défaillances du système à grande échelle Panne informatique Catastrophe naturelle Information erronée, cachée OPA Faillite Crise gouvernementale Crise internationale Externe Interne échec pour s adapter, changer Projection symbolique Défaillance organisationnelle Sabotage Mauvaise communication Terrorisme Sabotage Enlèvement de dirigeant Altération de produits en usine Altération des produits hors usine Rumeurs, diffamations Contrefaçons Activités illégales Rumeurs, diffamations Harcèlement sexuel Grèves Maladies du travail Boycott Humaines/ sociales/ organisationnelles INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 13

14 Des facteurs prédisposent à l émergence de crises. Ainsi comme le montre Patrick Lagadec et Xavier Guilhou, «La gravité brute des événements, des bilans catastrophiques sont naturellement des facteurs potentiels de déclenchement de crise. Un échouement de type Amoco-Cadiz (1978) a peu de chance de laisser indifférent. Mais il faut dépasser largement cette première échelle d analyse : les milliers de morts annuelles sur les routes, les hécatombes liées à la consommation de tabac etc. n ont jamais déclenché de crise. Par contre la suspicion de rejet de «dioxine», autour d une usine, la suspicion de quelques cas potentiels de maladie suite à une vaccination scolaire sont de nature à plonger dans de fortes turbulences.» Ainsi les auteurs mettent en évidence l importance de la composante émotionnelle d une crise, ajoutée à la gravité d un événement qui favorisent le risque de crise. II. La gestion de la crise par les pouvoirs publics A. L état face aux crises 1/ démocratie, transparence et communication de crise Le pouvoir et le secret ont toujours étaient fortement liés. Comme l écrit Jean-Pierre Chrétien-Goni, un spécialiste du XVII e siècle : «être souverain, c est organiser le secret». Des personnages historiques tels que Richelieu et Mazarin ont mis en évidence l importance du secret, comme moyen de pérenniser le pouvoir. Cependant, l instauration du régime démocratique a bouleversé cette conception. C est dorénavant le peuple qui est souverain. Une obligation de transparence apparaît. Le citoyen souhaite recevoir des explications, être rassuré, afin d accorder sa confiance. Il revendique le droit à l information. Dans notre société où la question de la transparence est omniprésente, la crise paraît être perpétuelle. Car plus la société est «transparente» plus on identifie des dysfonctionnements. La question de la transparence va donc de pair avec le développement des démocraties. (Pascal Dauvin) L accident de Tchernobyl, la crise du sang contaminé, la vache folle Tous ces événements ont obligé les pouvoirs publics, à tenir compte de la question de la transparence. 14 INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

15 II. La gestion de la crise par les pouvoirs publics Mais, c est après 2003 que l on constate un tournant dans les stratégies de communication employées par les pouvoirs publics pour s adapter à ce phénomène. Lors de la canicule de 2003, alors que les services d urgence sont débordés, le ministre de la Santé de l époque Jean-François Mattéi annonce sur TF1, en duplex depuis sa résidence dans le Var, la création d un numéro vert. D après Thierry Libaert, «Ce cas d école a marqué un tournant dans la communication de crise». Deux ans plus tard, le département communication de crise est créé, au sein du Service d Information du Gouvernement. Il se dote alors, des compétences d un chargé de mission spécialisé en communication de crise, qui dispose aujourd hui d un département de cinq personnes. (12) «Un nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale» est paru en à la création du département communication de crise au SIG, s ensuit la parution du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale qui intègre la stratégie de communication pour l ensemble de l état. Ainsi, «La communication est partie intégrante de toute stratégie de sécurité nationale. La gestion d une crise majeure impose en tout premier lieu, de préserver le capital de confiance de la population envers les pouvoirs publics. Le silence de la puissance publique, la rétention d information, l image donnée de l improvisation et de la dispersion en matière de communication, la fourniture d argumentaire exclusivement défensifs alimentent toujours une anxiété, inévitablement répercutée et amplifiée par les médias.» En situation de crise la communication est indispensable, et les pouvoirs publics ont compris l importance de communiquer, et la manière dont il convient d adapter les messages en fonction du public. (13) L état et la communication sensible : Audelà des bonnes pratiques, un défi difficile à relever. (14) Bernard Emsellem, directeur général délégué au développement durable et communication de la SNCF, vice-président exécutif de l association Communication Publique propos tenus lors d une conférence Cels and Co le 26 mars Les particularités de l institution étatique en font une institution à part avec un statut particulier. Comme l indique Gérard Pardini 13, l état n est pas une entreprise comme les autres et les bonnes pratiques de communication applicables au secteur privé ne peuvent se transférer telles quelles au secteur public. En général, les opérations de communication qui se contentent de fournir des informations quantitatives pour prouver que les craintes sont exagérées ont peu d impact. L une des caractéristiques des états et de pouvoir coordonner des objectifs et des politiques publiques pouvant être divergentes voire contradictoires. C est cette capacité à donner de la cohérence qui donne à la politique tout son sens. Cette particularité s applique bien entendu à la prise de décision pour la simple raison qu il va aussi être demandé à l état de coordonner des acteurs multiples, publics et privés. Enfin, seul l état peut intégrer les facteurs complexes que sont l histoire d un pays, les fondements et valeurs sous-tendant son système juridique et social. Plus cette capacité de cohérence est grande, mieux se réalisera la répartition de ressources rares entre des utilisations concurrentes, ce qui est la caractéristique des politiques publiques de gestion des risques et de maîtrise des crises. Le traitement de la communication publique s inscrit totalement dans cette approche car il est bien évident que la maîtrise des risques, pouvant déboucher sur une crise, nécessite de traiter la défiance des populations qui attendent qu un état réponde tout à la fois à leurs légitimes demandes de protection mais aussi qu il prenne la mesure de la pression fiscale qui les touche. Il ne faut pas non plus oublier que l état est un acteur économique particulier qui ne peut se réduire à la prestation de services pour l évidente raison que c est lui qui est chargé d édicter les conditions-cadres nécessaires à tous les opérateurs économiques. D après Bernard Emsellem 14, en période de crise : «il faut être dans une position de clarté mais pas de transparence, il n est pas nécessaire de tout expliquer mais ce que l on dit, doit être totalement clair que rien ne puisse être contredit par les faits.» INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 15

16 II. La gestion de la crise par les pouvoirs publics Mais au-delà de la volonté ou non des pouvoirs publics d être totalement transparent, celle-ci apparaît être un leurre, car difficile à appliquer. L enjeu est de conforter le citoyen dans l idée que l état est transparent, afin de conserver sa confiance. Selon Thierry Libaert, «Les pouvoirs publics ont compris qu il faut être présent dans les médias pour au moins donner l illusion avec tous les guillemets qui s imposent, d être ouverts, et un minimum transparents.» La transparence est souvent évoquée pour rassurer l opinion publique lors d une crise. Cette question semble faire partie intégrante de la stratégie de communication de crise des organisations. Comme l écrit Didier Heiderich «Souvent, je m interroge sur cette impossibilité qu éprouvent les organisations en crise d éviter d évoquer la transparence, comme si prononcer ce mot suffisait à conjurer une crise.» 15 (15) L incertaine équation médiatique en situation de crise, Didier Heiderich. Par ailleurs, il convient de noter que la crise peut déstabiliser l état mais parallèlement le rôle de celui-ci est réaffirmé, car lui seul est à même de remédier à cette crise. De plus lorsqu il y a crise, la communication des pouvoirs publics peut être acceptée du grand public selon l image déjà véhiculée par l état. Ainsi comme le souligne Gérard Pardini, «Si l état est fort et que la communication est déjà acceptée, la communication en cas de crise sera entendue.» 2/ Le rôle de l état Les citoyens attendent de l état une protection en cas de crise tant face à des catastrophes naturelles, que face à des risques industriels, de santé publique L individu n est pas un simple acteur, il est citoyen, électeur, consommateur, usager Il revendique un droit à la sécurité, et l état apparaît être l institution la plus légitime pour répondre à ces attentes. Celui-ci doit veiller à maintenir l ordre public. C est ainsi que s est développée la notion de gestion de crise pour les pouvoir publics. L état est investi des missions traditionnelles de défense et de sécurité publique. Mais à ces fonctions régaliennes, se greffent d autres missions. La naissance de l État-providence a bouleversé le rôle de l état. De nouvelles fonctions de l État moderne émergent, l état doit dorénavant s assurer du bien-être social des citoyens. De plus, il se substitue à la solidarité entre individus lorsque celle-ci est défaillante. Ainsi la puissance publique est devenue un acteur clé auprès des citoyens. Les citoyens attendent de l état une protection et un droit à la sécurité. Gérer la crise, c est prévoir l imprévisible, comme le montre Marie-Thérèse Neuilly, «La perspective de gestion de crise, telle qu elle s est définie dans les pratiques sociales, atteste d une nouvelle sensibilité en matière sécuritaire, et de l aboutissement de l évolution vers un droit à la sécurité, qui conduit à tenter de prévoir l imprévisible, à canaliser l aléatoire, à planifier secours et interventions en fonction de modélisations issues de l expérience et de l expertise.» La gestion de la crise vient pallier à cette revendication de la part des citoyens. La notion de gestion de crise comporte plusieurs aspects : Avant la crise les pouvoirs publics anticipent et planifient leurs interventions. Pendant la crise, les représentants de l état dirigent et coordonnent les actions. Une cellule de crise est alors mise en place, c est par ailleurs lors de cette étape qu intervient la communication de crise. Enfin après la crise, les autorités publiques veillent au rétablissement des conditions normales de fonctionnement. La planification de la crise est un élément essentiel pour les pouvoirs publics, en termes de gestion de crise. On distingue différents types de plans, les plans d urgence 16 INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

17 II. La gestion de la crise par les pouvoirs publics (16) Gestion de crise, Marie-Thérése Neuilly. qui répondent à une crise localisée dont l ampleur et la crise sont connus à l avance 16. Se sont : Le plan rouge, plan d urgence destiné à secourir un nombre important de victimes dans un même lieu, et à organiser les moyens de premiers soins par rapport à cette concentration des victimes. Le plan blanc qui est un plan d urgence visant à faire face à une activité accrue d un hôpital, comme un afflux massif de victimes d un accident, d une épidémie ou d un événement climatique meurtrier et durable comme une canicule. Le plan ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile) est un programme d organisation des secours à l échelon départemental, en cas de catastrophe, permettant une mise en œuvre rapide et efficace de tous les moyens nécessaires sous l autorité du préfet. Depuis la loi du 13 août 2004, relative à la modernisation de la sécurité civile, la gestion de la crise ne relève plus seulement de l état mais également du maire et des citoyens eux-mêmes. Il y a donc une volonté de partage des responsabilités qui vise à élargir le champ des responsabilités. Le rôle des acteurs dans la gestion de crise est décrit selon quatre axes : La préparation à la crise ; l alerte et les mesures anticipatives ; le déroulement du dispositif opérationnel ; et le soutien des populations post-événement (avant, pendant et après la crise). Le rôle de l état dépasse sa fonction purement traditionnelle, il n est pas rare que l état intervienne lors de crises touchant le secteur privé. L entreprise a une double contrainte. Elle doit se soucier de sa position en tant qu entreprise privée, mais elle doit également tenir compte de l environnement dans lequel elle gravite. Lors de certains événements, la crise dépasse la sphère de l entreprise privée, les pouvoirs publics prennent le relais. Ainsi l état intervient quand l événement touche une partie importante de la population. Et lorsque son rôle et sa légitimité, en tant que puissance publique, sont en jeu. Lors de l affaire «Kerviel», la direction de la banque, la Société Générale, a été prise entre la nécessité d informer l état des événements en cours, et de gérer rapidement les premiers instants de crise. Ils ont eu ainsi, très peu de temps pour gérer la crise en interne, avant de relayer l information aux pouvoirs publics. B- Communiquer en situation de crise 1/ La communication publique de crise Le domaine de la communication publique se définit par la légitimité de l intérêt général. La communication publique est une fonction stratégique pour l état, pour plusieurs raisons : elle informe les citoyens sur ses activités, sur l action publique. Elle sensibilise les citoyens à l intérêt général. Et enfin, elle contribue à promouvoir l image de l institution publique. (Pierre Zémor) INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 17

18 II. La gestion de la crise par les pouvoirs publics En situation de crise, la communication joue un rôle primordial, car la relation même de l institution avec le public peut être remise en question. L objectif est d éviter que la crise en question, ne devienne une crise de légitimité des pouvoirs publics. La contestation ou la remise en question est d autant plus fréquente, qu elle fait partie intégrante de nos sociétés démocratiques. La communication est indispensable en situation de crise, et les pouvoirs publics ont compris l importance et la manière de communiquer en cas de crise. La communication publique a ses spécificités. Ainsi, lors d une crise, l état doit garantir sa légitimité. L état doit contrôler sa communication car sa légitimité, ainsi que sa stabilité sont en jeu. Ainsi des scandales politiques, comme l affaire «Cahuzac» remettent en cause la légitimité du gouvernement au pouvoir. Les stratégies de communication doivent être adaptées au sujet abordé, car le contenu et la forme de la communication ont un impact auprès du public. D après Gérard Pardini, il faut dissocier le rôle du décideur du rôle d expert. Celui qui communique ne doit pas être nécessairement l expert. Car il faut tenir compte de la composante émotionnelle lors de la prise de parole. Il doit y avoir adéquation entre ceux qui sont sur le terrain et la réflexion stratégique. Ainsi un expert sur la question du nucléaire, ne sera pas nécessairement le meilleur interlocuteur en matière de communication. Car les éléments de langage utilisés ne seront pas adaptés au public. En période de crise, la communication occupe une place prédominante. En effet, la communication de crise est indissociable de la gestion de crise. Selon Thierry Libaert, 80 % de la gestion d une crise se résume à la communication. Les stratégies de communication de crise peuvent être différenciées selon la nature de la crise : la crise prévisible est liée à l événement prévu par l organisation. Cet événement est prévu, et la crise peut être anticipée. La crise imprévisible quant à elle, surprend les différents acteurs. Michel Ogrizek et Jean-Michel Guillery 17 mettent en évidence les grands principes à appliquer en communication de crise : (17) cf. La communication de crise, p. 78. Aller vite : La réactivité est un facteur qui a son importance en communication de crise, de trop longs délais de réponse sont perçus comme des signes de confusion ou de mauvaise gestion de l événement être une source d information crédible : Les informations transmises doivent être complètes et fiables, pour ne pas compromettre la confiance du public être en phase avec la perception et la nature de l événement : Il faut tenir compte de la composante émotionnelle de l événement Répondre immédiatement aux accusations et aux confusions : La réponse doit être rapide et tenir compte de la médiatisation rapide de l événement Mobiliser et coordonner les ressources internes et externes : Les premiers instants perçus comme l émotion et l effet de surprise, doivent rapidement laisser place à la réactivité des différents acteurs internes et externes à l organisation. Mettre en place des actions pouvant influer sur le cours de la crise : Les actions mises en place doivent avoir un impact sur la crise, notamment lors de la phase aigüe afin de répondre aux inquiétudes du public. 18 INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

19 II. La gestion de la crise par les pouvoirs publics 2/ L effet amplificateur des médias (18) Jacques Gerstlé, Encyclopaedia Universalis. Selon McLuhan, «Les matériaux sur lesquels les mots sont inscrits importent davantage que les mots eux-mêmes» 18. Le média, exerce autant, sinon plus d influence sur l individu que le contenu. D après lui, Le média transforme notre façon de percevoir l information. McLuhan explique que les médias sont des extensions de l individu : le livre est le prolongement de l œil, le téléphone et la télévision sont l extension du système nerveux En situation de crise, les organisations reprochent aux médias leurs surenchères. Le degré de visibilité est un des facteurs clé de l émergence d une crise : lorsque l événement n est pas relayé par les médias, il n est pas visible et ne provoque donc pas de crise. La crise débute quand l opinion publique s intéresse à l événement. Les médias ont un impact certain sur l opinion publique. Car c est à partir de l instant où l événement est public, qu il y a naissance de la crise. Les médias sont des instruments d importance. Ils ont une véritable influence auprès des plus nombreux, depuis la démocratisation de l utilisation d internet, notamment. Les médias ont permis la révélation d affaires jusqu alors méconnues, telle que l affaire «Kerviel» transmise par le site internet Mediapart. Ainsi, il n existe pas de crise sans médias. De plus, l opinion publique est de plus en plus sensible aux informations transmises dans les médias. La crise de la «vache folle», est présentée comme un cas d école en communication de crise par Michèle Gabay. Crise chronique depuis 1996, qui entre dans la phase aigüe à certaines périodes. La révélation d un conflit ouvert entre Jacques Chirac et Lionel Jospin en 2001, déclenche une vive réaction de l opinion publique. Des résultats d expertise de l Agence française de sécurité sanitaires des aliments (AFSSA) sont réclamés par l opinion publique. Pour répondre aux craintes des usagers et électeurs, certaines mairies appliquent le principe de précaution, en interdisant la viande de bœuf au menu, dans les cantines. Ces précautions prisent par certaines mairies allaient à l encontre, de la décision du gouvernement. L AFSSA n ayant pas encore rendu son rapport, le Premier ministre demande alors aux mairies de remettre le bœuf au menu des cantines. Un numéro vert est alors mis en place pour répondre aux préoccupations des citoyens. Cet exemple montre à quel point la médiatisation rend la crise complexe et difficile à gérer, lorsqu elle est installée. INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 19

20 III. Prévenir la crise A. Le principe de précaution Selon Thierry Libaert, «une crise se gagne avant son émergence.» 19 Une crise n est pas toujours évitable. Mais la gestion de celle-ci peut se préparer en amont. «Bien souvent des signaux avant-coureurs existent. Mais ces signaux n ont pas trouvé place dans un circuit d information interne efficace.» 20 Les risques peuvent être identifiés par les décideurs. Selon la définition du dictionnaire Le Robert, le risque est «un danger éventuel plus ou moins prévisible». (19) Communication de crise, Thierry Libaert. (20) La communication de crise, Michel Ogizek et Jean-Michel Guillery Le principe de précaution consiste à prendre des mesures préventives consistant à suspendre ou arrêter la diffusion d un produit, l application d un procédé technologique En 1987 lors de la deuxième Conférence internationale sur la protection de la mer du Nord, il est proposé qu une «approche de précaution s impose afin de protéger la mer du Nord des effets dommageable éventuels des substances les plus dangereuse. Elle peut requérir l adoption de mesures de contrôle des émissions de ces substances avant même qu un lien de cause à effet soit formellement établi au plan scientifique.» Le principe est adoptée lors de la Conférence de Rio, en En France, des affaires telle que le traumatisme «du sang contaminé» ont accéléré l utilisation du principe de précaution. Ainsi les politiques, ont décidé en fonction des risques potentiels, de formuler plusieurs hypothèses et d imaginer plusieurs scénarios en fonction des situations. Mais le principe de précaution peut entraîner une situation «crisogéne», comme en juillet 2009, lorsque 94 millions de vaccins avaient été commandés afin de faire face à la pandémie annoncée de grippe H1N1. La grippe A s étant finalement révélée moins grave que prévu, les Français n avaient été que 6 millions à se faire vacciner. B. Anticiper la communication Michel Ogizek et Jean-Michel Guillery proposent (en 1997) la mise en place de cellule de veille. «Il s agit de former une structure légère, composée de quelques responsables dont la fonction est d identifier et d évaluer rapidement tout signe d alerte qui peut survenir.» La mise en place d une cellule de veille, permet à l organisation de se prémunir des risques, et «d attendre une crise qui ne vient jamais, et lorsqu elle arrive, d être surpris car l attention est depuis longtemps retombée» (Patrick Lagadec). Cette cellule de veille est transposable au secteur public, d ailleurs mise en place au sommet de l état. 20 INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise

21 III. Prévenir la crise Les pouvoirs publics ont compris les enjeux liés aux médias et ont mis en place des outils de veille et d information. La collaboration avec les médias (presse, télévision, radio) est étroite. De plus la généralisation d internet a globalement intensifié la communication dans l ensemble de ses disciplines. Notamment la communication de crise. Grâce à la rapidité de diffusion de l information, Internet a permis d importants changements dans le mode de fonctionnement des pouvoirs publics. Ainsi les pouvoirs publics se sont adaptés à l évolution des nouvelles technologies de l information, et ont créé des sites internet dédiés à la gestion des risques, comme le site internet : En cas de crise, des plate-formes d information sont mises en place sur internet, et une forte présence des pouvoirs publics sur les réseaux sociaux est constatée. Conclusion Il est indéniable que la communication joue un rôle crucial, en situation de crise, pour les organisations, qu elles soient publiques ou privées. La communication est sollicitée pour informer, rassurer la population, et rétablir la confiance. Mais la crise peut être créée par la communication elle-même. Lorsque les stratégies de communication et les messages, sont mal adaptés, comme cela a été le cas dans le passé. De nombreuses évolutions sont constatées depuis l émergence de la communication de crise dans les années 1980, jusqu à aujourd hui. Les différents épisodes en communication de crise ont montré que les pouvoirs publics ont compris les enjeux liés à la composante médiatique. Les médias sont de plus en plus associés à la communication. Ces liens avec les journalistes, permettent d établir des relations de confiance, et de transparence chers au public. Avec la multiplication des crises, le public n est plus seulement simple témoin de la «société du risque», il est devenu un spectateur averti. Grâce au développement des nouvelles technologies de l information, le public est de plus en plus informé. La communication de crise ne semble plus avoir l impact souhaité sur le public. C est du moins, ce que tentent de montrer, Didier Heiderich et Natalie Maroun. D après eux, la communication de crise doit se renouveler et évoluer vers les «relations publiques de crise». Ainsi «il était nécessaire de réinventer la communication en situation de crise, pour en changer les fondamentaux, face à des publics qui de plus en plus, prennent part à la construction de la communication de crise et sont en rupture de confiance.» Cette nouvelle tendance menée par les spécialistes de la communication de crise eux-mêmes, nous amène à nous poser la question suivante : la communication de crise serait-elle en situation de crise? INHESJ Juillet 2014 La communication publique de crise 21