Projet de loi de finances pour Albéric de Montgolfier, rapporteur général Commission des finances Mercredi 9 novembre 2016

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1 Projet de loi de finances pour 2017 Albéric de Montgolfier, rapporteur général Commission des finances Mercredi 9 novembre 2016

2 I. L exercice 2017 dans la trajectoire pluriannuelle des finances publiques

3 Une reprise de l activité hésitante en 2016 Les facteurs favorables observés en 2015 continuent à porter la croissance en 2016 : le prix du pétrole reste faible, la Banque centrale européenne (BCE) a amplifié sa politique monétaire «accommodante» et la hausse du PIB devrait atteindre 1,6 % dans la zone euro cette année. Malgré cela, comme en 2014 et 2015, la France connaîtrait une progression de son activité moins rapide que ses partenaires de la zone euro. L hypothèse de croissance du Gouvernement, de 1,5 % en 2016, impliquerait, selon le Haut Conseil des finances publiques, «une forte augmentation du PIB aux 3 e et 4 e trimestres». Aussi, il estime que la prévision gouvernementale est «un peu élevée au regard des informations connues à ce jour». Ceci tend à être confirmé par la croissance constatée au troisième trimestre, de + 0,2 % seulement, après un recul de 0,1 % au deuxième trimestre. 3

4 Une prévision de croissance pour 2017 qui frôle l irréalisme (1) Au titre de l exercice 2017, le Gouvernement conserve la prévision de croissance avancée dans le programme de stabilité d avril À l inverse des organisations internationales et du Consensus Forecasts, il ne tient pas compte de la dégradation du contexte économique depuis le printemps dernier. Dans un contexte de dissipation des facteurs favorables à la croissance (stabilisation des prix du pétrole et du taux de change de l euro) et de montée des risques de nature politique («Brexit», référendum en Italie, etc. ), la croissance des pays de la zone euro ralentirait en Par ailleurs, l Organisation mondiale du commerce (OMC) a fortement révisé à la baisse ses prévisions de progression des échanges internationaux. Le Haut Conseil des finances publiques estime que «l hypothèse de croissance [du Gouvernement] pour 2017 est optimiste». 4

5 Une prévision de croissance pour 2017 qui frôle l irréalisme (2) La prévision de croissance du Gouvernement excède l ensemble des anticipations disponibles à ce jour. 5

6 La poursuite sans fin du retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB Après deux reports du délai de correction du déficit effectif en 2013 et 2015, le Gouvernement fait du retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB le principal objectif du projet de loi de finances pour En cas de non-respect de cette cible, la France serait fortement exposée à un risque de sanction dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Alors que la France comptait, en 2015, parmi les quatre derniers États de la zone euro à afficher un déficit supérieur à 3 % du PIB, aux côtés de la Grèce, de l Espagne et du Portugal, une certaine lassitude de nos partenaires européens face à l incapacité de notre pays à respecter ses engagements budgétaires se fait jour. Par ailleurs, le Gouvernement n est pas parvenu à atteindre les objectifs d ajustement structurel définis par le Conseil de l Union européenne, soit 0,5 point de PIB en 2015, de 0,8 point en 2016 et de 0,9 point en Or, la trajectoire gouvernementale ne prévoit une réduction du solde structurel que de 0,4 point de PIB en 2015, de 0,3 point en 2016 et de 0,5 point en

7 Un non-respect certain des objectifs de solde structurel 7

8 Une politique fiscale instable Le Gouvernement ne parvient à atteindre, sur le papier, l objectif d un retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB en 2017 qu au prix d un renoncement aux engagements pris en matière fiscale au cours des dernières années. En particulier, les baisses de charges prévues au titre de l exercice 2017 dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité sont réduites de 5 milliards d euros en raison d un abandon de la suppression totale de la C3S et du report de la baisse du taux de l IS. Le coût des mesures de «substitution» baisse de l IS pour les PME et nouveaux allègements de cotisations des travailleurs indépendants ne devrait représenter que 450 millions d euros en Alors que le programme de stabilité d avril 2016 prévoyait des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires d un montant de - 5,7 milliards d euros en 2017, celles-ci sont estimées à + 0,5 milliard d euros dans le cadre du projet de loi de finances. Le taux de prélèvements obligatoires resterait donc inchangé en 2017, à 44,5 % du PIB. 8

9 Un net relâchement de l effort sur les dépenses publiques (1) 9

10 Un net relâchement de l effort sur les dépenses publiques (2) 10

11 Une dette publique à un niveau historiquement élevé Le Gouvernement prévoit une légère baisse du poids de la dette publique dans la richesse nationale en

12 II. Quel héritage budgétaire en 2017?

13 Les incidences de la surestimation de la croissance sur les recettes De toute évidence, les hypothèses de croissance du Gouvernement pour 2016 et 2017 sont optimistes, conduisant à surestimer l évolution «naturelle» des recettes publiques. 13

14 Une sous-évaluation du niveau des dépenses en 2017 En considérant les «sous-budgétisations» récurrentes au sein du budget de l État, il apparaît que les dépenses de ce dernier seraient sous-évaluées, au titre de l exercice 2017, d un montant compris entre 1,1 et 2,1 milliards d euros. À cela s ajoute la non-prise en compte des effets, sur le déficit public, de la recapitalisation d Areva par l État, à hauteur de 2 milliards d euros. La révision à la hausse du taux d évolution de l Ondam de 1,75 % à 2,1 % ne permet pas de couvrir l intégralité des dépenses supplémentaires de santé (nouvelle convention médicale, hausse du point d indice dans les établissements hospitaliers, protocole «Parcours professionnel, carrières et rémunérations»). Les dépenses de santé seraient sous-estimées de 0,5 milliard d euros. Le Gouvernement anticipe un recul des dépenses de l Unédic en 2017 du fait d une baisse du chômage et des effets de la prochaine convention de l assurance chômage. Toutefois, l Unédic prévoit une hausse du chômage indemnisé et la nouvelle convention ne serait négociée qu au cours de l année prochaine. À en croire les dernières prévisions de l Unédic, les dépenses d indemnisation du chômage pourraient être supérieures de 1,2 milliard d euros à l estimation gouvernementale. 14

15 Un déficit public qui pourrait dès lors atteindre 3,2 % du PIB 15

16 Un solde public de l exercice 2018 d ores et déjà dégradé Les engagements déjà pris par l actuel gouvernement pèseront sur les exercices postérieurs à Au-delà du fait que le «relâchement» des efforts sur les dépenses aura des effets d inertie à moyen terme, le Gouvernement fait, dans le cadre du projet de loi de finances, des promesses en matière de fiscalité qui contribuent, en l état actuel des choses, à dégrader de 7,7 milliards d euros le solde public de 2018 comprenant la hausse du crédit d impôt pour la compétitivité et l emploi (CICE), la baisse du taux de l impôt sur les sociétés, ou encore la création d un crédit d impôt en faveur des entreprises, la prolongation du crédit d impôt pour la transition énergétique (CITE) et l extension du crédit d impôt en faveur des services à la personne. 16

17 III. Le budget de l État en 2017

18 Une augmentation des dépenses des ministères de 10 milliards d euros en ,1 Mds (+2,3%) Décomposition de l évolution des dépenses de l État entre la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et le projet de loi de finances pour ,6 + 9,4-0,1-0,2 Les dépenses des ministères dérapent de près de 10 milliards d euros par rapport à la LPFP + 397,7 + 1,1-2,4 Total Crédits Taxes Prélèvements Total avec Transferts PSR UE dépenses des affectées hausse aux État ministères opérateurs 2017 des collectivités LPFP dépenses locales des (PSR et ministères mission RCT) - 7,7 Charge de la dette (en milliards d euros) Seules des économies de constatation permettent au Gouvernement d afficher une maîtrise des dépenses - 0,4 CAS Pensions Source : commission des finances du Sénat, d après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général 388,3 Total dépenses État PLF

19 Une hausse prévue de la masse salariale de 4 % en 2017 Les effectifs ont augmenté de 3,3 % depuis 2013 La masse salariale aura crû de plus de 5 % sur l ensemble du quinquennat ETPT ETPT ETPT ETPT ETPT 0 ETPT Effectifs (en ETPT) 2012 (en emplois équivalents temps plein travaillé ou ETPT) Effectifs : +3,3% Objectif de stabilisation des effectifs en LPFP ,6% 86,5 85,8 84,6 82,5 81,4 80,8 80,3 (en milliards d euros) ,1% 81,5 80,6 81,7 84,9 +3,9% Masse salariale de l État Source : commission des finances du Sénat, d après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général 19

20 Des sous-budgétisations d ores et déjà identifiées pour 2017 entre 3,1 et 5,2 milliards d euros Des sous-budgétisations récurrentes sur certains postes depuis 2012 (en millions d euros) Poste de dépense Montant moyen Opex et opint 630,75 Contentieux européen et refus d apurement communautaire 385 Masse salariale hors Opex et Opint 339,25 Politique de l emploi - Contrats aidés 314,75 Hébergement d urgence, ATA et ADA 195,75 Allocation adultes handicapés 168 Aides au logement 166,75 Aide médicale d État 133 RSA - prime d activité 108,7 Bourses étudiantes 38 Frais de justice 29 Total budget général 2 448,5 En 2017, entre 3,1 et 5,2 milliards d euros de sous-budgétisations (en millions d euros) Poste de dépense Scénario Scénario favorable défavorable Opex et Opint Hébergement d urgence, ATA et ADA Politique de l emploi - Contrats aidés Masse salariale hors Opex et Opint Aide médicale d État Contentieux européen (y.c. refus d apurement communautaire) Total budget général CAS «Participations financières de l État» Total y compris CAS PFE Source : commission des finances du Sénat, d après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général 20

21 Les recettes fiscales : une prévision optimiste de hausse de 6,6 milliards d euros Décomposition de l évolution des recettes fiscales de l État entre la prévision révisée pour ,7-0,3 et le projet de loi de finances pour ,5 (en milliards d euros) -1,4 + 2,1-0,6 292,5 Évolution spontanée très importante liée à une élasticité à la croissance estimée à 1,4 (contre 1 en 2016) -1,4 +6,6 Mds 285,9 Prévision révisée 2016 Evolution spontanée Mesures nouvelles PLF 2017 Mesures déjà votées Mesures de périmètre et de transfert Contentieux fiscaux Lutte contre la fraude (STDR) Autres Prévision 2017 Source : commission des finances du Sénat, d après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général 21

22 Une amélioration artificielle du solde budgétaire de l État en 2017 en raison d un jeu d écriture sur le compte spécial «Soutien au commerce extérieur de l État» Décomposition de l évolution du solde budgétaire de l État entre la prévision de la loi de finances initiale pour 2016 et le projet de loi de finances pour 2017 (en milliards d euros) Amélioration apparente : + 3,0 Mds Dégradation réelle : -1,0 Md -72,3 Déficit budgétaire LFI ,8 Dépenses du budget général -1,1 Recettes non fiscales +4,3 Prélèvements sur recettes +4,6 Recettes fiscales nettes -73,3 Solde budgétaire hors amélioration artificielle solde comptes spéciaux + 4,0 Solde des comptes spéciaux Source : commission des finances du Sénat, d après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général -69,3 Déficit budgétaire prévu

23 En dépenses, un report de charges sur 2018 et au-delà de plus de 12 milliards d euros Le troisième programme d investissements d avenir : 10 milliards d euros, zéro crédit en 2017 Des annonces qui se multiplient pour 2018 et au-delà, pour plus de 2 milliards d euros Zéro crédit de paiement en (en millions d euros) Annonce du Président de la République du 27 octobre 2016 : augmentation des moyens pour la rénovation urbaine de 1 milliard d euros, dont seulement 100 millions d euros Plan de lutte contre la surpopulation carcérale : 1,16 milliard d euros en AE en 2017, zéro CP programme 422 "Valorisation de la recherche" programme 421 "Soutien des progrès de l enseignement et de la recherche" Augmentation du budget de la police et de la gendarmerie : 250 millions d euros dont seulement 100 millions d euros en 2017 programme 423 "Accélération de la modernisation des entreprises" Source : commission des finances du Sénat, d après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général 23

24 De nombreuses mesures en recettes dont l impact budgétaire se fera sentir à partir de 2018 pour un total de 5,5 milliards d euros Mesures fiscales prévues par le projet de loi de finances pour 2017 dont l impact budgétaire porte presque exclusivement sur les exercices postérieurs à 2017 (en millions d euros) Baisse IS à 28 % Relèvement CICE 7 % Crédit d impôt associations Extension crédit d impôt particuliers employeurs Prorogation CITE - cumul éco PTZ M M M M M 331 M 1 M M 600 M M M M 600 M M Source : commission des finances du Sénat, d après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général 24

25 IV. Éléments de bilan de la politique fiscale conduite entre 2012 et 2016

26 Un taux de prélèvements obligatoires qui a fortement progressé depuis

27 Les «exigences» de la politique fiscale du Gouvernement À l été 2012, le Gouvernement indiquait vouloir «redresser les comptes publics dans la justice». Aussi a-t-il défini deux exigences devant structurer sa politique fiscales : «Pour être juste, cet effort doit être demandé en priorité à ceux qui en ont les moyens et préserver les plus modestes» ; «Pour être efficace, cet effort doit également préserver le potentiel de croissance de l économie». 27

28 Un «choc» fiscal aux effets persistants pour les ménages Le début du quinquennat a été marqué par un véritable «choc» fiscal : les lois financières adoptées en 2012 par la nouvelle majorité gouvernementales ont accru les prélèvements directs acquittés par les ménages de près de 16 milliards d euros au titre des années 2012 et Une part significative des mesures adoptées en a concerné quasi indifféremment les contribuables aisés et ceux moins favorisés. À titre d exemple, la suppression de l exonération des revenus afférents aux heures supplémentaires au titre de l impôt sur le revenu et des contribution sociales a représenté une hausse pérenne de la pression fiscale de 4,6 milliards d euros. En dépit d une première baisse de l impôt sur le revenu en 2014 au profit des ménages modestes, d autres mesures sont venues alourdir la charge fiscale des ménages (hausse des cotisations dans le cadre de la réforme des retraites, mesures relatives au quotient familial, à l exonération des majorations de pension, etc.). 28

29 Un net accroissement de la charge fiscale des ménages 29

30 Une concentration accrue de l impôt sur le revenu 30

31 Une dégradation de l équité fiscale horizontale en défaveur des actifs et des familles 31

32 Des hausses de la fiscalité indirecte supportée par les ménages qui freinent la croissance économique La fiscalité indirecte acquittée par les ménages a également été significativement accrue (accises, TVA, CSPE, etc.), alors que nombre d études économiques montrent que celle-ci pèse davantage sur les ménages les plus modestes. À titre d illustration, le produit de la CSPE devrait représenter 8,2 milliards d euros en 2016, contre 3,7 milliards d euros en

33 Une politique fiscale erratique à l égard des entreprises Alors que des augmentations significatives des impositions payées par les entreprises sont intervenues en 2012 et 2013 (contribution de 3 % sur les dividendes, limitation des transferts de déficits, aménagement de la déductibilité des charges financières, etc.), le Gouvernement a institué le crédit d impôt pour la compétitivité et l emploi (CICE) dès la fin de l année En janvier 2014, a été annoncé le déploiement du Pacte de responsabilité, portant près de 20 milliards d euros de baisses de charges à l horizon En juin 2016, le Gouvernement a fait le choix de minorer de 5 milliards d euros les réductions de prélèvements prévues dans le cadre du Pacte de responsabilité en De manière répétée, le Gouvernement a sollicité la trésorerie des entreprises en avançant la perception de certains impôts : première modification du 5 e acompte d IS en 2013 (1 Md ), deuxième modification du 5 e acompte d IS proposée dans le PLF pour 2017 (460 M ), création d un acompte de Tascom (480 M ), harmonisation du champ d application de l acompte de prélèvement forfaitaire (380 M ). 33

34 Projet de loi de finances pour 2017 Albéric de Montgolfier, rapporteur général Commission des finances Mercredi 9 novembre 2016