Conférence parlementaire panafricaine sur le renforcement des capacités

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1 Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement Fondation Hanns Seidel Conférence parlementaire panafricaine sur le renforcement des capacités Thème: Améliorer les capacités des dirigeants des parlements africains pour une législation plus judicieuse Session IV : LEGISLATION MODERNE ET TIC Thème : Examen de budget par l approche axée sur la performance et les résultats Présenté par : Marie Julie MONKAM, Inspecteur Général par intérim au ministère camerounais de l Economie, de la Planification et de l Aménagement du Territoire Rabat, 21 mai

2 PLAN DE PRESENTATION INTRODUCTION.. page 2 I. APPORT DU BUDGET-PROGRAMME DANS L OPTIMISATION DE LA DEPENSE PUBLIQUE II. ETAPES DU PROCESSUS BUDGETAIRE AXEE SUR LA PERFORMANCE ET LES RESULTATS 2.1. La planification 2.2. La programmation 2.3. La budgétisation 2.4. Le suivi-évaluation III. EXAMEN DU BUDGET : RÔLE DU PARLEMENT CONCLUSION 2

3 INTRODUCTION Dans le cadre de la modernisation de l administration publique, de nombreux pays ont adopté la gestion axée sur les résultats. Véritable changement de paradigme, la gestion par résultats consacre la recherche d une optimisation de la dépense publique qui appelle ainsi une performance, à travers les principaux objectifs à atteindre que sont la recherche d une croissance forte et l amélioration des conditions de vie des populations. Il s agit ainsi de renforcer au sein de l administration publique une double culture : la culture des résultats et la culture de la mesure. L introduction du budget-programme est une réponse à cette préoccupation forte d atteinte des résultats prédéfinis, en abandonnant le système traditionnel de budgétisation qui a présenté des limites. Fini donc la grande faiblesse du système de budget de moyens (ne pas se préoccuper des résultats, reconduction des crédits d une année à l autre, manque de prévisibilité à moyen terme, absence d une exigence de performance). Le budget-programme est «un saut qualitatif dans le chantier de modernisation des finances publiques» basé sur une exigence de résultats imprimée par les notions de planification et de programmation, et qui s accompagne en même temps d un élargissement du champ de contrôle parlementaire sur les recettes et les dépenses de l Etat. La définition de quelques concepts clés nous permettra de mieux cerner cette notion de budget-programme. Optimisation : Action d atteindre le meilleur résultat possible. Ce concept renvoie au concept de performance qui suppose la conjonction de l efficacité, de l efficience et de l économie. Programme : Ensemble d action à mettre en œuvre au sein d une administration pour la génération de résultats déterminés. 3

4 Budget-programme : Résultat de la budgétisation par programme, c est un outil de gestion des finances publiques consistant à élaborer et à exécuter la loi des finances sur la base de programmes. C est un budget qui s articule par conséquent non autour des structures organiques (direction ou division), mais des programmes. Action : Activité : C est la composante élémentaire d un programme, à laquelle sont associés des objectifs précis, explicites et mesurables par des indicateurs de performance. L action vise la réalisation d un objectif intermédiaire du programme dont elle est partie constitutive. En termes de contenu, l action est un ensemble cohérent d activités nécessitant des ressources humaines et financières pour la production des biens et des services. C est un ensemble cohérent de tâches nécessitant des ressources financières, humaines et matérielles pour la production d un bien ou d un service; l activité doit être confiée à une seule unité de travail qui devient responsable de sa réalisation, cependant une unité de travail peut être responsable de plusieurs activités. Tâche : La tâche est la composante opérationnelle élémentaire d une activité dans un programme. Elle doit être immédiatement évaluable et rattachée à une seule nature économique de la dépense selon la nomenclature du budget. Effet : C est le résultat à moyen terme permettant d apprécier le changement sur les populations cibles et leur environnement, directement ou indirectement, attribuable au programme mis en œuvre. Il s agit des changements tangibles sur les plans comportemental, institutionnel et social qui surviennent sur une période de trois à dix ans, généralement à la suite d investissements coordonnés à court terme faits dans le renforcement des capacités individuelles ou organisationnelles des principaux acteurs. Efficacité : C est la mesure consensuelle et optimale selon laquelle les objectifs d un programme, d une action ou d une activité sont atteints; la mesure de l efficacité est étroitement liés à la mesurabilité de l objectif. Ainsi, l efficacité ne peut être appréciée que par rapport à un objectif qui peut être quantifiable ou qualifiable sous forme d indicateur de résultat. 4

5 La notion d efficacité couvre quelquefois celle de l efficience à laquelle elle ne doit cependant pas être confondue. Efficience : C est la mesure de la capacité à atteindre des objectifs au coût d une consommation optimale des intrants (ressources humaines, matérielles et financières). Cette notion implique donc la mesure de la productivité et du rendement. La productivité fait le rapport entre les résultats réalisés et les ressources utilisées, tandis que le rendement établit le lien entre les résultats réalisés et leurs délais de production. Performance : La performance est une notion synthétique mesurant à la fois l atteinte des objectifs programmés et la qualité du processus de production des résultats réalisés. Cette mesure est par nature complexe, car dans la pratique, il est difficile de trouver une variable qui rende compte à la fois de l atteinte des objectifs et de la qualité du processus de production. Suivi-évaluation Pour ce faire, la performance de la gestion publique est évaluée selon l analyse combinée de trois principaux axes de mesure : L efficacité : mesure de l impact ou résultat final par rapport à l objectif ; L efficience : mesure du rapport entre les ressources utilisées et les résultats obtenus ; La qualité du service rendu à l usager du service public. Suivi : C est un processus continu de collecte et de traitement des renseignements pour repérer les dysfonctionnements en cours d exécution et y apporter des corrections. Evaluation : C est une appréciation périodique, systématique et objective d un projet ou d un programme en termes d efficacité, d efficience, d effet, de viabilité et de pertinence dans les objectifs fixés. L évaluation se fait généralement comme une analyse indépendante portant sur le contexte, les objectifs, les résultats, les activités et les moyens déployés en 5

6 vue d en tirer des leçons susceptibles d orienter la prise de décision. Suivi-évaluation : C est une composant intégrale du processus de la planification stratégique qui consiste non seulement à observer la progression vers les objectifs fixés, mais également à formuler et à appliquer des mesures correctives en cours d exécution de l activité, du projet ou du programme. I- APPORT DU BUDGET-PROGRAMME DANS L OPTIMISATION DE LA DEPENSE PUBLIQUE La modernisation de l administration publique à travers les innovations comme l introduction du budget-programme consacre le passage du budget de moyens centré sur la recherche de la régularité budgétaire à une logique de performance centrée sur l atteinte des résultats marquée par l efficacité et l efficience de la dépense publique. Cette modernisation se décline par une modernisation du processus de préparation, d exécution, de contrôle et de suivi-évaluation du budget de l Etat. Aussi, contrairement au contexte de budget de moyens, les conférences budgétaires sont désormais basées sur l examen des objectifs à atteindre par les administrations et la justification rigoureuse des dotations budgétaires au franc près. Les allocations budgétaires sont faites dans une perspective pluriannuelle et ne sont plus basées sur la structure des services mais sur les finalités des politiques publiques. Ainsi, le budget-programme représente un véritable outil managérial de programmation budgétaire complémentaire à la planification stratégique. Au Cameroun, la budgétisation par programme est consacrée par la loi n 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l Etat (LRFE). Les dispositions des articles 69 à 74(3) renforcent le paysage du contrôle dans le but de contrôler l action gouvernementale : Le contrôle parlementaire assuré par la commission des finances et du budget de l Assemblée Nationale ; 6

7 Le contrôle juridictionnel qui relève de la Chambre des comptes (juridiction des comptes prévue dans la constitution) ; Le contrôle administratif mené par les services spécialisés compétents de l exécutif, chargés du contrôle de régularité et de performance (Services du premier Ministre, Services du Contrôle Supérieur de l Etat, ) Le tableau ci-après permet de faire une analyse comparative entre le budget de moyens et le budget programme : Budget de moyens Budget-programme observations Ordonnateur unique des dépenses (Ministère des finances) Limitation au contrôle de l effectivité et au suivi de l exécution physico-financière de l investissement public Conférences budgétaires basées sur l allocation des moyens avec comme conséquences : - la faible articulation entre le budget et les priorités nationales - l insuffisante prise en compte des aspirations des populations à la base - la difficulté de mesurer l impact de la dépense publique - la faiblesse des renseignements sur la qualité de la dépense publique - l absence d une exigence de performance - la reconduction automatique des moyens d une année à une autre - Ordonnateurs multiples des dépenses et affirmation de leur responsabilité en matière d exécution des programmes - nouveaux acteurs : responsables de programme, responsables d action, responsables d unité de travail, responsables d activités, contrôleur de gestion Renforcement du contrôle : contrôle parlementaire, contrôle juridictionnel, contrôle administratif : au terme d un exercice budgétaire, il est exigé des ordonnateurs la production d un compte administratif retraçant leurs actes de gestion et un rapport de performance sur les programmes dont ils ont la charge. Les conférences budgétaires basées sur : -l examen des objectif à atteindre par les administrations et la justification rigoureuse des dotations budgétaires - les allocations budgétaires sont faites dans une perspective pluriannuelle et ne sont plus adossées sur la structure des services mais sur les finalités des politiques publiques > Renforcement l effectivité de l exécution > Maîtrise des coûts : cré spécialisés par programm > Renforcement de reddition des comptes > Culture des résultats e la mesure renforcée > Amélioration de discipline budgétaire Vote des autorisat d engagement vala pendant trois ans : exécu plus sereine des chan ayant une durée supérie à un an 7

8 - le manque de prévisibilité à moyen terme Le budget est alloué à des structures de services Programmation annuelle du budget et rigidité dans son exécution (virement de ligne à ligne assujetti à un accord préalable) Le budget est alloué à un programme dont la mise en œuvre peut concerner plusieurs structures à la fois La programmation du budget est pluriannuelle et permet un plissement d une année à l autre > baisse des cloisonnem doublons dans les activité chantiers liées à la rigidit entre les structures > baisse chevauchements et Fin des interruptions principe de l annu budgétaire II- ETAPES DU PROCESSUS BUDGETAIRE AXEE SUR LA PERFORMANCE ET LES RESULTATS Le budget-programme s aligne sur les priorités nationales, lesquelles découlent du processus de planification stratégique qui comporte la prospective, la planification, la programmation, la budgétisation et le suiviévaluation. Il reflète ainsi les objectifs des politiques publiques. Ainsi, la prospective est l expression d une exploration de l avenir sur le long terme, alors que la planification fournit un cadre d intervention dans un horizon plus proche (3, 5 ou 10 ans). a. La planification Elle définit les orientations des politiques de développement économique et social conformes aux stratégies retenues. Elle permet ainsi de déboucher sur l élaboration d une stratégie de développement qui s opérationnalise par la mise en œuvre du Plan d Action Prioritaire (PAP) qu elle contient. L introduction du budget-programme impose dorénavant la prise en compte des stratégies et PAP ministériels notamment par le fait que les objectifs de programme qui relèvent de l horizon stratégique sont affichés dans la loi des finances. b. La programmation La programmation s atèle à opérationnaliser et ajuster les interventions dans le court et moyen terme selon les perspectives de ressources. c. La budgétisation 8

9 La budgétisation consiste à inscrire les données de la programmation dans la loi des finances. Par ce biais, le budget de l Etat devient la traduction chiffrée de la politique publique. La logique du budget programme introduit la pluriannualité budgétaire pour permettre aux administrations de mener à terme des actions nécessaires à l atteinte des résultats. Par ailleurs, la budgétisation repose sur des projets de performance associés aux moyens financiers (ensemble des programmes et des moyens qui y sont associés) des ministères et Institution, consignés dans un document intitulé Projet de Performance des Administrations (PPA). Enfin, la budgétisation en Autorisations d Engagement (AE) et en Crédits de Paiement (CP) apporte plus de flexibilité dans la réalisation des projets, la pluri annualité permettant d éviter de nombreux cas de forclusion. d. Le suivi-évaluation Le budget-programme est assimilable à un contrat, en ce qu il est source d obligation de résultats. L exécution des programmes se fait ainsi sur la base des obligation contractuelles : respect du chronogramme d exécution, respect des clauses quantitatives et qualitatives, suivi et évaluation de toutes les activités sur la base d indicateurs préétablis, etc. Ainsi, le passage au budget-programme se traduit par une migration du suivi-évaluation physico-financier (régularité et effectivité), à une évaluation de la performance. III- EXAMEN DU BUDGET : RÔLE DU PARLEMENT La finalité de la budgétisation axée sur les résultats et la performance est d assurer une meilleure gouvernance du budget fondée sur une plus grande liberté des acteurs de la chaîne de la dépense en contrepartie d une responsabilisation plus accrue et de reddition de compte sur les résultats. L importance de la fonction de contrôle est renforcée, car au-delà du contrôle de régularité et de conformité s ajoute le contrôle de gestion. 9

10 Au Cameroun, la Loi sur le Régime Financier de l Etat (LRFE) institue un certain nombre de livrables qui permettent le suivi-évaluation de l exécution du budget-programme : Le rapport d évaluation à mi-parcours qui doit faire l objet d une information écrite au Parlement par le Gouvernement au plus tard le 30 septembre de l année courante (art 35 alinéa 2 de la LRFE) Le rapport annuel de performance La loi de règlement : c est la loi de constatation de la dernière loi de finance exécutée. Elle contient en annexe les rapports annuels de performance des administrations et l état de réalisation de tous les projets d investissement public par administration et par région (art. 20 alinéa 1 et art. 22 alinéa 3 & 5 de le LRFE). Par ailleurs, la LRFE systématise le contrôle parlementaire. En effet, au terme de cette loi, la Commission des finances et du budget de l Assemblée nationale désigne chaque année, à l ouverture de la première session ordinaire de l année législative, un rapporteur général pour les recettes et des rapporteurs spéciaux chargés des dépenses publiques et du contrôle de l utilisation des fonds publics. Ces rapporteurs disposent du pouvoir de contrôle sur pièces et sur place, et aucun document ne peut leur être refusé. En plus le Parlement peur décider à tout moment des commissions d enquête sur un sujet intéressant les finances publiques pour une durée de six mois au plus renouvelable en tant que de besoin. La fonction de contrôle est par conséquent une fonction cruciale dans le processus de mise en place de la budgétisation par programme. Le périmètre du contrôle doit ainsi être défini pour en clarifier l objectif et l organisation. Le parlement joue un rôle central dans la modernisation de l administration publique par l introduction de la budgétisation axée sur les résultats et la performance. Il est appelé à exercer un contrôle à priori et un contrôle à postériori. Ce rôle doit avoir un fondement institutionnel pour donner une coudée franche aux parlementaires. La contribution du Parlement à l instauration de la gouvernance économique est tout aussi importante que celle de la gouvernance démocratique. 10

11 Ce rôle central est d autant plus accru que le parlementaire, détenteur du pouvoir législatif, est l œil, l oreille et la voix du peuple dont il est le représentant. A ce titre, il est le gendarme des deniers publics qui sont alloués aux administrations publiques sous forme de dotations budgétaires pour la mise en œuvre des programmes. Bien que le parlementaire ne participe pas à l élaboration du budgetprogramme, il est appelé à l adopter pour le rendre exécutoire. Il doit par conséquent veiller à la prise en compte des aspirations des populations dans les programmes définis dans le cadre du budget-programme. Ce contrôle à priori nécessite une bonne lecture du document qui est présenté par le gouvernement afin de décrypter les stratégies de mise en œuvre préconisées. CONCLUSION Le passage d une culture de moyens à une culture de la performance sur le triple volet du pilotage opérationnel, de l efficience et de la maîtrise des risques devient par conséquent un défi que se doit de relever l administration publique, afin de réussir cette modernisation basée sur la gestion axée sur les résultats et la performance. Et pour e faire, les outils de performance doivent être élaborés et disséminés pour une meilleure appropriation. Le Parlement a un rôle crucial dans la mise en place et dans l exécution du budget-programme dont il assure un contrôle à priori et à postériori. 11