CONSEIL DE LA CONSOMMATION AVIS

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1 C.C. 224 CONSEIL DE LA CONSOMMATION AVIS sur la proposition de loi complétant la loi du 22 janvier 1945 sur la réglementation économique et les prix par un article 2bis relatif à la tarification de certains services financiers (doc.chambre n /001 du ). Bruxelles, le 27 juin 2000

2 Le Conseil de la Consommation, saisi le 30 mars 2000 par la Commission de l Economie et de la Politique scientifique de la Chambre d une demande d avis sur une proposition de loi complétant la loi du 22 janvier 1945 sur la réglementation économique et les prix par un article 2bis relatif à la tarification de certains services financiers, s est réuni le 27 juin 2000, en séance plénière, sous la présidence de M. Ramaekers, et a émis l avis suivant. Le Conseil de la Consommation a prié le Président de remettre cet avis au Président de la Commission de l Economie et de la Politique scientifique de la Chambre et au ministre de l Economie. AVIS Le Conseil de la Consommation, Vu la lettre du 30 mars 2000 dans laquelle, au nom de la Commission de l Economie et de la Politique scientifique, le Président de ladite Commission demande au Conseil de la Consommation de remettre un avis sur la proposition de loi susmentionnée ; Vu la loi du 22 janvier 1945 sur la réglementation économique ; Vu l arrêté ministériel du 20 avril 1993 portant dispositions particulières en matière de prix ; Vu l arrêté royal du 23 mars 1995 relatif à l indication des tarifs des services financiers homogènes modifié par l arrêté royal du 1 er mars 98 ; Vu les travaux de la Commission «Services financiers» lors de ses réunions des 3 et 24 mai 2000 ; Vu la participation aux travaux des experts suivants : Mesdames DOMONT-NAERT (Test-Achats) et PEETERS (Administration de la Politique commerciale), Messieurs DUCART (CRIOC) et DERYCKERE (Administration de la Politique commerciale) ; Vu le projet d avis établi par Messieurs DUCART (CRIOC) et BILLOCQ (ABB) ; EMET L AVIS SUIVANT

3 Introduction Les auteurs de la proposition visent à faire en sorte que les institutions financières ne puissent augmenter le prix de certains services utilisés par un large public sans l accord préalable du Ministre compétent. Ils préconisent par ailleurs que le retrait guichet reste en tout cas gratuit. 1. Le contrôle préalable des prix : Le Conseil rappelle que lors de la réalisation du marché intérieur européen en 1993 et l'entrée en vigueur de la loi sur la concurrence, le ministre des Affaires économiques de l'époque a estimé opportun de libérer les prix dans les secteurs appartenant au domaine concurrentiel, c'est-à-dire l'ensemble des secteurs économiques où les prix sont constitués par le fonctionnement d'un mécanisme de marché et ne sont pas dans une large mesure fixé par une intervention de l Etat. C'est ainsi que par un arrêté ministériel du 20 avril 1993, les banques, comme la plupart des autres entreprises, cessaient d'être soumises au système de demande d'autorisation préalable. Ce système a été remplacé par une simple information a posteriori. Toutefois, ce même arrêté ministériel maintient sous le régime de l autorisation préalable quelques produits ou services, et notamment la branche des assurances obligatoires. Cela ne signifie pas que le Ministre des Affaires économiques n'ait plus aucun pouvoir en la matière. D'abord, la législation sur les prix subsiste. Elle permet aux autorités de faire face à des circonstances exceptionnelles de nature à causer un dérèglement économique majeur. Le Ministre a également la possibilité d'intervenir au niveau d un secteur si la situation l'exige en raison d'un dérapage incontrôlé des prix. Le Conseil prend acte des déclarations des représentants du service des prix et de la concurrence du Ministère des Affaires Economiques selon lesquelles il n existe aucun dérapage et que les plaintes sont très peu nombreuses. Madame De Roeck-Isebaert et messieurs Fraselle, Kalfa, Mechels et Quintard (représentants des organisations de consommateurs) soulignent toutefois que les consommateurs individuels ne se plaignent pas facilement pour un tel problème de tarification auprès d un service qui n est pas connu du grand public. D autre part, plusieurs mesures réglementaires ont été prises récemment pour fournir à la clientèle un récapitulatif annuel complet de tous les frais perçus, mettre en permanence une information détaillée à la disposition des clients en agence sur tous les services dits de masse, informer le client de tout changement de tarif, etc. Des efforts vers plus de transparence ont donc été concrétisés dans notre droit interne. A condition d'un bon fonctionnement des règles de la concurrence, mesdames Struyven et Seghers, messieurs Felix, Billocq, Dastot et van Oldeneel tot Oldenzeel (représentants de la production), monsieur de Laminne de Bex (représentant de la distribution), madame Van Havere et monsieur Rizzo (représentants des classes moyennes) soulignent en outre que réintroduire le système d'autorisation préalable reviendrait à ignorer l'évolution et la réalité européennes et à nier le contexte concurrentiel auquel sont confrontées les banques belges. Un tel bond en arrière isolerait celles-ci de leurs concurrentes des autres pays européens où un tel contrôle a priori n'existe pas. En outre, de telles pratiques décourageraient l'implantation de banques étrangères dans notre pays et restreindraient donc la concurrence. Une telle autorisation préalable n'est d'ailleurs pas nécessaire. Il y a en Belgique un grand nombre d'établissements de crédit et la concurrence étrangère est de plus en plus vive. L'offre de services financiers est abondante, diversifiée et peu onéreuse en comparaison des autres pays. En outre, si l'on regarde les résultats de l'enquête effectuée par "Budget et droits" (novembre décembre 1999) concernant les frais réclamés pour les paiements, on se rend très vite compte qu'il n'y a pas de pratique concertée et que la concurrence joue pleinement. Il est de moins en moins correct de prétendre que les clients sont attachés à leur banque par des liens multiples et qu il leur est difficile de passer à la concurrence. Les clients sont de mieux en mieux informés et moins fidèles qu avant. Ils ont tendance à s adresser à plusieurs banques diff-

4 érentes, laissant finalement à leur banque principale les opérations les plus coûteuses comme les services de paiement. Les auteurs de la proposition estiment qu'en soumettant ces services à un contrôle des prix, ils contribuent à maintenir leur accessibilité. Or cette accessibilité est déjà garantie étant donné qu un service de base est assuré à un coût annuel inférieur à 400 BEF. Pour madame De Roeck-Isebaert et messieurs Fraselle, Kalfa, Mechels et Quintard (représentants des organisations de consommateurs), les auteurs de la proposition soulèvent en fait un double problème. D une part, ils posent la question de la concurrence effective dans le secteur au niveau des services de base. D autre part, ils s interrogent sur la garantie d accessibilité à ces services. Les représentants des organisations de consommateurs partagent cette double préoccupation qui va bien au-delà des efforts entrepris pour la transparence des tarifs tels que rappelés plus haut. La transparence n est en effet qu un aspect de la concurrence qui ne peut être dissociée d autres aspects comme la mobilité du client. Pour ces mêmes représentants, la proposition de loi semble inspirée plutôt par la crainte de hausses futures en matière de tarification bancaire que par le constat de dérapages actuels. Par ailleurs, si les résultats de l enquête de Test-Achats permettent de constater des écarts de prix entre les banques, il est exagéré d en déduire que la concurrence jouerait pleinement dans ce secteur. En effet, la fidélisation poussée de la clientèle pratiquée par les banques aboutit dans les faits à déplacer la concurrence vers certains produits, comme par exemple le crédit hypothécaire ; la pratique des avantages liés au fait pour le candidat emprunteur d être titulaire d un compte à vue dans la même institution crée une clientèle captive, peu réactive en cas de hausses de tarifs des services liés au compte à vue. De plus, des obstacles pratiques importants découragent les consommateurs de changer de banque : changement du numéro de compte, communication aux tiers, frais de clôture importants, procédure de résiliation, etc. comme l a montré, une enquête du CRIOC (1) réalisée en novembre 98 selon laquelle 59 % des répondants n ont jamais changé de banque pour les services bancaires de base. En outre, même si, la situation des tarifs est jugée satisfaisante par le secteur bancaire, il faut tout d abord rappeler que la charte du service bancaire de base ne fait aucune proposition en ce qui concerne les tarifs. Ensuite, vu l évolution rapide du secteur bancaire vers plus de concentration, plus d automatisation, et de segmentation, une mesure préventive pour l avenir n est certainement pas inutile. Enfin, il est démontré que ces services sont essentiels pour tous les consommateurs et doivent être largement garantis. C est pourquoi, les représentants des OC soutiennent un éventuel système d autorisation préalable relatif aux tarifs des éléments du service bancaire de base (qui peut d ailleurs être mis en place par l intermédiaire d un arrêté ministériel) : carte de débit, dépôt et retrait aux guichets, virements, ouverture et résiliation d un compte, extraits de compte. En outre, la définition du service bancaire de base devrait être faite en tenant compte des besoins d une population défavorisée, peu aguerrie à la manipulation des systèmes de paiement électroniques ou encore désireuse de disposer de coupures autres que les seuls billets de 1000 Bef ou de 2000 Bef disponibles aux automates (2). 2. La gratuité des retraits : Mesdames Struyven et Seghers, messieurs Felix, Billocq, Dastot et van Oldeneel tot Oldenzeel (représentants de la production), monsieur de Laminne de Bex (représentant de la distribution), madame Van Havere et monsieur Rizzo (représentants des classes moyennes) rappellent tout d abord que le Conseil de l Union européenne a décidé que toutes les autorités na- 1 Le rôle de la banque dans la société ou la banque en question(s), CRIOC, novembre 1998, p. 9 et sv. 2 A noter que dans l enquête du CRIOC (op. cit.), le moyen de contact privilégié était le guichet pour 82% des répondants. Il y a là une réalité et une volonté dont il faut tenir compte.

5 tionales doivent préalablement soumettre toute proposition réglementant les systèmes de paiement à la Banque Centrale européenne3. Les frais liés aux services de paiement sont particulièrement bas en Belgique. Comme l'a révélé une enquête européenne4, les prix belges sont les moins chers d'europe après le Luxembourg et les services sont parmi les meilleurs sur le plan qualitatif et parmi les plus variés. D'ailleurs, les services de paiement sont déficitaires. Ce déficit est indirectement compensé par d'autres services ou d'autres clients. Par exemple, le service bancaire de base (= virements, versements et retraits d'argent et extraits de compte) est proposé par l'ensemble des banques pour un tarif inférieur à 400 BEF par an. En outre, il n existe aucune disposition légale ou de règlement interne qui permettent à une agence bancaire de refuser un retrait même pour un montant modeste. La banque peut par contre tenter de décourager les retraits au guichet par une tarification plus élevée, à condition que cette tarification soit prévue dans la liste des tarifs, conformément à l arrêté royal du 23 mars Mais actuellement, ces retraits sont généralement gratuits s ils sont effectués dans l agence où le compte est géré. S ils sont payants (pour guider le comportement en matière de paiement), ils ne coûtent que quelques francs. Si un client devait néanmoins être confronté à un tel problème, le service clientèle de sa banque ou, le cas échéant, l ombudsman des banques pourrait être saisi afin de lui donner satisfaction. Les auteurs de la proposition de loi affirment qu'auparavant, les services bancaires étaient fournis gratuitement. Or, il faut bien être conscient que la gratuité n'a jamais existé et n'existera jamais. L'efficacité actuelle des services de paiement est le résultat d'investissements importants sur de nombreuses années. Le fait d'avoir offert dans le passé des services sans tarification ou sous leur prix de revient n'était possible que moyennant une subsidiation peu transparente par d'autres activités dans le domaine des dépôts et des crédits. L'écrasement de la marge d'intérêt5 sous l'effet de la concurrence et de la dérégulation a incité les banques à pratiquer une tarification directe plutôt qu'indirecte. La suppression du système des dates de valeur, les coûts importants liés au passage à la monnaie unique et enfin la complexité des services de paiement ainsi que leur usage beaucoup plus intensif ont accentué cette tendance. En outre, la tarification directe vise également à inciter la clientèle à modifier ses comportements en recourant à d'autres services moins chers ou en faisant un usage plus rationnel des services existants. Dans cette optique, il n est pas logique d imposer la gratuité pour les retraits au guichet alors qu il s agit du mode de retrait le plus onéreux. Il est contradictoire de s'opposer à la fois à une tarification indirecte, parce qu elle est opaque et peu transparente, et à une tarification directe, soi-disant parce qu'elle est mal perçue par le public. Le sénateur Poty, lorsqu il a déposé sa proposition de loi visant à supprimer le système des dates de valeur, a d ailleurs insisté sur l importance d avoir une tarification claire et transparente. Il est également contradictoire d'affirmer que la tarification est perçue comme une injustice sociale parce qu'elle frappe essentiellement les clients les moins nantis et qu'elle épargne les gros clients, et d'affirmer d'autre part que la facturation de frais au client est difficilement concevable si l'on considère les bénéfices que les établissements de crédit réalisent au moyen des fonds déposés par ces mêmes clients. En effet, seuls les clients d'une certaine importance ont suffisamment de dépôts pour permettre de couvrir les frais liés à la gestion du compte à vue sans tarification complémentaire. Ce n'est pas parce qu'un service est nécessaire qu'il doit être gratuit et cela d'autant plus s'il est presté par une entreprise privée confrontée à une concurrence nationale et internationale importante et ayant l obligation de rémunérer ses actionnaires. Il y a d'autres services bien plus vitaux 3 Décision du Conseil du 29 juin 1998 (98/415/CE), art. 2 4 Fees charged for banking services- Report to the European Commission, BDO Story Haward, Public sector, janvier La marge d intérêt des banques de droit belge est passée de 2,78 % en 1980 à 1.32 % en En 1996, elle était de 1,57 % pour les banques de droit belge alors que la moyenne européenne était de 1.68 % (sur base des données de l OCDE).

6 que les retraits au guichet qui sont prestés soit par des organismes publics soit par des entreprises ayant une situation monopolistique et qui ne sont pas gratuits pour autant. Il est démagogique d'invoquer les bénéfices que les établissements de crédit réalisent pour justifier une absence de tarification. La rentabilité nette des fonds propres au cours de l'année 1998 s'est élevée à 8,5 % pour les banques de droit belge alors qu elle s élevait à 18,1 % pour les fabrications métalliques, à 14,4 % pour le secteur de l énergie, à 13,3 % pour le transport et à 12,9 % pour la chimie. Pourtant, aucun de ces secteurs n'est obligé de prester des services ou d'offrir des produits avec une gratuité inconditionnelle. Il est également irréaliste de prétendre que des services doivent être offerts gratuitement parce qu'ils améliorent la sécurité. Pour tous les produits et tous les services, la sécurité a un coût qui, dans le contexte d'une économie de marché libre et concurrentiel, doit être facturé d'une manière ou d'une autre au consommateur. Madame De Roeck-Isebaert et messieurs Fraselle, Kalfa, Mechels et Quintard (représentants des organisations de consommateurs) estiment qu il est légitime pour les consommateurs de disposer au moins d un moyen d accès sans frais aux fonds déposés sur leur compte. De plus, la tarification des retraits risque d inciter les consommateurs à retirer moins souvent des montants plus importants, avec un risque accru d atteinte à leur sécurité. Par ailleurs, bien que ces représentants refusent de s'engager dans un débat sur les coûts et bénéfices pour lequel tous les éléments d appréciation ne sont pas disponibles, ils se doivent de relever certaines allégations fallacieuses. Ainsi, ils estiment que l affirmation selon laquelle les services de paiements sont déficitaires est purement gratuite et dépend de l imputation des dépenses et recettes décidée par la banque. Concernant la gratuité des services bancaires pratiquée dans le passé, ces représentants rappellent que les banques continuent aujourd hui encore à pratiquer la tarification rampante qui a pour but de faire payer des services qui, au départ, étaient gratuits. C est d ailleurs également le cas dans le cadre du marketing bancaire à l égard des jeunes. Les services à leur attention sont clairement déficitaires puisque gratuits pendant une période déterminée. Il faut donc constater que les banques n hésitent pas à pratiquer la subsidiation croisée lorsque cela les arrange. Conclusion Mesdames Struyven et Seghers, messieurs Felix, Billocq, Dastot et van Oldeneel tot Oldenzeel (représentants de la production), monsieur de Laminne de Bex (représentant de la distribution), madame Van Havere et monsieur Rizzo (représentants des classes moyennes) comprennent difficilement le but de la proposition. Celle-ci vise en effet à régler un problème qui ne se pose que de façon marginale (vu la volonté du secteur bancaire d assurer à tous un accès au service de base à un coût raisonnable) et pour lequel il existe déjà un arsenal législatif permettant de combattre les abus hypothétiques. La gratuité est un concept populaire, facilement vendable et souhaitable par tout le monde (excepté par celui qui doit prester le service), mais malheureusement économiquement irréaliste, surtout pour des entreprises privées confrontées à la concurrence nationale et internationale. Madame De Roeck-Isebaert et messieurs Fraselle, Kalfa, Mechels et Quintard (représentants des organisations de consommateurs) proposent : En ce qui concerne l accessibilité aux services bancaires, un système d autorisation préalable pour les éléments du service bancaire de base : carte de débit, dépôt et retrait aux guichets, virements, ouverture et résiliation d un compte, extraits de compte ; En ce qui concerne la concurrence, une discussion plus approfondie sur les solutions aux problèmes de mobilité du consommateur : portabilité du numéro de compte, résiliation gratuite du compte à vue, etc.

7 MEMBRES AYANT ASSISTE A L'ASSEMBLEE PLENIERE DU CONSEIL DE LA CONSOMMATION DU 27 JUIN 2000 PRESIDE PAR MONSIEUR RAMAEKERS 1. Membres représentant les organisations de consommateurs: Effectifs: Madame DE ROECK-ISEBAERT (B.G.J.G.) Monsieur FRASELLE (Test-Achats) Monsieur KALFA (Verbraucherschutzzentrale Ostbelgien) Monsieur MECHELS (Test-Achats) Suppléants: Monsieur QUINTARD (F.G.T.B.) 2. Membres représentant les organisations de la production: Effectifs: Madame STRUYVEN (F.E.B.) Monsieur FELIX (U.P.C.) Suppléants: Madame SEGHERS (Fabrimetal) Monsieur BILLOCQ (A.B.B.) Monsieur DASTOT (B 3 A) Monsieur van OLDENEEL tot OLDENZEEL (F.E.B.) 3. Membres représentant les organisations de la distribution: Effectif: Monsieur de LAMINNE de BEX (FEDIS) 4. Membres représentant les organisations des classes moyennes: Suppléants: Madame VAN HAVERE (UNIZO) Monsieur RIZZO (U.C.M.)