Monsieur Jean-René BARON. Directeur de. la caisse de crédit municipal de Lyon. rue Duguesclin LYON. Monsieur le Directeur,

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1 Monsieur Jean-René BARON Directeur de la caisse de crédit municipal de Lyon rue Duguesclin LYON Monsieur le Directeur, Par lettre en date du 20 mai 1998, j'ai porté à votre connaissance les observations provisoires de la Chambre régionale des comptes concernant la gestion de la caisse de crédit municipal de Lyon pour les exercices 1991 et suivants. La chambre a pris acte des informations contenues dans votre réponse parvenue au greffe de la juridiction le 20 juillet Elle a arrêté les observations, reprises dans le document ci-joint, qui tiennent compte de votre réponse et revêtent désormais un caractère définitif. Ces observations portent sur les points suivants : - Les ambiguïtés liées à la nature juridique des caisses. - L'affaire d'annecy. - La gestion de la caisse. - Les prêts personnels aux fonctionnaires. - Le rôle des satellites. En application des dispositions de l'article L du Code des Juridictions Financières (1), ces observations définitives devront être communiquées au conseil d'orientation et de surveillance, dès sa plus proche réunion. Elles devront notamment faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour et être jointes à la convocation adressée à chacun de ses membres. Le texte de ces observations devenant communicable à toute personne qui en ferait la demande, la chambre vous serait obligée de bien vouloir lui indiquer à quelle date et selon quelles modalités aura été effectuée cette communication. Je précise, en outre, qu'en application des dispositions de l'article 127 du décret no du 23 août 1995, une copie de ces observations est transmise au Préfet et au Trésorier-payeur général du Rhône. Je vous prie d'agréer, Monsieur le Directeur, l'assurance de ma considération la plus distinguée. Jacques BELLE Conseiller maître à la Cour des comptes RELEVE D'OBSERVATIONS DEFINITIVES RELATIVES A LA CAISSE DE CREDIT MUNICIPAL DE LYON 1 - LES AMBIGUÏTES LIEES A LA NATURE JURIDIQUE DES CAISSES

2 1-1 - Les ambiguïtés de la loi de 1992 La loi no du 15 juin dispose que les caisses sont des " établissements publics communaux de crédit et d'aide sociale " sans préciser davantage leur nature juridique. Dans un établissement public qualifié tantôt d'administratif (TC, 15 janvier 1979, caisse de crédit municipal de Toulon C. Sieur Creus - article 77 de la loi no du 22 juillet 1983) et tantôt d'industriel et commercial (article 4 du décret no du 23 mars 1993), il s'avère difficile de faire respecter les traditionnelles réglementations budgétaires, comptables et financières, d'autant que la caisse de crédit municipal est à la fois un établissement public et une banque. Le fait pour la commune, d'être présentée comme l'actionnaire unique au sens de la loi no du 24 janvier 1984 dite " loi bancaire " suscite dans la communauté bancaire quelques incompréhensions. En effet, alors même que la situation financière de la caisse est saine et qu'elle dispose d'une totale indépendance de gestion, l'organisme peut avoir des difficultés pour se refinancer lorsque la commune ne peut garantir l'emprunt de l'établissement de crédit, soit parce qu'elle traverse elle-même une situation financière délicate, soit parce qu'elle a atteint le plafond d'endettement autorisé en la matière Les contraintes liées au budget La Chambre a noté les difficultés liées au respect du caractère limitatif des dépenses, principe budgétaire public, dont l'application n'est pas sans conséquences pour les caisses et peut entraîner une perturbation de leur activité bancaire. En effet, par exemple, les dotations pour créances douteuses et pour risques et charges doivent, selon la réglementation bancaire, être constatées et effectivement comptabilisées sous peine d'un refus de certification par le commissaire aux comptes. Or, en cas d'aléas en cours d'année, il peut arriver que les dotations soient constatées sans qu'elles puissent être comptabilisées faute de prévision budgétaire suffisante. Une augmentation de l'encours des placements rémunérés de la clientèle, accompagnée d'une brutale remontée des taux d'intérêt va, nécessairement, entraîner un accroissement des charges financières alors que, peut être, les crédits ouverts seront insuffisants, le principe d'équilibre par section des budgets locaux ne permettant pas de faire apparaître de déficit ou d'excédent. En comptabilité bancaire, comme dans toute comptabilité privée, les provisions pour risques et charges, figurant au bilan en classe 1, ont pour but de constater une charge d'exploitation et de constituer une réserve pour faire face, le moment venu, à la dépense et la reprise de ces provisions s'effectue alors par une simple opération de réduction. En comptabilité publique, la reprise fait l'objet d'un mandat en investissement et d'un titre de recettes en fonctionnement. Or, pour émettre ce mandat il convient de disposer d'un crédit ouvert qui doit être financé par une recette, alors même que cette provision est une réserve constituée pour couvrir la charge ou le risque potentiel et qu'il est donc inutile d'en prévoir le financement budgétaire. Il suffirait donc de passer une écriture d'ordre comptable et non budgétaire en investissement. La solution pourrait consister dans le remplacement du budget " comptabilité publique " par un budget " bancaire ", c'est-à-dire un compte d'exploitation et d'investissement prévisionnel L'inexistence d'un véritable plan comptable.

3 Le seul plan comptable qui est utilisé par le crédit municipal de Lyon, comme par toutes les autres caisses, relève d'une circulaire du 25 août 1980 de la Direction de la comptabilité publique no 206-CM dénommée " plan comptable ", alors qu'il eut fallu un arrêté du ministre des Finances selon l'article 14 du décret du 22 mai Une nouvelle modification mise en oeuvre en 1995 est toujours en cours d'homologation au ministère des Finances qui a la charge, de par le décret du 28 mars 1957, d'approuver les plans comptables des crédits municipaux. Les comptes des caisses font l'objet d'une double présentation : une présentation comptabilité publique qui comprend le compte financier, le compte d'exploitation et la situation de la dotation, ainsi que le rapport d'activité du directeur et une présentation bancaire qui comprend les états réglementaires certifiés par le commissaire aux comptes (bilan et compte de résultat), les états annexes, les ratios prudentiels de liquidité et de solvabilité et le rapport du commissaire aux comptes. Cette double présentation s'avère inutile dans le cas des caisses de crédits municipaux et une présentation unique en forme bancaire serait plus compatible avec l'activité exercée Le statut du comptable public. Le statut de l'agent comptable n'est pas parfaitement adapté à la vraie nature de la Caisse, celle-ci s'apparentant davantage à un organisme bancaire qu'à un établissement public local, en dépit du lien de rattachement à la commune. Le rôle et la responsabilité du comptable dans la mise en oeuvre des activités bancaires classiques de prêts personnels et sur gages, de dépôts, de placements voire dans les opérations interbancaires apparaissent mal définis ; la ligne de partage des responsabilités entre comptable, directeur-ordonnateur et commissaire aux comptes mériterait d'être clairement précisée. C'est la commission bancaire qui, en raison de l'assujettissement des crédits municipaux aux dispositions de la loi bancaire a, par lettre en date du 13 février 1989, obligé les crédits municipaux à faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes. Aucun texte réglementaire ou législatif n'est venu confirmer cette obligation formulée par un organe chargé, suivant les articles 37 et suivants du texte précité, de "contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés". Compte tenu de la présence d'un comptable public assermenté, cette formalité paraît devoir susciter quelque interrogation d'autant que les limites et les modalités de l'intervention du commissaire aux comptes ne sont pas précisément définies Le contrôle de légalité. Le crédit municipal de Lyon, comme toutes les autres caisses est un établissement public communal et, en cette qualité, soumis à l'obligation de transmission au représentant de l'etat des délibérations du conseil, des conventions et toutes autres décisions conformément à l'article 2 de la loi du 2 mars 1982 modifiée ; or, la spécificité de l'activité bancaire paraît devoir difficilement s'accommoder d'une semblable obligation, notamment dans le cas de recours à un emprunt de couverture. S'il est tout à fait envisageable de transmettre la délibération accordant une autorisation générale de procéder à ce type d'opération,

4 en revanche la mise en oeuvre de cette décision, d'ordre bancaire, est fortement liée aux conditions du marché et donc à sa rapidité d'exécution qui n'est guère compatible avec le respect des délais de transmission ; il en est de même de la gestion de trésorerie, des placements financiers, du recours aux emprunts interbancaires en vue de financer l'activité de prêts ; ce sont en effet des opérations courantes et normales d'un établissement bancaire ou d'un établissement de crédit mais des opérations exceptionnelles pour un établissement public local Le parquet général près la Cour des comptes avait appelé l'attention du ministre des Finances sur cet état de fait et par courrier en date du 14 février 1996, les directeurs du Trésor et de la comptabilité publique ont apporté une réponse dont le contenu peut être résumé comme suit : - Les caisses étant des établissements publics locaux...sont soumises aux dispositions de la loi du 2 mars 1982., - Les conventions d'emprunts, publiques ou privées, sont donc soumises à l'obligation de transmission. - Compte tenu de l'ambivalence du statut des caisses de crédit municipal l'exercice du contrôle de légalité est rendu plus difficile. - Les conventions d'emprunt des caisses de crédit municipal étant assez couramment des actes de refinancement, la législation applicable aux collectivité locales semble inadaptée. - La solution consisterait en une distinction entre les emprunts contractés pour les investissements, de la compétence du conseil et ceux relevant de l'activité bancaire soumise aux textes de 1955 et de 1984, ressortissant à la gestion courante du directeur. - La mise en ouvre de cette solution consiste à discriminer les emprunts en fonction de leur destination de manière à respecter ainsi le cadre des textes relatifs à l'activité bancaire des caisses de Crédit Municipal et le plan comptable de 1982 qui fait la différence entre un emprunt remboursable à terme et les concours bancaires qui ne sont pas considérés comme des emprunts 2 - L'AFFAIRE D'ANNECY Les malversations commises par un agent comptable subordonné, chef de l'agence d'annecy ont causé à la caisse de crédit municipal de Lyon un préjudice évalué au 9 novembre 1990 à ,11 F. Le 9 novembre 1990 la direction de la caisse de crédit municipal de Lyon, sur informations de la trésorerie générale de la Haute-Savoie a saisi le parquet d'annecy des agissements commis par la responsable de l'agence d'annecy. Ce chef de poste a accordé des crédits et des découverts à certains clients en contournant les règles applicables en la matière. Dans les faits les soldes étaient maintenus créditeurs grâce à des remises de chèques qui n'étaient pas présentés à l'encaissement ou, lorsqu'ils étaient retournés impayés, n'étaient pas contre-passés au débit des comptes. Il est à noter qu'aucun contrôle de la caisse n'avait été réalisé depuis la prise de fonction de l'intéressée, c'est-à-dire depuis le 1er février 1985, la dernière vérification remonterait au début des années 80. Une meilleure attention aurait, semble-t-il, dû être de mise de la part des responsables du siège, en raison notamment de la personnalité de ce chef d'agence ; le montant du contentieux aurait été sensiblement allégé, si les malversations avaient pu être découvertes près d'un an à l'avance. D'autant que l'on peut lire dans le rapport de la commission bancaire du 24 juin 1991 que " cette affaire a mis en exergue tout

5 d'abord l'absence de prise en compte des recommandations formulées en 1986 et plusieurs fois renouvelées, relatives à la mise en place d'un véritable contrôle interne... Les comptes tenus par l'agence n'étaient pas bien surveillés...le principe de séparation entre ordonnancement et comptabilisation n'était respecté qu'au siège mais pas dans les agences... Le pouvoir des chefs d'agences ne connaît toujours pas de limites claires et précises et aucune délégation écrite n'existe dans l'établissement... L'établissement qui doit gérer un volume de créances douteuses de plus de 80 millions de francs ne dispose pas d'un véritable responsable du contentieux ". Au 31 mai 1993 le préjudice subi par la caisse de crédit municipal de Lyon était constitué par les soldes débiteurs des comptes détenus par la famille B. et leurs sociétés : M. B ,50 F M. B ,48 F Mme B ,59 F Société S ,62 F Société S ,11 F Société C ,07 F Société E ,24 F Total ,61 F Après la décision de la Cour d'appel du 14 novembre 1996 condamnant M. B. et prononçant l'exécution provisoire, la caisse de crédit municipal de Lyon a réclamé à ce dernier le paiement d'une somme de ,60 F correspondant au principal, intérêts et indemnités, le tout arrêté au 9 décembre Il convient de noter que l'établissement public s'est efforcé de mettre en oeuvre toutes les voies de recouvrement existantes ; toutefois au 1er juillet 1998, F seulement sur une somme dépassant désormais les 5 millions de francs ont pu être recouvrés. 3 - LA GESTION DE LA CAISSE L'affaire d'annecy a révélé d'importants dysfonctionnements dans la gestion de la caisse et notamment la complète défaillance des procédures internes d'audit. A la suite des contrôles de la commission bancaire et de l'inspection des finances, le conseil d'administration de la caisse a décidé, dans sa séance du 31 mai 1991, de demander le remplacement du directeur de l'époque, le licenciement du directeur du service ARTKOS et l'éviction de la personne chargée d'évaluer les gages. L'administrateur provisoire désigné par la commission bancaire a repris fin 1991 en main la gestion de la caisse, opéré une réduction drastique des frais généraux, réduit la prise de risque dans l'attribution des prêts personnels et accéléré le recouvrement des prêts classés douteux. Désormais l'amélioration de la situation financière de la caisse s'est traduite par : - des fonds propres qui ont sensiblement augmenté parallèlement à la réduction des résultats annuels déficitaires.

6 - un ratio de solvabilité, négatif en 1990, et désormais supérieur au ratio communément admis dans le secteur bancaire. - une baisse substantielle des autorisations de découverts accordées aux titulaires des comptes de dépôt à vue ; les découverts accordés sont ainsi passés de 10 millions en 1991 à moins d'1 million depuis une diminution des prêts personnels (voir 4) : le montant de ces derniers a été réduit à 240 millions en 1996, alors qu'il atteignait 1 milliard en 1990 ; les prêts sur gage, vocation première des caisses, ont, pour leur part connu une forte progression de 43 % depuis un provisionnement de passif de 17 MF pour un chiffre d'affaires de 40 MF, alors qu'en 1990 la provision était de 9 MF pour 160 MF de chiffre d'affaires. - enfin un autofinancement des activités de la caisse, qui avoisine désormais les 50 %, avec un montant peu élevé du solde du compte 491, ce qui démontre l'amélioration de la situation financière de la caisse. La Chambre note également avec intérêt qu'il existe désormais un service de contrôle interne et qu'un agent est spécialement affecté au fonctionnement de cette structure. 4 - LES PRÊTS PERSONNELS AUX FONCTIONNAIRES. En complément de son activité principale de prêt sur gages, la caisse ne devait prêter de l'argent qu'aux fonctionnaires et assimilés ; depuis maintenant 4 ans c'est ce qu'elle fait et le montant des créances douteuses a, par voie de conséquence, fortement baissé, puisqu'il représente dans le total des prêts attribués le pourcentage suivant : 1,35 % en ,63 % en ,52 % en 1995 Les plus importants encours douteux datent des années 1988 à 1991, soit 80 % du total des créances dont le recouvrement est fortement aléatoire. La prudence a fait défaut au cours de ces années, aussi la Chambre ne peut-elle que considérer comme satisfaisante l'évolution constatée depuis cette époque. Il convient de noter qu'au cours des années 1990 et 1991 la caisse de crédit municipal de Lyon a beaucoup prêté à son personnel à un taux inférieur de 30 % à celui servi à la clientèle suivant décision du conseil d'orientation et de surveillance : En 1990 En 1991 En prêts pour environ 4 MF 36 prêts pour environ 2 MF 4 prêts pour un peu plus de F De 1993 à prêts d'un montant de F Seuls 5 prêts n'ont pas été, à ce jour, soldés et font l'objet d'une action en contentieux. 5 - LE RÔLE DES SATELLITES

7 5-1 - Les filiales Deux filiales ont été créées en 1990 par les caisses : l'une " l'union des crédits municipaux du grand sud " à laquelle la caisse de Lyon a adhéré pendant quelques mois, l'autre, le " G.I.E. informatique " constitué le 23 janvier 1990 sous la forme d'une société anonyme au capital de 1,46 million dans laquelle la caisse de Lyon a pris une participation de actions soit F. Cette société avait pour objectif de réaliser ou de faciliter directement ou indirectement toutes opérations concourant au développement des activités des caisses dans le domaine du conseil ou dans la fourniture de prestations informatiques ; une convention a été conclue entre cet organisme et la caisse le 9 juillet 1990 pour l'étude, la prospection et le développement de logiciels. A la suite des grandes difficultés qu'a connues la caisse centrale en 1991 et de la loi no du 15 juin 1992, il a été décidé de dissoudre cette société ; au cours d'une assemblée générale la liquidation a été clôturée le 4 novembre 1993 avec un solde de F. La caisse de Lyon a donc été attributaire d'une partie de cette somme, précisément de F sur les F engagés, soit une perte de F. La convention passée avec la société n'a, en fait, donné lieu, qu'à la réalisation d'études ; il reste, toutefois, au niveau de l'établissement public à veiller à ce que la constitution d'organismes de ce genre ne fasse obstacle au respect des règles du code des marchés publics et notamment à celles de la mise en concurrence L'union centrale Cet organe central des caisses de crédit municipal créé par l'article 96 de la loi bancaire et le décret no du 8 octobre 1984 sous la forme d'un établissement public national à caractère administratif relevant de la tutelle du ministre des Finances a été supprimé par l'article 3 V de la loi précitée du 15 juin 1992 ; sa cessation d'activité est intervenue au cours du 4ème trimestre 1992 en application du décret no du 28 septembre 1992 qui en a fixé les conditions de liquidation. Cet organisme était chargé, en dehors de la représentation de la profession auprès de la banque de France et de la commission bancaire, de veiller à la cohésion du réseau des caisses, de s'assurer du bon fonctionnement des établissements affiliés et de prendre les mesures nécessaires pour garantir leur liquidité et leur solvabilité, de veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires, d'exercer un contrôle administratif, technique et financier et de prendre des sanctions telle la perte de la qualité d'établissement affilié ; par ailleurs, cet organe pouvait aussi saisir la commission bancaire des infractions relevées au cours de ses opérations de contrôle. Les caisses de crédit municipal ne semblent pas avoir accepté la création de cette union puisqu'il fallut attendre 1987 et de nombreuses remarques de la commission bancaire pour qu'elle soit constituée, alors même que la majorité du conseil d'administration de cette union était détenue par les dirigeants des caisses contrôlées... L'union centrale ne disposait ni de bureau ni de moyens en personnel bien qu'un budget lui fût alloué ; elle était hébergée par la conférence permanente des caisses et utilisait à temps partiel du personnel déjà rémunéré par d'autres organismes...

8 5-3 - La caisse centrale Constituée en 1987 en société anonyme par les caisses, son capital comprenait près de actions de 100 F dont environ actions pour la caisse de Lyon. Cet organisme exerçait son activité sur les marchés à terme spéculatifs ; n'ayant pas respecté le minimum de règles élémentaires de sécurité financière qui s'appliquent aux caisses, il s'est trouvé fin 1991 dans une situation de cessation de paiement. Un pool bancaire a été alors constitué pour soutenir son activité avec la garantie de la direction du Trésor, mais cette intervention n'a pas empêché la cessation d'activité en raison de l'insuffisance de capitaux propres. Lors de la liquidation qui a eu lieu trois ans après pour permettre aux caisses emprunteuses de se refinancer, il ne restait plus, sur les F de capital que F, ce qui s'est traduit pour la caisse de crédit municipal de Lyon par une perte des deux tiers de sa participation au capital, soit précisément la somme de F. En principe la caisse aurait dû recevoir près d'un million de francs mais elle n'a reçu en fait que ,48 F fin 1994 car le reste, soit F, fait partie d'une somme de 5 MF bloquée jusqu'en mai 2002 pour garantir la bonne fin du portefeuille des conventions SWAP en cours jusqu'à cette date ; il convient donc d'ajouter à cette moins value de KF une somme représentative des intérêts perdus par la caisse pendant 10 ans ( ) qui peut être évaluée aux environs de 300 KF C'est donc une perte globale de quelque 2 MF que le crédit municipal de Lyon a subi à l'occasion de la crise de la caisse centrale L'organe d'assurance Griffon Les caisses ont crée en 1987 une filiale qui se présente comme un organe d'assurances, constituée avec un capital de 12 MF détenu à hauteur de 10 % par le crédit municipal de Lyon, acquéreur de parts à 100 F chacune ; cette compagnie avait pour objet de gérer le risque " décès, invalidité permanente et incapacité ", attaché aux prêts consentis par les caisses et de proposer des produits d'assurance et d'épargne à la clientèle des caisses ; la compagnie a été toutefois cédée à la Banque Internationale de gestion et de trésorerie (B.I.G.T.). Pour le crédit municipal de Lyon qui a cédé ses parts, la moins value est de 20 F par part vendue soit F au total Les agences déconcentrées Il ne s'agit pas, à proprement parler de satellites ; toutefois, la pratique consistant à ouvrir des agences dans d'autres communes que celle de rattachement a attiré l'attention de la Chambre qui a pris acte de la fermeture de toutes les agences déficitaires et du retour à l'équilibre de l'agence de Saint-Etienne grâce, jusqu'en 1997, à des subventions de la commune d'implantation.